桂家友

摘要：開發(fā)開放25年來，上海浦東新區(qū)一直將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為目標(biāo)之一。對(duì)上海浦東的探索不僅承載著作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市一個(gè)行政區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)內(nèi)部城郊一體化目標(biāo)的使命，也承載著上海市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和國(guó)家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試驗(yàn)先鋒的使命?！傲熊嚬こ獭?、功能區(qū)域、“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”等較具特色的城鄉(xiāng)一體化載體體制機(jī)制，形塑了浦東城鄉(xiāng)一體化的特色模式。由于社會(huì)主義初級(jí)階段的城鄉(xiāng)一體化任務(wù)是異常艱巨的，并不能簡(jiǎn)單將浦東城鄉(xiāng)一體化看作僅僅是浦東的事情，實(shí)際上其必然是在整個(gè)社會(huì)中推進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化，其城鄉(xiāng)一體化受整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。特別是浦東作為綜合配套改革實(shí)驗(yàn)重要支撐和著力的城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)，取得的每一個(gè)成就也是經(jīng)歷千辛萬苦和多方面的共同努力。

城鄉(xiāng)一體化是社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)重要領(lǐng)域，是城鄉(xiāng)在社會(huì)發(fā)展方面的差距基本消失的過程和狀態(tài)。上海浦東新區(qū)（簡(jiǎn)稱“浦東”）自成立以來，城鄉(xiāng)一體化探索是承載著以其自身作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市一個(gè)行政區(qū)率先實(shí)現(xiàn)內(nèi)部城鄉(xiāng)（城郊）一體化的使命，也承載著上海市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和國(guó)家探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展開拓先鋒的重要使命。經(jīng)過20多年的艱苦努力和開拓創(chuàng)新，浦東城鄉(xiāng)一體化探索取得了一定成效?？偨Y(jié)這一過程中的經(jīng)驗(yàn)與得失，對(duì)未來和其他地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有啟示和借鑒作用。

一、城鄉(xiāng)一體化：浦東承載的重要?dú)v史使命

20世紀(jì)80年代中后期，上海開啟了新一輪城市建設(shè)。而在這之前蘇南地區(qū)提出的城鄉(xiāng)一體化理念也必然會(huì)影響到上海新的建設(shè)規(guī)劃。1986年1月上海農(nóng)村工作會(huì)議提出上海郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已同城市經(jīng)濟(jì)連成一體，要求各級(jí)干部要有城鄉(xiāng)一體的全局觀念。接著召開的上海市八屆人大五次會(huì)議討論上海市“七五”計(jì)劃草案時(shí)，將城鄉(xiāng)一體化作為上海經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展必須遵循的重要原則，這是上海市委、市政府明確提出城鄉(xiāng)一體化方針。[1]上海城鄉(xiāng)一體化初期的顯著特征是：以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化為基本內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)工業(yè)一體化，城鄉(xiāng)規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)企業(yè)發(fā)展和規(guī)劃的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因而在具體實(shí)施城鄉(xiāng)一體化舉措中主要為經(jīng)濟(jì)方面即通過“把市區(qū)工業(yè)向郊區(qū)擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化”，以及發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，兩方面結(jié)合“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展。1991年4月，上海市人大九屆四次會(huì)議通過《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》，提出“要著眼全局，通盤考慮整個(gè)上海的發(fā)展，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)，合理配置城鄉(xiāng)資源，綜合開發(fā)城鄉(xiāng)市場(chǎng)，逐步形成開放型、網(wǎng)絡(luò)型、一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，保持城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。1993年召開的上海市農(nóng)村工作會(huì)議，提出要規(guī)劃先行，有步驟地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。在上海市規(guī)劃新一輪城市總體規(guī)劃方案中，城市建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向郊區(qū)，要城郊并進(jìn)，推進(jìn)郊區(qū)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

作為上海市的一部分，浦東的開發(fā)開放是在20世紀(jì)90年代，因此浦東從其開發(fā)開放伊始便按照上海市城鄉(xiāng)一體化要求來推進(jìn)的。經(jīng)過這些年的努力，浦東城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)已經(jīng)成熟。一是經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)。25年來，浦東經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率為16.95個(gè)百分點(diǎn)。從1990年浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占整個(gè)上海市的8.1%，到2013年已經(jīng)上升到上海市總量的近三成。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)。1990年浦東一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為3.7∶76.2∶20.1，2007年已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，到2013年浦東現(xiàn)代型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)，一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步變?yōu)?.5∶35.1∶64.4。三是城市化水平不斷提高。從人口城市化率來看，浦東新區(qū)戶籍農(nóng)民身份的人口比重越來越小，僅占總?cè)丝诘?0%左右。從空間城市化率來看，浦東從開發(fā)開放初期城市化約46平方千米，到2013年已經(jīng)基本推進(jìn)到了外環(huán)線內(nèi)的近300平方千米的空間，加上外環(huán)外的原川沙縣城、南匯縣城以及新建的臨港新城等地區(qū)，浦東的城市化空間已經(jīng)超過350平方千米，大致相對(duì)于改革開放初期的7倍。四是政府注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。自從浦東開發(fā)開放以來，政府通過多種途徑推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，基本形成現(xiàn)代城市化與郊區(qū)城市化相互融合的城鄉(xiāng)一體化空間格局，形成城市人口郊區(qū)化與農(nóng)村人口城市化的相互融合的城鄉(xiāng)一體化人口分布格局；形成與現(xiàn)代化國(guó)家大都市相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化工業(yè)布局結(jié)構(gòu)；基本形成城鄉(xiāng)人民生活質(zhì)量普遍提高，特別是城鄉(xiāng)人民享受同等生活福利與保障的城鄉(xiāng)一體化的生活發(fā)展格局；形成城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境高度融合、互補(bǔ)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)發(fā)展格局。[2]

正是在這些有利的條件下，浦東城鄉(xiāng)一體化的開展具有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著南匯并入浦東新區(qū)，浦東在城鄉(xiāng)一體化方面又有了新的空間舞臺(tái)，浦東城鄉(xiāng)一體化是上海城鄉(xiāng)一體化的主要陣地。浦東先行先試的探索，不僅為自身的現(xiàn)代化發(fā)展和上海城郊一體化發(fā)展探路，而且為整個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)行有益的探索。沒有城市內(nèi)部的城郊一體化，就更談不上全國(guó)的城鄉(xiāng)一體化。2005年以來，浦東城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和探索是在國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的框架下進(jìn)行的。從這個(gè)角度來看，浦東城鄉(xiāng)一體化探索是肩負(fù)著整個(gè)中國(guó)城鄉(xiāng)一體化先鋒的使命，希望能走出一條中國(guó)特色的城鄉(xiāng)一體化道路。

二、浦東城鄉(xiāng)一體化探索歷程：以國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為核心

浦東城鄉(xiāng)一體化是上海城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)探索地區(qū)。這些探索從最初的以重點(diǎn)開發(fā)區(qū)——國(guó)際級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)為起點(diǎn)，1995年提出“列車工程”；為進(jìn)一步深化探索城鄉(xiāng)一體化，2005年浦東開始構(gòu)建功能區(qū)域；在新形勢(shì)下，2015年浦東推進(jìn)“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”新模式的探索。這些重要舉措是浦東推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的里程碑。

（一）“列車工程”：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化

浦東在開發(fā)開放前是以農(nóng)村地區(qū)為主的郊區(qū)，在1990年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的四個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，除了陸家嘴外的其他三個(gè)都選在農(nóng)村地區(qū)。為避免經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)“孤島”效應(yīng)，浦東一方面加快新區(qū)農(nóng)業(yè)由城郊型向都市型的轉(zhuǎn)變，爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面有新的突破，探索大力發(fā)展浦東的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新路，加快發(fā)展農(nóng)村的外向型經(jīng)濟(jì)；另一方面提升經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)浦東整體開發(fā)的目標(biāo)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有資源，而周邊鎮(zhèn)有土地空間，彼此聯(lián)動(dòng)，從而有助于實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展，為此1995年初，浦東新區(qū)提出了“列車工程”的設(shè)想。

“列車工程”由各大開發(fā)公司發(fā)揮“火車頭”作用來帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)一起發(fā)展，是浦東新區(qū)推進(jìn)在重點(diǎn)開發(fā)小區(qū)帶動(dòng)下的經(jīng)濟(jì)一體化的舉措，即實(shí)現(xiàn)“重點(diǎn)小區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聯(lián)合發(fā)展的路子”，“對(duì)（浦東）新區(qū)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)”，“并對(duì)30個(gè)集鎮(zhèn)進(jìn)行大規(guī)模的規(guī)劃與改造”。[3]“列車工程”主要是調(diào)動(dòng)重點(diǎn)開發(fā)公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩個(gè)積極性，做到兩輪驅(qū)動(dòng)、加快推進(jìn)共同發(fā)展?！傲熊嚬こ獭敝饕e措是把重點(diǎn)小區(qū)內(nèi)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聯(lián)合引入到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力價(jià)格相對(duì)較低的地方；通過注入資金，改造一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)能力和生產(chǎn)現(xiàn)代化水平；開發(fā)公司參與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃并適當(dāng)允許與規(guī)劃功能沒有沖突的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在重點(diǎn)小區(qū)內(nèi)打好“時(shí)間差”，相互補(bǔ)充、配合；重點(diǎn)小區(qū)積極傳授開發(fā)方式、經(jīng)驗(yàn)和招商藝術(shù)，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行聯(lián)合開發(fā)、規(guī)劃和招商；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用浦東開發(fā)的機(jī)遇將自己的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)水平推上新臺(tái)階，開發(fā)小區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)組成同一列車共同前進(jìn)。后來，“列車工程”的范圍擴(kuò)大到街道，參照農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)“列車工程”的做法搞好“社區(qū)工程”，使沿江近50平方千米的原有城區(qū)提高經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作水平，真正體現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體、共同發(fā)展”。

在浦東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展相對(duì)成熟后，又提出“兩翼齊飛、聯(lián)動(dòng)發(fā)展”，通過區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加快推進(jìn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、共同發(fā)展。[4]1995年8月31日，楊園與外高橋保稅區(qū)新發(fā)展有限公司，簽訂了新區(qū)首家“列車工程”協(xié)議書。協(xié)議書的主要內(nèi)容有：新發(fā)展公司以項(xiàng)目為抓手，充分發(fā)揮在招商引資方面的信息優(yōu)勢(shì)，幫助楊園每年引進(jìn)1～2個(gè)項(xiàng)目；幫助楊園鄉(xiāng)企業(yè)的產(chǎn)品尋找出口創(chuàng)匯的機(jī)會(huì)和途徑。楊園鄉(xiāng)則在征地工作的穩(wěn)定、鄉(xiāng)共有小區(qū)的投資環(huán)境及征地、用地等方面，為新發(fā)展公司作出承諾和提供優(yōu)惠的政策。[5]陸家嘴公司累計(jì)投資3 733萬元?jiǎng)?chuàng)辦各類以安置勞動(dòng)力為主的企業(yè)46家，安置陸家嘴地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力2 594人，贍養(yǎng)老人877人。另外，公司還出資3 000萬元，與區(qū)域內(nèi)的嚴(yán)橋鄉(xiāng)、洋涇鄉(xiāng)成立了聯(lián)合發(fā)展公司，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一進(jìn)度、統(tǒng)一利益的原則開發(fā)陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)151.13公頃土地。[6]1992年12月金橋公司與金橋鄉(xiāng)組建了浦東新區(qū)第一個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體——上海金金職業(yè)有限公司。1993年8月9日，金橋公司又分別與張橋鄉(xiāng)、洋涇鄉(xiāng)聯(lián)合組建了金佳置業(yè)有限公司、金洋置業(yè)有限公司。至1993年，已安置農(nóng)村征田工1 500人。[7]1996年張江公司成立了城鄉(xiāng)一體經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，以聯(lián)合招商為入口，向張江推薦了4個(gè)工業(yè)項(xiàng)目。[8]

浦東新區(qū)“列車工程”從提出到2004年功能區(qū)域建立前后10年左右的時(shí)間，它對(duì)浦東新區(qū)“整體發(fā)展”的貢獻(xiàn)和成就有目共睹，有力推動(dòng)了浦東四個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與周邊街鎮(zhèn)的共同發(fā)展，使得這些年浦東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度一直保持在15%～35%的高速增長(zhǎng)，避免了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成為“孤島”、“飛地”的境況。因而，“列車工程”推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和周邊的街鎮(zhèn)都是有利的。

然而，“列車工程”也存在一定的原因?qū)е缕潆y以完成“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”的使命。一方面，當(dāng)時(shí)人們對(duì)城鄉(xiāng)一體化理解主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)一體化，因而與全面城鄉(xiāng)一體化概念之間存在較大的差異，從而導(dǎo)致了浦東城鄉(xiāng)一體化在效果方面主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成果。另一方面，“列車工程”實(shí)施過程中開發(fā)區(qū)與街鎮(zhèn)矛盾問題也存在不少。有人對(duì)金橋加工區(qū)與金橋（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)的聯(lián)動(dòng)沒有取得預(yù)計(jì)成果做了總結(jié)，一是開發(fā)公司由于缺乏工業(yè)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，也不能干預(yù)加工區(qū)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式，因而在“列車工程”中應(yīng)起到的橋梁作用實(shí)際上沒有到位；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)自己的處境也產(chǎn)生了不滿情緒，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和經(jīng)營(yíng)者由于難以接受自己的自主性在本土由外來力量支配，因而較消極地看待自己在“列車工程”中的位置，選擇了寧做雞頭不做鳳尾，加上他們無法靠自身的力量使自己的思想和行為發(fā)生高質(zhì)量的變化，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和上新臺(tái)階的為數(shù)不多；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身由于碰到了資金和技術(shù)資源的瓶頸問題，其內(nèi)部管理以及與其股民之間關(guān)系困難造成了發(fā)展困境，即使它們的領(lǐng)導(dǎo)者和經(jīng)營(yíng)者原意再上新項(xiàng)目，也力不從心。[9]“列車工程”在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，為浦東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，但是由于體制機(jī)制存在的問題，它無法完成城鄉(xiāng)一體化這一重大使命。這樣，“列車工程”就被具有更好體制機(jī)制的“功能區(qū)域”體制所代替。

（二）功能區(qū)域：偉大的使命與短暫的歷程

在浦東的現(xiàn)代化發(fā)展歷程中，從2004年底開始到2009年，存在了短暫5年的浦東功能區(qū)域體制。功能區(qū)域不叫“功能區(qū)”，主要是強(qiáng)調(diào)地域的功能作用。這種體制產(chǎn)生以其轟轟烈烈和肩負(fù)偉大的使命即“消除浦東二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”目標(biāo)開始，然而，這樣偉大的光榮的使命的功能區(qū)域卻在短短的5年后悄然退出了浦東歷史舞臺(tái)，真是“其興也勃焉，其亡也忽焉”。功能區(qū)域是具有實(shí)實(shí)在在的消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的載體功能，它將國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（或具有類似經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)特征的世博園區(qū)、上海旅游度假區(qū)）、街道和鎮(zhèn)連接在一起，真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌、規(guī)劃、資源共享。

一方面，功能區(qū)域的規(guī)劃體現(xiàn)從功能上消除浦東二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。功能區(qū)域的規(guī)劃是將部分城市化區(qū)域、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（包括世博園區(qū)、文化旅游度假區(qū)）與部分郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連成單個(gè)功能區(qū)域，使之構(gòu)成一體的生產(chǎn)和社會(huì)生活設(shè)施比較齊全的區(qū)域，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更好的更有效率的管理單元。以金橋功能區(qū)域?yàn)槔?，金橋功能區(qū)域包括“一區(qū)兩鎮(zhèn)三街道”，即金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、金橋鎮(zhèn)、曹路鎮(zhèn)、金楊新村街道、滬東新村街道、浦興路街道，行政區(qū)域面積90.42平方千米，原規(guī)劃人口65萬左右。金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和金楊新村街道、滬東新村街道、浦興路街道都是城市化的區(qū)域，而金橋鎮(zhèn)特別是曹路鎮(zhèn)屬于郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)。這是將城市化區(qū)域和郊區(qū)農(nóng)村連接成為一個(gè)功能區(qū)域的典型。但是這個(gè)功能區(qū)域的核心不是街道，而是金橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。同時(shí)，這個(gè)功能區(qū)域構(gòu)筑了這樣一個(gè)聯(lián)合體——“生產(chǎn)在開發(fā)區(qū)、生活在城鎮(zhèn)”，即企業(yè)和生產(chǎn)主要集中在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，可使功能區(qū)域根據(jù)各自的資源優(yōu)勢(shì)、工業(yè)基礎(chǔ)及產(chǎn)業(yè)配套情況，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、完善產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)；同時(shí)推動(dòng)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)和功能向各鎮(zhèn)延伸和拓展，提高各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐漸縮小國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)與周邊各鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在的差距；作為分工的城鎮(zhèn)負(fù)責(zé)員工的生活配套，為開發(fā)區(qū)提供完善的生活配套服務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)的綜合發(fā)展環(huán)境。這就能夠最大限度地利用城市公共資源，發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)，避免因工廠、社區(qū)與廠區(qū)混雜帶來環(huán)保、治安、消防、社會(huì)治安等方面的積弊，避免基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和閑置浪費(fèi)，降低市政總體配套成本、環(huán)境治理成本，美化生活環(huán)境，切實(shí)提高了人民生活質(zhì)量。城市化區(qū)域功能與郊區(qū)農(nóng)村區(qū)域功能的結(jié)合體現(xiàn)了將“區(qū)鎮(zhèn)街道”連成一個(gè)功能區(qū)域的規(guī)劃目標(biāo)，從功能上體現(xiàn)了消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)載體的重要特性。

另一方面，功能區(qū)域的管理體制體現(xiàn)從機(jī)制上消除浦東二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)分隔的發(fā)展管理體制是城鄉(xiāng)二元的主要表現(xiàn)形式之一，也是城鄉(xiāng)差別產(chǎn)生與擴(kuò)大的體制性根源。浦東的政府管理機(jī)構(gòu)過去是按照城區(qū)、開發(fā)區(qū)、郊區(qū)分別設(shè)置，這種管理體制上的分割，一定程度上造成了城區(qū)、開發(fā)區(qū)和周邊各鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理等方面的不銜接、不協(xié)調(diào)。正如我們前面分析的“列車工程”存在的問題那樣，現(xiàn)在將國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與周邊的街鎮(zhèn)歸于一體功能區(qū)域來管理，就可以消除以上弊端。浦東新區(qū)各功能區(qū)域成立之后，都相繼成立了“功能區(qū)域”管委會(huì)，作為政府的派出機(jī)構(gòu)。功能區(qū)域管委會(huì)由開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員共同組成，對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理，從而使協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度進(jìn)一步加大。通過建立區(qū)域聯(lián)合招商機(jī)制、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)機(jī)制等，借助區(qū)域內(nèi)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存量土地，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，使開發(fā)區(qū)征地、經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃等工作，更順暢地開展?？傊?，功能區(qū)域的成立為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展提供了體制保障。[10]

但是肩負(fù)著“消除二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”目標(biāo)的偉大而光榮使命功能區(qū)域在浦東卻前后僅僅存在了5年時(shí)間。究其原因，主要有兩個(gè)：一是功能區(qū)域在體制設(shè)置上與現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)和我國(guó)政府體制改革相背離?，F(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)向扁平化發(fā)展，而功能區(qū)域卻增加了政府的層級(jí)，這同“改革”、“精簡(jiǎn)”主題違背，也與時(shí)代發(fā)展相背離，最終必然會(huì)被拋棄。二是隨著南匯區(qū)并入浦東新區(qū)后，功能區(qū)域的存在就會(huì)造成地區(qū)的隔離，無法調(diào)和并將固化“南北二元結(jié)構(gòu)”。原南匯區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)較原浦東地區(qū)落后，如果合并后的浦東新區(qū)北部分原來的六個(gè)功能區(qū)域體制不變，必然導(dǎo)致浦東南北之間無法融入，這違背了將南匯并入浦東的目的。由于原南匯區(qū)空間較大，如何實(shí)現(xiàn)合并后浦東南北協(xié)調(diào)發(fā)展，只有采取新的模式，必須打破舊有的體制和格局，因而隨后的浦東提出了生產(chǎn)力布局“7+1”和“4+3+1”，從而不斷推進(jìn)浦東南北融合發(fā)展。

（三）“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”：探索城鄉(xiāng)一體化新模式

2014年為貫徹上海市“一號(hào)課題”“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”，浦東新區(qū)開始探索“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”，這是深化“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”（“列車工程”、功能區(qū)域之后）的探索?！肮苕?zhèn)聯(lián)動(dòng)”是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與周邊鎮(zhèn)政府兩個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)之間，在社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)兩個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行功能分工。2015年初張江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)和張江鎮(zhèn)政府、2015年底金橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)和金橋鎮(zhèn)政府，先后開始探索“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”。2016年華夏旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)和川沙鎮(zhèn)政府也開始探索“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”新模式。下面以張江“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”為例分析。

經(jīng)過20余年的開發(fā)，張江園區(qū)經(jīng)濟(jì)體量不斷增大，就業(yè)人口超過36萬，聯(lián)動(dòng)區(qū)域內(nèi)就業(yè)人口就超過21萬，社會(huì)管理和城市綜合管理壓力增大，社區(qū)管理、商業(yè)、醫(yī)療、教育和交通等公共服務(wù)需求不斷增強(qiáng)?！肮苕?zhèn)聯(lián)動(dòng)”就是張江鎮(zhèn)政府與張江開發(fā)區(qū)管委會(huì)在部分職能上進(jìn)行整合，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商，實(shí)現(xiàn)利益共享、責(zé)任共擔(dān)。這一體制就是將開發(fā)區(qū)與周邊鎮(zhèn)作為一個(gè)有機(jī)體系進(jìn)行整體規(guī)劃，聯(lián)合成立開發(fā)區(qū)與周邊鎮(zhèn)資源共享的招商中心，通過制度安排，逐步形成協(xié)調(diào)發(fā)展、資源共享的互利格局，通過建立健全各種對(duì)接機(jī)制，拓展開發(fā)區(qū)的發(fā)展空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化，又能帶動(dòng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

1.通過構(gòu)建“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制，搭建聯(lián)動(dòng)平臺(tái)

張江鎮(zhèn)政府與張江開發(fā)區(qū)管委會(huì)合署辦公，實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”的實(shí)質(zhì)是突破行政區(qū)域的限制，通過整合歸并機(jī)構(gòu)，減少管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、功能互補(bǔ)?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”適用于鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)距離較近，區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展差距較大，且鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差的狀況，可以有效整合資源。發(fā)揮“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制的關(guān)鍵是要做到“深度融合”，不僅是管轄區(qū)域、組織機(jī)構(gòu)等形式上的整合，而且要在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等方面達(dá)到深層次的“高度融合”。通過搭建多種形式的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，促進(jìn)開發(fā)區(qū)與周邊鎮(zhèn)之間的資源互用，成果共享。開發(fā)區(qū)的強(qiáng)項(xiàng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而鎮(zhèn)則優(yōu)于社會(huì)管理和城市管理，在問題導(dǎo)向的模式下，開發(fā)區(qū)或鎮(zhèn)可以單獨(dú)發(fā)起或共同發(fā)起，搭建比較靈活的臨時(shí)或中長(zhǎng)期平臺(tái)，使兩者之間進(jìn)行更加有效地銜接。[11]

2.合理職能分工，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)

“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是讓擅長(zhǎng)搞經(jīng)濟(jì)的開發(fā)區(qū)管經(jīng)濟(jì)，把社會(huì)管理的舞臺(tái)留給鎮(zhèn)黨委和政府，這樣才可能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)而又快速發(fā)展。張江管委會(huì)將集中精力主導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并做好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)張江片區(qū)的改革創(chuàng)新工作，同時(shí)張江鎮(zhèn)將把工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作上來。張江鎮(zhèn)、村兩級(jí)取消招商引資引稅職能，張江高科技園區(qū)管委會(huì)承擔(dān)的園區(qū)社會(huì)管理職能基本轉(zhuǎn)由張江鎮(zhèn)來負(fù)責(zé)，從而提升張江地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能級(jí)和社會(huì)治理水平，最終形成開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、產(chǎn)城融合的新模式。在管委會(huì)和鎮(zhèn)分工中堅(jiān)持三個(gè)原則：費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，原來張江管委會(huì)部門預(yù)算里列支的社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)支出，都要納入張江鎮(zhèn)的體制基數(shù)；鎖定基數(shù)，原來張江鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的凈收益，也納入張江鎮(zhèn)的體制基數(shù)，保障原有發(fā)展成果；共享成果，張江管委會(huì)來負(fù)責(zé)鎮(zhèn)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，發(fā)展會(huì)比原來更好，今后鎮(zhèn)域內(nèi)新產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)收益，也將一部分反哺給張江鎮(zhèn)，讓鎮(zhèn)里共享改革發(fā)展的紅利。經(jīng)過一段時(shí)間的共同努力，張江鎮(zhèn)已將原承擔(dān)的10項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理職能劃轉(zhuǎn)至張江開發(fā)區(qū)管委會(huì)，同時(shí)將開發(fā)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)的10項(xiàng)社會(huì)管理職能劃轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)。張江鎮(zhèn)將1 620家企業(yè)移交開發(fā)區(qū)管理，并主動(dòng)承接開發(fā)區(qū)城市管理和居民區(qū)服務(wù)管理工作。

3.上下同心，合力用實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)社會(huì)治理發(fā)展

張江鎮(zhèn)破解城市管理難題，將張江鎮(zhèn)與張江園區(qū)兩個(gè)城管中隊(duì)合并，進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法，并成立一支由鎮(zhèn)域居民、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位職工、園區(qū)“張江男”和“張江女”構(gòu)成的3 000人左右的張江志愿者隊(duì)伍。第一支由300人組成的張江地鐵“志愿者服務(wù)隊(duì)”，開始承擔(dān)協(xié)助維護(hù)張江區(qū)域內(nèi)地鐵車站秩序的任務(wù)。就在“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”改革第一天，“2015張江一號(hào)”百日集中整治行動(dòng)中，黑車、無序設(shè)攤等老大難問題迅速改觀；“群租”也在“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”百日集中整治中完成任務(wù)?！肮苕?zhèn)聯(lián)動(dòng)”后，張江園區(qū)也開始投資鎮(zhèn)域市容市貌，張江管委會(huì)與張江鎮(zhèn)建立聯(lián)合工作組，協(xié)議在3年內(nèi)共同投入1億元用于市容美化、環(huán)境綠化等“五化工程”，開展重點(diǎn)區(qū)域、主要道路的環(huán)境品質(zhì)提升工作。張江鎮(zhèn)積極推進(jìn)文化融合，建成“以服務(wù)為宗旨、以認(rèn)同為核心、以文化為媒介、以活動(dòng)為載體、以和諧為目標(biāo)”的園區(qū)和社區(qū)快樂民主自治平臺(tái)；與園區(qū)科技醫(yī)療企業(yè)、大專院校結(jié)成科教同創(chuàng)共建聯(lián)盟，依托一個(gè)個(gè)科教惠民項(xiàng)目，建成提升居民自我保健水平、科學(xué)素養(yǎng)的科教創(chuàng)新惠民平臺(tái)，吸引村居委居民和園區(qū)白領(lǐng)通過聯(lián)動(dòng)機(jī)制投身張江大建設(shè)、大發(fā)展的舞臺(tái)，共同建設(shè)文明美麗宜居的新張江。張江既是“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)地區(qū)，同時(shí)也將迎來“張江科技城”建設(shè)的新機(jī)遇。圍繞“科創(chuàng)中心核心區(qū)”建設(shè)，張江鎮(zhèn)將重點(diǎn)做好加大動(dòng)遷清盤力度，為科技創(chuàng)新企業(yè)落戶張江掃除障礙，提供空間環(huán)境；加大城市管理力度，加強(qiáng)城市綜合管理和社區(qū)服務(wù)，為科創(chuàng)中心建設(shè)創(chuàng)造良好的投資軟環(huán)境；加大對(duì)落戶張江的科創(chuàng)企業(yè)投資力度，通過向有發(fā)展?jié)摿Φ母呖萍计髽I(yè)投資入股等形式，未來為張江百姓積累可貴的資產(chǎn)財(cái)富。[12]

“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”最根本的是讓擅長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)職能的管委會(huì)專職管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，擅長(zhǎng)社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理職能的鎮(zhèn)政府全面負(fù)責(zé)整個(gè)張江高科技園區(qū)和張江鎮(zhèn)區(qū)域的基層服務(wù)管理職能。這是符合“比較優(yōu)勢(shì)”理論和分工理論的，在發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)資源基礎(chǔ)上，合理社會(huì)分工，必然會(huì)提高效率。企業(yè)如此，社會(huì)發(fā)展也如此。張江“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐還剛剛開始，取得的成果還是初步的，而且從現(xiàn)在的情況來看，它對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展僅僅是作為副產(chǎn)品還是將城鄉(xiāng)一體化作為其功能，使之成為城鄉(xiāng)一體化的載體功能等方面的問題還需要進(jìn)一步觀察和研究。盡管這個(gè)模式符合“合理性”理論分析，但社會(huì)實(shí)踐復(fù)雜，需要現(xiàn)實(shí)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)問題，根據(jù)環(huán)境和條件變化進(jìn)一步完善體制機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”最終的目標(biāo)。

三、產(chǎn)城融合：大項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)下的浦東城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

從空間角度來看，“產(chǎn)城融合”就是城區(qū)空間與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)空間的融合發(fā)展。它的內(nèi)涵是城市核心功能提升空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、社會(huì)人文生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。[13]2009年浦東進(jìn)入“二次創(chuàng)業(yè)”新時(shí)期，浦東在總結(jié)過去經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展局限之后，提出了“產(chǎn)城融合”發(fā)展的新路徑，以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為核心，以“大飛機(jī)”項(xiàng)目和迪斯尼度假區(qū)等大項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)、推進(jìn)浦東城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展。

（一）“大浦東”帶來了南北均衡發(fā)展的新任務(wù)

2008年中國(guó)商用飛機(jī)總裝制造中心（俗稱“大飛機(jī)”項(xiàng)目）選址，原擬落戶在臨港新城，[14]后定在原南匯祝橋鎮(zhèn)，[15]為此上海力推“大浦東”即南匯區(qū)并入浦東新區(qū)。2009年5月，國(guó)務(wù)院宣布南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，“大浦東”正式形成?！按笃謻|”給城鄉(xiāng)一體化帶來了新的挑戰(zhàn)，由于原南匯區(qū)地處上海市遠(yuǎn)郊，基本上屬于農(nóng)業(yè)區(qū)，因而浦東的城鄉(xiāng)一體化需要推進(jìn)南北均衡發(fā)展的新任務(wù)。為此，自“大浦東”成立開始，浦東新區(qū)將公共服務(wù)資源特別是教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等領(lǐng)域投入重點(diǎn)和新增項(xiàng)目向浦東南部地區(qū)傾斜。在公共交通基礎(chǔ)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)以及公共交通設(shè)施的投入等方面也持續(xù)加大浦東南部地區(qū)比重。同時(shí)，浦東還提出了“南下戰(zhàn)略”，鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)企業(yè)到臨港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（南匯新城鎮(zhèn)）投資建設(shè)，政府在產(chǎn)業(yè)政策、人才政策等方面創(chuàng)造更多優(yōu)惠政策鼓勵(lì)臨港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展。浦東用大手筆推動(dòng)南部地區(qū)更快發(fā)展，實(shí)際上也就客觀上推動(dòng)浦東城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）重新規(guī)劃開發(fā)區(qū)大項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目與周邊鎮(zhèn)及互動(dòng)關(guān)系

隨著“大飛機(jī)”項(xiàng)目落戶祝橋鎮(zhèn)，2009年迪士尼項(xiàng)目的選址也確定在浦東川沙新鎮(zhèn)。為了進(jìn)一步使大項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目給周邊街鎮(zhèn)帶來發(fā)展的收益，為了大項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目開發(fā)更好與周邊街鎮(zhèn)對(duì)接，浦東新區(qū)進(jìn)行了一次小范圍的街鎮(zhèn)區(qū)域的調(diào)整。這些主要是對(duì)“大飛機(jī)”項(xiàng)目為主的空港區(qū)域、迪士尼為主體的上海國(guó)際旅游度假區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、前灘地區(qū)、后世博區(qū)域以及2013年后的中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、2015年的張江科創(chuàng)中心（綜合性國(guó)家科學(xué)中心）建設(shè)等。如2011年，川沙新鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)、六灶鎮(zhèn)“撤三建二”，撤銷六灶鎮(zhèn)，將原六灶鎮(zhèn)整體并入川沙新鎮(zhèn)，成為川沙新鎮(zhèn)一個(gè)大型社區(qū)，這樣川沙新鎮(zhèn)與迪士尼為迪士尼板塊；同時(shí)，將原川沙新鎮(zhèn)靠近祝橋鎮(zhèn)的江鎮(zhèn)社區(qū)、施灣社區(qū)并入祝橋鎮(zhèn)，構(gòu)建祝橋鎮(zhèn)與航空港為空港板塊。[16]在川沙新鎮(zhèn)和祝橋鎮(zhèn)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制，在互動(dòng)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)大項(xiàng)目帶動(dòng)周邊鎮(zhèn)的板塊發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)大項(xiàng)目輻射功能、帶動(dòng)功能，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)區(qū)域與周邊農(nóng)村地區(qū)城市化共同發(fā)展

就區(qū)位來看，浦東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目、大項(xiàng)目等基本上都處在浦東新區(qū)郊區(qū)農(nóng)村區(qū)域，因而經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)、這些大項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)有利于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)了郊區(qū)農(nóng)村城市化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化快速推進(jìn)。以迪士尼度假區(qū)為例，迪士尼樂園主體部分包括主題樂園、酒店、零售餐飲娛樂、公共交通連接等總面積達(dá)到1.68平方千米，首期占地面積達(dá)到3.9平方千米，最終建成占地面積將超過10平方千米。同時(shí)，迪士尼建設(shè)還涉及到其外圍11條道路建設(shè)、地鐵11號(hào)線——迪士尼地鐵專線、周圍的治安和環(huán)境整治等，原川沙新鎮(zhèn)較為落后的農(nóng)村地區(qū)隨著動(dòng)遷和改造建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)了城市化。迪士尼樂園開園后必將帶動(dòng)周邊特別是川沙地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展。

四、浦東城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過20多年的艱苦努力、開拓創(chuàng)新，浦東形成了多模式城鄉(xiāng)一體化探索，取得了一定成效，特別是在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化、浦東南北均衡化發(fā)展等方面成效明顯。浦東城鄉(xiāng)一體化探索，形成了具有典型性的模式特征。

（一）從經(jīng)濟(jì)一體化逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)多方面一體化發(fā)展

按照馬克思主義理論，經(jīng)濟(jì)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)一體化為社會(huì)一體化提供重要的支撐。浦東從“列車工程”開始不斷推進(jìn)開發(fā)區(qū)與周邊街鎮(zhèn)一體化發(fā)展，整個(gè)浦東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得以加快發(fā)展。一方面使得經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有了可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面又使得浦東郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展具有更大的潛力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，浦東城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化逐步向全面社會(huì)一體化推進(jìn)，郊區(qū)規(guī)劃進(jìn)入城市整體規(guī)劃，近年來城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略、浦東南北均衡化發(fā)展等方面取得了一定成效。

（二）從局部區(qū)域城鄉(xiāng)一體化向全面城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)

從浦東城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的歷程來看，城鄉(xiāng)一體化布局的核心是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)?！傲熊嚬こ獭笔且越?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)帶動(dòng)周邊街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，功能區(qū)域是將經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與周邊的街鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展同資源整合和功能互補(bǔ)來實(shí)現(xiàn)，“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”也依然是通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的強(qiáng)大輻射力的作用和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)來展開。因而，以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為核心布局的城鄉(xiāng)一體化必然是從局部的區(qū)域開始，逐步實(shí)現(xiàn)面上的整體上的城鄉(xiāng)一體化。

（三）構(gòu)建合適的體制機(jī)制載體，從發(fā)揮優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)到產(chǎn)城融合的全面城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

浦東城鄉(xiāng)一體化的每一個(gè)階段，實(shí)際上都是在實(shí)實(shí)在在的一體化“載體”中實(shí)現(xiàn)的。開發(fā)開放初期，主要依靠的是依靠“列車工程”的“機(jī)制性”載體?！傲熊嚬こ獭本褪抢媒?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的帶動(dòng)，利用鎮(zhèn)的土地資源空間與開發(fā)區(qū)“功能”互動(dòng)、互補(bǔ)來推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。綜合配套改革時(shí)期的功能區(qū)域?qū)儆隗w制性載體，通過行政性的體制將街道、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)連接在一個(gè)區(qū)域，資源和空間的互動(dòng)、互補(bǔ)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。新時(shí)期“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”實(shí)質(zhì)是“管鎮(zhèn)合一”體制性載體，這是充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、分工合作特別是注重發(fā)揮產(chǎn)城融合發(fā)展來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。浦東城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)歷程所取得的成就，說明了城鄉(xiāng)一體化必須有載體的推動(dòng)。

（四）從初步和低層次的城鄉(xiāng)一體化逐步推進(jìn)到全面的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

浦東從開發(fā)開放就確立了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)一體化先后經(jīng)過了“列車工程”、功能區(qū)域、“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”等不同載體的階段?？偟膩砜?，由于社會(huì)主義初級(jí)階段的城鄉(xiāng)一體化任務(wù)是異常艱巨的，并不能簡(jiǎn)單將浦東城鄉(xiāng)一體化看作僅僅是浦東的事情，實(shí)際上其必然是在整個(gè)社會(huì)中推進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化，其城鄉(xiāng)一體化受整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響。浦東城鄉(xiāng)一體化是作為一項(xiàng)重要的使命即現(xiàn)代化的使命在探索，在制度層面上政府制定了一系列的政策，形成了多項(xiàng)制度，特別是作為綜合配套改革實(shí)驗(yàn)重要支撐和著力的城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)，取得的每一個(gè)成就也是經(jīng)歷千辛萬苦和多方面的共同努力。

同完全意義上的城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化相比，當(dāng)前浦東城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平還有很大差距，這說明了我國(guó)現(xiàn)代化過程中的某些方面的短板問題依然嚴(yán)峻。因此，從浦東推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程來看，浦東基層政府和社會(huì)作出了很大的努力，也取得了一定成效，但面對(duì)所身負(fù)的具有巨大挑戰(zhàn)的現(xiàn)代化任務(wù)，仍然需要我們用大智慧來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化加快發(fā)展，以使浦東獲得更好的發(fā)展空間。

說明：本文系2013年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究”（項(xiàng)目號(hào)：13&ZD043）。

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