魏后凱，劉同山

(中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

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農(nóng)村發(fā)展研究

農(nóng)村宅基地退出的政策演變、模式比較及制度安排

魏后凱，劉同山

(中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

為了解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理的“雙增長”和農(nóng)村日益嚴(yán)重的空心化問題，當(dāng)前必須盡快為農(nóng)戶自愿有償退出宅基地提供合理的制度安排。自農(nóng)村改革以來，宅基地退出政策經(jīng)歷了允許農(nóng)村房屋與宅基地一體轉(zhuǎn)讓、禁止向城市居民出售農(nóng)村住宅及宅基地、探索宅基地有償退出與集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓三個階段?，F(xiàn)行宅基地退出模式主要有宅基地?fù)Q房、宅基地收儲和市場化交易三種。比較而言，市場化交易能夠發(fā)現(xiàn)宅基地價值、實現(xiàn)供需平衡，有更好的推廣價值。但是，當(dāng)前實施宅基地退出，除法律法規(guī)及觀念上的障礙外，還存在其經(jīng)濟(jì)價值難以實現(xiàn)、相關(guān)配套改革缺乏、少數(shù)農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)不被重視等問題。為此，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，加快綜合配套改革，依靠政府引導(dǎo)和市場化途徑，實施分類、分層、多樣化的策略，建立和完善長效機(jī)制，推動進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地。

城鎮(zhèn)化；宅基地退出；農(nóng)村住房；小產(chǎn)權(quán)房；制度安排；農(nóng)村土地制度；農(nóng)村改革

一、引　言

中國的城鎮(zhèn)化是二十一世紀(jì)最受全球關(guān)注的大事之一。新世紀(jì)以來，中國城鎮(zhèn)化的步伐明顯加快，大量農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)。2015年，中國超過7.7億人口常住城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，比2008年提高了9.1個百分點。離開農(nóng)業(yè)農(nóng)村、在城市工作和生活的農(nóng)村勞動力達(dá)1.69億，其中舉家遷移的比例接近21.3%。預(yù)計到2030年，中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%左右，期間仍會有大量的農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口向城鎮(zhèn)的集聚以及由此引起的土地資源配置和城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一般來講，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地將增加而農(nóng)村建設(shè)用地將減少。

但是，受限于中國的農(nóng)村土地制度，農(nóng)村土地市場的發(fā)育遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于勞動力市場。農(nóng)村宅基地*根據(jù)《憲法》第十條規(guī)定，“城市土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。因此，宅基地也就是農(nóng)村宅基地，本文不做區(qū)分。屬于集體所有，其使用權(quán)不能在市場上合法交易，進(jìn)城農(nóng)戶有償退出宅基地的通道也十分缺乏。受此影響，中國的城鎮(zhèn)化引發(fā)了兩個突出的問題。一是在城鎮(zhèn)化率不斷提高的同時，城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地面積不合理地“雙增長”。全國農(nóng)村宅基地面積從2008年的1.36億畝，增加至2013年底的1.7億畝*數(shù)據(jù)來源：2008年的數(shù)據(jù)來自國務(wù)院2010年底印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，2013年的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟(jì)參考報》，2014年12月3日，第二版。，短短五年時間增加了25.0%；城市(包括縣城)建設(shè)用地面積則從2008年的0.82億畝，增加至2014年底的1.03億畝,六年間增長了25.6%。由于土地面積的不可增加性，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加必然以耕地(或潛在耕地)面積減少為代價，從而加大了國家耕地保護(hù)和糧食安全的長期壓力。二是在城市建設(shè)用地日益緊張和18億畝耕地紅線不斷逼近的壓力下，農(nóng)村建設(shè)用地低效率利用、農(nóng)村空心化等問題仍然十分嚴(yán)重。國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達(dá)0.9億畝以上，分別相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4*數(shù)據(jù)來源：《推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見解讀之一》，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/mtsy/xinhuanet/201410/t20141028_1333615.htm，國土資源部網(wǎng)站，2014-10-28。。

為了在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)優(yōu)化“人地”資源配置，提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，宅基地退出日益成為農(nóng)村土地制度改革的一個重點，受到學(xué)界和政界的高度關(guān)注。所謂宅基地退出，是指部分農(nóng)戶直接放棄宅基地使用權(quán)或者通過房屋轉(zhuǎn)讓同時讓渡宅基地使用權(quán)的一種自主選擇行為。與“轉(zhuǎn)讓”暗含了交易雙方不同，“退出”這一概念側(cè)重從宅基地出讓人(放棄宅基地農(nóng)戶)的角度考慮“人地分離”問題。

二、農(nóng)村宅基地退出的政策演變

自農(nóng)村改革以來，中國宅基地退出政策從最初允許房地一體轉(zhuǎn)讓，到二十世紀(jì)末以嚴(yán)禁“小產(chǎn)權(quán)房”的方式管控農(nóng)村房屋*房屋包括住宅，是比住宅更寬泛的概念。為了行文方便，本文交替使用房屋和住宅。和宅基地交易，發(fā)展到目前探索宅基地有償退出及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，可謂“一波三折”。

(一)允許農(nóng)村房屋與宅基地房地一體轉(zhuǎn)讓(1978-1998年)

自1978年農(nóng)村改革至1998年間，雖然對宅基地管理不斷規(guī)范，但總體來說，國家仍然在承認(rèn)農(nóng)民房屋私有產(chǎn)權(quán)的前提下，允許農(nóng)村房屋連同宅基地一同轉(zhuǎn)讓。1982年國務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，不僅首次提出“出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地”，還對城鎮(zhèn)居民取得宅基地的合法性進(jìn)行了規(guī)定。1986年通過的第一部《土地管理法》第38條規(guī)定，“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不得批準(zhǔn)”?？紤]到住房和宅基地的不可分割性，這一規(guī)定實際上準(zhǔn)許了農(nóng)民在出賣住房的同時退出宅基地。這部法律還在第41條規(guī)定，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，可以使用集體所有的土地。1988年修訂的《土地管理法》第2條規(guī)定，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1991年發(fā)布的《土地管理法實施條例》對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體細(xì)則作了補(bǔ)充。

此后，為了控制不斷增加的“小產(chǎn)權(quán)房”，1998年重新修訂的《土地管理法》刪除了關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以在農(nóng)村取得宅基地的規(guī)定，但仍然在第2條保留了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，并在第62條指出“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。雖然本次修訂后的法律不再支持非農(nóng)業(yè)戶口居民申請宅基地，但仍然延續(xù)了先前房地一體轉(zhuǎn)讓的思路，并沒有禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓*1998年發(fā)布的《土地管理法實施條例》第6條規(guī)定，“依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。”與1991年實施條例的第6條內(nèi)容基本一致。?？梢园l(fā)現(xiàn)，這一時期，農(nóng)村房屋和宅基地管控遵循的是房地一體可轉(zhuǎn)讓的思路。

(二)禁止向城市居民出售農(nóng)村住房及宅基地(1999-2008年)

針對不斷升溫的“炒地?zé)帷焙娃r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓管理的混亂，1999年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市占用農(nóng)民集體土地建住宅”，從而限制了農(nóng)戶土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和房屋處置的權(quán)利。此前，從法律層面上來講，國家從未限制過農(nóng)民的房屋處置權(quán)及相應(yīng)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，更沒有限制受讓對象*張云華等：《完善和改革農(nóng)村宅基地制度研究》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年版。。盡管2004年修訂的《土地管理法》仍保留了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”和“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”等條款，但隨著城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)日益增加和“小產(chǎn)權(quán)房”頗具規(guī)模且屢禁不止，2004年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，要求“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。當(dāng)年11月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)宅基地管理的意見》，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。

在《物權(quán)法》草案審議稿中，曾規(guī)定“本集體以外的人通過轉(zhuǎn)讓取得宅基地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)繳納宅基地使用費(fèi)。”后倒退至“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”*趙樹楓等：《農(nóng)村宅基地制度與城鄉(xiāng)一體化》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2015年版。。但最終出于多方面的考慮，2007年頒布實施的《物權(quán)法》刪除了上述內(nèi)容，指出“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，從而規(guī)避了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓這一十分重要而又敏感的問題。2008年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，嚴(yán)禁通過“以租代征”等方式提供建設(shè)用地，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。當(dāng)年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部先后發(fā)文規(guī)定：城市居民在農(nóng)村購買住宅，申請住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記和宅基地使用權(quán)登記的，不予辦理或受理?？梢?，禁止農(nóng)村住宅和宅基地使用權(quán)向城市居民轉(zhuǎn)讓，是這一時期宅基地管理政策的核心目標(biāo)。

(三)探索宅基地有償退出與集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓(2008年以來)

為了提高宅基地利用效率，破解日益嚴(yán)重的農(nóng)村空心化問題，2008年以后，在嚴(yán)禁“小產(chǎn)權(quán)房”交易的同時，國家開始鼓勵進(jìn)城農(nóng)戶宅基地退出和集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的宅基地轉(zhuǎn)讓。2008年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》指出，“對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎勵或補(bǔ)助”。2010年國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》又指出，要“按照農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，逐步適度減少農(nóng)村生活空間，將閑置的農(nóng)村居民點等復(fù)墾整理成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間或綠色生態(tài)空間”。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》充分體現(xiàn)了這一思路。十八屆五中全會和2016年中央一號文件都提出，要維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，并支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。全國“十三五”規(guī)劃綱要也明確指出，要“開展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點”。

不過，目前宅基地退出的受讓人仍被限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地“要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”。同年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》也要求，“對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”。

總之，近年來，國家開始強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能，加快為宅基地有償退出提供制度安排。不過，改革的主要思路是將受讓人限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，城市居民購置農(nóng)村住宅和宅基地使用權(quán)仍然無法獲得政策支持。

三、農(nóng)村宅基地退出的模式比較

隨著城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長”問題日益嚴(yán)重，為了提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率、消解城市對建設(shè)用地的渴求，近年來，越來越多的地方進(jìn)行了農(nóng)村宅基地退出嘗試。

(一)幾種主要的宅基地退出模式

1.宅基地?fù)Q房

顧名思義，宅基地?fù)Q房是指農(nóng)民以宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)或規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的房屋。宅基地?fù)Q房可以分為兩類：

一類是政府主導(dǎo)的宅基地?fù)Q房。其基本動機(jī)是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率“冰火兩重天”的困境下，從國家的“增減掛鉤”政策出發(fā)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用。這類宅基地?fù)Q房，主要發(fā)生在城郊地區(qū)，是城市規(guī)模擴(kuò)張和土地制度約束下的創(chuàng)新之舉。四川郫縣在縣政府主導(dǎo)下開展的宅基地?fù)Q房就是這方面的典型。郫縣是成都市的近郊縣，距離成都市區(qū)僅10千米。近年來，隨著成都城市規(guī)模的擴(kuò)張，郫縣大部分已經(jīng)融入中心城區(qū)。為了協(xié)調(diào)推進(jìn)人口和土地城鎮(zhèn)化，2012年以來，郫縣開始實施宅基地退出，并為退出宅基地的農(nóng)戶制定集中安置和貨幣化補(bǔ)貼兩種選擇。根據(jù)郫縣制定的辦法，以某農(nóng)戶退出宅基地170平方米為例，選擇安置房和現(xiàn)金，分別可以獲得29.51萬元和20.33萬元的補(bǔ)貼。由于選擇安置房對農(nóng)民更為有利，截至2014年底，只有195戶選擇了貨幣化補(bǔ)貼，占比不到10%，絕大部分退地農(nóng)戶都選擇了集中安置。

另一類是農(nóng)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的宅基地?fù)Q房。其主要考慮是發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地的商品屬性，在改善農(nóng)民居住環(huán)境、使其就地或者就近轉(zhuǎn)移的同時，在節(jié)約的建設(shè)用地上從事房地產(chǎn)開發(fā)獲利。河南浚縣中鶴集團(tuán)是開展宅基地?fù)Q房業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)企業(yè)之一。自2010年起，中鶴集團(tuán)依托?？h糧食精深加工園區(qū)，按照“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體”的理念，開始了占地11平方千米的中鶴新城建設(shè)，并在地方政府的協(xié)助下，推動農(nóng)民以農(nóng)村宅基地和房屋置換樓房。其安排具體如下：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每個農(nóng)民有30平方米在新城購房的指標(biāo)，指標(biāo)內(nèi)售價為建造成本的一半(650元/平方米)，超過指標(biāo)的部分按成本價出售；根據(jù)農(nóng)戶退出的宅基地面積、房屋間數(shù)和新舊程度等獲得相應(yīng)的置換補(bǔ)貼。因此，農(nóng)戶只需花費(fèi)幾萬元甚至不用支付費(fèi)用，就可以以舊換新，住進(jìn)新城社區(qū)。至2014年上半年，已有4個村的1085戶農(nóng)戶，共計4020人，整體搬進(jìn)了中鶴新城。

2.宅基地收儲

近年來，一些地方政府和村集體，出于各種目的開展了宅基地收儲工作，提高了農(nóng)村宅基地利用效率，改善了村民居住環(huán)境。宅基地收儲分兩種情況，一種是村集體收儲。福建晉江市砌坑村是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村集體實施宅基地收儲的典型。自2006年起，砌坑村開始由集體經(jīng)濟(jì)組織安排資金，實施宅基地收儲、村莊統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)和集中安置搬遷。為了規(guī)范宅基地退出和村內(nèi)搬遷工作，2016年3月，砌坑村在總結(jié)前期經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了宅基地退出補(bǔ)償辦法：根據(jù)宅基地位置優(yōu)劣，村集體給予每平方米100-300元的退出補(bǔ)償；宅基地全部退出的，提供另有住房證明，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮20%；對于房屋，依據(jù)新舊狀況和建筑結(jié)構(gòu)，每平方米給予80-110元(土木結(jié)構(gòu))、200-400元(石結(jié)構(gòu))和250-500元(鋼混結(jié)構(gòu))不等的貨幣補(bǔ)貼；退出宅基地面積在50平方米以上的，在本村購買安置房，享受每平方米套房500元、別墅600元的優(yōu)惠價格。至2015年底，村集體已回購宅基地218處，涉及(拆遷)房屋面積超過7萬平方米，統(tǒng)一建設(shè)安置樓75套、別墅56套。

另一種是政府收儲。與晉江市村集體主導(dǎo)的宅基地收儲不同，2013年寧夏平羅縣為了插花安置生態(tài)移民，在縣域范圍內(nèi)制定了詳細(xì)的宅基地和房屋收儲辦法，并出資500萬元設(shè)立農(nóng)村宅基地和房屋收儲基金，啟動了收儲式宅基地退出試點工作。一是按不同區(qū)位將標(biāo)準(zhǔn)面積(270平方米)的宅基地收儲價格確定為1萬元、9000元和8000元三個等級。未取得使用證的宅基地及超標(biāo)部分，折價收購。二是根據(jù)建造年限和房屋結(jié)構(gòu)，明確2010年以后建造的磚木結(jié)構(gòu)且外墻貼瓷磚的房屋，收儲價格為每平方米700元；2010年之前建造的或未取得所有權(quán)證的房屋，折價收購。折價比例由相關(guān)各方協(xié)商確定。此外，退出農(nóng)戶必須同時退出宅基地、房屋、承包地和相應(yīng)的集體成員身份以及收益分配權(quán)。以典型農(nóng)戶退出270平方米宅基地、100平方米(2010年以后建造的磚木結(jié)構(gòu))房屋、5畝承包地和4口人的集體成員身份為例，退出補(bǔ)償合計約為13.6萬元。至2015年8月收儲工作結(jié)束，農(nóng)戶退出宅基地和房屋1718處，安置生態(tài)移民1174戶。

3.市場化交易

與宅基地?fù)Q房、收儲等政府或村集體主導(dǎo)的宅基地退出模式不同，一些地方政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，利用市場機(jī)制有效實現(xiàn)了部分農(nóng)戶閑置宅基地的退出。從各地的實踐看，通過市場化交易實現(xiàn)宅基地退出主要有兩種類型。一種是房地一體轉(zhuǎn)讓。浙江樂清市開展的房地一體轉(zhuǎn)讓就是這方面的有益探索。長期以來，為了獲得經(jīng)營資金，樂清人對農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓的需求強(qiáng)烈。為了規(guī)范農(nóng)村房屋交易行為，新世紀(jì)以來，當(dāng)?shù)卣_始對農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓進(jìn)行登記備案。至2007年底，經(jīng)住建局登記備案的農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓累計為88起。此時，理論上，誰都可以購買農(nóng)村房屋并在交稅后登記過戶。2008年，受國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)文件的影響，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓登記暫停。但是，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓的市場需求十分強(qiáng)烈，民間自發(fā)的農(nóng)房轉(zhuǎn)讓依然盛行。2009年7月，樂清再次放開了農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)村房產(chǎn)“在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓”，壓抑的農(nóng)村房屋交易需求得以釋放，2010年農(nóng)房轉(zhuǎn)讓達(dá)383起。此后，樂清市農(nóng)村房屋和宅基地房地一體跨村、跨鎮(zhèn)交易的現(xiàn)象日益普遍。僅“十二五”期間，就有5409起農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓在樂清市住建局進(jìn)行了登記備案。

另一種是地票交易制度。2008年12月，重慶市在全市范圍內(nèi)啟動了地票交易制度。所謂地票，是指土地權(quán)利人自愿將其建設(shè)用地按規(guī)定復(fù)墾為合格的耕地等農(nóng)用地后，減少建設(shè)用地所形成的在交易所交易的建設(shè)用地指標(biāo)。2015年底，重慶市在實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《重慶市地票管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地未超過667平方米的部分，地票凈收益的85%歸宅基地使用權(quán)人，15%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；超過667平方米的地票凈收益全部歸后者。由于退出收益明顯，農(nóng)民進(jìn)行宅基地復(fù)墾、參與地票交易的熱情很高。至2015年底，重慶累計成交地票17.29萬畝，成交價款345.66億元，畝均價格達(dá)20萬元，惠及農(nóng)戶超過20萬戶。

(二)不同退出模式的比較分析

對比上述各種宅基地退出模式發(fā)現(xiàn)，除實施動機(jī)不同外，其在主導(dǎo)方、基本特點、補(bǔ)償資金來源、交易半徑、可推廣性等方面也存在明顯差異(見表1)。具體而言，對于市場化性質(zhì)的宅基地退出，重慶市借助地票交易制度，成功打通了城市和農(nóng)村兩種不同產(chǎn)權(quán)屬性的建設(shè)用地的聯(lián)系渠道，實現(xiàn)了城市資金向農(nóng)村回流，其交易半徑覆蓋全市，不僅退出補(bǔ)償高(每畝20萬元)，而且地票供需基本平衡，因此可推廣性很強(qiáng)。浙江樂清市遵循市場經(jīng)濟(jì)的邏輯，積極明晰產(chǎn)權(quán)、主動作為，將當(dāng)?shù)仄毡榇嬖诘姆康匾惑w跨村、跨鎮(zhèn)交易規(guī)范化，并對本市農(nóng)業(yè)戶籍人口購置外村房屋予以登記過戶，通過發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，成功在全市范圍內(nèi)盤活了農(nóng)村房屋和宅基地，不僅增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和政府的稅收收入，還進(jìn)一步激發(fā)了市場經(jīng)濟(jì)活力，對于其他市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)有很強(qiáng)的借鑒意義。在宅基地退出過程中，樂清市有關(guān)政府部門是順勢而為，因此并沒有安排大量人力、物力推進(jìn)此事。重慶市和浙江樂清宅基地退出的經(jīng)驗表明，實施農(nóng)村宅基地退出，要按照十八屆三中全會的精神，讓市場在資源配置中起決定性作用和政府更好發(fā)揮作用。

表1　宅基地退出模式的比較分析

對于收儲式宅基地退出，寧夏平羅縣是為了“插花安置”其他縣遷移過來的生態(tài)移民，由國家財政主要出資、遷移農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)充的政府收儲行為。由于它引入其他縣的生態(tài)移民作為農(nóng)村土地和房屋的受讓人，而且是借助自治區(qū)移民補(bǔ)貼進(jìn)行收儲，實際上將交易半徑擴(kuò)展到了省級層面。從當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的參與積極性和試點改革效果來看，平羅嘗試的政府對宅基地和房屋收儲，具有很強(qiáng)的可行性，可以在更多地方尤其是涉及移民搬遷的地區(qū)進(jìn)行類似嘗試。福建晉江市實施的由村集體主導(dǎo)的宅基地回購，類似于村內(nèi)的拆遷、騰退，目的是為了統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，從而改善村民居住環(huán)境，本質(zhì)上是村民居住形態(tài)的改變。對于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的典型傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，受當(dāng)前法律法規(guī)約束和土地交易市場缺乏的影響，村民上樓節(jié)約出來的建設(shè)用地，難以實現(xiàn)價值增值，而且拆舊建新要消耗村集體和村民大量財富，故這種模式只能在經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的個別村莊進(jìn)行嘗試，其可推廣性很弱。

對于宅基地?fù)Q房，雖然從主導(dǎo)方來看，既可以由政府推進(jìn)，也可以由農(nóng)業(yè)企業(yè)甚至村集體實施，但其根本動機(jī)基本都是追求土地增值收益，本質(zhì)上仍然是拆遷安置。宅基地?fù)Q房不僅涉及農(nóng)村土地性質(zhì)的改變，而且要求農(nóng)戶連片參與，難以考慮不同類型農(nóng)戶的差異化需求。另外，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)民的收入水平和生活習(xí)慣并不一定適合“上樓”。因此，無論是政府主導(dǎo)還是企業(yè)推動，宅基地?fù)Q房都存在一些法理和學(xué)理上的問題，其背后有較多的隱患，有可能導(dǎo)致農(nóng)民“被上樓”。而且，在國家強(qiáng)調(diào)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、要求逐漸減少征地范圍的大趨勢下，這種以房地產(chǎn)開發(fā)為導(dǎo)向的宅基地退出模式有“與民爭利”的嫌疑。因此，開展類似方式的宅基地退出，應(yīng)慎之又慎。

四、當(dāng)前宅基地退出面臨的主要問題

近年來各地的實踐表明，盡快為部分農(nóng)戶尤其是進(jìn)城農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)村宅基地及房屋提供制度安排，具有必要性和可行性。但是，受多方面因素的制約，中國農(nóng)村宅基地退出改革仍面臨不少問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

一是宅基地退出存在法律法規(guī)及觀念上的障礙。農(nóng)村房屋無疑是大部分農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，國家從未否認(rèn)農(nóng)村房屋的私有產(chǎn)權(quán)屬性。理論上，農(nóng)戶擁有農(nóng)村房屋的收益權(quán)、處置權(quán)。而且，從歷次修訂的《土地管理法》都保留“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，……”等規(guī)定可以看出，國家是允許農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的。由于農(nóng)村住房和宅基地的不可分離性，也可以據(jù)此認(rèn)為法律并沒有禁止宅基地轉(zhuǎn)讓，但是宅基地使用權(quán)要依法轉(zhuǎn)讓?？上У氖?，截至目前，尚未有關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定?！段餀?quán)法》也只是技術(shù)性地規(guī)定宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，“適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。一方面是關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定一直未能出臺，另一方面是對“小產(chǎn)權(quán)房”的管控日益嚴(yán)格，國家在禁止城郊農(nóng)村住房交易的同時，實際上也限制了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的住房及宅基地轉(zhuǎn)讓。而《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，則進(jìn)一步限制了農(nóng)村住房的可交易性。同時，最近關(guān)于宅基地退出或轉(zhuǎn)讓、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款等改革試點文件將受讓人限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的規(guī)定，也強(qiáng)化了對農(nóng)村住房和宅基地不可跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓的認(rèn)識。

此外，還應(yīng)認(rèn)識到，除了法律法規(guī)的限制，社會觀念也是影響宅基地退出和土地節(jié)約集約利用的一個重要障礙。很多農(nóng)民認(rèn)為宅基地是祖宗留下來的、應(yīng)當(dāng)繼續(xù)傳承給后代的遺產(chǎn)，“只有敗家子才賣房賣地”，一些進(jìn)城農(nóng)民甚至把宅基地和房屋看成是“根”和鄉(xiāng)愁的具象化，因此“進(jìn)城、離農(nóng)而不退地”，加劇了農(nóng)村空心化。還有部分學(xué)者認(rèn)為，宅基地是保障農(nóng)民居住權(quán)的根本，如果允許農(nóng)村住房和宅基地轉(zhuǎn)讓，在經(jīng)濟(jì)遭受沖擊時，可能會產(chǎn)生大量“居無定所”的游民，從而威脅社會穩(wěn)定*溫鐵軍等：《八次危機(jī)：中國的真實經(jīng)驗1949-2009》，北京：東方出版社，2013年版。。這種擔(dān)憂也成為宅基地退出的一種阻力。

二是因受讓人有限導(dǎo)致農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟(jì)價值難以實現(xiàn)?，F(xiàn)有法律法規(guī)傾向于將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。在農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)不斷減少的背景下，將交易限制在集體經(jīng)濟(jì)組織這么狹小的范圍內(nèi)，將導(dǎo)致宅基地退出受讓人的政策性缺乏，或者從另外的角度看，將造成閑置宅基地(建設(shè)用地)的區(qū)域性過剩，最終大量農(nóng)戶欲“離農(nóng)、退地、進(jìn)城”而不得。同時，政府對宅基地退出受讓人的限制，還阻滯了宅基地轉(zhuǎn)讓市場的形成，進(jìn)而限制了市場機(jī)制的價格發(fā)現(xiàn)功能，使得閑置宅基地“如何退出”、“以什么價格退出”、“資金從哪里來”等成為改革的難點，也使得進(jìn)城農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟(jì)價值難以實現(xiàn)。正因如此，前述大部分宅基地退出改革實踐，無論是宅基地?fù)Q房還是宅基地收儲，當(dāng)?shù)卣畬嶋H上都充當(dāng)了農(nóng)戶宅基地退出的直接受讓人的角色。政府行為成為市場機(jī)制缺失的一種替代。

由于退出方式的不同，各地農(nóng)戶退出宅基地的補(bǔ)償價格也有明顯差別。比如，同屬西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，寧夏平羅以政府收儲方式確定的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：270平方米宅基地退出補(bǔ)償最高不超過1萬元，而重慶農(nóng)村整理出的地票，相同面積的交易價格高達(dá)8.1萬元，即使需要一定的復(fù)墾成本，后者的退出補(bǔ)償也遠(yuǎn)高于前者。即便如此，考慮到平羅縣僅需“插花安置”1174戶生態(tài)移民，卻有3000戶申請退出宅基地和住房，其收儲價格顯然仍有降低的空間。另外，東部村集體經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)和村民收入水平較高的晉江砌坑村，相同面積宅基地的退出補(bǔ)貼最高只有8.1萬元。很明顯，由于在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，并采取市場化交易的途徑，重慶非城郊的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地退出補(bǔ)償高于東部地區(qū)試點村莊。這表明，如果把受讓人局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)，即使采取市場化交易的方式，農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟(jì)價值也難以得到充分實現(xiàn)。

三是宅基地退出的綜合配套改革嚴(yán)重滯后。這一問題具體表現(xiàn)在城和鄉(xiāng)兩個方面：一是宅基地退出后的城市融入問題。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理“雙增長”的情況下，一些地方政府開展宅基地退出試點，主要是為了解決城鎮(zhèn)化推進(jìn)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的用地不足問題，較少考慮人的問題，“化地不化人”的現(xiàn)象普遍存在。但是，除財產(chǎn)屬性外，宅基地及住房還具有一定的生產(chǎn)和社會保障功能，對農(nóng)民而言，讓其退出宅基地必須統(tǒng)籌考慮其就業(yè)、醫(yī)療、教育等問題，否則農(nóng)戶即使退出農(nóng)村住房和宅基地，也無法真正融入城市、成為市民。二是農(nóng)村其他資源資產(chǎn)與宅基地的共同退出問題。當(dāng)前各地推進(jìn)的宅基地退出，主要集中在住房和宅基地方面，較少考慮承包地以及其他農(nóng)村資源資產(chǎn)，一些進(jìn)城落戶農(nóng)民在放棄宅基地的同時，仍然擁有承包地和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，無法徹底退出土地、離開農(nóng)村。當(dāng)然，這與各地退出試點獲得授權(quán)改革范圍有一定關(guān)系。很多試點地區(qū)反映，按照試點改革“封閉運(yùn)行”、“不得搶跑”的要求，他們只能在宅基地方面嘗試突破，而不能同時涉及承包地等。不過，針對這些問題，重慶配合地票交易制度的戶籍制度改革、寧夏平羅縣的土地財產(chǎn)權(quán)利與成員身份“一攬子”退出等，已經(jīng)做出了有益探索。此外，宅基地退出和轉(zhuǎn)讓涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定，但國家層面尚未出臺關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定辦法，也在一定程度上影響了宅基地退出工作的開展。

四是對少數(shù)不合作農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)未引起重視。少數(shù)不愿意退出農(nóng)村住房和宅基地的農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，在政府主導(dǎo)的城郊農(nóng)村宅基地?fù)Q房模式中最為明顯。一般而言，基于土地整理和產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃而實施的宅基地?fù)Q房，要求整村拆遷、連片退出。但是，農(nóng)民早已分層、分化，不同類型的農(nóng)戶退出意愿、市民化能力甚至生活習(xí)慣等都有明顯差異，政府主導(dǎo)的宅基地和房屋退出方式、補(bǔ)償價格可能難以讓片區(qū)的每戶農(nóng)戶都滿意。為了避免行政強(qiáng)迫，大部分試點地區(qū)在宅基地和住房連片退出時，主要采取“少數(shù)服從(絕對)多數(shù)”的策略，比如天津華明鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房要求試點各村必須95%的人擁護(hù)、另外5%不反對；浙江吳興區(qū)實施“房票”也要求相應(yīng)村愿意拆遷比例和安置協(xié)議簽訂率必須達(dá)到90%以上。如此一來，一部分原本不愿意退出的農(nóng)戶可能基于“從眾心理”或者礙于親朋鄰里的“游說”而同意拆遷。但是，必須認(rèn)識到，個別農(nóng)戶可能出于各種原因而拒絕參與。從調(diào)研情況來看，各地在宅基地和住房連片退出時，很少為個別不愿退出宅基地的農(nóng)戶制定具體辦法，有的地方甚至訴諸暴力，引發(fā)了諸多問題。比如，吳興區(qū)采取的策略是等“釘子戶”慢慢轉(zhuǎn)變，而郫縣紅光鎮(zhèn)個別村則采取暴力拆遷的方式。后者一度成為東方衛(wèi)視、華西都市報等媒體報道的熱點事件，不僅影響了社會和諧穩(wěn)定，還損害了公眾對宅基地退出改革的評價。

五、農(nóng)村宅基地退出的制度安排

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。當(dāng)前，中央已經(jīng)明確，到2020年，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，屆時全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2015年的39.9%提高至45%。在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的同時，必須盡快為進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地提供合理的制度安排。

(一)確立市場機(jī)制在宅基地退出中的決定性作用

宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主體。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就必須在現(xiàn)行推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村宅基地納入統(tǒng)一市場。也就是說，今后大量進(jìn)城農(nóng)民農(nóng)村宅基地的退出，必須采取市場化的途徑，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場框架下進(jìn)行。因為只有這樣，才能充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，不斷提高農(nóng)村宅基地和房屋的可交易性，為大幅增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益創(chuàng)造條件。當(dāng)前宅基地退出試點的經(jīng)驗也表明，市場化交易模式是農(nóng)戶進(jìn)城后宅基地和房屋退出的必由之路。但是，應(yīng)該看到，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一項長期的艱巨任務(wù)，不可能一蹴而就，需要在試點的基礎(chǔ)上分階段穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前應(yīng)著力做好以下兩方面的工作。

一是認(rèn)識到實施宅基地退出的重要性。盡管中央已經(jīng)意識到為部分農(nóng)民尤其是進(jìn)城落戶農(nóng)民提供土地退出通道的重要性，并設(shè)立了有關(guān)改革試點，但整體來說，社會公眾對實施農(nóng)村宅基地退出的重要性認(rèn)識不足。要通過輿論宣傳、學(xué)術(shù)研討等方式，讓公眾認(rèn)識到，實施農(nóng)村宅基地退出，不僅可以遏制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地不合理的“雙增長”，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率，還可以激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會活力，避免形成新時代的“不在地主”，有效治理農(nóng)村空心化，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二是擴(kuò)大宅基地退出的市場半徑。顯然，將宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋交易限制在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，在農(nóng)村人口都大量外遷的情況下，必然造成受讓人缺乏和交易價格低下，實際上相當(dāng)于禁止了宅基地退出。解決當(dāng)前宅基地使用權(quán)退出中受讓人缺乏、(政府確定的)退出方式及補(bǔ)償價格不盡合理等問題，必須打破當(dāng)前關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村住房抵押處置限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的行政性規(guī)定，逐步擴(kuò)大宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場半徑。當(dāng)前，可以借鑒浙江樂清的模式，在市域或縣域范圍內(nèi)嘗試跨集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，并逐步擴(kuò)大交易范圍；可以總結(jié)重慶的地票經(jīng)驗，或者借鑒荷蘭土地銀行的模式，以在更大范圍內(nèi)實行地票交易或國家土地收儲的方式，為農(nóng)戶退出宅基地提供區(qū)域性、全國性的市場?？傊?，目前來看，無論是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，還是充分借助市場機(jī)制，都必須逐步擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場邊界。

(二)制定分類、分層、多樣化的宅基地退出策略

中國地域遼闊，各地區(qū)自然條件、發(fā)展階段以及經(jīng)濟(jì)社會特點相差懸殊。對于不同的地區(qū)，推進(jìn)實施宅基地退出尤其是政府主導(dǎo)的宅基地退出，應(yīng)該因地制宜，從本地實際出發(fā)，采取分類、分層、多樣化的實施策略。

首先，應(yīng)區(qū)別對待符合法律規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的宅基地與超標(biāo)宅基地。由于農(nóng)村宅基地的福利取得、無償使用且缺乏退出激勵，加之基層干部的不作為甚至貪污腐敗，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地超標(biāo)情況嚴(yán)重*雖然國家沒有具體規(guī)定，但各省(市、區(qū))都根據(jù)自身情況確定了宅基地的標(biāo)準(zhǔn)面積。。以河南正陽縣為例，據(jù)統(tǒng)計該縣戶均宅基地達(dá)3畝，是當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的10多倍，其中一戶宅基地竟多達(dá)13畝，且常年閑置。因此，對于符合一戶一宅規(guī)定且面積不超標(biāo)的宅基地退出，要按照合理價格進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償價格可以根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘型恋爻鲎尳?、土地租金等指?biāo)來確定。對于超標(biāo)部分宅基地，為了減少改革阻力、避免引發(fā)社會問題，不宜采取直接清理或?qū)嵭袩o償退出，而是可以參照寧夏平羅、福建晉江的做法，進(jìn)行折價收購，或者借鑒重慶的經(jīng)驗，將退出補(bǔ)償劃歸所在集體。

其次，要結(jié)合農(nóng)戶分化的社會現(xiàn)實，分層推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)加快了農(nóng)戶分化。分化產(chǎn)生的異質(zhì)性農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地和房屋有不同的依賴程度、價值認(rèn)知和產(chǎn)權(quán)偏好，因此其退出意愿必然不同。我們對冀、魯、豫三省779戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查結(jié)果也表明，并非所有的農(nóng)戶都愿意放棄宅基地，愿意整村搬遷、換城鎮(zhèn)住房和直接出售宅基地的農(nóng)戶比例分別為79.77%、59.13%和45.92%。這意味著，如果采取整村搬遷的方式開展宅基地退出工作，至少有20%的農(nóng)戶反對；如果是宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房，則有超過40%的農(nóng)戶反對。為了減少改革阻力，規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險，宅基地退出必須具有包容性和分層性。寧夏平羅縣施行的“退出申請制”，提供了一個可借鑒的思路。

最后，要為農(nóng)戶有償退出宅基地提供靈活性、多樣化的制度安排。為了讓更多人愿意參與政府主導(dǎo)的宅基地退出，除集中安置、貨幣補(bǔ)貼外，還可以嘗試根據(jù)農(nóng)戶的差異化需求，提供更加多樣化、更具靈活性的制度安排。對于確實不愿意參與宅基地退出的農(nóng)戶，可以考慮以宅基地和房屋“調(diào)換”的方式，將其搬遷至需要連片開發(fā)的區(qū)域之外。

(三)建立和完善農(nóng)村宅基地退出的長效機(jī)制

探索進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地，既是落實農(nóng)民土地和房屋財產(chǎn)權(quán)利的重要舉措，也是推動進(jìn)城農(nóng)民盡快融入城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要確保進(jìn)城落戶農(nóng)民能夠自愿、主動地退出宅基地，就必須進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加快推進(jìn)綜合配套改革，依靠政府引導(dǎo)和市場化的途徑，建立和完善農(nóng)村宅基地退出的長效機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)著力做好以下三個方面的工作。

一要加快修改和制定宅基地使用權(quán)退出的法律法規(guī)。修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，強(qiáng)化宅基地的用益物權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、退出、抵押等行為的合法性；完善宅基地制度，制定農(nóng)村住房建設(shè)用地的相關(guān)法規(guī)，對宅基地的申請條件、審批程序、權(quán)利登記、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利行使的限度、權(quán)利的滅失等問題做出明確、全面的規(guī)定；制定全國性的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法》，創(chuàng)新完善集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式。

二要切實保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)。宅基地和農(nóng)村房屋退出，必須遵循自愿有償?shù)脑瓌t，必須切實維護(hù)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益。在中央“同地同權(quán)”的土地制度改革思路下，宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地，其使用權(quán)可以抵押、轉(zhuǎn)讓是大勢所趨。否則，農(nóng)民住房的財產(chǎn)權(quán)將成“空中樓閣”。此外，農(nóng)民的抗?fàn)幰庾R早已覺醒，傳統(tǒng)的征地拆遷模式難以為繼。實施宅基地自愿有償退出，要盡力找到“改革的最大公約數(shù)”，在維護(hù)和保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)的前提下有序推進(jìn)宅基地退出。

三要以農(nóng)村土地制度綜合改革推動宅基地退出。可以考慮在購房補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險、子女入學(xué)等方面為進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地提供激勵，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地退出和進(jìn)城農(nóng)民的市民化工作；可以嘗試把宅基地退出與國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、宅基地有償使用制度等結(jié)合起來，設(shè)立更多綜合改革試點，提高農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性；可以設(shè)置一些綜合改革試驗區(qū)，強(qiáng)化農(nóng)村承包地、宅基地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革的聯(lián)動性，整體考慮宅基地、承包地和其他集體資源資產(chǎn)的“一攬子”退出。

[責(zé)任編輯：王波]

國家社科基金重點項目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)戶土地退出及其實現(xiàn)機(jī)制研究(批準(zhǔn)號：16AJY012)”。

魏后凱(1963-)，男，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、所長，博士生導(dǎo)師；劉同山(1983-)，男，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

F321.1

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1003-8353(2016)09-0015-09