李靖+劉圣中

摘要：隨著近些年來經(jīng)濟的高速發(fā)展和社會的快速變遷，“三農(nóng)”問題已由過去的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收問題演變?yōu)檗r(nóng)民市民化、農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)碎片化的“新三農(nóng)”問題。它關乎我國未來經(jīng)濟社會能否穩(wěn)定地發(fā)展。直面現(xiàn)實，必須從革除城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，提高城市對農(nóng)民的包容性，給農(nóng)民平等的市民化權利，保護村落文化，合理整治空心村莊，改革農(nóng)地制度，加大農(nóng)村土地流轉，發(fā)展特色休閑農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)比較效益等方面著手破解“新三農(nóng)”問題。

關鍵詞：“新三農(nóng)”問題；農(nóng)民市民化；農(nóng)村空心化；農(nóng)業(yè)碎片化；制度改革

中圖分類號：F320

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）10-0070-06

改革開放以來，中國經(jīng)濟邁入了快速發(fā)展的軌道，國家財富迅速增長，百姓的收入也得到很大提升。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一些長期存在的結構性問題以及人口快速增長和技術更新落后等問題交織在一起共同導致了農(nóng)業(yè)發(fā)展以及相關的農(nóng)村建設和農(nóng)民收入等方面的不斷滯后甚至衰退，到上世紀90年代，逐漸形成了所謂的“三農(nóng)”問題（“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收”）。①進入21世紀，國家逐漸將“三農(nóng)”問題提上議事日程，并連續(xù)出臺相關政策，在一定程度上較好地解決了部分問題。農(nóng)民收入有了一定提高，貧困率越來越降低；農(nóng)業(yè)也開始轉向新的發(fā)展方向，各種新型農(nóng)業(yè)形態(tài)紛紛出現(xiàn)；新農(nóng)村建設也取得舉世矚目的成績，衰敗而紛亂的狀況發(fā)生了較大的變化。然而，在這些新形勢的表面下卻隱藏著一般不易被看到的更深層次的問題，這些問題不同于以往，而是更加復雜、系統(tǒng)、頑固，涉及到政治、經(jīng)濟和社會諸多方面，被稱為“新三農(nóng)”問題。本文擬對這一新的問題的發(fā)生機理和解決之道進行初步探討。

一、“新三農(nóng)”問題的提出

所謂“新三農(nóng)”問題是針對“老三農(nóng)”問題而提出的，近些年有許多學者通過對當前農(nóng)村的田野研究而總結分析了這方面問題，并指出了其與二十幾年前相關問題形態(tài)和特征的明顯差異，將其概括為“新三農(nóng)”問題。比較早提出這一說法的是李培林，他提出“新三農(nóng)”問題包括了“農(nóng)民工、失地農(nóng)民和農(nóng)業(yè)村落的終結”，[1]重點關注的是農(nóng)民的狀況、農(nóng)民工的權益和失地農(nóng)民的保障問題，同時也關注到了農(nóng)村村落的危機。溫鐵軍等人也將“新三農(nóng)”問題概括為“農(nóng)民權益保護、農(nóng)村可持續(xù)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生態(tài)安全”，[2]他們同樣關注了農(nóng)民的權益問題，同時也指出農(nóng)村的破敗并因此面臨著可持續(xù)穩(wěn)定的問題，以及農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的需要。吳太貴、陳湘舸認為“新三農(nóng)”問題包括“農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化、農(nóng)村空心化和農(nóng)村居民貧困化”[3]三大方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，質(zhì)量低劣；農(nóng)村人口大量外出，日益空心化；農(nóng)村居民越來越貧困等。另外還有人指出“新三農(nóng)”問題包括“農(nóng)民、農(nóng)資和農(nóng)官”，[4]分析到了涉及農(nóng)村問題的外圍生產(chǎn)資料分配和管理體制問題，以及強調(diào)現(xiàn)代化變革的“現(xiàn)代農(nóng)民、現(xiàn)代農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”[5]等。我們可以發(fā)現(xiàn)，以上這些學者的研究和分析都提出了一個共同的問題，即“三農(nóng)”問題的變化和更新。這是進入21世紀以來學者們所發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村形勢的新變化。所謂“新三農(nóng)”問題就是區(qū)別于“老三農(nóng)”問題，表現(xiàn)出不同于以往的新特點和新趨勢。當然，不同學者關注的側重點既有共同點，又有一定區(qū)別。關注最多的首先還是農(nóng)民自身的問題，既包括農(nóng)民的收入狀況，又包括農(nóng)民的權益維護和身份轉化等，尤其是后面的問題更體現(xiàn)出了新時期的重要特征。其次關注的是農(nóng)業(yè)問題，不僅僅是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量，更包括農(nóng)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量、生態(tài)維護、生產(chǎn)效率等。再次是農(nóng)村建設與可持續(xù)發(fā)展的問題。以上研究各有側重點，但這些概括大都存在一些不明確或者未能準確抓住關鍵問題的不足。

筆者認為，在分析“新三農(nóng)”問題時，重要的是緊緊抓住最核心要素，這樣才能概括出“新三農(nóng)”問題的關鍵特征。例如從“農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)”三大方面來看，我們認為在“農(nóng)民”這方面，要注重分析其中最主要的群體。毫無疑問，當前農(nóng)民工是農(nóng)民總體中最大的群體。因此，農(nóng)民工面臨的突出問題就是農(nóng)民最重大的問題。對農(nóng)民工來說，除了提高收入這種剛性的需求，在當前所顯示出來的更加緊迫也更加重大的問題是市民身份問題，即如何與市民同樣獲得社會的權利和保障。市民身份問題正是制約農(nóng)民工權益和生活質(zhì)量的重要條件。而對“農(nóng)村”來說，村落的總體發(fā)展毫無疑問是最重要的。前面的分析中已經(jīng)有人將其概括出來，并作為“新三農(nóng)”問題之一。這一點是有其根據(jù)和道理的。隨著農(nóng)村人口大量流出，村落中長期缺乏居住人口，村莊建設變得停滯、破敗，甚至出現(xiàn)消失的危機。所以空心化是農(nóng)村面臨的最主要的問題。對“農(nóng)業(yè)”來說，最決定性的要素是土地資源。由于既有農(nóng)地制度的影響，作為農(nóng)業(yè)最重要資源的土地被碎片化分配，因此無法形成集中效應，這樣就導致了農(nóng)業(yè)的碎片化問題。這是目前制約農(nóng)業(yè)發(fā)展以及其他相關問題的最大特征。因此概括來說，我們認為所謂“新三農(nóng)”問題主要就是涉及到農(nóng)民的“市民化”身份問題、農(nóng)村村落的“空心化”問題和農(nóng)業(yè)發(fā)展的“碎片化”問題。

二、“新三農(nóng)”問題的表現(xiàn)

“新三農(nóng)”問題成為當前農(nóng)村的突出問題，嚴重制約著農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展，那么，這三大方面的問題又有著什么具體的表現(xiàn)呢？這里對此略作分析。

1.“農(nóng)民市民化”問題。農(nóng)民工幾乎是現(xiàn)有絕大多數(shù)農(nóng)民的另一個稱呼。成為農(nóng)民工是農(nóng)民謀生和改變生存質(zhì)量的主要途徑。從有關數(shù)據(jù)上看，多年來農(nóng)民工的數(shù)量一直保持高位，2015年我國農(nóng)民工總量已達到27747萬人，其中外出農(nóng)民工人數(shù)達16884萬人。[6]農(nóng)民工工作的地點集中在沿海城市以及各大中型城市，因此，城市與農(nóng)民工的關系就成為影響他們生活質(zhì)量的關鍵。另外，2015年我國城鎮(zhèn)化率已達到56.1%，[7]城市化進程的加快也必然會涉及到農(nóng)民市民化問題。城市與農(nóng)民工的關系問題主要表現(xiàn)為農(nóng)民工的城市融入問題。長期在城市工作，但是卻進入不了城市的社會分配和福利體系，成為所謂的二等公民，這越來越成為制約農(nóng)民工利益的關鍵問題。特別是幾乎在城市長大的新生代農(nóng)民工，②城市已經(jīng)成為他們的新家，更將這一問題凸顯出來。有學者預言，我國需要用將近“20年的時間，將3億農(nóng)民工轉變?yōu)樾率忻瘛?。[8]

農(nóng)民工市民化不僅僅指獲得城市市民身份，更重要的是指農(nóng)民工能享受到與城市市民同等的政治、社會、經(jīng)濟權利。正是這些權利保障的提供與否成為制約他們利益滿足和生活水平高低的關鍵變量。無論是新生代農(nóng)民工及率先致富的農(nóng)民的主動市民化還是城市化過程中城郊農(nóng)民的被動市民化，他們都面臨著一系列相同的需求，如，體面而收入穩(wěn)定的工作機會、平等便利的子女入學教育、住房體系和社會保障等。然而，這些基本權利保障方面，目前城市所提供給農(nóng)民工的總體情況存在明顯不足。例如在工作方面，據(jù)調(diào)查，外來農(nóng)民工的平均工資僅是流入地居民的80%；[9]在隨遷子女入學教育方面，有67.5%[10]的農(nóng)民工子女在民辦學校就讀，且需要承受經(jīng)濟與非經(jīng)濟方面的“高門檻”，教育隔離現(xiàn)象依然嚴重；在住房方面，從國家統(tǒng)計局在2011年對近20萬農(nóng)民工的調(diào)查統(tǒng)計結果來看，租房農(nóng)民工和雇主或單位提供住宿的農(nóng)民工比例分別占33.6%和32.4%，[11]城市對農(nóng)民工的廉租房供給嚴重不足；在社保方面，“2011年外出的1.59億農(nóng)民工中，購買社會養(yǎng)老保險、工傷保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的人數(shù)僅占總人數(shù)的13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%?！盵12]

由此可見，農(nóng)民工在以上方面存在的問題使其依然無法擁有和流入地居民同樣的平等權利，這引起了農(nóng)民工和被市民化的農(nóng)民的強烈不滿和極大抱怨，而這些不滿和抱怨，在新生代農(nóng)民工和被市民化的城郊農(nóng)民中更為強烈。新生代農(nóng)民工面臨著城市融入困難和與農(nóng)村疏遠的雙重困境，而城郊農(nóng)民市民化原本就是在違背其意愿的條件下實現(xiàn)的，一旦融入失敗，多半也沒有退路。除此以外，城市原有居民在農(nóng)民市民化問題上形成了一種無形的“集體自私”同盟對農(nóng)民的社會排斥，更使農(nóng)民市民化道路困難重重。農(nóng)民進入城市后生活方式和生存環(huán)境的改變導致生存成本增加，鄰里關系的阻隔和疏離導致社會網(wǎng)絡中斷以及對社區(qū)認同的喪失，使其短時間內(nèi)無法在文化、心理和身份等方面對城市產(chǎn)生認同，一些社會矛盾和沖突也隨之而來。這些文化上的隔膜和沖突加劇了農(nóng)民融入城市的困難，阻礙他們生活水平的提升。

2.“農(nóng)村空心化”問題。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，現(xiàn)代化程度不斷提升，農(nóng)民大量流入城市工作，農(nóng)村村落結構和社會形態(tài)開始一步步走向分化和衰退。[13]在這一分化和衰退過程中，農(nóng)村空心化的問題逐漸突顯出來，越來越成為當前農(nóng)村最顯著的特征。農(nóng)村空心化主要是指空心村的出現(xiàn)以及農(nóng)村人口、經(jīng)濟、文化和公共服務的空心化。

“空心村”顧名思義是指村莊空洞了，無人居住。它表現(xiàn)為農(nóng)民大量外出務工經(jīng)商的同時，許多農(nóng)民選擇在分散的、靠近公路等方便的村莊外圍建設新住宅，致使村莊內(nèi)部大量原有住宅和用地閑置，形成了外擴內(nèi)空、相對散落的房屋分布狀態(tài)，有些房屋長期無人居住，村莊幾乎變成了無人村?！叭俗叻靠?，小而分散，土地浪費嚴重”是對空心村現(xiàn)狀的形象描述。國土資源部相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當前我國農(nóng)村住房空置率約為10%-15%，[14]部分地區(qū)甚至遠遠超過這個比例，近1.4億畝耕地被閑置或浪費。尤其是隨著大量農(nóng)村青壯年因務工、求學或從事其他行業(yè)而流入城市，致使農(nóng)村常住人口和農(nóng)村青壯年人口比例大大下降，農(nóng)村剩余人口的大多數(shù)是那些被戲稱為“993861部隊”的留守老人、婦女和兒童。民政部相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當前我國留守老人、留守婦女和留守兒童的總數(shù)超過1.5億人，[15]農(nóng)村人口性別結構和年齡失衡比較嚴重，空心化趨勢明顯。

隨著人口空心化，經(jīng)濟方面也呈現(xiàn)“空心化”。經(jīng)濟空心化是指隨著城市化進程的不斷加快，農(nóng)村的人力、物力和財力急劇向城市集中，農(nóng)村經(jīng)濟因此逐漸蕭條。近些年來，我國第一產(chǎn)業(yè)增加值在國民經(jīng)濟中的比重已下滑到10%以下，③且呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，農(nóng)村經(jīng)濟衰敗可見一斑。另外還有文化的空心化問題，它是指隨著農(nóng)村勞動力的大規(guī)模流動和市場經(jīng)濟向農(nóng)村不斷滲透，改變了鄉(xiāng)村原有的文化生態(tài)，時間感和空間感明顯的鄉(xiāng)村生活遭到侵蝕。農(nóng)民不再依賴土地來建構人生和生活的意義，土地所賦予農(nóng)民獨特的文化價值不得不讓位于城市生活所具有的“神圣、安全和繁忙”[16]三大價值，農(nóng)村文化失去了原有的精氣神。還有公共服務的空心化，這是指大量農(nóng)村青壯年勞動力流入城市，政府的各項公共政策無法有效貫徹落實，造成農(nóng)村基礎公共設施逐漸荒廢，公共服務得不到有效提供。[17]總之，農(nóng)村空心化的后果非常嚴重，它使“農(nóng)村社會失去了物質(zhì)生產(chǎn)和人口再生產(chǎn)的基本能力”，[18]農(nóng)村村落原有的面貌被破壞，農(nóng)村文化的維系功能被削弱，農(nóng)村社會公共事務陷于癱瘓。毫不夸張地說，原有的農(nóng)村生活形態(tài)正在逐漸消逝。

3.“農(nóng)業(yè)碎片化”問題。農(nóng)業(yè)碎片化是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營分散在個體手中，小塊土地，各自為營。這種生產(chǎn)方式以每家每戶分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟為主，產(chǎn)出效率低下，無法產(chǎn)生更顯著的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化效果。碎片化的土地生產(chǎn)和經(jīng)營方式一直是傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)形態(tài)，延續(xù)了幾千年，但隨著人民公社的出現(xiàn)而走向短暫的集中。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行在解決溫飽和改善農(nóng)民生活水平問題方面取得了顯著成績，但與此同時，也在一定程度上使土地生產(chǎn)經(jīng)營重新走向了碎片化。

農(nóng)業(yè)碎片化的典型特點就是土地分散化，難以集中規(guī)模經(jīng)營。這一問題費孝通很早就發(fā)現(xiàn)了。[19]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是以村集體為載體，按照家庭人口平均分配的土地制度。土地所有權歸集體所有，但是每個家庭承包經(jīng)營，其收益部分歸公，剩下的留給農(nóng)戶自己。進入21世紀，國家實行免除農(nóng)業(yè)稅政策意味著農(nóng)民收入不需要繳納國家那部分。這一制度目前受到較大挑戰(zhàn)，最大的挑戰(zhàn)就是來自土地如何實現(xiàn)集中規(guī)模經(jīng)營的問題。國家近些年來相繼出臺一系列政策推動土地流轉，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營方面確實起到一定作用。然而，由于我國當前農(nóng)村土地制度中關于土地所有權的規(guī)定是模糊的，[20]導致土地流轉過程中利益平衡困難，甚至不斷產(chǎn)生利益糾紛，所以土地流轉非常艱難。加上一些基層政府在土地流轉政策執(zhí)行過程中的不作為和亂作為，更導致這一工作困難重重?！敖刂?014年6月底，全國農(nóng)村土地流轉面積為3.8億畝”，[21]僅占全國耕地總面積的18.7%。④可以說以農(nóng)戶分散經(jīng)營為特征的碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在相當長的一段時間內(nèi)還將占據(jù)主導地位。

農(nóng)業(yè)碎片化的另一個特點就是生產(chǎn)效率低下。這一特點和土地分散密切相關。由于土地分散經(jīng)營，一家一戶為經(jīng)營單位，無法產(chǎn)生集體合作的效果，所以土地的產(chǎn)出極其低下。另外，這一分散局面也導致機械化生產(chǎn)難以有效實施。雖然當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化率已經(jīng)超過61%，[22]但分散的、碎片化小塊土地根本無法形成規(guī)模經(jīng)營，更無法實現(xiàn)高效率的機械化生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下無法給農(nóng)民帶來更多的收入，也迫使農(nóng)民紛紛進城務工，農(nóng)民純收入中來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比重逐年下降。農(nóng)業(yè)就留給留守在鄉(xiāng)村中的老人和婦女進行散放式經(jīng)營，其收入幾乎可以忽略不計。在很多地方甚至出現(xiàn)大面積拋荒現(xiàn)象。當然，農(nóng)村土地拋荒大多出現(xiàn)在山區(qū)、丘陵地帶，平原地區(qū)相對較少。相關機構的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國每年拋荒的耕地將近3000萬畝，中西部地區(qū)尤為嚴重。[23]

農(nóng)村土地拋荒造成了耕地資源的閑置和浪費，從長遠來看，不僅不利于農(nóng)民收入的提高，也不利于我國農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，更不利于農(nóng)村傳統(tǒng)文化形態(tài)的保存和延續(xù)。前文有學者總結的所謂農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化也是和這一現(xiàn)實原因密切相關的。[4]因此，這也成為“新三農(nóng)”問題的重中之重。

三、“新三農(nóng)”問題產(chǎn)生的原因

“新三農(nóng)”問題與“老三農(nóng)”問題是密切相連的，但又不是簡單的聯(lián)系。從“老三農(nóng)”問題發(fā)展到“新三農(nóng)”問題，除了“三農(nóng)”自身的條件，我們更應該追問其背后的深層次根源。應當跳出“三農(nóng)”的小環(huán)境，將其放在社會經(jīng)濟發(fā)展大背景中，厘清“新三農(nóng)”問題產(chǎn)生的深層次原因。

1.以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結構是根本原因。無論是長期來回候鳥般移動的農(nóng)民工，還是城市化進程中因城市擴張而導致被動市民化的城郊農(nóng)民，抑或是主動通過市民化轉化為城市居民，都受到以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結構以及在此基礎上所形成的公共服務和社會保障制度的阻礙，使他們在這些方面無法享受和所在地居民同樣的市民待遇以及更多的發(fā)展機會。[24]首先，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，將人口劃分為城市和農(nóng)村兩種戶口，并綁定了各種差別性的權利和義務。近些年中央和地方政府在推動戶籍制度改革方面下了不少功夫，但仍然對不同規(guī)模城市入戶的標準設置了諸多限制，都還沒有觸及城鄉(xiāng)二元結構的根本，城鄉(xiāng)差距還是赫然存在著，成為影響農(nóng)民權益的決定性根源。其次，與此密切相關的是，現(xiàn)有戶籍結構下所連接的就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會保障制度等公共服務有著明顯的制度性差別，它使進城農(nóng)民無法享受與流入地居民同樣的市民待遇，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房諸多方面都障礙重重，不僅生活成本高，而且還沒有合法的身份。此外，長期以來的城鄉(xiāng)二元社會結構隔絕了城市和農(nóng)村，使城市與農(nóng)村形成了兩種完全不同的生活方式和文化、心理形態(tài)，這就造成進城農(nóng)民不僅面臨著來自體制和制度方面的阻礙，而且還要經(jīng)受來自文化和心理等方面的排斥，使得農(nóng)民市民化的過程尷尬且艱難。

2.農(nóng)村人力資源向城市單向流動導致農(nóng)村空心化?！岸际械呐d起和鄉(xiāng)村衰落在近百年來像是一件事的兩面”。[25]特別是在當代中國，城市的發(fā)展和繁榮更是建立在農(nóng)村資源向城市單向持續(xù)流動的基礎上。這種流動導致城市社會在人力資源、物質(zhì)資源、文化資源和社會資源方面的優(yōu)勢不斷加強。當前我國城市的快速發(fā)展和繁榮與農(nóng)村社會經(jīng)濟的日益空心化形成了鮮明的對比。在農(nóng)村資源向城市轉移的潮流中，最重要的資源莫過于鄉(xiāng)村的勞動力資源。以青壯年為主的農(nóng)村勞動力資源急劇向城市集中，使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展所需要的人力資源嚴重短缺，常常導致鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動和公共活動難以為繼，也在一定程度上影響了農(nóng)村基層政權組織向農(nóng)民提供基礎公共服務和公共產(chǎn)品的水平。正是這些因素共同加劇了農(nóng)村人口、經(jīng)濟和公共服務的空心化。人口的空心化主要是因為青壯年勞動力常年在城市務工，而留守在村莊的都是老人、孩子或少量家庭婦女。有些村莊流出的人口占到7成左右。此外，隨著農(nóng)村勞動力大量流入城市，農(nóng)民家庭經(jīng)濟條件的改善和農(nóng)村“主干”家庭向“核心”家庭快速變遷，[26]加之村民之間盲目攀比的心態(tài)和當前我國的土地制度存在管理上的死角，[27]刺激了農(nóng)民的住房需求，許多農(nóng)民紛紛選擇在交通方便的農(nóng)村公路邊建設新房，逐漸形成了當前外擴內(nèi)空的“空心村”村落形態(tài)。勞動力流入城市，改變了鄉(xiāng)村社會人與土地的關系，農(nóng)民不再依賴土地來建構人生和生活的意義，農(nóng)村文化的維系作用開始慢慢減弱并逐漸被消解，文化的空心化由此產(chǎn)生。城市與農(nóng)村的差距、城市居民收入與農(nóng)村居民的收入差距不斷拉大，推動著農(nóng)村青壯年勞動力向城市的單向流動，而勞動力向城市的單向流動又加劇了農(nóng)村的空心化。

3.土地制度的制約導致農(nóng)村土地資源流轉困難。農(nóng)業(yè)碎片化的原因主要是相關土地制度。按照土地法規(guī)定，我國農(nóng)村土地的所有權歸農(nóng)村村集體所有，農(nóng)民按戶承包土地，土地的經(jīng)營權可以流轉。但是，這里法律所界定的“土地的權屬邊界是比較模糊”[28]的，所謂集體所有權存在對每個農(nóng)戶所有權的模糊和弱化，使得在土地流轉過程中的權屬問題很容易產(chǎn)生爭執(zhí)。這種制度規(guī)定容易使得土地流轉的利益主體被虛化，進而可能產(chǎn)生一系列圍繞土地流轉的權利糾紛，結果反過來就會阻礙土地更順暢地流轉。[29]而且這種制度，常常會成為基層政府、村民小組甚至地方宗族勢力牟取利益的借口，他們憑借制度的規(guī)定，利用制度的模糊性空間來變相地剝奪農(nóng)民手中的土地，這是一些地方土地流轉困難的重要原因。[30]另外，從土地權屬規(guī)定的執(zhí)行層面來看，有些地方并不能有效落實對土地的承包政策，所謂土地承包關系的長久不變政策常常難以得到有效落實，承包農(nóng)民對地權穩(wěn)定性預期較低，心存疑慮而不愿流轉。一些農(nóng)民只將土地作為進城失敗后規(guī)避風險的方式，不愿將土地長期流轉。許多地方的流轉期限多在五年以下。[31]這種態(tài)度和做法很明顯不利于加強經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)基礎建設，也不利于農(nóng)村土地流轉的大規(guī)模展開。由于制度上的漏洞導致土地流轉受阻，使得農(nóng)村很難較快地改變碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。碎片化的農(nóng)業(yè)中，持久的收入流供給曲線是一條筆直的垂線，它導致資本收益率低下，不能增加儲蓄和投資，也無法打破長期停滯的均衡狀態(tài)，[32]正如黃宗智所說的“小規(guī)模農(nóng)業(yè)潛力有限，在相當長的時間內(nèi)，大部分農(nóng)業(yè)從業(yè)人員只可能貧困”，[33]從而導致農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”，[34]無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

四、“新三農(nóng)”問題的解決對策

基于以上原因分析，我們認為，要很好地解決“新三農(nóng)”問題，必須找準方向，有的放矢，從以下幾個方面著手推動改革。

1.革除城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。E.F.舒馬赫認為，如果處理不好城市與農(nóng)村的關系將會導致工業(yè)破壞農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)又報復工業(yè)的“相互毒害過程”。[35]因此，首先要革除落后的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。2014年國務院印發(fā)的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》[36]指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，提高城市公共服務水平，促進公共服務均等化以及保障農(nóng)業(yè)轉移人口的合法權益。然而，各省出臺的戶籍改革方案中關于城市準入條件的設置等，并沒有觸及二元戶籍管理制度的根本。我們認為，國家應當徹底改變當前戶籍制度與公共服務和福利管理制度相捆綁的單軌制現(xiàn)狀，保留戶籍制度人口登記的基本功能，剝離戶籍制度中的公共服務和福利分配功能。戶籍制度改革，關鍵是對戶籍內(nèi)含的各種公共服務權利和福利制度的改革?！皯艏贫雀母镏皇恰畼?，而其內(nèi)含的各種權利和福利制度的改革才是‘本。”[37]因此，改革戶籍制度必須堅持標本兼治，其目標并不只是簡單的取消城鄉(xiāng)戶籍制度的差異，而是要剝離當前戶籍制度包含的各種公共服務和福利，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和對等化的公民身份與權利。

2.提高城市對農(nóng)民的包容性，給農(nóng)民平等的市民權利。提高城市對農(nóng)民市民化的包容性，推動農(nóng)民融入城市。這里包括兩個方面的包容，即制度包容和文化包容。制度包容是指除了改革戶籍制度外，國家還需要改革教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、住房制度和社會保障制度等，將全體農(nóng)民納入到與城鎮(zhèn)社會保障體系相等相通的統(tǒng)一保障體系中，給予農(nóng)民平等的市民權利，實行統(tǒng)一的國民待遇，以平等包容的姿態(tài)和方式來逐步淡化以致去除戶籍制度所包含的福利差異，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。而文化包容就是要逐漸淡化過去二元社會經(jīng)濟體制建構的不同的生活方式和文化心理形態(tài)，以開放的心態(tài)來對待進入城市的農(nóng)民。此外，農(nóng)民也應該積極主動地提高自身的素質(zhì)和能力，以更加積極自信的態(tài)度融入城市。不僅從制度等方面實現(xiàn)外部轉變，更要實現(xiàn)內(nèi)涵上的真正轉型。[38]

3.保護村落文化，選擇性地合理整治空心村莊。社會的健康運行離不開農(nóng)村的良好發(fā)展，城市善治的實現(xiàn)也離不開良好的農(nóng)村治理?！霸趥鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)的性質(zhì)和農(nóng)村經(jīng)濟的基本格局沒有根本變化之前，農(nóng)業(yè)本身的效率提高并不能解決農(nóng)村生產(chǎn)要素流失的農(nóng)村空心化問題?！盵39]首先，農(nóng)村文化是維系鄉(xiāng)村社會生活的重要精神紐帶，要在保護傳統(tǒng)村落文化的前提下促進城鄉(xiāng)資源良性互通，加強城鄉(xiāng)之間人力、財力和信息的交流與互通，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍內(nèi)實現(xiàn)專業(yè)分工、要素合理流動、信息共享，構建農(nóng)村公共服務網(wǎng)絡，[40]消除農(nóng)村空心化的社會經(jīng)濟基礎。其次，要根據(jù)實際情況合理整治空心村莊。要在繼續(xù)把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放在重要戰(zhàn)略位置的基礎上，加強政策支持，加大農(nóng)村公共基礎設施建設，推動農(nóng)村發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。對于一些“空”了的村莊要采取有選擇、有針對性的措施：對于條件較好的村莊，可根據(jù)其生態(tài)資源和文化特色發(fā)展農(nóng)家樂等生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)，幫助恢復和保護鄉(xiāng)村文化資源，而對于基礎條件差且確實沒有必要繼續(xù)保持的小村莊則可以考慮進行合村并組或就地放棄。

4.改革農(nóng)地制度，加大農(nóng)村土地流轉。推動土地流轉，鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提和基礎。首先，要改革農(nóng)村土地制度，明確土地產(chǎn)權關系。只有改變模糊性的地權關系現(xiàn)狀，[41]保障土地流轉利益主體的相關權益，消除土地承包主體和流轉主體的后顧之憂，才能為推動大規(guī)模土地流轉創(chuàng)造條件，改變原有的一家一戶的碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，實現(xiàn)適度的規(guī)模化經(jīng)營。其次，對于中國農(nóng)業(yè)來說，只要能獲得較高的比較收益，“資本并不是稀缺的要素”。[42]可以在充分保護農(nóng)民權益的前提下，通過合理有序地加大土地流轉的進程，吸收外部資金進入農(nóng)業(yè)領域，共同推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事業(yè)的大發(fā)展。另外，還要加強對農(nóng)村基礎公共物品和服務的投入，提高農(nóng)村基礎公共服務供給水平，以更好地引進外資，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，形成規(guī)模效益。

5.發(fā)展特色休閑農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)比較效益?！爱斖恋夭辉俸唵蔚貫槿藗兲峁┦澄镆约熬鞯母髡呖梢詮耐恋乩铽@得一點收入的時候，土地就具有了經(jīng)濟價值?！盵43]土地的這種經(jīng)濟價值隨著生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展越發(fā)突顯出來。今日的中國社會，休閑產(chǎn)業(yè)正如火如荼地發(fā)展，且快速進入鄉(xiāng)村，這就給休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了極好的發(fā)展機遇。這也是拯救農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村、保護農(nóng)村文化的最好途徑?？梢愿鶕?jù)市場需求調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，大力發(fā)展生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)?！霸斐汕钒l(fā)達國家農(nóng)業(yè)成績不佳的真正原因是缺少對農(nóng)民有報酬的經(jīng)濟機會”，[44]而推動休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不僅可以解決部分農(nóng)村勞動力的工作問題，也可以提高農(nóng)民收入。此外，要注意理順農(nóng)產(chǎn)品價格機制，使農(nóng)產(chǎn)品價格在反映市場供需關系的同時又能保持相對穩(wěn)定，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠獲得較高而穩(wěn)定的比較效益。

結語

綜上所述，“新三農(nóng)”問題既是一個老問題，也是一個新問題。它集中體現(xiàn)了當前我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展現(xiàn)狀，關乎到未來我國農(nóng)村乃至總體性經(jīng)濟社會的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，是中國社會現(xiàn)代化進程的關鍵變量。我們必須大膽地進行制度改革，為各種關系到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展要素創(chuàng)造更多的機會，釋放更多的創(chuàng)造力。當前，要從革除城鄉(xiāng)二元的戶籍制度開始，實現(xiàn)城鄉(xiāng)對等，市民農(nóng)民對等，增加城市和鄉(xiāng)村的互相包容。要努力保護傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化，對已經(jīng)存在的空心村莊進行選擇性的合理整治，最大程度地實現(xiàn)保護和發(fā)展的平衡，提高農(nóng)村生活水平和質(zhì)量。要持續(xù)改革農(nóng)地制度，加大農(nóng)村土地流轉的速度和規(guī)模，盡力發(fā)展生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)，以改變碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營現(xiàn)狀，推進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、生態(tài)化和質(zhì)量化。只有從這些關鍵方面協(xié)同努力，才能真正讓“新三農(nóng)”問題變成“三農(nóng)”振興發(fā)展的新起點和新機會。

注釋：

① “三農(nóng)”問題即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，由溫鐵軍于1996年首次提出。它是對當時農(nóng)民收入低且增長停滯、農(nóng)村經(jīng)濟凋敝和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下現(xiàn)狀的形象描述。

② 2010年1月31日，國務院發(fā)布的2010年中央一號文件首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，主要是指80后、90后一代的農(nóng)民工群體，他們雖然出生在農(nóng)村卻早早進入社會并游離于城市和農(nóng)村之間，渴望融入城市生活而缺乏父輩們對農(nóng)村生活的依戀。

③ 根據(jù)最近5年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計而成，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)http：//www.stats.gov.cn.

④ 本數(shù)據(jù)根據(jù)國土資源部發(fā)布的《2014中國國土資源公報》中的數(shù)據(jù)計算出來的。國土資源網(wǎng)：http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201504/t20150423_1348744.htm.

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【責任編輯：黎 峰】