蘇文 阿娜爾

社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。黨的十八大提出：“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系” 。這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障服務(wù)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。近年來(lái)，內(nèi)蒙古不斷加大各項(xiàng)民生投入，全區(qū)社會(huì)保障水平得到很大提升，但仍存在有待改進(jìn)之處。本文通過(guò)總結(jié)分析“十二五”時(shí)期內(nèi)蒙古社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展基本情況和存在的問(wèn)題，提出完善我區(qū)社會(huì)保障服務(wù)事業(yè)的幾點(diǎn)建議。

一、“十二五”期間內(nèi)蒙古社會(huì)保障服務(wù)建設(shè)成效

“十二五”時(shí)期，內(nèi)蒙古按照“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系”的改革要求，通過(guò)區(qū)域制度頂層設(shè)計(jì)與基層探索，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)了社會(huì)保障事業(yè)的制度建設(shè)。自2011年以來(lái)自治區(qū)政府頒布了多部針對(duì)性強(qiáng)的政策法規(guī)，及時(shí)有效地做好社保事業(yè)統(tǒng)籌管理。同時(shí)，按照“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，支持民生改善和重點(diǎn)事業(yè)發(fā)展”的要求，加大了社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政投入力度。2011-2015年，全區(qū)公共財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出由363.97億元增長(zhǎng)到605.1億元，年均增長(zhǎng)15.66% ，總投入就達(dá)到2427.75億元，比 “十一五”時(shí)期多出了1403.17億元。2015年養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)參保人數(shù)比2011年分別增長(zhǎng)了13.9%、11.1%、4.1%、31.86%和14.9%。全區(qū)每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)58張，高于全國(guó)28張的平均水平，我區(qū)養(yǎng)老床位比例已居全國(guó)第一。

二、“十二五”期間社會(huì)保障服務(wù)建設(shè)存在的問(wèn)題

“十二五”期間，雖然我區(qū)不斷加大對(duì)社會(huì)保障服務(wù)的各項(xiàng)投入，取得了較大成就，但現(xiàn)實(shí)中仍存在一些問(wèn)題。

（一）社會(huì)保障制度可持續(xù)性弱

目前，我區(qū)社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)不健全和地方公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)象開(kāi)始顯現(xiàn)，制度的可持續(xù)性難以保障。頂層設(shè)計(jì)方面，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚未形成，退休職工生活來(lái)源仍然單一地依靠養(yǎng)老金，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展滯后，個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)尚無(wú)具體政策，使得養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制；農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的未強(qiáng)制性參保機(jī)制，增強(qiáng)了參保人群的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”行為意向；社會(huì)保障投入以旗縣財(cái)政為主（內(nèi)蒙古旗縣財(cái)政承擔(dān)社會(huì)保障財(cái)政總支出的65%）的分級(jí)負(fù)擔(dān)體制下，貧困地區(qū)財(cái)政將會(huì)面臨更大的困難；此外，社會(huì)保障基金收支矛盾突出，基金征繳增幅減緩，隨著人口老齡化加劇，享受待遇群體增加，導(dǎo)致基金支付壓力增大，加之社?；鹑狈Ω咝У耐顿Y運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)制，籌資和保值增值渠道狹窄，這些影響了制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）社會(huì)保障覆蓋率低，發(fā)展態(tài)勢(shì)不穩(wěn)定

本文借鑒內(nèi)蒙古師范大學(xué)韓銳對(duì)基本社會(huì)保障覆蓋率的計(jì)算公式（韓銳、甘月文、成小平，2015），即基本社會(huì)保障覆蓋率 = 實(shí)際參加各類(lèi)基本社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)/從業(yè)人數(shù)，對(duì)我區(qū)社會(huì)保障覆蓋率進(jìn)行計(jì)算。從理論上講，基本社會(huì)保障的覆蓋率應(yīng)該達(dá)到100%（胡洋，2010），做到“應(yīng)保盡保”。目前我區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面難度增加，未參保人員多數(shù)為低收入、流動(dòng)從業(yè)的繳費(fèi)困難人群。個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員繳費(fèi)費(fèi)率高，導(dǎo)致中斷繳費(fèi)人員增加。2015年，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)覆蓋率分別為86.7%、66.56%、15.98%、19.62%和19.98%?？梢钥闯鑫覅^(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率較高，但與“應(yīng)保盡?！睒?biāo)準(zhǔn)相比仍存在一定差距。失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及生育3種保險(xiǎn)的覆蓋率均低于20%的水平，與“應(yīng)保盡?！钡臉?biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。同時(shí)，我區(qū)的各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率均低于全國(guó)平均水平，2015年，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)覆蓋率分別低了全國(guó)平均水平24.1、19.39、6.39、8.02和2.96個(gè)百分點(diǎn)（2015年全國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)平均覆蓋率分別為110.8%、85.95%、22.37%、27.64%和22.94%）。此外，我區(qū)社會(huì)保障覆蓋率發(fā)展態(tài)勢(shì)不穩(wěn)定，養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)在波動(dòng)式發(fā)展中總體上升，但其間均出現(xiàn)了高低起伏的現(xiàn)象，如養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率由2011年的65.08%猛增到2012年的94.4%，在此之后的3年又不斷下降，2015年降到86.7%；而醫(yī)療、失業(yè)和生育保險(xiǎn)覆蓋率則是總體下降，如失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率由2011年的18.69%下降到2015年的15.98%。

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源配置不均衡

由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)保障資源配置上城鄉(xiāng)間存在著較大差距。雖然“十二五”時(shí)期我區(qū)不斷加強(qiáng)社會(huì)保障服務(wù)方面的城鄉(xiāng)均等化，但目前各項(xiàng)差距還是很明顯。以城鄉(xiāng)之間基本社會(huì)保障人均支出水平為例，2011—2014年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金年人均支出分別為978.17 元、1405.79 元、1769.70元、1880.44元，而農(nóng)村新型合作醫(yī)療年人均支出額分別為207.36 元、288.90 元、362.52 元、395.66元，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人均支出分別是同期農(nóng)村新型合作醫(yī)療人均支出的 4.72、4.87、4.88、4.75倍，（數(shù)據(jù)來(lái)源：2012-2015年內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒整理計(jì)算得出），城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均支出水平相差懸殊；城鄉(xiāng)最低生活保障方面，2015年，我區(qū)城鎮(zhèn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)為月人均497元，農(nóng)村牧區(qū)低保保障標(biāo)準(zhǔn)為月人均288元，城鎮(zhèn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村牧區(qū)的1.73倍（ 資料來(lái)源：內(nèi)蒙古民政廳）。

（四）社會(huì)不同群體間社會(huì)保障資源配置不均衡

目前，我區(qū)不同社會(huì)群體之間基本社會(huì)保障投入情況存在差異。本文以計(jì)算醫(yī)療保險(xiǎn)基金人均支出情況為例，來(lái)考察城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民之間的差異現(xiàn)狀。2011—2014年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金年人均支出額分別為1835.09元、2693.55 元、3353.93元和3555.56元，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金年人均支出額分別為178.60元、260.91元、359.20元和385.46元，農(nóng)村新型合作醫(yī)療年人均支出額分別為207.36元、288.90 元、362.52元和395.66元（數(shù)據(jù)來(lái)源：內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒2012—2015年），城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人均支出分別是同期城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人均支出的10.27、10.32、9.34和9.22倍，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人均支出分別是同期農(nóng)村新型合作醫(yī)療人均支出的8.85、9.32、9.25和8.99倍，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民之間基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人均支出水平相差比較懸殊（韓銳，2015）。

三、進(jìn)一步完善社會(huì)保障服務(wù)體系的對(duì)策建議

（一）整合和優(yōu)化社會(huì)保障服務(wù)制度

我區(qū)應(yīng)依據(jù)區(qū)情建立廣覆蓋、低成本、機(jī)制靈活、能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)保障制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，應(yīng)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制的“雙規(guī)制”改革，出臺(tái)農(nóng)牧民自愿參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，逐步將個(gè)體工商戶、非公有制企業(yè)等人員納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇；醫(yī)療保險(xiǎn)方面，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，建立和規(guī)范醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地就醫(yī)結(jié)算服務(wù)平臺(tái)和辦法；失業(yè)和工傷保險(xiǎn)方面，適度階段性的降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，緩解個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)建筑業(yè)等高危行業(yè)農(nóng)民工和中小企業(yè)參保，健全工傷（職業(yè)傷害）鑒定和康復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)救助和福利方面，盡快制定出臺(tái)《內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)救助辦法》，以法治方式推動(dòng)社會(huì)救助工作。對(duì)福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)的原則性規(guī)定向更富有操作性的方向適當(dāng)調(diào)整。

（二）提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大覆蓋范圍

目前，全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌的項(xiàng)目還比較少，多數(shù)是盟市、旗縣級(jí)的統(tǒng)籌，不利于提高保障水平和落實(shí)籌資銜接責(zé)任，為此應(yīng)盡快提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌和醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)盟市級(jí)統(tǒng)籌水平，以此擴(kuò)大基金調(diào)劑和使用范圍，增強(qiáng)基金共濟(jì)能力。通過(guò)加大宣傳、提高非公有制經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)組織以及非正規(guī)就業(yè)群體參保率及待遇，引導(dǎo)適齡居民積極參保，提高社會(huì)保障社會(huì)化程度，形成全面覆蓋。建立完善各類(lèi)人員盡早參保、連續(xù)繳費(fèi)的激勵(lì)機(jī)制，制定困難群體參保繳費(fèi)的補(bǔ)助政策，提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋質(zhì)量。盡快把農(nóng)牧民工和失地農(nóng)牧民納入社會(huì)保障體系，在城鎮(zhèn)和農(nóng)村牧區(qū)普遍實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理的最低生活保障制度。

（三）推進(jìn)社會(huì)保障資源均衡配置

社會(huì)保障資源在城鄉(xiāng)、不同群體配置中，將“公平”作為核心價(jià)值理念，實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員平等共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。通過(guò)完善公共財(cái)政制度體系，在鞏固現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會(huì)保障成果下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障財(cái)政支出向農(nóng)村牧區(qū)傾斜，出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)助政策，逐步提高農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等的待遇水平。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接，增強(qiáng)推進(jìn)合力，充分考慮城鎮(zhèn)和農(nóng)村牧區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入和人均收入等關(guān)鍵指標(biāo)上差異，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將關(guān)鍵指標(biāo)的差異逐步縮小，發(fā)揮城鎮(zhèn)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)保障向農(nóng)村牧區(qū)延伸，盡量縮小城鄉(xiāng)差距。此外，合理配置城鎮(zhèn)中不同群體的社會(huì)保障資源分配，建立城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員積極繳費(fèi)參保的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，做到城鎮(zhèn)社會(huì)保障服務(wù)的平等共享，縮小不同群體的待遇差異。

（四）加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管

加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行、考核的嚴(yán)肅性。建立行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系，大力推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，保障公眾在基金監(jiān)管領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)基金“在陽(yáng)光下運(yùn)行”。同時(shí)，健全社會(huì)監(jiān)督問(wèn)題反映和處理機(jī)制，及時(shí)受理查處舉報(bào)投訴，依法保護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益，保證社會(huì)監(jiān)督落到實(shí)處。強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管措施，開(kāi)展社保基金安全評(píng)估試點(diǎn)工作。推動(dòng)強(qiáng)化對(duì)欺詐社會(huì)保險(xiǎn)基金的刑事處罰力度。研究制定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)方法，拓寬基金投資運(yùn)營(yíng)渠道，促進(jìn)基金保值增值。

（作者單位：1.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院公共管理研究所；2.內(nèi)蒙古黨校公共管理教研部）

責(zé)任編輯：楊再梅