周蕙心

自1999年河北省步入老齡化社會(huì)后，全省老年人口增長速度顯著加快。資料顯示：截至2014年年末，河北省總?cè)丝?383.75萬人，60歲以上老年人口達(dá)1115.68萬，占總?cè)丝?5.11%；據(jù)預(yù)測，到2020年全省老年人口將達(dá)1250萬，占總?cè)丝?7%左右，接近中度老齡化社會(huì)。在人口老齡化的巨大壓力下，伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及家庭規(guī)模日趨小型化的狀況，如何推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老發(fā)展成為河北省面臨的現(xiàn)實(shí)問題。運(yùn)用當(dāng)前中央提出的“供給側(cè)改革”解決養(yǎng)老問題，有利于釋放河北省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給活力，緩解社會(huì)養(yǎng)老供需失衡。

依據(jù)“十二五”機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位規(guī)劃目標(biāo)，河北省機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)量應(yīng)達(dá)30萬張以上；截至2015年9月，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共1283家，床位19.73萬張，該數(shù)量與目標(biāo)還有較大差距。另外，據(jù)2014年河北省老年人口數(shù)據(jù)估算，全省半失能老年人約150萬，完全失能老人約67萬，而目前在河北省入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的6.6萬五保老人中，半失能老人1.4萬，失能老人不足0.4萬。半失能和失能老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率較低。這部分半失能和失能老人客觀上急需進(jìn)入專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但河北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不足，依靠政府興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資金及人力調(diào)配上存在局限性，難以滿足社會(huì)需求，因此發(fā)展社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)極其必要。但目前河北省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)尚處于起步階段，難以有效彌補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位缺口，所以掃除社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展障礙，發(fā)揮其整合政府資源與社會(huì)力量的優(yōu)勢，對緩解養(yǎng)老供需矛盾的作用尤為顯著。一方面社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)憑借其公益性可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，通過向基金會(huì)、慈善團(tuán)體等進(jìn)行多元化融資，減輕政府負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)財(cái)政力量供給不足。另一方面有利于打破河北省以公辦為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)格局，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，促進(jìn)整體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的界定

2016年通過的《慈善法》規(guī)定慈善組織可采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。其中“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”是指按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）登記的“民辦非企業(yè)單位”，即企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織?！洞壬品ā分惺状螌?shí)現(xiàn)“民辦非企業(yè)單位”向“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的概念轉(zhuǎn)變，因此“民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”也應(yīng)更名為“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

二、河北省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境及分析

（一）制度不健全

《條例》中規(guī)定民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經(jīng)營活動(dòng)，不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，其資產(chǎn)來源必須合法，任何單位和個(gè)人不得侵占、私分或者挪用民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)。該界定使得社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展受到極大限制。首先，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為非營利性機(jī)構(gòu)，其房產(chǎn)無法對銀行抵押貸款，導(dǎo)致貸款困難。其次，社會(huì)資本進(jìn)入非營利性機(jī)構(gòu)通常是一種投資抉擇，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資回收期長且回報(bào)率低， 且投資者在出資后需放棄財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，容易使投資者望而止步。最后，不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定具有極大局限性，遏制了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模化發(fā)展，不利于品牌化和連鎖化產(chǎn)業(yè)形成。

（二）地區(qū)發(fā)展不均衡

河北省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不均，城市與農(nóng)村的發(fā)展差距尤為突出。2014年年末，城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共336家，工作人員6222人；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共623家，工作人員7782人。受地價(jià)、租金等成本因素制約，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將地址設(shè)在農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較為密集，但城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與工作人員的配比差異很大，城市配比約為1：18.5，而農(nóng)村配比約為1：12.5。另外，資金不足也是農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的障礙，尤其農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因其公益性下降，為節(jié)約成本普遍采用減少基本設(shè)施和人員的方式，容易陷入惡性循環(huán)的發(fā)展道路。

（三）缺乏專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員

由于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)受資金等問題制約，缺少標(biāo)準(zhǔn)化管理流程，欠缺處理意外事故和解決糾紛的能力，難以配備高素質(zhì)專業(yè)人員，同時(shí)缺乏對現(xiàn)有工作人員的定期培訓(xùn)和行業(yè)間的交流。而且目前河北省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員以下崗、失業(yè)和退休的社會(huì)閑置再就業(yè)人群為主，其服務(wù)水平和專業(yè)素質(zhì)無法滿足日益增長的養(yǎng)老需求。這部分工作人員受年齡、文化水平和經(jīng)驗(yàn)等因素限制，其工作效率和能力普遍落后于專業(yè)服務(wù)人員，導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)長期存在服務(wù)模式單一，服務(wù)水平提升緩慢的問題。

（四）基本設(shè)施配備不足

河北省內(nèi)12個(gè)市區(qū)55家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)，其中生活設(shè)施齊全的占18.9%，專業(yè)醫(yī)療設(shè)備齊全的占7.7%。目前這種只能維持基本生存需求的服務(wù)模式根本無法滿足老年人的精神和健康維護(hù)需求?；驹O(shè)施配備不足，尤其是醫(yī)療設(shè)施的缺乏給老年人的健康維護(hù)帶來極大隱患，同時(shí)容易造成供需錯(cuò)位，導(dǎo)致部分社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位空置率高。

三、河北省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展困境的對策

（一）合理界定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及資產(chǎn)歸屬

首先，合理界定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。融資對社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展極其重要，但《條例》決定了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)資產(chǎn)，其盈利的不可分配性對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的融資造成極大限制。解決融資問題可借鑒溫州市經(jīng)驗(yàn)，溫州市在《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的若干意見》中指出要突破民辦養(yǎng)老投資融資體制障礙，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域；《意見》出臺(tái)后，溫州泊岙老人公寓以土地產(chǎn)權(quán)為抵押獲得銀行貸款3000萬元，突破融資困境。通過解除不得盈利的制度門檻，落實(shí)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)，允許社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)抵押房產(chǎn)和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，解決社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)融資困難問題。

其次，明確社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)歸屬。浙江省在資產(chǎn)劃分方面具有參考性。2014年浙江省《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》中規(guī)定，民辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)投入滿5年后可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、繼承和贈(zèng)與，其出資財(cái)產(chǎn)歸出資人所有，其中經(jīng)營狀況較好的，可提取收支結(jié)余中一定比例獎(jiǎng)勵(lì)舉辦人。明確政府和投資方的結(jié)余分成，允許投資方從盈余中取得一定比例的回報(bào)，能夠產(chǎn)生長期激勵(lì)作用吸引社會(huì)資本建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，同時(shí)減輕政府與投資方的壓力，促進(jìn)資本合理配置，避免因所有權(quán)和結(jié)余分配不清導(dǎo)致的投資方權(quán)益難以保障的狀況。

（二）嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，強(qiáng)化過程監(jiān)管，引入退出機(jī)制

首先，嚴(yán)格社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制。澳大利亞養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)由政府統(tǒng)一規(guī)劃，在法律上對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及工作人員有嚴(yán)苛的準(zhǔn)入機(jī)制，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到各項(xiàng)準(zhǔn)入指標(biāo)后才可通過審批，工作人員須擁有職業(yè)執(zhí)照且提供無犯罪記錄證明后才可在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作。一方面，政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)能夠減少養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)地區(qū)發(fā)展不均和惡性競爭。另一方面，可實(shí)現(xiàn)對低水平社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的有效控制，提高養(yǎng)老市場整體質(zhì)量，滿足更高的養(yǎng)老服務(wù)需求，同時(shí)減少糾紛，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的有序競爭。

其次，強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)過程監(jiān)管。目前我國約束社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律較少，忽視對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的過程監(jiān)管。2013年《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》中對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理、評估、舉報(bào)和投訴等制度，僅以宏觀政策建議為主，缺乏實(shí)施的具體性和可行性。溫州市在《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的若干意見》中提出建立“備案制”，即對現(xiàn)實(shí)存在卻無法達(dá)標(biāo)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，使其獲得養(yǎng)老資質(zhì)。借鑒溫州市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可依據(jù)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況及地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r制定過程監(jiān)管機(jī)制的具體內(nèi)容，明確權(quán)責(zé)劃分和監(jiān)管政策，強(qiáng)化過程監(jiān)管。

最后，引入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。2013年《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》中只對撤銷和注銷養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兩種情況進(jìn)行界定，未詳細(xì)界定退出機(jī)制，而社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在退出養(yǎng)老市場時(shí)往往面臨如何妥善安置老人的問題。一方面，應(yīng)建立切實(shí)可行的退出評估標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)盈虧狀況、基本設(shè)施、服務(wù)水平等指標(biāo)評估該機(jī)構(gòu)是否符合退出標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，可參考北京市推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)的措施。《北京市民政局關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》中規(guī)定：市財(cái)政對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)保費(fèi)給予80%的補(bǔ)貼，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自付標(biāo)準(zhǔn)保費(fèi)的20%。通過建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)退出評估標(biāo)準(zhǔn)和推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在退出市場時(shí)的善后能力，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，確保社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有序退出。

（三） 健全醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作機(jī)制

2016年《河北省推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合實(shí)施意見》中明確支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展醫(yī)療服務(wù)，各級部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的申請要優(yōu)先予以審核審批。但實(shí)際上當(dāng)前衛(wèi)生部對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)療資質(zhì)審批相當(dāng)嚴(yán)格，其處理標(biāo)準(zhǔn)等同正規(guī)醫(yī)院的基本標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在取得醫(yī)療資質(zhì)上存在困難。一方面，鼓勵(lì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷完善醫(yī)療服務(wù)的同時(shí)，可適當(dāng)放寬對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)療資質(zhì)審批門檻，引導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供優(yōu)先掛號和上門服務(wù)。另一方面，目前我國醫(yī)療保險(xiǎn)主要針對住院間的醫(yī)療支出，護(hù)理費(fèi)等均不在基本醫(yī)保報(bào)銷范圍內(nèi)，缺少對老年人健康維護(hù)的保障。因此建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度極其必要，鼓勵(lì)社會(huì)進(jìn)行商業(yè)護(hù)理險(xiǎn)種的開發(fā)，且依據(jù)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)給予有差別的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)降低保費(fèi)的目的，維護(hù)老年人的長期健康。

（四）實(shí)行差別化的財(cái)政補(bǔ)貼政策

當(dāng)前河北省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)良莠不齊，2015年河北省《關(guān)于對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)的意見》中依據(jù)運(yùn)營年限制定的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)難以發(fā)揮激勵(lì)作用。一方面應(yīng)制定更合理的考核機(jī)制。根據(jù)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況實(shí)行差別化的政策優(yōu)惠措施，注重對農(nóng)村發(fā)展水平較低地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策傾斜，將優(yōu)惠政策落實(shí)到位。另一方面繼續(xù)加大補(bǔ)貼力度。從美英等國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非營利性收入情況來看，服務(wù)、銷售收入和政府補(bǔ)貼在非營利性收入中占據(jù)重要地位，分別占49%和41%，私人捐贈(zèng)僅占10%。因此，依據(jù)社會(huì)公眾負(fù)擔(dān)能力和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)盈虧狀況，構(gòu)建長期補(bǔ)貼機(jī)制，才能充分發(fā)揮政府補(bǔ)貼在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中的激勵(lì)作用，維持社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（作者單位：河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明