鄭玥

一、引言

為貫徹落實新《預算法》，加強對全區(qū)部門預算工作的監(jiān)督，部分地區(qū)重啟部門預算執(zhí)行審計，筆者在負責對涉及民生的某重點部門審計過程中發(fā)現，總支出預算執(zhí)行率有待提高。造成支出執(zhí)行率不高的原因有很多，如果是由效率提高、開支節(jié)約所造成，應該鼓勵倡導；如果是由預算編制與實際用款需求不相符合或相關政策未執(zhí)行到位、相關工作未及時開展所造成，則會導致新增存量資金的產生，削弱資金使用效益，與財政增長放緩，政府債務逐年增加的現狀相矛盾。

總支出主要包括基本支出和項目支出，由于目前基本支出公用經費實行定員定額標準體系管理且在總支出中占比較小，本文擬重點對項目支出預算執(zhí)行率有待提高的原因進行分析，并從減少新增存量資金、提高財政資金使用效益的角度出發(fā)，對如何優(yōu)化區(qū)縣部門預算中項目支出預算管理進行探討。

國庫集中收付制度改革后，用于反映和記錄財政資金收支的賬戶，主要有財政部門在人民銀行開設的國庫單一賬戶、財政專戶和預算單位賬戶。相應的財政存量資金也主要分布在上述賬戶。2014年財政部發(fā)文要求各地全面清理存量財政專戶，除經財政部審核并報國務院批準保留的財政專戶外，其余財政專戶在兩年內逐步撤銷。本文主要關注國庫單一賬戶和預算單位賬戶中存量資金管理。

二、部門預算項目支出執(zhí)行率現狀分析

1.項目支出定額標準體系有待完善。

項目支出是指行政事業(yè)單位在基本支出以外，為完成其特定行政任務和事業(yè)發(fā)展目標所發(fā)生的經常性項目支出和非經常性項目支出。目前財政部門基本參照上年預算數考慮增量控制審批預算單位年初部門預算支出數，經常性項目支出有支出定額標準的按定額編制，無定額標準的從嚴控制，對無政策依據的非經常性項目一般不予安排。且年初預算一旦排定，財政部門嚴格控制年中調增預算，允許動用歷年結余和支出間結構調整。審計中發(fā)現，部分項目尚未設立定額標準，預算單位為保證開展工作時資金充裕，傾向于高標準編制項目預算，在既有計劃的基礎上，多報項目多報單項開支，以便實際執(zhí)行時即使發(fā)生新增項目或新增單項開支的情況，也無需再向財政申請追加撥款，僅通過本部門內支出結構調整即可給予資金保證。

2.項目論證不充分，內外部溝通不順暢。

（1）預算單位方面，一方面，部門預算編制啟動時間過早造成預算年度相關政策不明確，部分基礎數據難以調查清楚，項目前期論證難以充分開展，從而只能根據現有預決算數據編制增量預算。如某部門的某專項業(yè)務開展受市局下達指標考核，由于市局考核指標下達時間通常在預算年度上半年，故年初預算編制時只能框算總量，待來年預算調整時再進行結構調整。另一方面，項目支出預算通常由相關業(yè)務科室根據需求填報，財務僅負責匯總上報。業(yè)務人員缺乏相關財務知識，對預算重視程度不夠，財務人員對業(yè)務方面的知識也不了解，在雙方沒有充分溝通探討、沒有對項目充分論證的情況下編制預算，預算數據很難精準。

（2）部門與部門之間、部門與街道之間存在行政職能交叉的領域，在沒有充分溝通、統(tǒng)籌協調預算安排的情況下，重復編報預算現象時有發(fā)生。如某部門某專項整治項目的支出執(zhí)行率不高，是因為相關整治工作由部門和街道協作開展，雙方分別編報預算，但實際整治項目開展時街道承擔并列支了大部分整治費用，屬于相同性質的支出被重復編列預算。

（3）在審核批復預算時，由于專業(yè)性和時間限制，通常以預算單位申報為主，財政部門難以有針對性地進行充分審核論證，從而導致對批復的項目無可行性論證，對預算執(zhí)行進行監(jiān)督也難以操作。

3.項目支出進度考核和績效考核機制未建立。

（1）部門預算項目支出執(zhí)行進度考核機制尚未建立。一方面，部分預算單位由于主客觀原因導致項目啟動時間晚、項目前期準備時期長、項目工期拖延等，影響了支出執(zhí)行進度。另一方面，預算按年度平衡，資金按年度安排，有的項目實施周期較長，客觀上要求必須跨年執(zhí)行，但出于測算、編報方便等原因，預算單位通常以一次性資金安排的方式編列在一年的部門預算中，從而導致支出進度緩慢，產生年末結轉資金。由于財政部門嚴格控制年中預算調增，預算單位即使發(fā)現部門項目執(zhí)行進度緩慢，年底預期無法完成，也不上報預算調減。

（2）部門預算項目支出績效考核機制尚未建立。一方面，盡管對財政預算安排的項目實施過程及其完成結果進行績效考核是大勢所趨，但財政部門對此尚缺乏經驗，具體如何開展尚處于探索階段。另一方面，預算單位對績效管理認識不到位，績效目標編制、評價指標體系建設等尚處于探索階段。

三、部門預算支出項目管理對策思考

1.完善項目支出定額標準體系。

督促預算單位摒棄依據經驗、歷史數據安排項目預算的習慣，樹立“先事項，后資金”理念，制定科學合理、以定額管理為主的預算管理機制。梳理管理標準、作業(yè)規(guī)范，通過本部門縱向、橫向比較，及時獲取設備更新、人工物料價格變動等信息，對明細項目現有數據采集、統(tǒng)計分析，對無標準或標準變更的支出項目進行深入調研和科學測算。在財力允許并兼顧可操作性基礎上，逐步建立起項目支出定額標準體系，結合工作量、任務量，使部門主要項目支出預算精細化、標準化。對專業(yè)性強、內容復雜的定額標準，可以通過購買服務的方式委托中介機構進行測定。

2. 建立項目論證機制和有效溝通機制。

部門預算編制精準化需要各部門協力推進，預算單位財務與業(yè)務科室之間、上下級單位之間、部門與部門（街道）之間、財政與相關預算單位之間需要建立有效的溝通機制。預算單位在編制支出預算時，財務與業(yè)務科室應成立預算編制專題組充分討論各項目的規(guī)劃、方案等，全面考慮政策性、管理性因素，對重大項目進行可行性論證；需要下撥到下級單位的專項資金，要充分調研，據實列支，杜絕“以撥代支”；與其他部門（街道）共建的項目要合理分配各自任務量，不重復編列預算。在審批預算編制時對大額項目進行評審論證，評價審核預算的可行性、合理性、準確性，根據評審結果按照輕重緩急，優(yōu)先安排急需和可行項目；減少資金轉撥環(huán)節(jié)，將上級預算單位下撥基層預算單位的經費直接細化安排到基層預算單位項目，避免上級預算單位在執(zhí)行中“以撥代支”，避免資金在基層預算單位沉淀；對跨部門資金統(tǒng)籌管理規(guī)劃，避免重復，保證預算資金服務中心工作。

3. 預算執(zhí)行考核問責與跨年度項目預算精準化。

（1）建立定期考核預算單位部門預算執(zhí)行進度機制。對執(zhí)行進度緩慢、預計年底可能形成較多結轉結余的項目，在年中預算調整時及時督促預算單位予以調減。在批復控制年初部門預算時，應以預算單位上年實際支出進度及編報當年累計支出進度作為參考依據，不能刻板地僅考慮序時進度，而要根據政策實施和部門實際工作需要，結合考慮政策開展、項目實施進度進行考核。對于支出進度未達標的部門，在項目支出預算中進行一定比例扣除。從而將預算編制與執(zhí)行進度、結轉結余資金規(guī)模掛鉤，使預算編制更加科學。同時，對執(zhí)行進度遲緩的部門進行通報約談。審計部門探索將預算執(zhí)行審計與經濟責任審計相結合的評價機制，對支出進度遲緩、不作為、慢作為的行為進行問責。

（2）預算單位應根據項目規(guī)劃、實施方案、合同約定條款等資料科學測算付款進度，合理安排跨年度項目支出，按付款時間分別編入各年度預算，促進跨年度項目預算編制精準化，提高年度預算執(zhí)行率，從根本上減少新增存量資金的產生。如根據合同對質保金的約定條款，將質保金按比例安排在之后相應年度預算，逐步探索建立跨年度預算平衡機制，提高政府及部門工作前瞻性。

4.建立項目績效考核與追蹤問效機制。

構建科學的預算績效管理體系，探索在項目預算編制同時設定各明細項目的預期目標、考核指標，由財政部門、審計部門對項目開展追蹤問效，適當借助第三方中介力量參與相關專業(yè)領域的績效評價。評審方式可以采取先網上自評申報繼而實地核查相關資料、項目進度和項目成果的方式進行。重點審核項目支出的必要性、支出金額的合理性，對項目完成結果與預期目標進行比較分析，對項目資金是否閑置和資金投入后項目預期效益是否達到進行評價。將績效考核結果作為以后年度項目審批立項的參考依據，優(yōu)化支出結構：優(yōu)先安排、適當激勵成效高的項目；厲行節(jié)儉、壓縮調減無效低效的項目資金；清理整合性質用途相近的項目資金，以減少新增存量資金的產生，集中力量保障重點支出。