蔡婷貽

超過100萬(wàn)的難民對(duì)歐洲造成堪稱第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)最大的沖擊，彌漫在歐洲大陸上的“難民威脅論”使德國(guó)等頂著國(guó)內(nèi)壓力支持再安置計(jì)劃的國(guó)家，未來(lái)能撐多久也是未知。難民危機(jī)再現(xiàn)只是時(shí)間問題

“我在敘利亞的家是個(gè)天堂，我想干嘛就能干嘛；現(xiàn)在身為難民，我想做什么都遭到拒絕?！蹦窘迟Z馬來(lái)自敘利亞南部小鎮(zhèn)吉爾貝哈扎萊赫，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)迫使他離開家鄉(xiāng)，“我非常想念我的國(guó)家，我的家，我的鄰居，但是我的國(guó)家已經(jīng)被摧毀，現(xiàn)在那里沒有我要的東西了。”

賈馬目前暫住在離家536公里的約旦難民營(yíng)，他唯一帶出來(lái)的隨身物件是他的鐵錘?！斑@個(gè)（工具）提醒我，我曾經(jīng)是誰(shuí)和我的國(guó)家在哪里。我真希望當(dāng)初也能帶出一些家人的照片?！辟Z馬在國(guó)際移民組織（International Organization for Migration 下稱IOM） 的“我是難民”計(jì)劃下，分享自己的故事。

“難民威脅論”彌漫

隨著敘利亞、利比亞內(nèi)戰(zhàn)，厄里特里亞和岡比亞進(jìn)行獨(dú)裁統(tǒng)治，以及阿爾及利亞、科特迪瓦的國(guó)內(nèi)情況惡化，像賈馬這樣走上難民之路的中東和北非人在2015年已超過100萬(wàn)。

今年以來(lái)，冒著生命危險(xiǎn)換取新命運(yùn)的難民仍不斷進(jìn)入歐洲大陸。

困在約旦難民營(yíng)的賈馬似乎苦悶，但與其他難民比較他仍算幸運(yùn)。8月29日，意大利海巡隊(duì)單日?qǐng)?zhí)行了40次救援行動(dòng)，在地中海利比亞海岸共救起6500名難民。IOM統(tǒng)計(jì)顯示，今年以來(lái)至8月28日為止，27.2070萬(wàn)難民通過海路進(jìn)入歐洲，低于2015年同期的35.4618萬(wàn)；但3165人在跨越地中海時(shí)或死亡或失蹤，比去年同期增加509人。

超過100萬(wàn)的難民對(duì)歐洲社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)造成堪稱第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)最大的沖擊。美國(guó)民調(diào)機(jī)構(gòu)皮尤中心7月22日公布的民調(diào)顯示，歐洲民眾普遍認(rèn)為新移民意味著恐怖主義和分食就業(yè)機(jī)會(huì)。加上匈牙利、希臘、意大利和波蘭等傳統(tǒng)基督教和天主教國(guó)家對(duì)穆斯林持負(fù)面印象，新移民的涌入造就了右翼政黨在歐洲國(guó)家的興起，不少缺乏道德勇氣的政治人物選擇忽視難民問題。

今年以來(lái)，歐盟成員國(guó)間由于政策和資源缺乏整合，引發(fā)的危機(jī)包括大量在逃難路上身亡的難民被當(dāng)作無(wú)名尸首草草掩埋；9000名14歲-17歲難民孩童在德國(guó)失聯(lián)，可能落入人口販賣集團(tuán)手中等。

德國(guó)總理默克爾是少數(shù)選擇直面難民問題的領(lǐng)導(dǎo)，她力排眾議于2015年倡議“開放邊境”政策，此政策原本獲得不少支持，但今年以來(lái)她在國(guó)內(nèi)外都受到質(zhì)疑，國(guó)內(nèi)支持度大幅下滑。在歐盟層面，不少歐盟成員國(guó)為國(guó)內(nèi)利益，罔顧她共同承擔(dān)的呼吁，采用不同方法回避責(zé)任，包括增加邊境巡防，加裝鐵絲網(wǎng)，甚至關(guān)閉邊境。

歐洲外交關(guān)系委員會(huì)研究員丹尼森（Susi Dennison）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，近年來(lái)發(fā)生的多起恐怖襲擊事件在歐洲社會(huì)埋下了恐懼，這樣的心態(tài)被民粹主義的政治人物利用，散播如接受難民就是將歐洲暴露在威脅下的言論，在歐洲各國(guó)塑造了反移民的社會(huì)氣氛。

不過，IOM歐洲區(qū)執(zhí)行主任安布羅西（Eugenio Ambrosi）認(rèn)為，2014年以來(lái)歐洲各國(guó)應(yīng)對(duì)難民問題有所進(jìn)步，他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，相對(duì)于2014年-2015年歐洲對(duì)難民的“恐慌”反應(yīng)，今年以來(lái)至少已經(jīng)推動(dòng)一系列相對(duì)完善且長(zhǎng)期的政策。

責(zé)任和罰款無(wú)法實(shí)現(xiàn)再安置計(jì)劃

聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，2015年抵達(dá)歐洲的難民超過100萬(wàn)人，IOM預(yù)估今年人數(shù)或再增加17%。

根據(jù)1997年開始實(shí)施的“都柏林規(guī)定”，難民或移民在第一個(gè)踏上的歐盟國(guó)家申請(qǐng)庇護(hù)，如果這些移民有意回避在該國(guó)登記，他們后來(lái)實(shí)際申請(qǐng)的國(guó)家可以在查明后將他們送回原始進(jìn)入國(guó)。

這無(wú)形中增加了主要落地國(guó)——希臘和意大利的負(fù)擔(dān)。在這次難民潮中，不少難民基于難民福利或投靠親人的考量，不愿在首度上岸的意大利和希臘登記身份，選擇繼續(xù)往北到德國(guó)或瑞典等北歐國(guó)家。從去年8月起，德國(guó)停止對(duì)敘利亞難民執(zhí)行這項(xiàng)“帶回去”政策。

為控制難民總數(shù)，歐盟選擇從源頭和土耳其合作。雙方于3月同意，自今年3月20日起非法從土耳其進(jìn)入希臘的難民將被送回土耳其，但每遣返回一名非法難民就能換取一名敘利亞難民到歐洲進(jìn)行安置。土耳其采取必要方法阻止陸路和海路偷渡，歐盟提供60億歐元協(xié)助土耳其處理難民問題。

協(xié)議簽訂以來(lái)，進(jìn)入歐洲的難民數(shù)量大幅下降，但滯留在土耳其的難民數(shù)達(dá)到300萬(wàn)，其中270萬(wàn)為敘利亞人。

然而，就在歐盟試圖關(guān)閉土耳其到希臘的路徑為希臘減壓時(shí)，難民離開希臘的巴爾干之路的沿線國(guó)家——奧地利、克羅地亞、斯洛文尼亞、塞爾維亞和馬其頓卻關(guān)閉了國(guó)境，難民再度陷在希臘動(dòng)彈不得。默克爾公開批評(píng)這些國(guó)家太自私，把壓力留在希臘。

在與土耳其達(dá)成協(xié)議前，歐盟曾在2015年9月推動(dòng)“再安置計(jì)劃”，歐盟成員國(guó)應(yīng)在兩年內(nèi)重新安置16萬(wàn)難民，但各國(guó)拖延或拒絕執(zhí)行，至今只有4000人得到安置。希臘和意大利兩國(guó)近來(lái)不斷要求歐盟切實(shí)執(zhí)行“再安置”承諾。

“再安置計(jì)劃”以國(guó)家人口、國(guó)家GDP， 失業(yè)率水平和過去四年該國(guó)接收的難民申請(qǐng)人數(shù)，加權(quán)計(jì)算出每個(gè)成員國(guó)應(yīng)接收的難民數(shù)量，接收國(guó)家可從歐盟得到每人6000歐元的補(bǔ)助，意大利、希臘和匈牙利每移出一名難民也可獲得500歐元的支持。

目前約有5.8萬(wàn)名難民滯留在希臘，至8月23日為止，他們中有94%為敘利亞、伊拉克和阿富汗人，46%為兒童。

希臘移民部長(zhǎng)穆薩拉斯表示，該國(guó)目前已準(zhǔn)備好將7000名難民再安置，但是應(yīng)接收他們的歐盟成員國(guó)都在無(wú)視其義務(wù)。他9月將拜訪其他成員國(guó)，要求各國(guó)執(zhí)行這項(xiàng)先前已同意的方案。聯(lián)合國(guó)難民署近來(lái)也指出，希臘需要?dú)W盟的幫助，再安置計(jì)劃需要擴(kuò)大規(guī)模。

意大利總理倫齊近來(lái)也不斷呼吁其他歐盟國(guó)家配合執(zhí)行再安置計(jì)劃。他甚至表示，該計(jì)劃是“真正的失敗”。為應(yīng)對(duì)計(jì)劃耽擱的壓力，歐盟委員會(huì)7月對(duì)希臘和意大利撥放了1100萬(wàn)歐元緊急救助金。

德國(guó)同意自9月起接收意大利需要再安置的難民，以示對(duì)歐盟計(jì)劃的支持。德國(guó)聯(lián)邦移民與難民局負(fù)責(zé)人魏澤（Frank-Jürgen Weise）8月28日說(shuō)，該國(guó)2016年可能接收的難民人數(shù)將達(dá)30萬(wàn)?！暗聡?guó)已經(jīng)接收了100萬(wàn)難民，如果德國(guó)做得到，那些還沒對(duì)難民救助付諸行動(dòng)的國(guó)家也做得到?！眰慅R表示。

歐盟成員國(guó)中，匈牙利和斯洛文尼亞從法律上杯葛該計(jì)劃；捷克和波蘭也拒絕合作，它們認(rèn)為各國(guó)政府應(yīng)享有自愿安置難民的權(quán)利。

匈牙利拒絕接收被分配的1294名難民，并將于10月2日進(jìn)行公投以質(zhì)疑歐盟做法的正當(dāng)性。匈牙利總理歐爾班表示，安全應(yīng)被放在第一位。

美國(guó)的移民政策中心（Migration Policy Institute）專家 Susan Fraztake 對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這些東歐國(guó)家至今未顯示調(diào)整立場(chǎng)的跡象，對(duì)這些國(guó)家而言，移民和難民都是新議題，這些國(guó)家大部分是人口輸出國(guó)，鮮有人口輸入經(jīng)驗(yàn)，因此在社會(huì)和政策層面，這些國(guó)家對(duì)接收大量新移民并沒有足夠準(zhǔn)備。

歐洲大眾對(duì)移民問題的負(fù)面觀感也是阻礙此計(jì)劃的主要原因。丹尼森指出，歐盟在制度設(shè)計(jì)上，罔顧難民問題在各國(guó)政治的“負(fù)面觀感”，以責(zé)任和罰款來(lái)期待成員國(guó)配合執(zhí)行，她個(gè)人對(duì)結(jié)果相當(dāng)悲觀；再加上土耳其和歐盟的協(xié)議岌岌可危，“問題再現(xiàn)只是時(shí)間問題”。

“我們做得到！”

力主收容難民的德國(guó)總理默克爾今年以來(lái)在國(guó)內(nèi)支持率下滑，政治生命是否能在2017年大選中延續(xù)發(fā)生變數(shù)。德國(guó)《明鏡》周刊報(bào)道，因支持度低迷，默克爾暫緩宣布尋求四度連任的意向。德國(guó)獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)民調(diào)顯示，50%德國(guó)民眾反對(duì)她連任，42%的民眾表示支持。

在“開放邊境”政策執(zhí)行一周年時(shí)，默克爾于8月31日接受德國(guó)報(bào)紙專訪指出，“我們不僅忽略這個(gè)問題太久，甚至在阻礙找出泛歐洲解決之道。”她進(jìn)一步指出，將難民和恐怖主義相關(guān)聯(lián)的做法“就是錯(cuò)誤的”，強(qiáng)調(diào)恐怖主義早就存在于歐洲。

除了恐怖主義的威脅，對(duì)歐洲大眾而言，涌入的難民還意味著文化沖擊和價(jià)值考驗(yàn)。不少德國(guó)民眾今年以來(lái)將自己的家貢獻(xiàn)出來(lái)，暫時(shí)收留難民，直到他們進(jìn)入安置計(jì)劃或找到工作。英國(guó)社會(huì)工作者皮爾斯自今年2月起，通過臉書發(fā)起“為難民手機(jī)充值”計(jì)劃，以20英鎊為充值單位，為難民的手機(jī)充值幫助他們和家人聯(lián)系。皮爾斯創(chuàng)建的組織已吸引2萬(wàn)成員，募集到10萬(wàn)英鎊。

兩名德國(guó)學(xué)生最近也成立了“Lets fly 2 Europe”的非政府組織，為難民機(jī)票募款，幫助他們避開危險(xiǎn)的逃難之路。

歐洲長(zhǎng)時(shí)間忽略難民問題，累積起的問題已經(jīng)可稱為人道危機(jī)。8月30日，紐約大學(xué)教授羅賓（Simon Robins）發(fā)表研究報(bào)告指出，在地中海溺斃的難民尸體即使被找到，也沒有人愿意花力氣去辨別其身份并通知家人。羅賓的團(tuán)隊(duì)在過去幾年通過比對(duì)尋找失蹤人口廣告，找到死亡難民的家屬，他們中的很大一部分人仍在日復(fù)一日地等待親人的消息，或以為他們已經(jīng)平安抵達(dá)歐洲。

羅賓對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，歐盟國(guó)家應(yīng)對(duì)死亡難民問題予以關(guān)注，當(dāng)務(wù)之急是建立歐盟層面的數(shù)據(jù)庫(kù)。目前，以意大利為例，地方搜集到的死亡難民數(shù)據(jù)缺乏整合，國(guó)家間的整合完全不存在，通知死者家屬是難以執(zhí)行的任務(wù)。

危機(jī)發(fā)展至今歐盟層面領(lǐng)導(dǎo)的缺位，讓人感到擔(dān)憂。安布羅西強(qiáng)調(diào)，歐盟成立的目的是為同一個(gè)目標(biāo)分擔(dān)共同責(zé)任，在難民議題上，各國(guó)迫切需要克服歧見進(jìn)一步合作?！耙泼窕顒?dòng)是人類社會(huì)的一部分，它不會(huì)消失，只能被適當(dāng)?shù)毓芾怼！彼赋觥?/p>

9月16日，歐盟成員國(guó)將在斯洛伐克舉行非正式會(huì)議，就英國(guó)脫歐后歐盟的未來(lái)進(jìn)行討論，屆時(shí)難民問題也將被再次討論。