李佐軍

地方債務風險主要表現(xiàn)在兩個層面：一是負債本身的風險。二是負債傳導的風險

中國人民銀行最近公布了一組和地方政府債務有關的數(shù)據(jù)，從2016年2月到6月，地方政府債券發(fā)行量超過3.6萬億元。而2015年全年地方政府債券發(fā)行量為3.8萬億元。也就是說，今年地方政府用五個月時間發(fā)行了接近去年全年量的債券。按2016年中央和地方預算草案的報告要求，2016年地方政府一般債務余額限額為10.7億元，而截至2016年6月底，地方政府債券托管余額為8.3萬億元，已接近限額量的八成。

為什么地方政府在上半年會大量發(fā)債？又是什么原因推動著地方政府在發(fā)債道路上越走越遠，地方債務規(guī)模擴大隱藏著哪些風險？這些風險如何處理？

地方政府為什么要大量發(fā)債？

簡單來看，因為今年確定的地方發(fā)債總量本身高于去年，所以短時間內會呈現(xiàn)出地方發(fā)債多的現(xiàn)象。再加上債務置換的因素，總量就變得更加大了。當然地方發(fā)債多，反映出地方政府的財政收支缺口壓力增大，而這個問題值得重視。一旦地方政府發(fā)生大面積債務違約，不僅會引發(fā)系統(tǒng)性的金融風險，還會影響地方政府的正常運作，更嚴重的是會觸發(fā)社會不安定。所以必須對地方政府大規(guī)模舉債持謹慎的態(tài)度。為此，我們也需要首先了解一下地方政府大量舉債背后的深層次原因。

第一，與中國上世紀90年代實行的分稅制有關。當時，根據(jù)事權與財權結合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅；將同經濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃分為地方稅。分稅制的理念是要激勵地方，搞活地方經濟。但實際上實行分稅制后，很多地方出現(xiàn)了財權與事權不對稱的情況。比如說，扶貧和教育等方面的支出很大，單靠地方財政捉襟見肘，而中央轉移支付又不夠，這樣一來很多地方政府的財政收支經常出現(xiàn)不平衡，入不敷出。而平衡收支缺口的一個手段就是發(fā)債，所以地方有很強的發(fā)債動機。

第二，與地方政府的職能定位有關。在大多數(shù)國家，地方政府的主要職能是進行公共服務和公共管理，但中國的地方政府還附加了很強的發(fā)展經濟職能。加上過去多年來實行的以經濟增長為主要考核導向的干部考核制度，使得很多地方政府為了獲得更高的政績，大規(guī)模進行房地產開發(fā)和基礎設施建設。除了在公共服務上的支出外，巨大的資金需求只能通過發(fā)行債券等方式來滿足。

第三，投融資平臺為地方政府發(fā)行債券提供了條件。按照有關法律規(guī)定，地方政府是不允許發(fā)行債券的，后來才允許省級政府發(fā)行債券。地方政府不能直接發(fā)債，促使地方政府設立了很多投融資平臺公司去發(fā)債和融資。而這些投融資平臺公司不同于一般的投融資企業(yè)，均具有很強的政府背景，可利用強大的政府信譽為地方政府大規(guī)模發(fā)債融資。也即是說，對地方發(fā)債的管制在實際上已經松動，為地方發(fā)債融資創(chuàng)造了新的渠道，這也推動了地方債務規(guī)模的上漲。

第四，與地方政府及其平臺公司的軟預算約束有關。在市場經濟條件下，企業(yè)的預算約束是硬的，企業(yè)必須承擔債務償還責任和投資失誤責任。但中國地方政府投融資平臺公司的預算約束是軟的，可憑借政府背景不按時償還債務，不承擔投資失誤責任，可以通過很多債務轉嫁的方法，比如進行債務置換、債轉股等來突破硬預算約束。這就使得地方政府發(fā)債的約束力大打折扣，刺激了許多地方政府不計后果地大規(guī)模借債建設。換句話說，地方政府實際上沒有辦法破產，因為實在不行，還可以靠中央政府來兜底。這種軟約束條件下，就進一步扭曲了地方政府的發(fā)債激勵。

第五，房地產抵押為地方政府發(fā)債提供了支撐。發(fā)債和信貸都需要解決抵押擔保問題。按照目前的土地制度，地方政府可以把農村集體的土地低價征用過來，經過適當整理后，以招拍掛方式高價賣出去。這就形成了政府在土地一級市場的壟斷，地方政府可以大規(guī)模獲得土地的控制權，并把土地和房地產作為抵押擔保物大規(guī)模進行借債，這也為地方政府舉債提供了強大支撐。

如何防控地方債務風險？

地方債務風險主要表現(xiàn)在兩個層面：一是負債本身的風險。地方發(fā)行的債券是有期限的，到期就要還本付息。如果新的資金得不到保障，就會發(fā)生債務違約的風險。

二是負債傳導的風險。首先，地方債多是通過銀行、信托等金融機構進行融資，如果出現(xiàn)大面積違約，最終會傳導到這些金融機構，引發(fā)系統(tǒng)性的金融風險。其次，如果地方政府不能及時還本付息，可能需要用債務置換的方式把一些地方債置換成中央債，把一些短期債務置換成中長期債務。但是，中央債務也是有預算的，債務過多就會倒逼央行印鈔，引發(fā)貨幣貶值的風險。再次，地方政府需要一定的資金才能正常運轉，如果發(fā)生風險，除了影響政府自身的運轉外，公共服務質量也難保障，容易引發(fā)社會問題。

除了發(fā)行規(guī)模不斷擴大，地方政府發(fā)債信息的透明度不夠也令人擔憂。這就意味著除了負債本身和負債傳導的風險之外，可能還有不可預計的其他風險，而且這些不可預見的風險帶來的后果也無法預測。2016年初，財政部推出七大舉措應對地方債務不斷增加可能潛藏的風險。財政部要求地方政府債券余額、置換債券、新增債券均需進行限額管理，并要求地方政府披露財政和債務信息，并把控債券發(fā)行節(jié)奏等。但這些舉措能不能切實起作用，還有待觀察。

是以，我認為還需要進一步摸清地方政府負債的底數(shù)，讓地方政府發(fā)債信息盡可能實現(xiàn)公開透明，并接受社會監(jiān)督。另外，還要做好風險預警和防控工作，對地方發(fā)債融資中的一些違法違規(guī)行為及時進行規(guī)范懲處。

而要徹底解除地方債風險，則需要進行與地方債有關的根本性改革。首先，轉變政府職能，讓地方政府不再扮演企業(yè)化的角色。同時精簡機構和人員，減輕政府支出壓力，建立不以GDP為主要考核目標的干部考核制度。

第二，推動財政改革，加強預算管理，解決地方政府財權和事權不對稱的問題。

第三，推進金融改革。地方政府多是從銀行、信托公司等金融機構融資，下一步應該主要針對投融資平臺企業(yè)從源頭堵住地方政府的融資風險漏洞。要讓投融資平臺真正按照企業(yè)的方式去運行，而不是既當裁判員又當運動員。

第四，進行土地改革。土地是地方債的主要抵押擔保物，土地財政也已成為當前地方經濟健康發(fā)展的一大問題。怎么化解土地財政問題，減輕地方政府利用土地來大規(guī)模負債的壓力，必須要加快推進十八屆三中全會已確定的土地制度改革。

作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長