李穎

摘要：隨著國內資本市場的不斷完善和發(fā)展，內部控制作為一種管理手段，在企業(yè)運營過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。本文在相關理論的基礎上對企業(yè)價值與內部控制的相關性進行分析，通過內部控制五要素和五目標研究內部控制對企業(yè)價值的傳導機制，發(fā)現內部控制對提升企業(yè)價值具有促進作用。提升企業(yè)對于內部控制建設及執(zhí)行的重視程度，可以有效發(fā)揮內部控制在價值創(chuàng)造中的管理作用。

關鍵詞：內部控制 內部控制要素 內部控制目標 企業(yè)價值

一、引言

隨著國內資本市場的不斷完善和發(fā)展，內部控制對于促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用不容小覷，監(jiān)管部門也加大了對內部控制的規(guī)范。2012年，財政部、證監(jiān)會發(fā)布了《關于2012年主板上市公司分類分批實施企業(yè)內部控制規(guī)范體系的通知》，自2012年1月1日起主板上市公司開始分類分批實施內部控制規(guī)范體系，并披露內部控制信息。但是證券市場上財務造假現象依然時有發(fā)生，如2011年的“銀河科技”“綠大地”事件，2013年的“紫光古漢”“光大證券烏龍指”事件，這些事件的發(fā)生使大家認識到國內證券市場還有很多方面需要規(guī)范，同時企業(yè)經營管理及內部控制仍然存在缺陷。2014年A股IPO重啟和注冊制的施行，使得新股發(fā)行的步伐加快。上市公司的質量對于投資者及證券市場的發(fā)展至關重要，企業(yè)內部控制質量也成為監(jiān)管部門關注的焦點。十八屆三中全會指出健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，這對企業(yè)加強內部控制建設具有指導作用。內部控制作為一種管理手段，在企業(yè)運營過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在企業(yè)內外部環(huán)境日益復雜的情況下，企業(yè)亟需明確企業(yè)價值與內部控制的關系，及時發(fā)現內部控制的不足，保證企業(yè)在戰(zhàn)略層面、管理層面以及作業(yè)層面可以高效有序運行，規(guī)避風險，實現企業(yè)價值最大化的目標。

二、文獻綜述

國內對于內部控制的研究主要是從內部控制概念、公司治理與內部控制理論建設以及內部控制制度執(zhí)行與評價等方面開展。程曉陵等（2008）運用實證方法，分析了公司治理結構與內部控制有效性之間的關系。施先旺（2008）等通過梳理內部控制理論的發(fā)展，對國內內部控制體系的發(fā)展提出展望。陳關亭等（2013）根據企業(yè)風險管理框架的八項風險管理因素設計內控評價指標體系。廈大內部控制指數課題組根據要素導向觀、中國上市公司內部控制指數研究課題組根據目標導向觀設置了內部控制基本指數。國內專家學者對于內部控制與企業(yè)價值關系的研究，角度各不相同，大部分學者贊同企業(yè)內部控制與企業(yè)價值正相關的結論。李斌（2005）從資本資產定價與現金流量模型出發(fā)，發(fā)現內部控制五要素通過作用于現金流量與折現率來影響企業(yè)價值。趙保卿（2005）從企業(yè)價值鏈出發(fā)，得出有效的內部控制可以提升企業(yè)價值的結論。徐虹、林鐘高等（2008）從利益相關者的角度進行研究，得出內部控制有效性可以更加合理地保證各方面的利益，從而促使企業(yè)價值的提升。肖華、張國清（2013）從盈余持續(xù)性的角度對內部控制質量與企業(yè)價值的關系進行了研究，得出高質量的內部控制可以創(chuàng)造更高的盈余持續(xù)性，進而對企業(yè)價值產生積極影響。國外關于內部控制與企業(yè)價值關系的研究并不是很多，而且大都是從披露內部控制缺陷的角度對內部控制質量進行分析。其中主要有：史蒂文·魯特在《超越COSO：加強公司治理的內部控制》一書中指出，企業(yè)可以通過內部控制來加強公司治理，從而保證企業(yè)實現價值增值。

綜上所述，國外關于內部控制與企業(yè)價值相關性的研究較少，主要側重于企業(yè)內部控制缺陷、內部控制披露對企業(yè)績效及資本成本等的影響；國內關于內部控制與企業(yè)價值相關性的研究，主要從公司治理、資本成本、價值鏈等某種單一角度出發(fā)，最終得出企業(yè)內部控制對企業(yè)價值有促進作用的結論。本文在相關理論的基礎上對企業(yè)價值與內部控制的相關性進行分析，研究內部控制對企業(yè)價值的傳導機制，以有效發(fā)揮內部控制在價值創(chuàng)造中的管理作用。

三、內部控制與企業(yè)價值的理論概述

（一）內部控制概念及其發(fā)展。國內關于內部控制的研究起步較晚，主要是借鑒美國內部控制的相關理論。2008年財政部等五部委聯合印發(fā)了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，其中將內部控制定義為是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工實施的，旨在實現控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證企業(yè)經營管理合法合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實可靠，提高經營效率和效果，促進企業(yè)實現發(fā)展戰(zhàn)略。所以內部控制是為實現企業(yè)目標而服務，是伴隨著企業(yè)的發(fā)展需求以及滿足社會需要而發(fā)展起來的控制系統(tǒng)。

國外內部控制理論的發(fā)展可以劃分為五個階段：內部牽制、內部控制制度、內部控制結構、內部控制整體框架以及企業(yè)風險管理整合框架。國內內部控制理論發(fā)展還沒有形成一個規(guī)范的體系，根據研究角度的不同大體可以分為三個階段：審計視角的內部控制、會計視角的內部控制以及管理視角的內部控制。由于企業(yè)的組織形式、組織規(guī)模、經營活動及內部分工等都在不斷的變革和發(fā)展，所以對企業(yè)的管理制度提出了效率更高的要求，從而推動了內部控制的發(fā)展與成熟。中美兩國企業(yè)內部控制法規(guī)框架基本上是由法律法規(guī)、行政法規(guī)及部門規(guī)章三部分構成。但是兩者在法規(guī)系統(tǒng)性和權威性方面存在較大差異。由于美國關于內部控制的研究起步較早，資本市場發(fā)展比較完善，形成了以SOX法案為重要組成部分的內部控制法律體系框架。而國內內部控制立法的層次較低，缺乏統(tǒng)領的法律規(guī)定；目前的法律和規(guī)章制度中關于內部控制的內容較為單一，沒有形成法律體系；相關規(guī)章政出多門，各部門強調重點各不相同，重復監(jiān)管造成資源浪費。中美企業(yè)內部控制法規(guī)框架比較見表1。

（二）企業(yè)價值的概念。廣義的企業(yè)價值就是指企業(yè)各利益相關者在企業(yè)中擁有的利益之和。定義范圍寬泛，不僅包括企業(yè)的經濟價值，還包括社會價值、顧客價值等。狹義的企業(yè)價值是指企業(yè)股東和債權人預期未來獲得的自由現金流量的折現值。該定義符合會計持續(xù)經營的假設，它不僅反映了企業(yè)目前的市場價值，還體現了企業(yè)未來的發(fā)展?jié)摿Α?

摘要：隨著事業(yè)單位改革逐漸被提到議事日程，對事業(yè)單位內部控制和理財事項的改革與研究也在不斷深入，特別是財政部有關行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范的出臺，事業(yè)單位必須強化完善內部財務控制體系，樹立和轉變財務控制理念，在預算控制、決策控制、績效控制和信息披露控制等方面強化制度設計，一方面與內部控制規(guī)范接軌，另一方面完善內部財務管理制度，防范相關舞弊和腐敗事項，提高管理績效。

關鍵詞：事業(yè)單位 內部控制 財務控制

一、引言

最近幾年，隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，社會監(jiān)督力量的不斷興起，有關事業(yè)單位內部管理存在的諸多弊端不斷被披露，包括政府審計報告披露的諸如“私設小金庫” “資產管理混亂” “預算軟約束挪用資金”和“債務資金膨脹，財務狀況惡化”等內部管理問題；還有媒體對事業(yè)單位時有發(fā)生的腐敗舞弊等案例報道，引起社會公眾對事業(yè)單位管理與績效的普遍關注。

財政部于2012年11月正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內控規(guī)范”），并從2014年1月1日起在我國行政事業(yè)單位范圍內全面有效實施，旨在有利于推動廉潔高效、人民滿意的服務型政府的建設；有利于提高行政事業(yè)單位內部管理水平；有利于推進財政規(guī)范化科學化信息化管理。應該說，功在當代，利在后世。然而，如何將內控規(guī)范與現行的事業(yè)單位管理制度進行接軌，如何將內控規(guī)范的實施與事業(yè)單位的管理目標、管理績效和信息披露相結合，如何完善相關制度體系以保障內部控制的有效實施是我們首先要面對的問題。

二、事業(yè)單位財務控制的現狀與問題分析

（一）事業(yè)單位的財務控制理念不能滿足社會轉型的要求

社會管理創(chuàng)新要求政府轉型，建立最小化的政府是其基本目標之一。受計劃經濟模式的局限和影響，事業(yè)單位長期以來被認為是政府機構的附屬，依賴財政撥款安排和發(fā)展事業(yè)任務，以撥款的多少確定事業(yè)發(fā)展的目標，尚沒有建立起面向市場籌措資源的基本財務管理理念。比如“××大學投資失敗案例”折射的問題包括：向社會提供公益性服務的事業(yè)單位（類似我國高等院校）是否應該炒股？事業(yè)單位是否應該通過投資增加其資源？事業(yè)單位獲得資源的可選渠道有哪些？這些資源應如何配置、使用和評價？這些問題基本取決于事業(yè)單位的管理模式，由計劃經濟模式向市場經濟模式轉變中的事業(yè)單位資金主要來源于財政撥款和事業(yè)性收費，按照投入式預算來分配資源，既缺乏組織目標和理財目標結合的理財模式，又缺乏基于績效管理的社會效益管理理念。再比如在高校擴張、財政資金不足的形勢下，高校貸款規(guī)模膨脹，引發(fā)一系列財務風險和社會質疑。作為不以營利為目的運營的高校如何籌劃長期投資和債務資金的配置是事業(yè)單位非常重要的理財事項，而這些事項的決策缺乏與事業(yè)目標相連接的戰(zhàn)略規(guī)劃，顯得盲目和不理性。

（二）事業(yè)單位的內部控制體系不健全

我國事業(yè)單位實行的是“黨委領導下的行政長官負責制”，從權力分配角度看，“負責制”是對事業(yè)單位決策權與執(zhí)行權的分離，即黨委被授予決策權，校長被授予執(zhí)行權，兩者相互制衡。但是，在具體實踐中，這種權力分配平衡常常被打破。事業(yè)單位的財務管理制度中報銷制度多數是“一支筆”制度，分管財務的領導就可以決定財務支出。對于重大的類似籌資和投資等財務決策，缺乏專業(yè)評估過程和科學的決策方法，造成諸多的失誤和浪費。事業(yè)單位的內部財務控制制度非常不健全，存在“制度缺失”和“執(zhí)行弱化”的弊端。對資金的決策和運營過程缺乏必要的控制和監(jiān)督，導致單位資金濫用和低效率。

資金管理制度不健全不完善，經費控制的基本條件還不夠完備。以規(guī)范的制度管人管事是科學管理的基本要求。盡管事業(yè)單位已經制定了一些資金管理的規(guī)章制度，但總體執(zhí)行效果還不甚理想。包括：（1）資金收支的內部管理制度缺乏清晰的授權審批審核監(jiān)督制度規(guī)范。一些制度比如財務授權審批制度等已經過時，實際執(zhí)行中財會人員往往是憑借自身職業(yè)判斷來要求某些金額大或很難控制的金額找相應分管領導審批。（2）某些資金管理領域在制度上還是空白，比如貸款管理、工程項目管理等目前缺乏通用性的文字性的制度和規(guī)章對其進行規(guī)范。（3）缺乏完整的事業(yè)單位內部預算控制制度體系，部門預算只是爭取財政資金的手段，沒有形成對內部資金管理的有效控制手段。事業(yè)單位內部缺少必要的機制以確保預算資金支出進度與項目開展進程保持一致。這幾乎是所有行政事業(yè)單位普遍存在的問題。（4）資產管理運作機制有待改進。事業(yè)單位資產是按照使用資金的具體部門歸屬分散采購和管理使用的，資產管理處缺乏統(tǒng)一采購、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調配的職權，這種分散運作機制既影響采購成本的控制又影響資產的充分合理使用。資產日常管理存在漏洞，制度不夠完善。諸如采購論證制度、資產使用過程中的監(jiān)督檢查制度、實物盤點制度、報廢核銷制度、資產管理部門與財務處的資產對賬制度、統(tǒng)計報告制度、財產賠償制度和資產交接制度等，都還沒有建立健全起來。

（三）財務信息核算與控制體系不完善

現行的事業(yè)單位會計制度和財務制度尚未建立起全面的績效信息核算和披露體系，比如不能全面核算事業(yè)單位的業(yè)務成本、管理成本以及債務信息，缺乏這些信息的計量和核算，就難以在單位內部形成對這些事項的有效控制。而缺乏成本控制的單位，難以評價績效，再加上信息不透明，勢必導致資源浪費、挪用腐敗事項頻發(fā)，社會公信力下降的社會現實。

（四）事業(yè)單位的監(jiān)督體系不健全

目前，事業(yè)單位的監(jiān)督主要來自政府主管部門及財政部門。政府對事業(yè)單位的監(jiān)管立場是雙重的。首先是行政監(jiān)督。在已有的法規(guī)體系中，對事業(yè)單位的資金管理的規(guī)范都是程序性的規(guī)范，強調預算編制的程序和方法的合規(guī)性，強調資金使用的審批性和統(tǒng)一性，強調預算決算的合規(guī)性等。其次是出資人監(jiān)督。從財政撥款的視角對事業(yè)單位的資金使用情況進行監(jiān)督，監(jiān)督的方式一方面是預算審批，另一方面是政府審計，這兩個方面的監(jiān)督都沒有離開合規(guī)性和合法性的范疇，也沒有離開政府內部監(jiān)督的范疇。

然而事業(yè)單位的資源主要是財政撥款、事業(yè)性收費（學費）和一些社會捐贈。財政資金主要來自稅收，納稅人是事業(yè)單位的間接委托人，收費來自服務對象，捐贈來自社會不特定主體提供的社會資金，如果以出資人為委托人，事業(yè)單位的委托人包括政府、服務對象以及社會公眾，財政資金盡管來自納稅人，政府作為資金管理主體基于政府職能分配和使用，對事業(yè)單位的委托關系具有直接性和政策指導性，納稅人作為間接的委托人，可以和社會公眾的群體予以合并，特別是會計信息的使用者，在財政資金的使用和對事業(yè)單位服務監(jiān)督方面，享有最終監(jiān)督權。因此，對事業(yè)單位的監(jiān)督不能只有政府監(jiān)督而缺少公眾監(jiān)督或社會監(jiān)督的部分，社會監(jiān)督既是促進事業(yè)單位完善內部管理和控制制度的催化劑，也是督促其提高社會效益的重要手段。

三、事業(yè)單位完善內部財務控制制度的策略

（一）明確事業(yè)單位的使命和財務管理的目標

非營利組織的使命是其成立或存在的理由。比如香港中文大學以“結合傳統(tǒng)與現代，融匯中國與西方”為使命，表現了其傳承性與開放性的高校服務理念；臺灣政治大學一直致力傳承人文社會科學優(yōu)良傳統(tǒng)，以打造國際一流人文社會學術殿堂為愿景，以培養(yǎng)具有“人文關懷、專業(yè)創(chuàng)新、國際視野”的新世紀領導人為使命。清楚的使命感是建構長期性策略的基礎，成為事業(yè)單位以及所有成員的工作方向，為完成這樣的使命，管理當局必須確定相應戰(zhàn)略，制定相應目標，然后組織所有資源和力量去實現它。

我國公立事業(yè)單位盡管是國有性質，但是其社會公益性服務宗旨不變。組織存在的理由直接規(guī)范著組織管理的目標，決定營運指向和資金投向。因此，事業(yè)單位財務管理的目標受組織設立目標的制約，不以營利為目的，資金的運營不以增值為結果，而是利用有限的資源提供公益服務，以實現社會效用的最大化。因此，事業(yè)單位的財務管理目標分兩個層次，第一層次是終極目標，即：實現組織使命，第二層次為具體目標，應當表述為合法化、效率化和效用化。即資源取得和使用的合法化，對內資源利用效率最大化和對外社會服務效用最大化。

這樣的組織使命和理財目標要求事業(yè)單位一方面要盡可能多地籌措財務資源，爭取財務上的盈余；另一方面要重視資金的利用效率和投入產出效果的評價，避免浪費和挪用，避免公益性目標的違背，這是基本的理財理念。

“在營利機構，創(chuàng)造財務上的利潤是一種目的，而在非營利組織，它則是一種手段?！笔菍崿F使命實現戰(zhàn)略目標的手段。正是這種不是目的而是手段的盈余定位，決定事業(yè)單位的財務管理的重點是資源的管理，是資源的有效配置，而不是投資的運作。投資的界定在事業(yè)單位僅僅應當是閑置資產的合理利用，或者出于長期預算的需要，利用購買長期性收益穩(wěn)定風險小的債券的方式積累資金的需要，與戰(zhàn)略和發(fā)展目標密切相關，決不是營利性炒股或者控制性的權益投資，否則，容易導致事業(yè)單位用大量的資金投資營利，而偏離公益服務的基本使命。對于負債籌資，事業(yè)單位由于其非營利性特點，不能以利潤還債，那么負債應當控制在一定限度之內，一是必須界定可以舉債的范疇，比如確立舉債事項；二是必須控制債務規(guī)模，必須有可以還債的長期預算或者規(guī)劃，建立有效的財務風險控制體系。如果按照資產負債率等評價營利性組織的財務指標來評價事業(yè)單位的債務風險，應當低于企業(yè)的標準，并且應當具備動態(tài)評價的手段和信息。因為事業(yè)單位的債務相當于用未來的資金辦現在的事情，應當有公共資金代際公平的評價。

（二）建立完善的治理結構制度

治理結構是一個組織內部權力制衡體系，是組織內部監(jiān)管的制度安排。在許多市場經濟發(fā)達的國家里，非政府非營利組織有完善的法人治理結構，一般由出資人與有共同愿望的志愿者和相關專家等一起按照章程組成董事會或稱理事會。理事會負責確立組織使命和戰(zhàn)略目標，負責對組織的重大事項作出決策，負責審批預算和績效考核，負責聘任和解聘組織的總裁等。理事會成員、會長以及總裁等高級管理人員不受政府委派或指派，不具有政府職位級別，體現非營利組織的自治性特點。由理事會和管理層組成的完善的治理結構，一可以保障決策的科學性和公平性；二可以保障組織的運營秩序，提高整個組織的工作效率；三可以提高組織信息的透明度，有效防范浪費和腐敗。

根據委托代理理論，治理結構的建立是由于組織所有權和經營權的分離，非營利組織的資源來自公眾，“非分配約束”理論決定非營利組織的產權既不屬于出資者，也不屬于管理者，而是屬于公眾。在我國，事業(yè)單位的產權具有國有公益性質，實踐中只有政府監(jiān)督部分，缺少公眾監(jiān)督不符合這樣的產權定位。所以，事業(yè)單位應當建立一種由利益相關者參與組成決策機構的共同治理模式。共同治理意味著由出資人、相關專家、利益相關者代表、職工代表和公眾代表等組成理事會，對組織重大事項進行決策，以組織章程和制度安排來確保各利益主體參與決策的權力責任，建立激勵約束機制，確保各方利益人的利益，最終確保組織完成目標實現使命。

在事業(yè)單位建立理事會制度非常必要。理事會的設立由政府和相關主管部門主持，通過制定章程來規(guī)范理事會的職責與權限，根據不同事業(yè)單位的具體情況，根據需要在理事會下設多個委員會，比如預算管理委員會、人力資源管理委員會、財務管理委員會和審計委員會等。其中，財務管理委員會負責對籌資、投資和成本管理等事項作出決策。委員會的成員由單位領導、有關專家、職工代表和相關利益人代表等組成，行使理事會權力承擔理事會責任，代表社會公眾對事業(yè)單位進行共同治理。只有這樣才能真正在事業(yè)單位組織內部建立一種權力制衡機制，避免個人權力的濫用。同時，應當建立健全內部財務管理控制制度，完善預算制度、會計制度、審計制度和績效評價制度，以健全有效的制度管理提高事業(yè)單位的理財效率。

（三）建立全面的內部控制制度

內部控制的語義涵義是風險控制，事業(yè)單位的風險主要包括：使命的偏離、公益性目標的違背、非理性決策、資源不足或浪費或舞弊、法律法規(guī)的違背等。因此，與營利性組織相比，事業(yè)單位的運營風險比較小的受制于市場競爭和波動，而更容易來自不能完成使命的風險，確立內部控制目標的基石就是以使命為起點和終點的控制過程，可以表述為：理事會、管理層、全體員工以及所有志愿者共同實施的、旨在合理保證實現以下基本目標的一系列控制活動：（1）實現組織使命和戰(zhàn)略愿景；（2）運營的效率性和社會公益性；（3）財務報告及管理信息的可靠性和公開性；（4）資源的安全性和充分性；（5）國家法律法規(guī)的遵循性。