楊禮繼 陳心宇 方勇

摘要：回顧過(guò)去15年中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度發(fā)展歷程，采用文獻(xiàn)研究法、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法和定性分析法分析了耕地占補(bǔ)平衡存在的問(wèn)題。研究結(jié)果表明，耕地占補(bǔ)平衡存在耕地后備資源不足、質(zhì)量不高、分布不均，耕地質(zhì)量把關(guān)缺位、“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象普遍，部分項(xiàng)目選址不合理、造成資金浪費(fèi)和生態(tài)惡化等問(wèn)題。最后提出，從創(chuàng)新編制補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施性規(guī)劃、按耕地質(zhì)量等級(jí)征收耕地占用稅、用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余耕地指標(biāo)、推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市場(chǎng)化交易等四個(gè)方面完善耕地占補(bǔ)平衡政策。

關(guān)鍵詞：資源約束；耕地占補(bǔ)平衡；耕地質(zhì)量；武漢市

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2016）05-1343-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.05.063

Outlook and Countermeasures of Cultivated Land Requisition-compensation

Balance Policy under Resource Constraints

YANG Li-ji1，CHEN Xin-yu2， FANG Yong3

（1.Xiaogan Land Surveying and Planning Institute， Xiaogan 432000， Hubei， China； 2. 13 class of Senior Middle School， Hubei Wuchang Experimental High School ， Wuhan 430061， China； 3.Wuhan Planning & Design Institute， Wuhan 430014， China）

Abstract： Based on the summary of the main problems in the past 15 years， using metnods of literature research， experience summary and qualitative analysis， a number of problems related with cultivatedland requisition-compensation balance has been emerged， insufficient reserve resources of cultivated land， low-quality and uneven distribution， absence of farmland quality control， widespread “requisition good， compensate poor” phenomena， money wasting and ecological deterioration resulted from unwise choices of project sites. To solve the problems above， this paper proposed the following suggestions implement the plans of cultivated land projects by the construction of innovation system， collect farmland occupation tax according to the quality of cultivated land， control the target of the urban and rural construction land from the plan of the land using， and promote market transactions of the warrants of the cultivated land requisition-compensation balance.

Key words： resource constraints； cultivated land requisition-compensation balance； cultivated land quality； Wuhan city

自1999年耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施以來(lái)，耕地占補(bǔ)為中國(guó)的耕地保護(hù)做出了巨大的貢獻(xiàn)，有效遏制了耕地快速減少趨勢(shì)，強(qiáng)化了全社會(huì)耕地保護(hù)意識(shí)，維護(hù)了國(guó)家糧食安全。但在耕地后備資源持續(xù)減少、生態(tài)保護(hù)壓力日益增大、補(bǔ)充耕地質(zhì)量升級(jí)等“資源緊約束”的現(xiàn)實(shí)情況下，耕地占補(bǔ)平衡面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

1 耕地占補(bǔ)平衡制度回顧

1.1 制度的提出

1999年1月1日施行的《土地管理法》規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。這是國(guó)家首次以法律形式確立耕地占補(bǔ)平衡制度。

1.2 制度的完善

2001年11月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，明確市、縣確因耕地后備資源匱乏，難以在本行政區(qū)域內(nèi)做到耕地占補(bǔ)平衡的，可以在省域內(nèi)進(jìn)行易地補(bǔ)充耕地。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出了補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算的規(guī)定。2005年，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》，隨后全國(guó)30個(gè)省（市）完成了折算基礎(chǔ)工作。2009年12月，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，2010年2月，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《全國(guó)補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)管理與驗(yàn)收試點(diǎn)工作方案》，并將山西、遼寧、湖北、廣東、四川、甘肅六省作為部級(jí)試點(diǎn)[1]。2012年6月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定技術(shù)規(guī)范（試行）》。經(jīng)過(guò)近10年的積極努力和探索，耕地占補(bǔ)平衡逐步由耕地?cái)?shù)量平衡向質(zhì)量與數(shù)量并重轉(zhuǎn)變。

1.3 制度的創(chuàng)新

2009年3月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出有條件的地區(qū)可積極探索耕地占補(bǔ)平衡市場(chǎng)化運(yùn)作方式。廣東、江蘇、四川、浙江等地積極探索耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市場(chǎng)化交易，取得了很好的效果，促進(jìn)了地區(qū)間資金、資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

2 耕地占補(bǔ)平衡存在的問(wèn)題

2.1 耕地后備資源不足、質(zhì)量不高、分布不均

中國(guó)正處于“四化”同步加快發(fā)展的特定歷史階段，各類(lèi)建設(shè)必然會(huì)占用耕地。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，現(xiàn)代化建設(shè)的速度不會(huì)放慢，保障糧食安全、生態(tài)安全的要求不可能降低，工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地、城鎮(zhèn)與農(nóng)村爭(zhēng)地、生產(chǎn)生活生態(tài)之間爭(zhēng)地將不斷加劇，土地資源供給緊約束的局面將更加凸顯[2]。國(guó)土資源部2011年發(fā)布的全國(guó)耕地后備資源狀況調(diào)查顯示，中國(guó)集中連片耕地后備資源面積為734.39萬(wàn)hm2（可開(kāi)墾土地701.66萬(wàn)hm2，可復(fù)墾土地32.72萬(wàn)hm2）[3]，其中83.55%分布在新疆、甘肅、山東、江西、黑龍江、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、江蘇、吉林等10個(gè)?。▍^(qū)），灌溉條件差、開(kāi)發(fā)利用難度大，與占用的耕地質(zhì)量相差多個(gè)等級(jí)，按照全國(guó)每年平均新增建設(shè)占用耕地35萬(wàn)hm2的速度，可以支撐20年。從地域分布來(lái)看，各?。ㄊ校╅g的耕地后備資源差異極大，地域面積小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、平原地貌多的?。ㄊ校└睾髠滟Y源嚴(yán)重不足，國(guó)家規(guī)定不能跨省易地補(bǔ)充耕地，因此東、中部省（市）耕地占補(bǔ)平衡壓力遠(yuǎn)大于西部?。ㄊ校Ｒ院笔槔?，根據(jù)土地整治規(guī)劃潛力調(diào)查，全省耕地后備資源面積為7.92萬(wàn)hm2[4]，而湖北省每年新增建設(shè)占用耕地面積約為1.2萬(wàn)hm2，支撐不到7年。武漢市的耕地后備資源理論潛力僅為0.46萬(wàn)hm2，不足武漢市一年新增建設(shè)占用耕地的數(shù)量。耕地后備資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高的客觀實(shí)際對(duì)未來(lái)耕地占補(bǔ)平衡工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.2 耕地質(zhì)量把關(guān)缺位，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象普遍

一是主觀上的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺位?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，占用與補(bǔ)充的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量要相當(dāng)。國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量進(jìn)行了長(zhǎng)期不懈地探索，提出了數(shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算、建設(shè)占用的耕地耕作層土壤剝離等舉措，制定了補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定技術(shù)規(guī)范等文件，但目前還沒(méi)有執(zhí)行。過(guò)去的15年，中國(guó)的耕地占補(bǔ)平衡體現(xiàn)在數(shù)量上的平衡，缺少補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)的頂層設(shè)計(jì)，地方上無(wú)法對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。二是客觀上的占補(bǔ)區(qū)位差異。建設(shè)占用的耕地往往是城市周邊地勢(shì)平坦、交通便利、水利條件較好、土質(zhì)肥沃的良田，而補(bǔ)充的耕地往往是難以利用的荒草地、灘涂、廢棄的建設(shè)用地等，耕作半徑遠(yuǎn)、土層厚度淺，缺乏穩(wěn)定的灌溉水源和后期的有效監(jiān)督與管護(hù)，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)出的耕地質(zhì)量較差，很難與建設(shè)占用的優(yōu)質(zhì)耕地相提并論。主、客觀上的雙重原因，使得“占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占水田補(bǔ)旱地”等現(xiàn)象普遍存在。

2.3 部分項(xiàng)目選址不合理，造成資金浪費(fèi)和生態(tài)惡化

上輪土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃編制時(shí)間在2002年左右，補(bǔ)充耕地類(lèi)型以荒草地開(kāi)發(fā)、低效園地、荒廢坑塘、廢棄磚瓦廠整理為主。由于對(duì)之后的大規(guī)模城市開(kāi)發(fā)建設(shè)預(yù)判不足，部分已實(shí)施的耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目又被建設(shè)占用，造成了投資浪費(fèi)。2005年之后，耕地占補(bǔ)平衡政策收緊，園地整理出的耕地不能用于占補(bǔ)平衡，林地、坑塘整理需要征求林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門(mén)意見(jiàn)，部門(mén)間協(xié)調(diào)的難度越來(lái)越大，在補(bǔ)充耕地目標(biāo)的剛性約束下，資源緊缺地區(qū)采取“上山”、“下灘”、“圍湖”等非常規(guī)手段補(bǔ)充耕地[5]，破壞了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，帶來(lái)了水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等生態(tài)隱患，且在多年后又將成為退耕對(duì)象，違背了耕地占補(bǔ)平衡的初衷。

3 耕地占補(bǔ)平衡的發(fā)展趨勢(shì)

3.1 由耕地?cái)?shù)量平衡向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變

國(guó)家要求耕地占補(bǔ)平衡要實(shí)現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量并重，現(xiàn)階段處于數(shù)量平衡向數(shù)量—質(zhì)量平衡過(guò)渡階段，隨著農(nóng)用地分等定級(jí)成果的推廣應(yīng)用，以及補(bǔ)充耕地質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，在數(shù)量平衡的基礎(chǔ)上加入質(zhì)量平衡因素的條件已經(jīng)成熟。但在局部地區(qū)，存在填塘造田、圍湖造田、毀林造田、侵占河床的現(xiàn)象，片面追求數(shù)量平衡，破壞了生態(tài)平衡，必須強(qiáng)化補(bǔ)充耕地項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目選址的合理性、建設(shè)的環(huán)保性。在生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代背景下，耕地占補(bǔ)平衡將由耕地?cái)?shù)量平衡向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)協(xié)調(diào)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)耕地面積不減少，生產(chǎn)能力有提高，生態(tài)環(huán)境有改善。

3.2 由土地開(kāi)發(fā)為主向土地復(fù)墾為主轉(zhuǎn)變

國(guó)家提倡“積極推進(jìn)土地整理，加大土地復(fù)墾力度，適度開(kāi)發(fā)未利用地”，但相比土地整理和復(fù)墾而言，土地開(kāi)發(fā)難度小、成本低、新增耕地率高，更受地方歡迎。全國(guó)1997-2008年增加的耕地中，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)方式增加耕地比例約占63.6%，土地整理占20.9%，土地復(fù)墾占15.5%[6]。武漢市2001-2010年累計(jì)補(bǔ)充耕地7 076 hm2，其中通過(guò)土地開(kāi)發(fā)方式增加耕地比例約占49.2%，土地整理占35.2%，土地復(fù)墾占15.6%。2010年以前補(bǔ)充耕地主要以土地開(kāi)發(fā)為主，但隨著耕地后備資源的逐漸枯竭，補(bǔ)充耕地將逐漸向土地整理、土地復(fù)墾轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)實(shí)情況是土地整理類(lèi)型少（以經(jīng)濟(jì)林、廢棄坑塘為主）、面積小，難以適應(yīng)和滿足耕地補(bǔ)充的需要；土地復(fù)墾一般用作城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，可以產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益，在扣除還建和新建占用的耕地后，可以結(jié)余拆舊區(qū)面積20%-30%的耕地指標(biāo)，這部分耕地可以用作占補(bǔ)平衡。因此，在后備資源緊約束下，耕地占補(bǔ)平衡將由目前土地開(kāi)發(fā)為主向土地復(fù)墾為主轉(zhuǎn)變。

3.3 由雙方協(xié)商購(gòu)買(mǎi)向面向市場(chǎng)公開(kāi)交易轉(zhuǎn)變

易地補(bǔ)充耕地有3種模式，第一種是直接按標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開(kāi)發(fā)費(fèi)，由省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)代為易地補(bǔ)充，全國(guó)大部分市縣采取這類(lèi)模式。第二種是由省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)協(xié)調(diào)，委托人與受托人協(xié)商，有償購(gòu)買(mǎi)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，其成本最低。第三種是通過(guò)交易平臺(tái)，有購(gòu)買(mǎi)需求的一方通過(guò)競(jìng)價(jià)的方式有償購(gòu)買(mǎi)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，其成本最高。易地補(bǔ)充耕地實(shí)際上是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，是發(fā)達(dá)地區(qū)的資金與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間資源的價(jià)值交換，解決了耕地資源與需求的空間錯(cuò)位問(wèn)題。在耕地后備資源逐漸減少、補(bǔ)充與占用耕地質(zhì)量相當(dāng)?shù)膭傂约s束下，易地補(bǔ)充耕地的成本將越來(lái)越高，公開(kāi)交易通過(guò)市場(chǎng)化手段配置耕地資源，可以產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益，既解決了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展地區(qū)的耕地資源瓶頸制約，又提高了相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)充和保護(hù)耕地的積極性。

4 耕地占補(bǔ)平衡改革的對(duì)策建議

耕地占補(bǔ)平衡應(yīng)從“占”和“補(bǔ)”兩方面入手，“占”就是要提高占用耕地的成本，通過(guò)價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)減少占用耕地?cái)?shù)量；“補(bǔ)”就是要?jiǎng)?chuàng)新補(bǔ)充耕地的途徑和方法，確保耕地?cái)?shù)量不減少，生產(chǎn)能力不降低。

4.1 創(chuàng)新編制補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施性規(guī)劃

補(bǔ)充耕地實(shí)施性規(guī)劃是指導(dǎo)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目選址和立項(xiàng)的直接依據(jù)。當(dāng)前補(bǔ)充耕地實(shí)施性規(guī)劃是依據(jù)上位規(guī)劃下達(dá)的補(bǔ)充耕地目標(biāo)，結(jié)合各村、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)項(xiàng)目綜合確定，即“項(xiàng)目型”規(guī)劃，可以直觀地指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，但也存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：①規(guī)劃的適應(yīng)性不強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不可預(yù)見(jiàn)性。這兩種因素常導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)施在空間、時(shí)序上的錯(cuò)位；②規(guī)劃的科學(xué)性不夠。為了落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)，部分項(xiàng)目布局在生態(tài)敏感區(qū)域，帶來(lái)生態(tài)隱患。農(nóng)用地整治類(lèi)規(guī)劃不同于建設(shè)類(lèi)規(guī)劃，需要落實(shí)地塊和用途，嚴(yán)格管理，更應(yīng)注重生態(tài)保護(hù)，引導(dǎo)項(xiàng)目選址。建議創(chuàng)新規(guī)劃編制思路，變“項(xiàng)目型”規(guī)劃為“管控型”規(guī)劃，即采取“分區(qū)+管控”的方式編制農(nóng)用地整治類(lèi)規(guī)劃，結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等，將縣級(jí)行政區(qū)土地劃分為禁止整治區(qū)、鼓勵(lì)整治區(qū)、限制整治區(qū)三大分區(qū)，各分區(qū)采取不同的管控規(guī)則，指導(dǎo)項(xiàng)目選址。禁止整治區(qū)不得安排補(bǔ)充耕地項(xiàng)目；限制整治區(qū)可以適當(dāng)安排補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，但需要開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，通過(guò)后才能立項(xiàng)；鼓勵(lì)整治區(qū)優(yōu)先安排補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。實(shí)施時(shí)，每年由省、市級(jí)土地管理部門(mén)下達(dá)補(bǔ)充耕地目標(biāo)，縣級(jí)國(guó)土部門(mén)根據(jù)分區(qū)管制要求以及項(xiàng)目選址要求，申報(bào)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。

4.2 按耕地質(zhì)量等級(jí)征收耕地占用稅

占用耕地要繳納耕地占用稅?，F(xiàn)行的耕地占用稅的稅額是根據(jù)地區(qū)人均耕地的多少收取的，每平方米最低為5元，最高為50元，占用基本農(nóng)田的，稅額再提高50%。同時(shí)，國(guó)家還規(guī)定軍事設(shè)施、學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、醫(yī)院等占用耕地免征耕地占用稅。這種以耕地資源數(shù)量的多少，以及支持公益性建設(shè)的征稅方式，沒(méi)有體現(xiàn)耕地的稀缺性、質(zhì)量的差異性和保護(hù)的激勵(lì)性，人均耕地多的地區(qū)耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)越低，占優(yōu)質(zhì)耕地與劣等耕地標(biāo)準(zhǔn)一樣，不利于對(duì)耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)。建議盡快開(kāi)展耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)定工作，修訂耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)耕地質(zhì)量等級(jí)確定稅收標(biāo)準(zhǔn)，占用的耕地質(zhì)量越高，征稅的標(biāo)準(zhǔn)越高，體現(xiàn)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)。

4.3 用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余耕地指標(biāo)

國(guó)土資源部2008年發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》第五條規(guī)定：項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡。實(shí)施中，扣除田間道路、溝渠等，拆舊地塊復(fù)墾出的耕地面積一般占拆舊區(qū)總面積的95%，而還建區(qū)和城鎮(zhèn)建新區(qū)占用的耕地面積一般占70%左右，實(shí)施前后可以結(jié)余25%的耕地。以武漢市為例，已竣工驗(yàn)收的6個(gè)掛鉤項(xiàng)目可以結(jié)余耕地指標(biāo)約107.5 hm2，占?xì)w還周轉(zhuǎn)指標(biāo)的50%。湖北省每年的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤計(jì)劃為1 700 hm2，項(xiàng)目實(shí)施完成后每年可以結(jié)余耕地指標(biāo)約340 hm2，大大緩解了耕地占補(bǔ)平衡壓力。在宜耕后備土地資源日益減少的背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目結(jié)余耕地指標(biāo)將成為耕地占補(bǔ)平衡的重要來(lái)源，且結(jié)余耕地的區(qū)位更優(yōu)，灌溉條件更好，但還需通過(guò)耕作層剝離與再利用、土壤培肥等措施解決好耕地質(zhì)量不高的問(wèn)題。

4.4 推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市場(chǎng)化交易

耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市場(chǎng)化交易，是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的具體表現(xiàn)，有利于后備耕地資源相對(duì)豐富地區(qū)緩解土地開(kāi)發(fā)資金短缺矛盾，有利于實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域土地和資金資源的有效配置[7]。這其中要解決好兩個(gè)問(wèn)題：一是平臺(tái)問(wèn)題。建議由省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)建立儲(chǔ)備耕地指標(biāo)等公開(kāi)交易平臺(tái)，出讓方在平臺(tái)上發(fā)布交易的補(bǔ)充耕地信息，受讓方在平臺(tái)上競(jìng)價(jià)，價(jià)高者得。二是耕地保護(hù)任務(wù)轉(zhuǎn)移問(wèn)題。建議省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)出臺(tái)相關(guān)文件，規(guī)定出讓方和受讓方交易成功后，出讓方應(yīng)同步接納受讓方同等數(shù)量的耕地保護(hù)任務(wù)，體現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任與義務(wù)的對(duì)等。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定了耕地占補(bǔ)平衡制度長(zhǎng)期內(nèi)仍具有不可替代性。但在耕地后備資源持續(xù)減少、生態(tài)保護(hù)壓力日益增大、補(bǔ)充耕地質(zhì)量升級(jí)的資源約束下，必須改革創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡制度，解決好粗放占用、占優(yōu)補(bǔ)劣、耕地拋荒等目前突出問(wèn)題，構(gòu)建控制嚴(yán)格、方式靈活的制度體系，建立長(zhǎng)效機(jī)制，保障耕地占補(bǔ)平衡政策的有效實(shí)施。

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