聶帥鈞

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610207)

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挑戰(zhàn)與回應(yīng)：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行的法律保障

聶帥鈞

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610207)

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府治理領(lǐng)域的重要實(shí)踐，也是提升政府治理現(xiàn)代化水平的必然要求。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”既提高了行政效益，又降低了行政成本，極大地改造了傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)范式。但是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行面臨著諸多困境，具體表現(xiàn)在日益擴(kuò)大的數(shù)字鴻溝、積重難返的信息孤島、傳統(tǒng)的行政組織架構(gòu)、現(xiàn)行法律體系的缺位等障礙，而這些問題對傳統(tǒng)的憲法權(quán)利規(guī)則、行政組織法和行政行為法提出了較大的挑戰(zhàn)。面對此種挑戰(zhàn)，為推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的有序發(fā)展，應(yīng)從消除數(shù)字鴻溝、打破信息孤島、創(chuàng)新行政組織和加快立法進(jìn)程等四方面加以回應(yīng)。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”；政務(wù)服務(wù)；數(shù)字鴻溝；信息孤島；行政組織

2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在提請十二屆全國人民代表大會第三次會議審議的《政府工作報(bào)告》中提出要制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃①2015年《政府工作報(bào)告》指出：“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動計(jì)劃，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合，促進(jìn)電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拓展國際市場?！眳⒁姡豪羁藦?qiáng).政府工作報(bào)告[N].人民日報(bào)，2015-03-17(1).，“互聯(lián)網(wǎng)+”這一概念便首次以官方文件的形式進(jìn)入公眾視野。隨后，2015年7月1日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》明確提出要“加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合”“加快推進(jìn)政務(wù)新媒體發(fā)展建設(shè)”，之后各中央部委、地方政府紛紛出臺推動“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的法律文件。②據(jù)筆者在威科先行法律信息庫以“互聯(lián)網(wǎng)”和“行動”為標(biāo)題關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，截止到2016年7月20日，共檢索到105個法律規(guī)范，其中，行政法規(guī)2部、部委規(guī)章19部、地方法規(guī)83部、行業(yè)規(guī)范1個，如《“互聯(lián)網(wǎng)+”綠色生態(tài)三年行動實(shí)施方案》《山東省“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃(2016～2018年)》《上海市推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動實(shí)施意見》等。而2016年3月17日由新華社發(fā)布的《“十三五”規(guī)劃綱要》則進(jìn)一步提出“推廣‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，全面推進(jìn)政務(wù)公開”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代不斷產(chǎn)生的新模式、新業(yè)態(tài)，對政府傳統(tǒng)的管理服務(wù)產(chǎn)生顛覆性的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)往往超前于各種法規(guī)和規(guī)范。因此，如何在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下創(chuàng)新政府管理服務(wù)，是各級政府部門必須深入思考研究的重要課題。[1]“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起對政府政務(wù)的建設(shè)和運(yùn)行帶來新形勢、新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，而當(dāng)下恰逢我國法治政府建設(shè)③對此，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015～2020年)》明確提出“加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的互動”“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺”。加速推進(jìn)時期，更需要政府在法治的框架下推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”?；诖?，本文試圖詮釋“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”對政府政務(wù)服務(wù)提出的新問題，并提出對策建議，以期為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行提供有效的法律保障。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與政府政務(wù)的發(fā)展

(一)“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起

就“互聯(lián)網(wǎng)+”的定義而言，2015年《政府工作報(bào)告》將其界定為：“‘互聯(lián)網(wǎng)+’代表一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，即充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在生產(chǎn)要素配置中的優(yōu)化和集成作用，將互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果深度融合于經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域之中，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)現(xiàn)工具的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形態(tài)?！盵2]此外，互聯(lián)網(wǎng)大佬們也都紛紛提出各自對“互聯(lián)網(wǎng)+”的理解和認(rèn)識，因而形成了“阿里版”“李彥宏版”“雷軍版”等不同版本的“互聯(lián)網(wǎng) +”的內(nèi)涵界定。[3]可見，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的定性，社會各界目前見仁見智，尚未形成相對統(tǒng)一的認(rèn)識。盡管不同版本的“互聯(lián)網(wǎng)+”概念略有區(qū)別，但毋庸置疑的是，“互聯(lián)網(wǎng)+”是一種全新的生產(chǎn)方式、生活方式、消費(fèi)模式、治理模式，其本質(zhì)在于連接一切、萬物互聯(lián)，它解構(gòu)并重構(gòu)著人類社會的運(yùn)作機(jī)制。

實(shí)踐證明，“互聯(lián)網(wǎng)+”無所不在，幾乎可以和任何行業(yè)進(jìn)行融合。例如，超市購物時，只需使用第三方支付平臺(支付寶、微信、QQ錢包、Apple Pay等)即可結(jié)賬而無需攜帶現(xiàn)金；外出辦事時，只需打開Uber、滴滴等APP即可聯(lián)系車輛而無“打車難”的問題；娛樂休閑時，只需點(diǎn)擊格瓦拉、百度糯米等APP即可在線購買電影票選座而無需排隊(duì)買票；等等。諸如此類在現(xiàn)實(shí)生活中運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的例子不勝枚舉，可以說，我國正在進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)深刻地影響到經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會的各個方面，并且改變了人們的思維方式和生活習(xí)慣。自此，“互聯(lián)網(wǎng)+”所帶來的社會變革逐漸成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)議題。就政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”與傳統(tǒng)政務(wù)相結(jié)合，促使“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的出現(xiàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”是指，政府面對“互聯(lián)網(wǎng)+”時代經(jīng)濟(jì)社會基本狀況所發(fā)生的深刻變化，在管理、服務(wù)和基本秩序管控等方面采取相應(yīng)措施、作出相應(yīng)調(diào)整、形成相應(yīng)的制度機(jī)制和組織體系。[4]事實(shí)證明，“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起在考驗(yàn)傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)的同時，也給傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級提供了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+”對政府政務(wù)的影響

傳統(tǒng)的政府政務(wù)是以行政權(quán)為核心的管理型范式，政府與公民之間是一種支配與服從的關(guān)系，公民是政府統(tǒng)治和管理的對象。一方面，一項(xiàng)事務(wù)通常會涉及多個政府部門，公眾不得不奔波于各個部門之間辦事；另一方面，政府辦事人員會利用手中權(quán)力尋租，以各種理由向當(dāng)事人“吃拿卡要”或以證明“我是我”“我媽是我媽”等事由加以刁難。但是，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代用戶至上、體驗(yàn)為王的生存法則將解構(gòu)傳統(tǒng)行政法律關(guān)系以行政權(quán)為中心的格局，進(jìn)而生發(fā)出新的行政相對人中心主義的法治政府權(quán)力關(guān)系。[5]由此，政府政務(wù)將轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨娦枨鬄閷?dǎo)向，以公眾利益為中心，全心全意為公眾提供最大的服務(wù)效益。與以前的電子政務(wù)相比，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”更強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)的“開放、共享、參與、創(chuàng)新”等特性，強(qiáng)調(diào)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)在政府中的應(yīng)用。[6]的確，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”更側(cè)重于應(yīng)用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和產(chǎn)品，除了傳統(tǒng)的政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)上辦事大廳等網(wǎng)上服務(wù)，公眾還可通過政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)APP和第三方平臺(主要是微信城市服務(wù)和支付寶城市服務(wù))等渠道獲取政務(wù)服務(wù)。因此，相較于傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)而言，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)表現(xiàn)出明顯的特征(見表1)。

表1　傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)的比較

第一，無縫隙提供政務(wù)服務(wù)。借助于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，公眾可以隨時隨地享受政府提供的全方位、全天候政務(wù)服務(wù)，而無需往返于各部門之間。例如，成都市民可以登錄“武侯服務(wù)APP”完成預(yù)約排號、辦件查詢、企業(yè)證照代辦等方面政務(wù)服務(wù)。[7]可見，通過政務(wù)APP等新媒體可以實(shí)現(xiàn)線上服務(wù)與線下服務(wù)無縫對接，最大程度地減少辦事的時空限制。

第二，服務(wù)型理念的樹立。傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府對社會的管控，而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”則確立了“以公眾需求為中心”的服務(wù)理念，這是與傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)最本質(zhì)的區(qū)別。在此背景下，政府積極回應(yīng)公眾訴求，如僅因盲人民謠歌手周云蓬的一條微博，14個小時盲道障礙就被清除*2014年8月4日下午，周云蓬路經(jīng)洗面橋巷，一段盲道被欄桿占據(jù)，身邊工作人員拍下現(xiàn)場照片后，周云蓬發(fā)了一條微博，稱“成都洗面橋巷盲道需跨欄，請失明朋友們當(dāng)心，沒劉翔那兩下子別上街”。成都市政府政務(wù)中心官方微博@成都服務(wù)在了解到情況后，立即聯(lián)系到相關(guān)責(zé)任單位。5日上午9點(diǎn)多，欄桿被拆除，盲道恢復(fù)通暢，期間只有14個小時。參見：張紫.成都政務(wù)微博14小時拆除“盲道跨欄”[J].計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)，2014(16):7.；公民可以通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督政府行為，政務(wù)服務(wù)更加公開、透明，有效減少政務(wù)服務(wù)中人為干預(yù)因素并消除權(quán)力尋租的空間，從而促使服務(wù)政府、陽光政府、廉潔政府和有限政府的實(shí)現(xiàn)。

第三，政務(wù)服務(wù)效益得到極大提升。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政府的業(yè)務(wù)辦理流程極大簡化，行政運(yùn)作成本降低，政務(wù)服務(wù)效率提高。譬如，自從成都海關(guān)日前推出了“互聯(lián)網(wǎng)+”通關(guān)模式，企業(yè)節(jié)省近20小時通關(guān)時間。[8]又如，深圳市國稅局、地稅局推出了“微信繳稅”，納稅人隨時滑動“指尖”即可輕松完成繳稅業(yè)務(wù)，凸顯出良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。[9]可以說，“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起引起政務(wù)服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，推動政務(wù)服務(wù)模式的變革，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)效益的提升，極大地提升了政府治理現(xiàn)代化的水平。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行中所面臨的挑戰(zhàn)

顯而易見，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”既是推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能的有效途徑，又是加快行政管理體制改革的重要舉措，已成為國家治理現(xiàn)代化中不可或缺的重要組成部分。然而，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行過程中仍存在許多值得關(guān)注和亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題，面臨著諸多挑戰(zhàn)。正確認(rèn)識現(xiàn)存的各種挑戰(zhàn)，是推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”有序發(fā)展的重要前提。

(一)日益擴(kuò)大的數(shù)字鴻溝導(dǎo)致弱勢群體無法平等參與

所謂“數(shù)字鴻溝”是指在信息時代因地域、收入、教育水準(zhǔn)和種族等原因而形成的在數(shù)字化技術(shù)掌握和運(yùn)用方面的差異，以及由此導(dǎo)致的不同群體在社會中面臨的不平等現(xiàn)象。[10]近年來，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的不斷發(fā)展，“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”領(lǐng)域日益凸顯。具體而言，雖然大多公眾可以通過網(wǎng)站、微博、微信和手機(jī)APP等電子媒介獲取在線服務(wù)、利用政務(wù)信息和參與政府決策，滿足和解決自身的政務(wù)服務(wù)需求，但問題是，只有少數(shù)公眾享受到了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)的成果，傳統(tǒng)的弱勢群體(如視力殘疾人、老年人和農(nóng)村貧困人口等)由于身體缺陷、教育程度和收入水平等主客觀條件的限制在互聯(lián)網(wǎng)接入過程中存在著嚴(yán)重的障礙*筆者認(rèn)為在互聯(lián)網(wǎng)接入過程中存在著嚴(yán)重的障礙主要包括兩方面:一是因外在環(huán)境的客觀障礙，如經(jīng)濟(jì)收入低而無力購買上網(wǎng)設(shè)備、所在地網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏等；二是因自身因素的主觀障礙，如缺乏互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用的基本常識、年齡太大、身體殘疾等。，無法平等參與和分享“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”所帶來的便利和實(shí)惠，這與各地政府投入大量人力、物力、財(cái)力建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的現(xiàn)狀極其不符。申言之，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，傳統(tǒng)的弱勢群體往往容易轉(zhuǎn)化為“信息貧困者”，無法全面、有效、準(zhǔn)確地獲取和利用政務(wù)信息，繼而與“信息富有者”享有的信息并不平等，而這種不均衡的網(wǎng)絡(luò)參與將會極大地影響到我國民主法治的進(jìn)程。誠如美國未來學(xué)家阿爾文·托夫勒所說：“各個高技術(shù)國家的政府所面臨的一種潛在可怕威脅來自于國民分裂成信息富有者和信息貧困者兩部分，下層階級和主流社會之間的鴻溝實(shí)際是隨著新的傳播系統(tǒng)的普及而擴(kuò)大了，這條大峽谷一樣深的信息鴻溝最終會威脅到民主?！盵11]

客觀而論，新興的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”不但沒有成為改善弱勢群體公共服務(wù)的利器，反而由于“馬太效應(yīng)”的影響，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的愈加發(fā)達(dá)與信息富有者的距離逐步拉大而邊緣化，被排斥在主流社會之外。這不僅有違憲法上的平等原則，也與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)大眾的價(jià)值相悖。信息的共享是因特網(wǎng)時代國民平等地位的重要體現(xiàn)，如果國民在信息的享有方面處于不平等的地位就會影響其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)效果。[12]遵循此邏輯，弱勢群體由于不能有效地參與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，其利益訴求自然得不到充分的表達(dá)與采納，由此形成的惡性循環(huán)無疑加劇了自身在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的弱勢地位，進(jìn)而導(dǎo)致公民權(quán)利的嚴(yán)重不平等，威脅社會秩序和穩(wěn)定，下面以我國城鄉(xiāng)互聯(lián)網(wǎng)普及率為例加以說明(見表2)。

表2我國城鄉(xiāng)互聯(lián)網(wǎng)普及率(2014年6月～2016年6月)[13]單位：%

截至年月城鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)普及率農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率兩者的差距2014年6月62.028.333.72014年12月62.828.834.02015年6月64.230.134.12015年12月65.831.634.22016年6月67.231.735.5

從表2可知，我國農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率目前仍比較低，雖然每年逐步提高，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，與城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率的差距呈現(xiàn)出逐漸增大的走向。根據(jù)第六次全國人口普查顯示，城鎮(zhèn)人口為6.6億人，占49.68%，農(nóng)村人口為6.7億人，占50.32%*《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第1號)》指出，大陸31個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為665 575 306人，占49.68%；居住在鄉(xiāng)村的人口為674 149 546人，占50.32%。參見：國家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第1號)[EB/OL].(2011-04-28). http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html.，由此不難得出，占全國總?cè)丝诎霐?shù)以上的農(nóng)村地區(qū)，其互聯(lián)網(wǎng)普及率還遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)地區(qū)普及率的一半，如此巨大的差異是產(chǎn)生數(shù)字鴻溝的主要原因，將帶來信息不公平的問題，從而導(dǎo)致尚未普及互聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村地區(qū)居民無法與城鎮(zhèn)居民同等地享有“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”所帶來的便利。

總之，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”在提高公共服務(wù)質(zhì)量和效益的同時，又造就了傳統(tǒng)弱勢群體信息貧困的狀況，可以說，這是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”自身發(fā)展過程中不可避免產(chǎn)生的悖論，但不能因此因噎廢食或加以否定，畢竟發(fā)展中的問題還需要通過發(fā)展來解決。因而，如何保障弱勢群體平等、充分地分享“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)所帶來的便利是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行中所面臨的一大重要挑戰(zhàn)。

(二)積重難返的信息孤島致使數(shù)據(jù)未能實(shí)現(xiàn)開放共享

在各地各級政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”平臺的建設(shè)浪潮中，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和頂層設(shè)計(jì)，造成不同地區(qū)、不同層級、不同部門的信息系統(tǒng)千差萬別，彼此之間難以互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)難以開放共享，各個系統(tǒng)成為封閉式的獨(dú)立單元，以至于形成一個個信息孤島。眾所周知，各政府部門掌控著社會方方面面的數(shù)據(jù)，如個人信用、醫(yī)療衛(wèi)生、交通出行等，但這些數(shù)據(jù)沒有進(jìn)行高效整合，既未充分向社會公眾和企業(yè)開放，也未實(shí)現(xiàn)部門間信息的共享，并未發(fā)揮出自身應(yīng)有的價(jià)值。而數(shù)據(jù)開放共享程度的高低直接影響到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)質(zhì)量的好壞，這是因?yàn)闊o論是社會公眾還是企業(yè)所需的服務(wù)都要跨越多個部門，信息孤島無法提供完整的服務(wù)。確實(shí)，信息孤島的存在不僅使得信息不能及時共享，影響部門合作、政府決策，而且加大了信息獲取難度和數(shù)據(jù)收集成本。因而，如何消除信息孤島，使數(shù)據(jù)向社會開放、在部門間共享成為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行過程中所面臨的重大挑戰(zhàn)。

從技術(shù)層面來看，現(xiàn)代的云技術(shù)足以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨地域、跨層級、跨部門、跨行業(yè)間無障礙共享，因此信息壁壘、信息堵塞不單是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問題，而是由以下深層次原因所致：一是條塊分割的體制。長期以來，我國行政管理體制采取的是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的二元結(jié)構(gòu)，部門分割、多頭管理、職能重疊、協(xié)同能力孱弱等弊病嚴(yán)重，經(jīng)常出現(xiàn)各自為政、缺乏整體協(xié)作的現(xiàn)象?？梢哉f，有多少個部委就有多少個信息系統(tǒng)。例如，在《不動產(chǎn)登記暫行條例》*《不動產(chǎn)登記暫行條例》自2014年11月24日發(fā)布并于2015年3月1日起實(shí)施。其目的在于統(tǒng)一不動產(chǎn)整合房屋、土地、林地、草地、海域等登記職責(zé)，實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。如此一來，不動產(chǎn)信息實(shí)現(xiàn)了不同行政級別、不同行政部門、不同行政區(qū)域之間的開放共享。參見：程嘯.我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》的立法目的——《不動產(chǎn)登記暫行條例》解讀系列之一[J].中國房地產(chǎn)，2015(4)：29-31.頒布實(shí)施以前，國土資源部門負(fù)責(zé)登記建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)的信息，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)房屋所有權(quán)，林業(yè)部門負(fù)責(zé)林地所有權(quán)和使用權(quán)?？梢姡遣粍赢a(chǎn)登記信息卻由于條塊分割分散在多個部門。二是信息尋租的驅(qū)使。“信息尋租”是政府部門利用行政管制和法律等方面的手段人為限制信息的自由流動，借以謀取不正當(dāng)利益，或維護(hù)其既得利益。[14]毫無疑義，在大數(shù)據(jù)時代，政務(wù)信息具有不可估量的價(jià)值，能為信息的所有者*這里涉及到政務(wù)信息所有權(quán)的問題，目前尚無法律對此明文規(guī)定。但筆者認(rèn)為政務(wù)信息具有一定的獨(dú)創(chuàng)性并可復(fù)制，符合《著作權(quán)法》中“作品”的特征，可參考相關(guān)規(guī)定。例如，如果政務(wù)信息的收集是受上級政府或部門委托，在沒有法律規(guī)定或約定的情況下應(yīng)歸屬于受委托的政府或部門所有；又如，政務(wù)信息具備一定的公共性，當(dāng)社會公眾或企業(yè)出于公共利益的目的使用時，可借鑒、合理使用，予以無償提供。和使用者帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。對于政府部門而言，擁有信息的多少就意味著掌握權(quán)力的大小，信息共享將會弱化本部門的尋租能力、減損自身的經(jīng)濟(jì)利益。由于部門利益作祟，政府部門以各種理由阻撓政務(wù)信息的整合。三是思想觀念的滯后。根深蒂固的“官本位思想”使得政府官員服務(wù)意識匱乏，很少考慮社會公眾的需求，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行的過程并未認(rèn)識到向社會開放數(shù)據(jù)是政府的基本職責(zé)，這不僅與服務(wù)型政府的理念格格不入，也嚴(yán)重影響到政務(wù)信息開放共享的進(jìn)程，從而導(dǎo)致了信息孤島的產(chǎn)生。

(三)傳統(tǒng)的行政組織架構(gòu)難以適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的普及在給公眾辦事帶來便利的同時，也對傳統(tǒng)的行政組織架構(gòu)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是行政組織形式的虛擬化。區(qū)別“面對面”式的傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)并無固定的辦公場所，公眾也無需親自到政府部門辦理事項(xiàng)。例如，申請人通過移動申報(bào)系統(tǒng)可全天24小時、在任何地點(diǎn)，通過手機(jī)完成“網(wǎng)上提交材料、網(wǎng)上智能比對、網(wǎng)上審查核準(zhǔn)、網(wǎng)上核發(fā)文書、網(wǎng)上公示核準(zhǔn)信息”的電子化流程，除審核外均由企業(yè)自助完成，企業(yè)辦事人員與工商工作人員“不見面”即可辦理名稱登記。[15]可見，對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”而言，政府的核心業(yè)務(wù)流程均可通過網(wǎng)絡(luò)完成，并且已經(jīng)突破時間、地域的限制，這在客觀上要求行政組織形式的虛擬化。因而，傳統(tǒng)的實(shí)體性行政組織已經(jīng)無法適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新特點(diǎn)，加快虛擬化網(wǎng)絡(luò)政府的建設(shè)迫在眉睫。

二是行政組織結(jié)構(gòu)的扁平化。傳統(tǒng)的行政組織結(jié)構(gòu)是一種金字塔型、自上而下的科層制，日常的行政管理活動是通過層層傳遞的命令與服從加以執(zhí)行，政府中間管理層在控制下屬、信息傳遞中發(fā)揮著重要的作用。然而，互聯(lián)網(wǎng)時代的出現(xiàn)，不僅使得行政組織間的信息交流變得更為直接、快捷，而且還大大減少了信息層級傳遞失真的情形，所以傳統(tǒng)的充當(dāng)信息驛站的中間層次的行政組織再也沒有多大的存在價(jià)值。[16]誠然，互聯(lián)網(wǎng)的開放性、即時性和互動性等特點(diǎn)，有助于政令的“上情下達(dá)”和民意的“下情上達(dá)”，引導(dǎo)行政權(quán)力由相對集權(quán)轉(zhuǎn)向合理分權(quán)。在此種情況下，政府的中間管理層將面臨著縮減甚至消亡，從而使行政組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出扁平化的趨勢。正如約翰·奈斯比特預(yù)言電腦將粉碎金字塔：“我們過去創(chuàng)造等級制、金字塔式的管理制度，現(xiàn)在由電腦來記錄，我們可以把機(jī)構(gòu)改組成水平式。”[17]盡管行政層級的減少會極大地提高行政效率、降低行政成本，但勢必會引起行政區(qū)劃的變更、機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整、一府兩院的撤銷、公務(wù)人員的裁減等眾多棘手難題，而這將會嚴(yán)重影響到當(dāng)前政權(quán)形式的穩(wěn)定性。

三是行政組織人員的信息化。無論是傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)還是現(xiàn)代的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，其行政事務(wù)的執(zhí)行均需依靠行政組織的公務(wù)員完成，因而公務(wù)員能力的高低直接關(guān)系著政務(wù)服務(wù)的水平。所以，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行既是對行政組織形式與結(jié)構(gòu)的一種挑戰(zhàn)，也是對行政組織人員的一種挑戰(zhàn)，而這源于信息技術(shù)的高速發(fā)展。信息技術(shù)突破時空限制，可以讓行政公務(wù)員感受到以前無法感知的事物，完成以前智力、能力所無法完成的工作，因此要求公務(wù)員本身應(yīng)具備現(xiàn)代信息應(yīng)用能力。[18]易言之，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展對公務(wù)員的信息管理能力和信息技術(shù)應(yīng)用能力提出了較高的要求，然而目前不同級別、不同部門、不同地區(qū)公務(wù)員的計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平參差不齊，這將在很大程度上會降低“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)的質(zhì)量和效率。鑒于此，如何提升公務(wù)員整體的計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平將是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。

(四)現(xiàn)有立法無法為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”提供制度支撐

法律是治國之重器，良法是善治之前提?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行需要完善的法律體系，但是現(xiàn)有的立法在信息共享、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)等諸多方面存在空白，法律制度的缺失已嚴(yán)重影響到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行的規(guī)范化與法治化，成為其發(fā)展過程中所面臨的又一重大挑戰(zhàn)。下文將以三種行政行為為例*筆者之所以選取行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制三種行為，不僅是因?yàn)樗鼈冏顬槌Ｒ娗覍?、法人和其它社會組織的權(quán)益影響較大，更重要的是這三種行政行為均已法典化，其他的具體行政行為如行政指導(dǎo)、行政征收、行政收費(fèi)等，現(xiàn)在均未制定統(tǒng)一的成文法典。正是由于這三種行政行為有成文法，才足以證明現(xiàn)行的行政行為法無法適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展，亟需更新并予以回應(yīng)。說明現(xiàn)行法律制度難以滿足“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展的需要。

如前所述，“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的興起促使政府部門虛擬化，這就不可避免地造成行政機(jī)關(guān)行政行為的電子化，因此傳統(tǒng)的行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制均可通過網(wǎng)絡(luò)形式予以作出。為此，《行政許可法》第33條*《行政許可法》第33條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請；應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率?！币?guī)定申請人可采取數(shù)據(jù)電文的方式提出許可申請，但令人遺憾的是，此條款僅是籠統(tǒng)地規(guī)定可通過數(shù)據(jù)電文申請，并未確定電子化的行政許可何時發(fā)生法律效力，亦并未明確電子化的行政許可在何種情形下是可撤銷、可補(bǔ)正或無效的。又如，《行政處罰法》第39條*《行政處罰法》第39條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：(一)當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；(二)違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；(三)行政處罰的種類和依據(jù)；(四)行政處罰的履行方式和期限；(五)不服行政處罰決定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；(六)作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的印章?！币?guī)定行政處罰應(yīng)當(dāng)以書面的形式并加蓋印章，依據(jù)“明示其一等于否定其余”(Expressio Unius Est Exclusio Alterius)*這是一項(xiàng)古老的法律解釋規(guī)則，其意涵是：法律“表述或者列入某一事項(xiàng)就意味著排除其他事項(xiàng)或者備選項(xiàng)。”參見： Bryan A. Garner. Black’s Law Dictionary[M].St. Paul: Thomson Reuters, 2009: 661.的法律解釋規(guī)則進(jìn)行推定，數(shù)據(jù)電文和電子簽章因未被列舉就不屬于此條所包含的處罰決定書和行政機(jī)關(guān)印章，因此以數(shù)據(jù)電文形式作出的處罰決定書于法無據(jù)，繼而行政機(jī)關(guān)無法以電子形式作出行政處罰，這將有悖于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展趨勢。再如，《行政強(qiáng)制法》第18條*《行政強(qiáng)制法》第18條規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：(一)實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；(二)由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；(三)出示執(zhí)法身份證件；(四)通知當(dāng)事人到場；(五)當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；(六)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；(七)制作現(xiàn)場筆錄；(八)現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；(九)當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章；(十)法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序?！币?guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施時，現(xiàn)場執(zhí)法人員不得少于兩人并應(yīng)出示執(zhí)法證件，但是這種執(zhí)法程序在互聯(lián)網(wǎng)上無法有效運(yùn)行。不難看出，電子化的行政行為亟需法律規(guī)范而現(xiàn)有立法并未及時回應(yīng)?？偟膩碚f，我國的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”立法滯后，無法為其建設(shè)和運(yùn)行提供制度支撐。

表3　我國現(xiàn)行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法律法規(guī)匯總

從表3可知，目前我國并無統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”立法，而是散見于相關(guān)的法律法規(guī)之中。依據(jù)這些法律法規(guī)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行之間的關(guān)系，可劃分為政務(wù)公開法、計(jì)算機(jī)法、互聯(lián)網(wǎng)法和信息法四大類。這些法律法規(guī)雖然初步構(gòu)成了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的法律體系，但是立法分散、混亂，很多并非專門規(guī)制“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”本身，只是在具體條款內(nèi)容上針對其某一方面，這樣的立法機(jī)制無法形成統(tǒng)一的整體指導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展，還易造成各地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、立法重復(fù)與沖突等弊端。以《電子簽名法》為例，綜觀整部法律，僅有第35條*《電子簽名法》第35條規(guī)定:“國務(wù)院或者國務(wù)院規(guī)定的部門可以依據(jù)本法制定政務(wù)活動和其他社會活動中使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的具體辦法?！碧岬秸?wù)活動中的電子簽名且為概括性的授權(quán)，其余皆是規(guī)范電子商務(wù)領(lǐng)域中的電子簽名，對政務(wù)活動并無直接的約束力。同時，現(xiàn)有的立法并未回應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下行政組織架構(gòu)的變革，也未規(guī)定電子文件的法律效力和電子化的監(jiān)督機(jī)制，這些都成為制約“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展的重要瓶頸。

三、保障“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行的法律建議

從建設(shè)法治政府的基本要求出發(fā)，結(jié)合我國當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展中存在的問題，可以從以下四個方面著手保障“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行。

(一)消除數(shù)字鴻溝：保障互聯(lián)網(wǎng)上的平等權(quán)

平等權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，其目的在于使得人人都能得到國家的平等對待，不得因?yàn)槿魏畏钦?dāng)理由而區(qū)別對待。據(jù)此理念，不同群體不論年齡、經(jīng)濟(jì)、性別、教育等方面的差別，都應(yīng)平等地分享“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”所帶來的紅利?？梢哉f，對于公民參與和享受“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的平等保護(hù)乃是憲法平等權(quán)規(guī)范的題中應(yīng)有之義，因此，基于“基本權(quán)利——國家義務(wù)”的邏輯關(guān)聯(lián)，國家負(fù)有幫助信息貧困者擺脫信息弱勢情況的義務(wù)，應(yīng)努力采取各種積極法律措施實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)上的平等權(quán)。保障“信息貧困者”與“信息富有者”平等地參與和享受“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，不僅要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)物質(zhì)接入上的形式平等，更重要的是要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容接入上的實(shí)質(zhì)平等。就“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)而言，實(shí)現(xiàn)形式平等是達(dá)到實(shí)質(zhì)平等的邏輯前提，最終的實(shí)質(zhì)平等是形式平等的價(jià)值追求。

形式平等是指國家承認(rèn)所有的人在法律上一律平等，在法律權(quán)利和義務(wù)上給予相同的處理。[19]為此，國家應(yīng)通過政策指導(dǎo)和調(diào)控，加快落后地區(qū)信息化平臺的建設(shè)，加大對其網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，為實(shí)現(xiàn)社會公眾普遍接入互聯(lián)網(wǎng)提供硬件基礎(chǔ)，以此促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)的均等化。但需要指出的是，我國東部和中西部之間的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施配置差異懸殊，因此“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”信息化平臺的建設(shè)重心要移向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，重點(diǎn)扶持中西部的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等基層地區(qū)的建設(shè)，逐步縮小與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，以推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)在不同區(qū)域、不同層級和不同群體之間的平等覆蓋。實(shí)質(zhì)平等的內(nèi)容，是要通過國家權(quán)力的干預(yù)，來消除國民之中的經(jīng)濟(jì)與社會的不公平。[20]為此，從宏觀層面來講，國家應(yīng)改善“信息貧困者”知識貧困的局面，通過大力推動信息化教育，普及網(wǎng)絡(luò)知識和計(jì)算機(jī)操作常識，提高“信息貧困者”獲取、吸收互聯(lián)網(wǎng)信息的能力，從而為實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)上的平等權(quán)提供軟件基礎(chǔ)。具體可通過開展“進(jìn)社區(qū)”宣傳活動展示微博、微信、網(wǎng)上辦事大廳和手機(jī)APP等政務(wù)服務(wù)平臺；可通過“下基層”業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高基層民眾運(yùn)用政務(wù)服務(wù)平臺的能力。從微觀層面來講，國家在提升“信息貧困者”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”整體應(yīng)用能力的同時，還應(yīng)考慮到存在的個體差異，尤其是針對接受能力弱的老年人和身心障礙的殘疾人，對其應(yīng)采取特殊的優(yōu)待措施和服務(wù)內(nèi)容。當(dāng)然，全面實(shí)現(xiàn)信息平等將是一個漫長的過程，對此切不可一蹴而就，還需循序漸進(jìn)。

(二)打破信息孤島：實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享

實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享不僅是實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的客觀需要，亦是推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對政府部門之間政務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通弱、開發(fā)利用率低的窘境，筆者認(rèn)為可以從以下四方面化解信息孤島的現(xiàn)象：一是構(gòu)建數(shù)據(jù)共享長效機(jī)制。通過制定國家層面的“政務(wù)信息共享?xiàng)l例”及實(shí)施細(xì)則，明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方式和程序，保障數(shù)據(jù)共享的制度化、規(guī)范化。二是確立政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享主管機(jī)構(gòu)。可借鑒廣州、沈陽、成都等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，成立大數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)據(jù)資源共享，從而結(jié)束長期以來“各自為政、重復(fù)建設(shè)”的局面；同時，厘清各政府部門的職責(zé)分工，改“條塊分割”為“協(xié)同治理”，避免政府管理的“碎片化”。三是設(shè)立專門的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺。整合現(xiàn)有的人口信息數(shù)據(jù)庫、法人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等現(xiàn)有資源，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺以集中開放政府政務(wù)數(shù)據(jù)，方便公眾訪問查詢和開發(fā)利用，例如上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)*目前該網(wǎng)站開放的數(shù)據(jù)涉及40個市級政府部門，涵蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資源環(huán)境、教育科技、道路交通、社會發(fā)展、公共安全、文化休閑、衛(wèi)生健康、民生服務(wù)、機(jī)構(gòu)團(tuán)體、城市建設(shè)、信用服務(wù)等12個領(lǐng)域，圍繞該網(wǎng)站開放數(shù)據(jù)已有13項(xiàng)移動應(yīng)用的產(chǎn)生。，北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)*目前該網(wǎng)站開放的數(shù)據(jù)涉及39個政府部門，涵蓋旅游住宿、交通服務(wù)、餐飲美食、醫(yī)療健康、文體娛樂、消費(fèi)購物、生活安全、宗教信仰、教育科研、社會保障等17個領(lǐng)域，圍繞該網(wǎng)站開放數(shù)據(jù)已有16項(xiàng)數(shù)據(jù)應(yīng)用的產(chǎn)生。等。四是健全政府信息公開制度。利用現(xiàn)代信息技術(shù)拓展政府信息公開的廣度和深度，不斷加大政府工作的透明度，全面、及時、準(zhǔn)確地更新政府網(wǎng)站上的信息，以保障人民群眾對政務(wù)信息的知情權(quán)和使用權(quán)。

當(dāng)然，不容忽視的是，在推動政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的過程中還要注意到個人信息的保護(hù)。政府作為個人信息資料的最大擁有者，如果政府機(jī)關(guān)或者工作人員基于經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，出賣其掌握的個人信息資料，就會嚴(yán)重侵犯公民的網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)。[21]雖然我國憲法文本中并沒有公民隱私權(quán)這一概念，但其中第33條第3款*《憲法》第33條第3款規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)?！?、第37條第1款*《憲法》第37條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯?！焙偷?8條*《憲法》第38條規(guī)定:“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害?！睘檫@項(xiàng)權(quán)利的存在提供充足的解釋依據(jù)和憲法空間。因此，盡管多數(shù)場合政府收集和使用個人信息是出于維護(hù)公共利益的目的，但這并不意味著對保護(hù)公民個人隱私的否定，而是要尋求公共利益與個人利益之間的協(xié)調(diào)。為此，政府部門在收集個人信息應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定和正當(dāng)程序，不得以非法手段進(jìn)行收集；在使用個人信息時應(yīng)當(dāng)符合比例原則，不得隨意地披露和傳播；對個人信息不當(dāng)?shù)氖占驗(yàn)E用應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。未來，可通過修憲或憲法解釋明確隱私權(quán)的憲法地位，在條件成熟時出臺《個人信息保護(hù)法》以回應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代隱私保護(hù)的法律需求。

(三)創(chuàng)新行政組織：推動行政組織架構(gòu)轉(zhuǎn)型

可以說，傳統(tǒng)的行政組織架構(gòu)是制約“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展的深層次體制機(jī)制因素，因此應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新行政組織以適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的生存法則。在推動行政組織架構(gòu)轉(zhuǎn)型時既要考慮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的需要，又要考慮政府職能轉(zhuǎn)變的要求。具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是加快網(wǎng)絡(luò)政府建設(shè)，健全績效評估機(jī)制。一方面，不斷利用現(xiàn)代信息技術(shù)加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)微信公眾號、手機(jī)APP等網(wǎng)上平臺的建設(shè)，同時，設(shè)立在線糾紛解決組織、網(wǎng)絡(luò)警察等電子化行政部門；另一方面，對網(wǎng)絡(luò)政府管理公共事務(wù)所產(chǎn)生的效果進(jìn)行評價(jià)，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)政府健康有序發(fā)展。二是壓縮行政組織層級，合并政府部門職能。縱向上，要打破科層制的組織結(jié)構(gòu)，減少行政組織層級，增強(qiáng)基層組織的行政能力，規(guī)范各級政府的權(quán)力與責(zé)任；橫向上，要在充分考慮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的自身屬性及其發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，拓寬政府部門的職能，該合并的進(jìn)行合并，逐步向“大部制”過渡。三是設(shè)立政府首席信息官(CIO)*所謂政府首席信息官，是指全面負(fù)責(zé)本部門政府信息資源管理、開發(fā)、利用以及與信息技術(shù)應(yīng)用有關(guān)事宜的專職高官，處于決策層，具有組織協(xié)調(diào)和資源整合權(quán)力。目前，我國政府信息化建設(shè)要向縱深發(fā)展亟須解決統(tǒng)一規(guī)劃、資源整合、協(xié)調(diào)發(fā)展等瓶頸問題，而建立并逐步推行政府首席信息官制度正是解決這些問題的重要途徑。關(guān)于首席信息官的地位、作用、職責(zé)、制度構(gòu)建以及運(yùn)作機(jī)制等內(nèi)容，具體參見：吳江，李志更，喬立娜.我國政府首席信息官制度的建設(shè)需求與構(gòu)想[J].中國行政管理，2007(11)：58-62；吳江，李志更. 我國政府首席信息官制度建設(shè)構(gòu)想[J].電子政務(wù)，2007(4)：25-30；約翰·薩?？?，于鳳霞.首席信息官的角色[J].電子政務(wù)，2008(9)：18-19；杰瑞·麥希林，楊道玲.你的首席信息官到底需要掌握什么？[J].電子政務(wù)，2008(9)：28-30.，提高公務(wù)員信息能力。目前我國信息化主管部門的專業(yè)化程度不高、職能權(quán)限不足、職責(zé)履行缺乏保障，無法有效行使信息化建設(shè)和信息資源管理等工作，建議設(shè)立政府首席信息官制度以滿足“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行的需求。另外，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展需要既懂行政管理又懂信息技術(shù)的復(fù)合型人才，因此應(yīng)加大公務(wù)人員信息化教育的培訓(xùn)力度，將信息技術(shù)應(yīng)用水平納入公務(wù)員的考核范圍。

如上所述，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行需要裁減機(jī)構(gòu)和精簡人員，這雖然能消除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的弊端，但如果處置不當(dāng)，不僅會對當(dāng)下的行政管理體制改革造成掣肘，還會影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定。因此，為了維護(hù)社會管理的穩(wěn)定性，減少行政層級和縮減公務(wù)人員必須審慎為之。事實(shí)上，減少行政層級和縮減公務(wù)人員也有例可援，譬如，各地如火如荼開展的“省直管縣”改革為推動行政組織向扁平化方向發(fā)展提供了有益經(jīng)驗(yàn)；各地紛紛成立的行政審批局為縮小行政組織規(guī)模、合并政府部門職能提供了重要參考。但問題在于，各國一般通過制定行政組織法來解決這一問題，因?yàn)榉纱嬖诘氖滓獌r(jià)值在于維護(hù)秩序的穩(wěn)定，行政組織一旦為權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)定，就要受到法律的嚴(yán)格制約，行政組織的規(guī)模與數(shù)量不得隨意增長，行政組織結(jié)構(gòu)不得隨意改變。[22]鑒于此，非依法律明文規(guī)定，行政層級不得隨意減少，公務(wù)人員亦不得隨意縮減，因此需及時制定和修改相關(guān)法律，確保行政組織架構(gòu)轉(zhuǎn)型升級于法有據(jù)。

(四)加快立法進(jìn)程：構(gòu)建配套法律保障體系

發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)應(yīng)有功能和效用需要良好的制度環(huán)境，而配套的法律保障體系就是一個非常重要的環(huán)境。現(xiàn)行法律與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展之間存在嚴(yán)重的脫節(jié)與摩擦，因而應(yīng)結(jié)合我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展的實(shí)際情況，進(jìn)行相應(yīng)的立法和修法工作，構(gòu)建適應(yīng)我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展的法律保障體系。

為了消除立法分散所帶來的標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范沖突等弊端，有必要先行制定一部綜合性的《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法》*值得說明的是，制定有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的專門立法不僅是必要的，而且是必須的。因?yàn)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”涉及到行政組織、行政行為、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息公開、信息共享、信息安全等諸多問題，但靠修改《政府信息公開條例》《電子簽名法》等無法破解“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展中的眾多難題，因此制定一部綱領(lǐng)性的立法必不可少。并適時出臺配套的實(shí)施細(xì)則，從而調(diào)整“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的各方主體及其行為。之后，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室應(yīng)及時會同工業(yè)和信息化部、國務(wù)院法制辦公室等部門，以貫徹實(shí)施《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法》為抓手，全面認(rèn)真清理、評估《合同法》《保密法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等主要法律中與發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”相抵觸的法律條款并予以廢止。此外，將各種可能危害“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”系統(tǒng)安全的行為以修正案的形式納入刑法，唯有如此才能維護(hù)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法律保障體系的完備性、體系性和權(quán)威性。需要強(qiáng)調(diào)的是，統(tǒng)一的《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法》應(yīng)當(dāng)包括基本原則、基本框架和基本制度三個方面。第一，《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法》必須遵循一定的原則作為其價(jià)值理念和核心精神。筆者以為，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)一致、誠實(shí)信用、信賴保護(hù)來構(gòu)建，注重保障行政相對人的合法權(quán)益。第二，《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法》的基本框架應(yīng)當(dāng)由行政組織的設(shè)置、網(wǎng)站和移動客戶端的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)開放共享、網(wǎng)上信息隱私權(quán)、電子行政行為、網(wǎng)上政務(wù)的法律監(jiān)督以及相應(yīng)的法律責(zé)任等七部分組成。其中，部分內(nèi)容會牽涉到電子簽名、電子支付、數(shù)據(jù)共享等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題，對此應(yīng)處理好法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，通過法律規(guī)定對這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)可和鼓勵，切不可阻礙新技術(shù)的發(fā)展。第三，《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法》必須以一系列較為成熟且彼此聯(lián)系的法律制度作為其立足點(diǎn)。主要包括公眾參與、績效評估、信息公開、信息安全、責(zé)任追究等具體的法律制度。當(dāng)然，考慮到平衡“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)迅速發(fā)展與法律穩(wěn)定性之間張力的需求，《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”法》應(yīng)宜粗不宜細(xì)，僅作原則性的規(guī)定，就“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”新出現(xiàn)的問題可授權(quán)國務(wù)院制定暫行規(guī)定或條例。

四、結(jié)語：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展的未來展望

“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的興起顛覆了傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)范式，塑造了為民服務(wù)的現(xiàn)代政府?？梢哉f，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行不僅關(guān)系到政府治理現(xiàn)代化水平的提升，還關(guān)系到服務(wù)型政府和智慧型政府的建立。然而，我們也要認(rèn)識到，目前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，處于生死攸關(guān)的十字路口。時下既是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展最好的時代，又是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”發(fā)展最壞的時代。如果積極回應(yīng)，加快完善法律法規(guī)，將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行納入法治的軌道，則能提高行政管理效能和公共服務(wù)水平；如果消極應(yīng)對，則無助于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展，阻礙政府職能轉(zhuǎn)變，影響法治政府建設(shè)。而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，需要各方面協(xié)同支撐，尤為需要法學(xué)理論對其進(jìn)行鞭辟入里的分析與解構(gòu)，從而為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展提供充足的理論指導(dǎo)和法律保障。

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[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

Challenge and Response: Legal Protection in “Internet + Government” Construction and Operation

NIE Shuai-jun

(Law School, Sichuan University, Chengdu 610207, Sichuan,China)

“Internet + Government” is important practice of “Internet +” in the field of government governance. And it is also inevitable requirement to improve the level of modernization of government governance.“Internet + Government” not only improves the administrative efficiency, but also reduces the administrative cost, which greatly transforms the traditional government service paradigm. But there are many difficulties in the construction and operation of the “Internet + Government”,namely,the growing digital divide, diehard information island, traditional administrative organizational structure, the absence of the current legal system and other barriers, which put forward a great challenge to the traditional constitutional rights rules, administrative organization law and administrative act law. In the face of the challenge, in order to promote the orderly development of the “Internet + Government”, we should eliminate the digital divide, break the information island, innovate the administrative organization, and speed up the legislative process.

“Internet + Government”; E-government service; digital divide; information island; administrative organization

2016-08-12

2016年度成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目(2016P11)

聶帥鈞(1992-)，男，河南洛陽人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

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1674-3199(2016)05-0010-12