楊佳容　李靜紅

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

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集體林權(quán)抵押的法律困境機(jī)理與路徑研究

楊佳容李靜紅

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

集體林權(quán)抵押貸款已經(jīng)成為林權(quán)改革最重要的創(chuàng)新產(chǎn)品之一。林權(quán)抵押有利于發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資本的市場(chǎng)化目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)林權(quán)抵押制度依據(jù)的林業(yè)金融的創(chuàng)新政策忽視了與現(xiàn)代法權(quán)結(jié)構(gòu)的融合協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了林權(quán)抵押貸款缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)防范，從而造成林權(quán)抵押的法律困境。在此背景下，結(jié)合我國(guó)語(yǔ)境, 按照從公權(quán)與私權(quán)、公益林與經(jīng)濟(jì)林二分的二元結(jié)構(gòu)的視角來(lái)設(shè)計(jì)林權(quán)抵押制度，對(duì)于完善集體林權(quán)抵押法律體系具有重要意義。

集體林權(quán)；抵押制度；法律困境；路徑選擇

0　問(wèn)題的緣起

集體產(chǎn)權(quán)中所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值已經(jīng)在中國(guó)市場(chǎng)化與城市化進(jìn)程中被發(fā)現(xiàn)。隨著市場(chǎng)化的不斷深入，集體產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化進(jìn)程也在逐步拉開(kāi)。福建作為我國(guó)重點(diǎn)林區(qū)，率先試點(diǎn)安施了圍繞“明晰集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)”為核心的集體林權(quán)改革。同時(shí)，又率先在全國(guó)開(kāi)展了以林權(quán)抵押貸款為核心的林業(yè)金融創(chuàng)新試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了林權(quán)資本化的突破。福建省的林業(yè)改革似乎實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)”與“市場(chǎng)”這兩個(gè)當(dāng)代中國(guó)發(fā)展中最為關(guān)切的主題。但是在應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期不斷的制度創(chuàng)新(如有關(guān)林權(quán)抵押以及融資的政策)時(shí)代，林權(quán)法治的發(fā)展卻出現(xiàn)停滯，民間林權(quán)抵押融資等經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)也相對(duì)冷清。這樣的現(xiàn)象值得我們細(xì)致研究，以厘清其內(nèi)在的困境與解決機(jī)理。

1　困境分析：福建集體林權(quán)抵押制度的實(shí)踐困境

1.1試點(diǎn)的制度模式實(shí)踐

福建省永安市2004年試點(diǎn)開(kāi)辦了第一筆林權(quán)證抵押貸款100萬(wàn)元的林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，開(kāi)啟了福建省林權(quán)抵押的創(chuàng)新模式。此后，集體林權(quán)抵押在福建省內(nèi)不同地區(qū)逐漸形成了各自不同的發(fā)展模式，各具地域特色和實(shí)踐價(jià)值。目前，林權(quán)抵押貸款在福建省的貸款余額已經(jīng)超過(guò)50.56億元。福建省林權(quán)抵押實(shí)踐大致可以有以下幾種集體林權(quán)抵押模式：

一是“林戶個(gè)體直接貸款模式”。這種模式是林戶以林權(quán)證作為抵押直接向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。其特點(diǎn)為手續(xù)簡(jiǎn)單，但核定貸款額度偏低。以尤溪縣為例[1]，辦理抵押登記的必須是尤溪縣行政區(qū)域中從事森林資源培育和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人，每個(gè)林戶的貸款額度控制在2萬(wàn)元以下。

二是“聯(lián)戶聯(lián)保林權(quán)抵押貸款模式”。林戶以林權(quán)證作為信用擔(dān)保自愿組成被農(nóng)村信用社認(rèn)可的聯(lián)保小組，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社允許在無(wú)需評(píng)估與擔(dān)保的前提下對(duì)聯(lián)保成員發(fā)放林業(yè)聯(lián)保貸款。以永安市為例，聯(lián)保小組由3—5戶林戶自愿組成，貸款年限原則上為1—3年的信貸業(yè)務(wù)，但僅適用于農(nóng)村信用社，范圍較窄。

三是“信用基礎(chǔ)上的小額貸款模式”。對(duì)合法擁有林地使用權(quán)的林戶以其信用作為擔(dān)保，在規(guī)定的貸款額度與時(shí)間內(nèi)可申請(qǐng)林業(yè)貸款，無(wú)需提供擔(dān)保物及進(jìn)行擔(dān)保物資產(chǎn)評(píng)估。福建省永安市亦有采用這種方式，林戶必須通過(guò)林戶信用等級(jí)評(píng)定小組等相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其資信狀況進(jìn)行評(píng)級(jí)，確定林戶貸款額度上限，發(fā)放林戶小額授信貸款證，在額度范圍內(nèi)均可以進(jìn)行隨時(shí)貸款。

四是“協(xié)會(huì)擔(dān)保林權(quán)抵押貸款模式”。林戶通過(guò)信用建設(shè)促進(jìn)會(huì)、農(nóng)村黨員信用擔(dān)保會(huì)等組織向農(nóng)村信用社申請(qǐng)以林權(quán)證作為抵押的林業(yè)貸款。福建省屏南縣主要采取此種模式，但該模式需要較高的手續(xù)費(fèi)用，融資成本較高。

五是“林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、林業(yè)優(yōu)勢(shì)經(jīng)營(yíng)者貸款模式”。即林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、林業(yè)優(yōu)勢(shì)經(jīng)營(yíng)者以林權(quán)證為抵押，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的模式。該模式貸款額度較大，林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、林業(yè)優(yōu)勢(shì)企業(yè)通過(guò)森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)其森林資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，金融機(jī)構(gòu)以評(píng)估結(jié)果作為貸款發(fā)放額度的依據(jù)向其發(fā)放貸款。

1.2集體林權(quán)抵押的實(shí)踐困境

福建省作為集體林權(quán)改革的試點(diǎn)省份，筆者通過(guò)對(duì)福建省主要地方隨機(jī)抽樣200個(gè)林戶進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)林權(quán)抵押看似一片繁榮，實(shí)質(zhì)卻缺乏合法性論證基礎(chǔ)，現(xiàn)有的政策性的抵押融資存在大量的實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.1林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性的量化分析

表1　調(diào)研地區(qū)200位受訪者對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象選擇調(diào)查

從上述調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出：大多數(shù)人知道林權(quán)，這個(gè)比例達(dá)到了73%，但是知道或者能去規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的人卻非常少，這個(gè)比例不高于12%。對(duì)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象選擇上，75.5%的人側(cè)重于對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象的考察，希望流轉(zhuǎn)給自己熟知的人的手中，因?yàn)檫@樣的交易相對(duì)安全并且手續(xù)簡(jiǎn)單。對(duì)流轉(zhuǎn)的林權(quán)進(jìn)行評(píng)估的數(shù)量占具有流轉(zhuǎn)經(jīng)歷的樣本數(shù)的7.6%，其余絕大部分是流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行協(xié)商定價(jià)。從調(diào)研數(shù)據(jù)可知，林權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格基本沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范評(píng)估，僅憑雙方合意估測(cè)，不存在規(guī)范的定價(jià)機(jī)制。另外，簽合同的數(shù)量占具有流轉(zhuǎn)經(jīng)歷的樣本數(shù)的51%，但簽訂合約的頁(yè)數(shù)達(dá)到2頁(yè)以上的僅占92戶，占有流轉(zhuǎn)經(jīng)歷的樣本數(shù)的5.4%，占有簽訂合約的戶數(shù)的10.6%。大多數(shù)林戶即使有簽訂合約的情況下，也只有手寫(xiě)1到2頁(yè)的憑據(jù)而已，要式規(guī)范在林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中尚不具備。

1.2.2林權(quán)抵押實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)的量化分析

1.2.2.1林權(quán)抵押的認(rèn)知程度的量化分析

從上述數(shù)據(jù)的情況可以看出，對(duì)于林權(quán)抵押這種新型產(chǎn)品，民眾對(duì)其認(rèn)知的程度并不是很高，有62%的民眾對(duì)于林權(quán)是否允許抵押存在不清晰的認(rèn)識(shí)；在剩下32%知道林權(quán)抵押的民眾中也只有6.5%的人清楚地知道當(dāng)?shù)氐牧謾?quán)抵押服務(wù)平臺(tái)。在被問(wèn)及是否愿意通過(guò)抵押林權(quán)的方式來(lái)獲得融資時(shí)，70.5%的民眾認(rèn)為不在其選擇或者首選的范圍之中。這個(gè)現(xiàn)象與有關(guān)機(jī)關(guān)大力宣傳與發(fā)展創(chuàng)新林業(yè)金融的態(tài)勢(shì)與預(yù)期效果不符。

1.2.2.2林業(yè)資產(chǎn)評(píng)估的量化分析

林業(yè)資源資產(chǎn)因其特殊性而導(dǎo)致難以評(píng)估其價(jià)值，抵押物的評(píng)估往往需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)。目前，福建省規(guī)范的森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)寥寥無(wú)幾，僅有的幾家評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)又不一致。這種現(xiàn)象導(dǎo)致了評(píng)估意見(jiàn)的科學(xué)性與可信賴程度受到嚴(yán)重的質(zhì)疑。調(diào)研地區(qū)200位受訪者在被問(wèn)及“您相信或者愿意接受林業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告么？”的問(wèn)題時(shí)，有69%的林戶表示其對(duì)評(píng)估報(bào)告存在懷疑；甚至有7.5%的林戶直接否定評(píng)估報(bào)告的可信度；只有23.5%的林戶表示愿意相信評(píng)估報(bào)告所出具的評(píng)估結(jié)果。

另外，林業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)在追求經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，評(píng)估收費(fèi)往往過(guò)高，增加了林戶的融資成本。從調(diào)查數(shù)據(jù)可知，有50%以上的受調(diào)查民眾認(rèn)為集體林權(quán)抵押評(píng)估機(jī)構(gòu)的收費(fèi)太高而無(wú)法承受。

1.2.2.3林權(quán)抵押市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的量化分析

表2　調(diào)研地區(qū)受訪者對(duì)于林權(quán)抵押市場(chǎng)存在問(wèn)題的反饋

從上述數(shù)據(jù)中可以看出，有38%的林戶反映缺乏法律規(guī)范。當(dāng)前林權(quán)抵押的確只有當(dāng)?shù)卣募t頭文件，缺乏國(guó)家法律法規(guī)的支持，林戶在流轉(zhuǎn)過(guò)后一旦發(fā)生爭(zhēng)議由司法解決時(shí)，由于對(duì)結(jié)果的預(yù)測(cè)性不足，因而只放心依照本村原定的“規(guī)矩”與熟人交易，不敢公開(kāi)對(duì)外交易。這也使林權(quán)抵押無(wú)法獨(dú)立發(fā)展，只能依靠行政機(jī)關(guān)手動(dòng)“提線”的政策性金融與合作性金融，商業(yè)性金融嚴(yán)重不足。也有15.5%的林戶認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺(tái)機(jī)構(gòu)輻射效力有限。在福建，林改的試點(diǎn)地區(qū)相應(yīng)地成立了當(dāng)?shù)氐牧謾?quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，名稱不一，功能不同。如龍巖市武平縣于2013年成立了林權(quán)擔(dān)保收儲(chǔ)中心和林權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心；龍巖市長(zhǎng)汀縣叫作林業(yè)金融服務(wù)中心；三明市永安市成立的林業(yè)要素市場(chǎng)；寧德市屏南縣稱為小額信貸促進(jìn)會(huì)。不同機(jī)構(gòu)的交易規(guī)則不同，對(duì)交易主體的限制條件也不一樣。這都導(dǎo)致了交易的客體與主體都只能限制在相關(guān)的地區(qū)范圍以內(nèi)，而無(wú)法吸納其他交易資源。還有32.5%的林戶認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制存在問(wèn)題。定價(jià)的規(guī)范性是市場(chǎng)商品交換的重點(diǎn)，合理的價(jià)格形成機(jī)理是商品市場(chǎng)發(fā)育成熟的標(biāo)志。森林資源不像普通商品市場(chǎng)上的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品有統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格[2]，林業(yè)資產(chǎn)的不規(guī)則性與異質(zhì)性決定其價(jià)格確定的復(fù)雜性、技術(shù)性。沒(méi)有完善的價(jià)格機(jī)制，林權(quán)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然無(wú)法健康萌芽。

2　現(xiàn)象反思：林權(quán)抵押法律制度困境的原因分析

2.1較高的環(huán)境與行為成本

2.1.1市民化進(jìn)程中的交易成本

中國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)就是“熟人社會(huì)”，尚未形成市民社會(huì)。在熟人社會(huì)下，若為滿足生活需要而必須交易，那么交易對(duì)象的選擇是交易行為促成的最重大因素。交易對(duì)象必須是自己相對(duì)熟悉的，人情在社會(huì)交換中便發(fā)揮了基礎(chǔ)性的媒介作用，熟人隱含了較多的、較完整的信息，信息流動(dòng)的范圍與速度都是有限的。因此，在自己的熟人圈子里尋找交易對(duì)象是最理性的，也是風(fēng)險(xiǎn)與成本最低的，所謂的“肥水不流外人田”便是這個(gè)道理。這個(gè)結(jié)果就是在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)里，交易帶有濃厚的身份色彩，因身份而決定信任程度，因信任程度決定是否交易，也因依賴于身份所以無(wú)需支付過(guò)多的交易成本。

但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立，物質(zhì)相對(duì)富裕帶來(lái)社會(huì)的分工愈來(lái)愈精細(xì)，專業(yè)化程度也愈來(lái)愈高，每個(gè)人所需要(所能)做的事也就愈來(lái)愈少[3]。但是人所得到的物質(zhì)卻愈來(lái)愈豐富，這是因?yàn)榇藭r(shí)的社會(huì)交易成為常態(tài)的選擇。因而，交易的競(jìng)爭(zhēng)也在不斷愈演愈烈，如果此時(shí)仍按照先前交易那么“慎重”，便會(huì)錯(cuò)失獲利甚至生存的機(jī)會(huì)，但如果很隨意，又會(huì)承擔(dān)太大的交易風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展體現(xiàn)出現(xiàn)代社會(huì)必定是一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)，需要依靠交易來(lái)獲得利益，因而交易的對(duì)象也必定是開(kāi)放的，于是不管愿意或者不愿意，我們都或快或慢地在被推進(jìn)了一個(gè)與陌生人交易的社會(huì)。而面對(duì)陌生人或者不可知的人或事時(shí)，因信息缺乏而導(dǎo)致行為的萎縮。行為萎縮的最直接后果便是社會(huì)財(cái)富的下降，因而這種行為萎縮的成本也是非常高的。環(huán)境變化之后，要維持原狀的成本較高，而入境隨俗的成本比較低，為了減少成本，人們開(kāi)始依賴于規(guī)范的規(guī)則，規(guī)則愈發(fā)精致化，行為的成本就愈低，此時(shí)我們期待將很多事情規(guī)則化[3]。故而，在現(xiàn)行的交易過(guò)程中，人們?cè)絹?lái)越期望于交易規(guī)則制度的不斷精確、完善。但現(xiàn)行的涉林法律規(guī)則卻又很“模糊”，無(wú)法給予人指引，面對(duì)高昂的林權(quán)交易成本，多數(shù)人選擇了退卻。

2.1.2林權(quán)法治環(huán)境的負(fù)值外部性

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對(duì)于林權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)等行為雖然存在很多政策、法律法規(guī)等制度規(guī)范，但是我們似乎看到了在制度規(guī)范之外存在一套民間更為有效的規(guī)則系統(tǒng)。而現(xiàn)行的集體產(chǎn)權(quán)制度安排既不能完全將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)踐中的非正式制度因素排除在林權(quán)改革場(chǎng)域之外，也不能充分合理地把它們吸納包容進(jìn)來(lái)[4]，因而出現(xiàn)了民間習(xí)慣與成文規(guī)范各成一套的現(xiàn)象。我國(guó)關(guān)于規(guī)制林權(quán)的相關(guān)規(guī)范中政策多于法律，缺乏必要的形式要件，而行政政策遠(yuǎn)不及法律的穩(wěn)定與明確。由于缺乏對(duì)規(guī)則以及后果的明確預(yù)見(jiàn)自然導(dǎo)致交易行為賴以依靠的規(guī)范呈現(xiàn)出負(fù)的外部性，增加人們的行為成本，使林戶、貸款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等林權(quán)抵押過(guò)程中的各個(gè)主體都未能獲得合理預(yù)期以保障交易安全，從而對(duì)交易、生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)都造成影響, 阻礙了林權(quán)抵押制度的效果的發(fā)揮。

2.2過(guò)分側(cè)重生態(tài)保障功能而阻礙林業(yè)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化

不可否認(rèn)，山林具有非常重要的生態(tài)權(quán)能屬性。近年來(lái)，在國(guó)家追求生態(tài)建設(shè)的大背景下，政策與法律也作出了相應(yīng)的回應(yīng)，地方政府也響應(yīng)生態(tài)政策而大力作為，單方面隨意地將不屬于生態(tài)林的集體林或承包林生態(tài)公益化，一味的生態(tài)打造逐漸侵蝕了林權(quán)本身應(yīng)當(dāng)具備的經(jīng)濟(jì)屬性，嚴(yán)重忽略了應(yīng)當(dāng)在林木的不同自然屬性進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上采取林木采伐計(jì)劃制度。國(guó)家與地方政府均對(duì)林木采伐有指標(biāo)限制，政策與法律上都有明文規(guī)定，除農(nóng)村居民自留山的薪炭林外，無(wú)論采伐公有林木還是自有林木，都須納入國(guó)家年度木材生產(chǎn)計(jì)劃。嚴(yán)格的指標(biāo)限制，一方面保護(hù)了森林資源，但另一方面卻導(dǎo)致林權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)殘缺，限制了林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合法收益權(quán)和處分權(quán)，導(dǎo)致投資主體缺乏造林的積極性[5]，無(wú)法適應(yīng)自由、自主的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

調(diào)查研究表明，林權(quán)抵押貸款面臨的實(shí)踐困境主要是信貸約束，而信貸約束的原因主要來(lái)自金融機(jī)構(gòu)提供信貸時(shí)的收益與風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重不匹配[6]。抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)會(huì)受到采伐許可證和采伐期限等因素的限制，這使得林權(quán)抵押物價(jià)值的變現(xiàn)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，也導(dǎo)致貸款機(jī)構(gòu)不愿接受林權(quán)作為抵押客體。

2.3制度設(shè)置中的行為選擇

環(huán)境的性質(zhì)會(huì)影響到人們行為所需負(fù)擔(dān)的成本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，人們會(huì)根據(jù)行為選擇的成本收益、信息不對(duì)稱博弈和行為心理來(lái)進(jìn)行交易。在林權(quán)改革過(guò)程中，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)鼓勵(lì)林業(yè)金融的創(chuàng)新，林權(quán)抵押正是林業(yè)經(jīng)濟(jì)慢慢進(jìn)入市場(chǎng)的重要敲門(mén)的產(chǎn)品，是林業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化以及林權(quán)物權(quán)化的標(biāo)志性體現(xiàn)之一。雖然政策倡導(dǎo)，但是林權(quán)與林業(yè)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)性模式?jīng)]有發(fā)生變化?，F(xiàn)行的法律框架將林地與林業(yè)牢牢地捆綁在“公益”與“生態(tài)”的標(biāo)語(yǔ)之下，模糊的游戲規(guī)則使市場(chǎng)主體無(wú)法獲得足夠的決策與行為信息，這樣的制度與信息前提下折射出來(lái)的是高昂的行為成本。人們?yōu)榱藴p少成本而減少行為，成文與不成文制度所綜合產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)杠桿自然“勸導(dǎo)”人們選擇其他的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而非經(jīng)營(yíng)林業(yè)，故而，從政府的大力宣傳、倡導(dǎo)與冷清的林業(yè)市場(chǎng)的反差中便可以得到解釋。

3　路徑選擇：層次化的二元建構(gòu)

3.1集體林權(quán)的層次化的權(quán)利體系

集體林權(quán)屬于集體產(chǎn)權(quán)的衍生權(quán)屬范疇。集體產(chǎn)權(quán)尤其是集體土地所有權(quán)的概念并非依據(jù)私法邏輯建構(gòu)起來(lái)，其本質(zhì)是一種公權(quán)。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一員，他們是集體土地的所有者，享有共同占有集體土地的權(quán)利，但同時(shí)，農(nóng)民離開(kāi)集體則不能帶走任何一塊土地，所以他們又不是土地的所有者[7]。只有當(dāng)農(nóng)民個(gè)人享有的土地使用權(quán)與本集體其他農(nóng)民享有的土地所有權(quán)結(jié)合在一起時(shí)，才能構(gòu)成集體所有權(quán)[8]。這種權(quán)利結(jié)構(gòu)使集體產(chǎn)權(quán)形成一種二元的權(quán)利結(jié)構(gòu)。第一層次的是所有權(quán)，體現(xiàn)為權(quán)力，是一種主體對(duì)公有體內(nèi)部的一種管理性質(zhì)的權(quán)力，這是集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能基礎(chǔ)。但是隨著集體土地所有權(quán)概念的進(jìn)一步弱化，集體的公共產(chǎn)品保障與供給，正在形成“公退民進(jìn)”[9]的趨向，從而為第二層次的私權(quán)奠定了邏輯基礎(chǔ)。第二層次的表現(xiàn)為權(quán)利，體現(xiàn)為使用權(quán)，是主體進(jìn)行在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中自主行為的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是具有私權(quán)本質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它遵循財(cái)產(chǎn)法法理調(diào)整規(guī)則。而對(duì)于私權(quán)最為關(guān)鍵的就是處分權(quán)。實(shí)踐中，以集體土地所有權(quán)進(jìn)一步虛化被代之以使用權(quán)的作法，從而將處分權(quán)慢慢落入“市民”手中。

集體產(chǎn)權(quán)以內(nèi)部的權(quán)利結(jié)構(gòu)而言是公有權(quán)關(guān)系，而以對(duì)外的權(quán)利性質(zhì)而言是一項(xiàng)已經(jīng)脫胎于公有權(quán)的私權(quán)關(guān)系，只有這樣它才可能進(jìn)入市場(chǎng)，融入市民社會(huì)生活，不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)[7]。中國(guó)包括集體林權(quán)在內(nèi)的集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容概念應(yīng)當(dāng)進(jìn)入由一個(gè)分層次的二元結(jié)構(gòu)的權(quán)利體系取代一個(gè)平面排列的權(quán)利組合的時(shí)代。

3.2生態(tài)與市場(chǎng)的二分體系

我國(guó)當(dāng)前的林權(quán)改革中過(guò)分強(qiáng)調(diào)林地的生態(tài)屬性以及環(huán)境的社會(huì)公共利益，從而在一定程度上忽略了生態(tài)林和商品林的區(qū)分基礎(chǔ)上的籠統(tǒng)規(guī)制。因而，在強(qiáng)大公權(quán)色彩的林權(quán)改革中，以生態(tài)與公益名義嚴(yán)格管控，進(jìn)而形成帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的現(xiàn)有森林政策以及林權(quán)制度，這與現(xiàn)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及私權(quán)基礎(chǔ)上建構(gòu)起來(lái)的法律制度形成本質(zhì)上的矛盾。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同林地的性質(zhì)，分為生態(tài)林與商品林——雖然在法律上對(duì)林木做了很多區(qū)分，如防護(hù)林、特用林、用材林、薪炭林、經(jīng)濟(jì)林等5大類，但筆者將其統(tǒng)分為生態(tài)林和商品林，以便構(gòu)建分類經(jīng)營(yíng)體制。對(duì)商品林和生態(tài)林作類型化區(qū)分，分層次側(cè)重生態(tài)與經(jīng)營(yíng)。對(duì)于認(rèn)定屬性為生態(tài)林的，則應(yīng)當(dāng)側(cè)重實(shí)現(xiàn)其生態(tài)價(jià)值；而對(duì)于劃分為商品林的，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)其功能屬性進(jìn)一步讓渡于市場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)效益最大化基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的兼收。

3.3林權(quán)抵押的商業(yè)性金融模式的建構(gòu)思路

在政策性金融和合作性金融運(yùn)行不彰的情勢(shì)下，以及隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的確立，商業(yè)性金融再次進(jìn)入政策制定者、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的視野[10]，國(guó)家鼓勵(lì)林業(yè)經(jīng)濟(jì)脫離原先的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)走向市場(chǎng)化，以市場(chǎng)發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)，從而兼顧自然生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目的歸根結(jié)底就是發(fā)展社會(huì)商品經(jīng)濟(jì)，發(fā)展自由貿(mào)易。林業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的重要前提就是在林權(quán)法律制度層面扭轉(zhuǎn)以公法為絕對(duì)主導(dǎo)的局面，轉(zhuǎn)向?yàn)橛闪洲r(nóng)自治的契約法主導(dǎo)。因此，建構(gòu)合理的商業(yè)性金融模式下的林權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)方式與抵押物處置機(jī)制以彌補(bǔ)政策放款后相關(guān)法律制度供給不足就顯得尤為重要。

3.3.1建立區(qū)域性的林權(quán)交易市場(chǎng)

抵押物處置難是目前林權(quán)抵押貸款運(yùn)行困難的主要癥結(jié)之一。倘若把集體林權(quán)受讓的對(duì)象局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員這個(gè)范圍，此時(shí)，同村農(nóng)戶受到地緣與親緣觀念和人際關(guān)系的影響，自然在實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押權(quán)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織中愿意受讓抵押物的情形較少，即使有愿意受讓的，也很可能受到來(lái)自抵押人的影響和干擾，抵押物的處置成本明顯偏高。而如龍巖市武平縣的林權(quán)擔(dān)保收儲(chǔ)中心、龍巖市長(zhǎng)汀縣的林業(yè)金融服務(wù)中心以及三明市永安市的林業(yè)要素市場(chǎng)等現(xiàn)有已經(jīng)建立運(yùn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，其交易的客體與主體都被限制在相關(guān)的地區(qū)范圍以內(nèi)，不愿吸納其他交易資源。這樣的交易平臺(tái)，自然無(wú)法擺脫上述熟人交易的不利因素，也無(wú)法成為真正的商業(yè)抵押產(chǎn)品進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)的視野。因此，只有在試點(diǎn)省份建立區(qū)域性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，整合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源，統(tǒng)一交易規(guī)則，才能為商品林業(yè)資源向商業(yè)性金融模式過(guò)渡創(chuàng)造前提條件。

3.3.2抵押物的處置方式

《物權(quán)法》第一百九十五條規(guī)定了抵押物的處置方式主要有協(xié)議拍賣(mài)、協(xié)議變賣(mài)、強(qiáng)制拍賣(mài)、強(qiáng)制變賣(mài)、協(xié)議折價(jià)等幾種。但按照《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中“抵押物處置需要與商品房進(jìn)行差別化規(guī)定”的規(guī)定推知，《物權(quán)法》第一百九十五條不能完全適用于林權(quán)的處置。又因《商業(yè)銀行法》第四十三條的禁止性規(guī)定，林權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式便局限于拍賣(mài)、變賣(mài)。

對(duì)于抵押物價(jià)值較大但擔(dān)保的債權(quán)數(shù)額較少，或在強(qiáng)制執(zhí)行程序中無(wú)法變價(jià)的抵押物，筆者建議可以采取強(qiáng)制管理的方式處置抵押物。強(qiáng)制管理，即通過(guò)委托他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償[11]。這一抵押物處置方式不改變抵押物的權(quán)利歸屬，抵押人還是在一定期限內(nèi)喪失對(duì)抵押物的使用收益權(quán)，而以抵押物的收益來(lái)滿足抵押債權(quán)，抵押債權(quán)得以滿足之后，抵押人仍然享有原對(duì)抵押物的完整權(quán)利。由于強(qiáng)制管理措施對(duì)執(zhí)行債務(wù)人而言比起強(qiáng)制拍賣(mài)來(lái)具有更小的影響[12]，因此，在一定程度上契合了目前保證林地的公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3.3抵押物處置時(shí)受讓人的范圍

《物權(quán)法》并未對(duì)抵押物的林權(quán)處置受讓人的范圍作出規(guī)定，而作為試點(diǎn)依據(jù)的文件也僅僅規(guī)定了原則。據(jù)筆者所知，抵押物處置的受讓人范圍在各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)各不相同，有規(guī)定受讓人僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的；有規(guī)定優(yōu)先在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)處置，不能處置時(shí)，由政府指定有關(guān)機(jī)構(gòu)收購(gòu)；有的則跳出集體經(jīng)濟(jì)組織范圍，擴(kuò)大到一定范圍內(nèi)的農(nóng)村戶籍人員。筆者認(rèn)為，對(duì)受讓人范圍進(jìn)行限定實(shí)際上降低了林權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也使得抵押物的市場(chǎng)化處置變得具有不確定性。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，也印證了這個(gè)結(jié)論。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)對(duì)抵押物受讓人的范圍不做限制，但可以設(shè)置讓林權(quán)所在的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員享有同等條件下的優(yōu)先受讓權(quán)，以保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織中的財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定。

4　結(jié)語(yǔ)

集體林權(quán)的抵押作為集體林權(quán)改革中推進(jìn)林業(yè)金融市場(chǎng)化的重要構(gòu)成，是集體林權(quán)市場(chǎng)化改革的實(shí)現(xiàn)途徑。現(xiàn)有政策與法律框架中過(guò)分將林業(yè)視為對(duì)環(huán)境生態(tài)的保障，一味地將林業(yè)生態(tài)效益凌駕于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益之上，已成為我國(guó)集體林權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)市場(chǎng)化變革的最大阻力。在法治背景下，這樣制度下的改革自然與現(xiàn)代法權(quán)結(jié)構(gòu)下的法律體系缺乏融合，進(jìn)而導(dǎo)致政策創(chuàng)新下的集體林權(quán)抵押產(chǎn)品呈現(xiàn)出如提線木偶般地缺乏自主與活力，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由選擇。因此，只有理性認(rèn)識(shí)林業(yè)的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)功能，二分地發(fā)揮林業(yè)的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)功能作用，分層次地側(cè)重生態(tài)與經(jīng)營(yíng)，使林權(quán)發(fā)揮真正的資本融資與生態(tài)雙重屬性，林業(yè)金融才能真正發(fā)揮其服務(wù)集體林權(quán)改革的作用。

[1]中共尤溪縣委，尤溪縣人民政府.尤溪縣林木林地抵押管理辦法[Z].

[2]劉祖軍.福建集體林權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)證研究[D].北京：北京林業(yè)大學(xué)，2011.

[3]熊秉元.解釋的工具[M].北京：東方出版社，2014.

[4]朱冬亮.村莊社區(qū)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐與重構(gòu)：關(guān)于集體林權(quán)糾紛的一個(gè)分析框架[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2013,(11).

[5]宋元媛,曾寅初,王兆君.采伐限額政策對(duì)非公有制林業(yè)的影響[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2003,(12).

[6]李揮,朱信凱,周莉,何安華.集體林權(quán)制度配套改革中的林權(quán)抵押貸款研究——基于金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)視角[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2010,(10).

[7]馬俊駒.中國(guó)城市化與農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革[J].私法研究,2014，(1).

[8]邵彥敏.“主體”的虛擬與“權(quán)利”的缺失[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2007,(4).

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[10]高圣平.農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押規(guī)則的重構(gòu)[J].政治與法律,2016,(1).

[11]房紹坤.論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度建構(gòu)[J].法學(xué)家,2014,(2).

[12][德]恩斯特·里特爾.對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行[A].楊柳，譯.黃松有.強(qiáng)制執(zhí)行法起草與論證(第二冊(cè))[C].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2004.

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.006

2016-06-22

福建省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃基金項(xiàng)目“集體林權(quán)抵押法律問(wèn)題研究——以福建寧德、三明、龍巖為考察地區(qū)”(201410385004)；華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新能力培育項(xiàng)目“生態(tài)法治建設(shè)下的環(huán)境刑法問(wèn)題研究”

楊佳容(1991—)，男，浙江諸暨人，碩士研究生。研究方向：環(huán)境刑法。李靜紅(1974—)，女，福建泉州人，吉林大學(xué)法學(xué)學(xué)士，福建天衡聯(lián)合(泉州)律師事務(wù)所合伙人，律師。

D922.63；F326.20

A

1674-6341(2016)05-0013-05