楊春福

(南京大學(xué)　法學(xué)院，江蘇　南京　210093)

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檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制研究

楊春福

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093)

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，面臨著“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的詰問。實踐中檢察權(quán)不正當(dāng)行使甚至違法行使的案例時有發(fā)生，建立并完善內(nèi)部監(jiān)督機制是檢察權(quán)自我凈化的重要舉措。檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的核心問題在于理順并平衡檢察一體與檢察官獨立之間的關(guān)系，需要從檢察一體出發(fā)進(jìn)行制度考量。檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的要素可以分為靜態(tài)要素和動態(tài)要素，前者包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)、逮捕權(quán)、公訴權(quán)；后者包括運行主體、運行過程、運行結(jié)果。完善檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制應(yīng)同時兼顧動態(tài)要素和靜態(tài)要素。從靜態(tài)要素上看，應(yīng)構(gòu)建縱向維度的上下級檢察機關(guān)及上下級檢察官之間的監(jiān)督關(guān)系，橫向維度的案件管理部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門對職務(wù)犯罪偵查權(quán)、逮捕權(quán)、公訴權(quán)的監(jiān)督關(guān)系；從動態(tài)要素上看，應(yīng)在運行主體上建立檢察官的職業(yè)化管理體制，在運行程序上實現(xiàn)內(nèi)部流程規(guī)范化，在運行結(jié)果上實現(xiàn)考核評估機制科學(xué)化，建立起立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督檢察一體檢察官獨立法律監(jiān)督

在我國，作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)自始就面臨的“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的詰問反應(yīng)出公眾對檢察權(quán)不受監(jiān)督而被濫用的擔(dān)憂。而近年來，檢察人員濫用權(quán)力的事例時有發(fā)生。從2006年至2014年10月，全國檢察機關(guān)查處違法違紀(jì)的檢察人員2040人，其中198人被追究刑事責(zé)任。*《最高檢：2006年以來共查處違法違紀(jì)檢察人員2040人》，http://news.china.com.cn/txt/2014-10/29/content_33904599.htm，最后訪問時間：2014年11月10日。檢察人員違法違紀(jì)數(shù)量呈逐年上升態(tài)勢：2013年，全國檢察機關(guān)共立案查辦違法違紀(jì)檢察人員210人，其中移送追究刑事責(zé)任26人，同比分別上升26.2%和13%；2014年，全國檢察機關(guān)立案查處違紀(jì)違法檢察人員404人，同比上升86.2%；2015年，全國檢察機關(guān)查處違紀(jì)違法檢察人員465人，同比上升15.1%，其中最高人民檢察院4人。*數(shù)據(jù)來源于2014年、2015年、2016年《最高人民檢察院工作報告》。在這種情況下，如何進(jìn)一步完善檢察權(quán)運行的“防火墻”，防止權(quán)力濫用成為一項重要課題。

當(dāng)前，檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督框架基本成型，“已經(jīng)建立了覆蓋檢察權(quán)運行過程的縱橫交錯的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)”，*向澤選：《檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制的改革》，《人民檢察》2014年第2期。但這種網(wǎng)絡(luò)并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效能，問題出在哪里？我們認(rèn)為，一是沒有厘清檢察權(quán)運行中到底哪些權(quán)能要素需要被監(jiān)督，即監(jiān)督對象不夠清晰；二是沒有抓住內(nèi)部監(jiān)督的根本在于平衡檢察一體與檢察官獨立的關(guān)系、信任與監(jiān)督的關(guān)系；三是現(xiàn)有監(jiān)督框架過于粗放和宏觀，缺乏具體、微觀的制度設(shè)計并予以規(guī)范化?；诖耍疚膶@上述問題進(jìn)行研究，以期為我國檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制的進(jìn)一步完善提供借鑒。

一、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督對象之厘清

檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制是檢察機關(guān)內(nèi)部用于監(jiān)督檢察權(quán)運行的機制的總稱。廣義的監(jiān)督包括監(jiān)督和制約，檢察理論研究者經(jīng)常將監(jiān)督和制約放在同等意義上使用；狹義的監(jiān)督不包括制約，有學(xué)者指出，監(jiān)督和制約在行為走向、影響范圍和效果上均不同。*謝鵬程：《也談監(jiān)督、制約和制衡》，《檢察日報》，2008-05-29。本文探討的是廣義監(jiān)督。

從實踐運作角度看，檢察院不僅有權(quán)偵查職務(wù)犯罪、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、監(jiān)督法院審判活動和公安機關(guān)偵查活動，還能監(jiān)督民事行政判決、提起公益訴訟、監(jiān)督刑罰執(zhí)行、受理審查控告申訴，甚至能對相關(guān)單位發(fā)出檢察建議、檢察意見、開展預(yù)防犯罪、法律宣傳等。這給人一種檢察機關(guān)權(quán)力極大的感覺，但實際上，檢察權(quán)的權(quán)能范圍并沒有看起來的那么廣泛。檢察權(quán)的基本內(nèi)容僅為公訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)，其他的諸如檢察建議權(quán)、法制宣傳、最高檢察機關(guān)的司法解釋權(quán)等均為附屬性檢察權(quán)，也有學(xué)者將其稱為“其他檢察權(quán)”。*朱孝清、張智輝：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第324頁。上述檢察權(quán)能中到底哪些需要被監(jiān)督，也就是哪些權(quán)能應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部監(jiān)督對象至今尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。*葛冰、李勇：《檢察一體化視野下的檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督——立體監(jiān)督模式之提倡》，《河北法學(xué)》2012年第5期。

(一)內(nèi)部監(jiān)督對象的實證分析

某一項檢察權(quán)能之所以需要被界定為內(nèi)部監(jiān)督的對象，必然是因為該項權(quán)能容易出現(xiàn)且已經(jīng)出現(xiàn)被濫用和不正當(dāng)行使的現(xiàn)象。筆者以最高人民檢察院公布的12件典型案例為例進(jìn)行考察。這12件典型案例中，有兩個案例因與檢察權(quán)關(guān)系不大(分別是檢察機關(guān)所屬招待所負(fù)責(zé)人王某鳴利用招待所管理權(quán)限貪污受賄案、肖某田幫助疏通關(guān)系申請長途客運線路受賄案)不做討論，其他10件典型案例情況如下表：*《最高檢通報十二起檢察人員嚴(yán)重違紀(jì)違法典型案件》，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201409/t20140924_80951.shtml，最后訪問時間：2014年9月24日。

序號涉案人職務(wù)罪名案件事實1張某陽檢察長受賄 利用擔(dān)任地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和檢察長的職務(wù)便利及影響,為他人在拆遷補償、職務(wù)調(diào)動等方面提供幫助,收受賄賂。2王某春檢察長貪污、受賄、徇私枉法、濫用職權(quán) 利用職務(wù)之便,先后多次收受賄賂,共計100余萬元;貪污公款10余萬元;徇私枉法放縱犯罪分子,不正確履行職權(quán)。①3郭某發(fā)檢察長貪污受賄 2004年以來利用職務(wù)之便,索取或收受賄賂,共計59萬余元;貪污公款22萬余元。4夏某陽反貪局局長受賄 2009年10月以來,在參與辦理袁某某貪污受賄案中,明知他人有具體請托事項,利用職務(wù)之便,先后收受請托人所送現(xiàn)金6.5萬元。②5孫某峰案管中心負(fù)責(zé)人受賄 1998年以來,借調(diào)至公訴處擔(dān)任副處長期間,接受當(dāng)事人請托,在案件上打招呼,利用職務(wù)之便,收受或索取賄賂,共計48萬余元。③6劉某勇未成年人刑事檢察處副處長受賄 2011年6月以來,利用職務(wù)之便,索取案件當(dāng)事人賄賂12.2萬元。7杜某明法警隊隊長受賄 2013年7月,在參與查辦某專案期間,利用看守、監(jiān)管的職務(wù)便利,為犯罪嫌疑人林某向外傳遞串供材料,收受林某親屬所送賄賂20余萬元。8裴某偉公訴科助理檢察員徇私枉法 2012年11月,接受請托,為使犯罪嫌疑人王某某減輕處罰,伙同他人偽造虛假立功證明材料,被法院采信。9白某卉監(jiān)所處副處長違紀(jì) 2014年1月,利用職務(wù)便利,違反規(guī)定多次私自在羈押場所會見犯罪嫌疑人韓某,將會見情況錄制成音、視頻,向韓某家屬播放,并讓韓某家屬籌備辦事費用。10王某全監(jiān)所科科員偽造國家機關(guān)公文、印章 2012年初,為幫助朋友追要欠款,偽造檢察機關(guān)公文印章,私自辦假案。

①《內(nèi)蒙古人民檢察院興安盟分院原檢察長王某春被提起公訴》,http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0925/c64371-25731755.html,最后訪問時間:2014年9月25日。

②詳細(xì)案情參見中國裁判文書網(wǎng),http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/hun/hnsyyszjrmfy/xyxrmfy/xs/201403/t20140318_548329.htm,最后訪問時間:2014年3月18日。

③詳細(xì)案情參見中國裁判文書網(wǎng),http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/sd/sdsytszjrmfy/xs/201405/t20140519_1114106.htm,最后訪問時間:2014年5月19日。

圖表一

上表案例有以下幾個特點：(1)利用“一把手”檢察長權(quán)力貪腐犯罪的有3人，占30%人，分別是案例1張某陽受賄案，案例2王某春貪污、受賄、徇私枉法、濫用職權(quán)案，案例3郭某發(fā)貪污受賄案；(2)利用職務(wù)犯罪偵查權(quán)違法犯罪有3人，占30%，分別是案例4反貪局局長夏某陽受賄案、案例7法警隊隊長杜某明受賄案和案例10王某全偽造國家機關(guān)公文、印章案；*案例7涉及法警的職權(quán)。實踐中法警參與職務(wù)犯罪案件的偵辦，主要負(fù)責(zé)抓捕、押送、看管犯罪嫌疑人，是偵查活動的重要組成部分，也是偵查權(quán)的重要內(nèi)容。案例10中，監(jiān)所部門主要職責(zé)是監(jiān)督看守所和監(jiān)獄，職權(quán)涉及監(jiān)獄和看守所中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件的偵查、逮捕和起訴，有“小檢察院”之稱。該案中，行為人刻假章辦假案，實際上就是利用了監(jiān)所部門的偵查權(quán)限，因此此案也屬于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的濫用。(3)利用公訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)違法犯罪的有3人，占30%，分別是案例5案管中心負(fù)責(zé)人孫某峰受賄案、案例6未檢處副處長劉某勇受賄案、案例8公訴科助理檢察員裴某偉徇私枉法案；*需要說明的是，案例5中的孫某峰雖然案發(fā)時是案管中心負(fù)責(zé)人，但是其實施違法犯罪行為時在公訴部門工作，利用的是公訴職權(quán)；案例6中的未成年人刑事檢察處的職責(zé)包括未成年人犯罪案件的逮捕、起訴、幫教等，其主要權(quán)能表現(xiàn)為批準(zhǔn)逮捕權(quán)和起訴權(quán)。另外，雖然除案例6涉及批準(zhǔn)逮捕權(quán)外，沒有單獨利用批準(zhǔn)逮捕權(quán)違法犯罪的案例，但實踐中批準(zhǔn)逮捕權(quán)被濫用的可能性較大，案例也屢見不鮮，如2004年江蘇如東縣檢察院批捕科科長黃某利用職務(wù)便利受賄9.7萬元，法院一審以受賄罪判處有期徒刑九年，沒收財產(chǎn)人民幣五萬元。參見王志彬：《一檢察院審查批捕科長受賄萬元被判》，http://court.gmw.cn/html/article/200405/10/10452.shtml，最后訪問時間：2014年11月11日。(4)利用監(jiān)所檢察職權(quán)違法犯罪的1件，占10%，即案例9監(jiān)所處副處長私自安排會見案。

從上述分析可以看出，容易出現(xiàn)違法犯罪問題的檢察權(quán)能主要集中在檢察長權(quán)力、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和逮捕權(quán)，合計占比達(dá)到90%。其中檢察長又集職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和逮捕權(quán)于一身，所以問題還是集中出現(xiàn)在職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和逮捕權(quán)上。從這個意義上說，需要重點監(jiān)督的對象就是職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和逮捕權(quán)。

(二)監(jiān)督對象的原理分析

1.監(jiān)督對象的靜態(tài)要素

對檢察權(quán)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的目的和價值在于防止檢察官自由裁量權(quán)的濫用，因此檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的基本對象就是帶有裁量性質(zhì)的檢察權(quán)能，在我國主要是職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、逮捕權(quán)。而不帶有裁量性質(zhì)的訴訟監(jiān)督權(quán)，對被監(jiān)督者并沒有強制力，被濫用的可能性較小。如果作為被監(jiān)督者的偵查機關(guān)和審判機關(guān)存在嚴(yán)重違法可能構(gòu)成犯罪的情況，如偵查機關(guān)刑訊逼供、審判機關(guān)枉法裁判，則檢察機關(guān)可以行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。如果檢察機關(guān)明知有上述情況而不偵查，或者沒有上述情況而故意打擊報復(fù)進(jìn)行偵查，則屬于濫用職務(wù)犯罪偵查權(quán)，當(dāng)然需要監(jiān)督。再比如，抗訴權(quán)只是程序啟動權(quán)，最終結(jié)果仍然由法院裁決。其他檢察權(quán)能如檢察建議權(quán)更不具有強制性，不存在濫用問題。那種認(rèn)為檢察權(quán)能無所不及，都需要進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的觀點，是對檢察權(quán)的嚴(yán)重誤解。因此，從靜態(tài)角度看，檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的對象主要為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、逮捕權(quán)。

首先，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是內(nèi)部監(jiān)督的重中之重。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，檢察機關(guān)對國家工作人員的職務(wù)犯罪以及國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他侵犯公民民主權(quán)利等案件享有偵查權(quán)。這符合國際慣例。聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第15條規(guī)定，“檢察官應(yīng)適當(dāng)注意公務(wù)人員所犯的罪行，特別是對貪污腐化、濫用權(quán)力、嚴(yán)重侵犯嫌疑犯人權(quán)、國際法公認(rèn)的其它罪行的起訴，和依照法律授權(quán)或當(dāng)?shù)貞T例對這種罪行的調(diào)查?！边@里的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，包括對職務(wù)犯罪的初查、立案、檢查、搜查、扣押、查詢及凍結(jié)、通緝等偵查措施的決定權(quán)，以及拘傳、取保候?qū)?、拘留等強制措施決定權(quán)。這些偵查權(quán)能特別是強制措施決定權(quán)容易被濫用，需要加強監(jiān)督。

其次，批準(zhǔn)逮捕權(quán)是內(nèi)部監(jiān)督的重要對象。批準(zhǔn)逮捕權(quán)是我國檢察權(quán)中的一個獨具特色的權(quán)能，其被濫用的可能主要存在于對逮捕條件的適用上?！缎淌略V訟法》第79條第1款、第2款、第3款詳細(xì)規(guī)定了逮捕條件，但除第2、3款規(guī)定的逮捕條件比較明確外，第1款規(guī)定的逮捕必要性、社會危險性評估彈性較大，存在被濫用的可能。

再次，公訴權(quán)是檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的基本內(nèi)容。公訴權(quán)是檢察權(quán)的核心、標(biāo)志性權(quán)能。盡管由于歷史傳統(tǒng)、憲政結(jié)構(gòu)、訴訟模式的差異，各國檢察機關(guān)的具體職權(quán)并不完全相同，但是公訴權(quán)作為檢察權(quán)基本的、核心的要素卻是普遍性的。“在英美法系國家，檢察權(quán)基本上屬于公訴權(quán)，而且主要是刑事案件的公訴。在大陸法系的德國、法國等，檢察權(quán)的基本內(nèi)容也是公訴權(quán)”。*龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社2002年版，第83頁。相比于其他國家，我國檢察機關(guān)的公訴自由裁量權(quán)相對較小，95%的案件都會起訴到法院，但結(jié)合實踐來看，以下幾點應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督的重點：(1)不起訴權(quán)，包括相對不起訴、存疑不起訴和附條件不起訴權(quán)，重點是刑事和解后的相對不起訴和未成年人的附條件不起訴，因為這兩種情況下檢察官自由裁量的空間相對較大。按照《刑事訴訟法》第277條、第279條的規(guī)定，適用相對不起訴案件的范圍是比較大的，情節(jié)是否輕微的裁量空間也比較大；第271條規(guī)定的附條件不起訴在適用上也存在一定的裁量空間。(2)量刑情節(jié)的認(rèn)定權(quán)。由于公安機關(guān)習(xí)慣于注重打擊犯罪，偵查過程中對于犯罪嫌疑人的酌定和法定量刑情節(jié)關(guān)注較少，對于這些量刑情節(jié)的證據(jù)收集不力，而且有些量刑情節(jié)認(rèn)定存在模糊地帶(比如主、從犯的認(rèn)定等)，因此審查起訴過程存在一定裁量空間。

2.監(jiān)督對象的動態(tài)要素

從動態(tài)角度來說，運行主體、運行過程、運行結(jié)果也緊緊圍繞職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)三大靜態(tài)權(quán)能。運行主體是指公訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使者，也就是要對行使這些裁量權(quán)的人進(jìn)行監(jiān)督，以確保其正當(dāng)合法行使職權(quán)；運行過程是就訴訟動態(tài)運行過程角度而言的，就是一個職務(wù)犯罪案件從偵查到逮捕再到起訴(不起訴)這一完整的訴訟過程，前后環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督；*有人認(rèn)為這屬于制約而非監(jiān)督。我們認(rèn)為區(qū)分制約與監(jiān)督的意義不大，本文在廣義上使用監(jiān)督一詞。運行結(jié)果是指對公訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)運行后果和效果的評估，主要通過檢察業(yè)務(wù)考評機制來實現(xiàn)。

綜上所述，我國檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督對象應(yīng)該著眼于職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)，從而充分發(fā)揮有限的監(jiān)督資源的應(yīng)有功效。因此，如何從內(nèi)部建構(gòu)出防止職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)被濫用或不正當(dāng)行使的有效機制，是下文分析的重點。

二、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督模式之域外考察

(一)大陸法系檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督模式

檢察一體是大部分大陸法系國家確立的一項基本的檢察組織原則。檢察一體化要求統(tǒng)一各級檢察機關(guān)追訴與裁量的基準(zhǔn)，尤其是裁量不起訴的案件。從這個意義上講，檢察一體實際上發(fā)揮了監(jiān)督和制約公訴權(quán)的功能，以防止檢察官濫用權(quán)力。*陳瑞華、汪貽飛：《檢察權(quán)監(jiān)督制約機制的域外考察》，《人民檢察》2008年第5期。從大陸法國家的普遍情況來看，強化檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督首先要處理檢察一體與檢察官獨立的關(guān)系。

在德國，檢察機關(guān)分聯(lián)邦和州兩個體系。雖然這兩個體系互相獨立，但均具有雙重性質(zhì)，一方面其為仿效行政系統(tǒng)建立的官署，與警察機關(guān)類似，有上命下從的等級關(guān)系；另一方面又以司法官署之性質(zhì)，在法院執(zhí)行職務(wù)。這意味著在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)上，檢察機關(guān)是按照上下級領(lǐng)導(dǎo)制度建立起來的。*[德]克里斯蒂安·瓦格納：《德國檢察機關(guān)》，朱軍譯，《中德法學(xué)論壇》第3輯。檢察官系檢察長的代理人，檢察官以檢察長的名義履行職權(quán)，檢察長作為檢察機關(guān)的首長，享有對所轄檢察官的內(nèi)部指令權(quán)。同時，法務(wù)部部長作為檢察體系的行政首長，還享有包括一般指令權(quán)和個案指令權(quán)在內(nèi)的外部指令權(quán)。前者是對一般性法律問題發(fā)布指示和命令，后者是針對具體個案的處理作出指示和命令。但是上述指令權(quán)的行使也受到諸多限制：(1)指令權(quán)的發(fā)動以法定原則為界限，凡是適用法定原則的案件，上級無權(quán)指令檢察官違反法定原則處理。比如德國《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察官啟動偵查權(quán)和公訴權(quán)受到偵查法定和起訴法定原則的約束，只要有初步懷疑，檢察官就有義務(wù)發(fā)動偵查；只要有足夠的犯罪嫌疑，檢察官就有義務(wù)提起指控。就此，上級不得指令不予偵查或起訴，否則該指令違法，下級可以拒絕執(zhí)行。再比如，出庭的檢察官有權(quán)拒絕執(zhí)行上級指令而只陳述意見，即“筆受拘束、口卻自由原則”。(2)雙重異議程序，即如果檢察官認(rèn)為上級指令違法，則必須依法向直接上級提出異議；如果直接上級命令執(zhí)行指令，則應(yīng)當(dāng)向間接上級甚至司法部長提出異議。(3)上級指令僅具有內(nèi)部拘束效力，不影響檢察官違反指令而對外所采取的職務(wù)行為的效力。因此，表面上看，上級指令權(quán)極大地節(jié)制了檢察官的獨立性，但是實踐中上級指令權(quán)僅僅在非常特殊的案件才發(fā)揮作用，“檢察官事實上已經(jīng)獲得很大的獨立性，其地位幾乎與法官相同?！睂嵺`中，檢察首長對承辦檢察官的職務(wù)獨立性相當(dāng)尊重，輕易不會發(fā)出違反檢察官意愿的指令。即使檢察首長與承辦檢察官意見無法調(diào)和，基于對檢察官職務(wù)獨立性的尊重，檢察首長一般也不會強行要求檢察官改變觀點，而是選擇將案件收回自己承辦或交由其他檢察官承辦。因此，“在德國司法實務(wù)中，檢察官的職務(wù)內(nèi)、外獨立性其實相當(dāng)大，與法官的審判獨立性幾乎沒有區(qū)別，檢察機關(guān)被認(rèn)為是‘與法官一樣獨立的機關(guān)’”。*萬毅：《德國檢察官“與法官一樣獨立”》，《檢察日報》，2015-06-23。

在法國，基于檢察一體原則，檢察機關(guān)所有成員都存在上下層級關(guān)系，下級需要向上級直接匯報，檢察官必須及時向檢察長匯報重要案件，并且每月向檢察長報告自己轄區(qū)內(nèi)的刑事犯罪情況。換言之，各級檢察官必須服從以檢察總長為頂點的上級長官的指揮、監(jiān)督。如果檢察官拒絕服從上級命令，他將面臨被質(zhì)問、轉(zhuǎn)調(diào)、停職，甚至撤職的風(fēng)險。*[荷]皮特·J.P.泰克：《歐盟成員國檢察機關(guān)的任務(wù)和權(quán)力》，呂清、馬鵬飛譯，中國檢察出版社2007年版，第104頁。檢察官雖有起訴裁量權(quán)，但最終決定是以檢察機關(guān)首長名義進(jìn)行的，檢察官需服從長官之命令，只在特定情況下才例外。*例外情況包括：(1)各級檢察首長關(guān)于起訴或不起訴之決定，縱有違上級之指示，仍屬有效。(2)依“筆受拘束，口卻自由”之原則，檢察官之起訴書或不起訴書固然須服從其長官之指示，但口頭意見，任何檢察官均得憑個人意見自由陳述。(3)為保護(hù)檢察官不受不當(dāng)外力干涉，非經(jīng)以最高檢察署檢察總長為主席，由兩名最高檢察署助理檢察總長、十五名各級檢察官合組之懲戒委員會決意，原則上不得對檢察官為免職、轉(zhuǎn)任或降級之處分。

日本基于“要確保司法的獨立，必須保證檢察權(quán)對立法權(quán)及其他行政權(quán)的獨立”*[日]伊藤榮樹：《日本檢察廳法逐條解釋》，中國檢察出版社1990年版，第191頁。的觀念，確立了檢察一體原則。該原則對內(nèi)要求檢察官上命下從，對外則要求“檢察權(quán)的行使保持整體的統(tǒng)一，不受外來勢力特別是來自現(xiàn)實的政治力量的不當(dāng)影響，進(jìn)而實現(xiàn)維護(hù)公正秩序和尊重基本人權(quán)的國家目的”。*董潘輿：《日本司法制度》，中國檢察出版社1992年版，第191頁。日本檢察官的職權(quán)主要是刑事案件偵查權(quán)和公訴權(quán)，檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制的重點是規(guī)范檢察官的不起訴行為。日本《檢察廳法》第7條至第13條規(guī)定，“上級檢察官對于其所屬下級檢察官擁有指揮監(jiān)督權(quán)。對于檢察官作出的不起訴決定，上級檢察官可根據(jù)告訴人或告發(fā)人的請求進(jìn)行審查，并可改變檢察官不起訴的決定”。對于檢察官作出的不起訴決定，告訴人、告發(fā)人、請求人可以通過向上級檢察廳長官申訴的方法聲明不服。上級檢察機關(guān)可根據(jù)告訴人或告發(fā)人的請求進(jìn)行審查，并可改變檢察官的決定。這實際上是檢察系統(tǒng)內(nèi)部對起訴猶豫的監(jiān)督。*宋高初：《日本檢察官職權(quán)行事制約機制研究》，《法學(xué)評論》2003年第3期。2010年之前，日本在最高檢察廳事務(wù)局下設(shè)監(jiān)察室負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，2010年后在最高檢察廳成立了監(jiān)察指導(dǎo)部，其一項重要職責(zé)就是負(fù)責(zé)檢察官違紀(jì)違法行為的調(diào)查工作。

總之，大陸法系檢察官一方面享有一定的自由裁量權(quán)，另一方面服從上命下從的體制?！耙话銇碚f，在大陸法系中，檢察官在有著層級式結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)中工作，其自由裁量權(quán)的行使受到內(nèi)部原則的嚴(yán)格限制。這是因為大陸法系對起訴自由裁量權(quán)的排斥和強調(diào)統(tǒng)一適用法律的傳統(tǒng)使然?！?同前注[18]，第2、3頁。歸根結(jié)底，大陸法系國家構(gòu)建檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制的重心還是在檢察官獨立與檢察一體之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

(二)英美法系國家檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督模式

以美國為例。美國司法體系實行雙軌制，聯(lián)邦檢察官和州檢察官的權(quán)限以個人負(fù)責(zé)為基礎(chǔ)，檢察官以個人名義起訴犯罪。多數(shù)州的檢察長與檢察官之間并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是協(xié)調(diào)和幫助關(guān)系。在個人負(fù)責(zé)制下，檢察官的行為具有獨斷性，而且在行使職權(quán)時擁有較大的自由裁量權(quán)。如果檢察官放棄某些指控而決定不起訴，幾乎沒有人可以阻止，那種類似大陸法系國家上下級檢察官之間的監(jiān)督和制約關(guān)系在美國并不普遍存在。但這并不是說，美國檢察官的權(quán)力不受監(jiān)督和制約。從實際情況看，美國檢察權(quán)的內(nèi)部制約主要表現(xiàn)在三個方面：(1)檢察官事務(wù)所內(nèi)部的控制。在美國，一些大的檢察官事務(wù)所都規(guī)定有關(guān)指控指南和談判指南作為指控或談判答辯的內(nèi)部指導(dǎo)方針，以控制自由裁量權(quán)的行使。(2)檢察長的制約，檢察長有權(quán)對地方檢察官不愿意起訴的案件予以起訴。(3)美國律師協(xié)會的制約。美國律師協(xié)會職業(yè)責(zé)任法典對控訴行為具有引導(dǎo)作用。1908年《職業(yè)倫理準(zhǔn)則》、1969年《模范職業(yè)責(zé)任準(zhǔn)則》、1983年《模范職業(yè)行為規(guī)則》都將檢察官不端行為納入規(guī)范范圍。檢察官觸犯這些規(guī)定，協(xié)會將會對其科處紀(jì)律處罰，包括取消律師職業(yè)資格。不難看出，美國檢察系統(tǒng)的內(nèi)部制約更注重普遍意義上的規(guī)范和引導(dǎo)。*上官春光：《美國的檢察權(quán)監(jiān)督制約機制構(gòu)架與評析》，《人民檢察》2006年第6期。總體上，英美法系強調(diào)檢察官個體的獨立性，雖然檢察官容易因沒有檢察一體的節(jié)制而出現(xiàn)不端行為，但美國通過強化對檢控行為的規(guī)范指引和職業(yè)倫理來實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督。

可見，檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制主要有兩種模式：一是大陸法系在平衡檢察一體和檢察官獨立的基礎(chǔ)上，強化檢察指令權(quán)的法律化和公開化，以防止指令權(quán)本身的濫用；二是以美國為代表的英美法系，其檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約則主要是通過行業(yè)規(guī)范、模范規(guī)則強化對檢察權(quán)能的監(jiān)督。因此，無論是大陸法系還是英美法系，內(nèi)部監(jiān)督的根本都在于平衡檢察一體與檢察官獨立的關(guān)系。

三、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督之立體網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)

如前所述，檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的對象為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)，重點解決權(quán)力怠于行使和過度濫用問題。構(gòu)建我國檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)立足我國實際，借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，從平衡檢察一體與檢察官獨立的關(guān)系、信任與監(jiān)督的關(guān)系入手，進(jìn)一步完善檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督體系。

(一)檢察權(quán)立體監(jiān)督模式的基本原理

1.檢察一體與檢察官獨立的關(guān)系

檢察一體是人們對檢察權(quán)運作方式的概括?！氨M管檢察權(quán)由各個檢察官獨立行使，但檢察官在全國作為一個整體活動，這是因為檢事總長、檢事長或檢事在可以親自從事檢察官業(yè)務(wù)或由其他檢察官代行自己的業(yè)務(wù)。這稱為事務(wù)交接轉(zhuǎn)移權(quán)。因此，檢察官的決定被認(rèn)為是檢察機關(guān)整體的決定。這就叫檢察官一體原則?！?[日]田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪等譯，法律出版社2000年版，第106頁。

檢察一體的經(jīng)典表述是“上命下從”*林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第96頁。，即“上級檢察首長就下級檢察官處理之檢察事務(wù)，不但有指揮監(jiān)督權(quán)，亦有職務(wù)收取權(quán)及職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)，下級檢察官則有相應(yīng)的服從義務(wù)及報告義務(wù)?！睓z察一體有助于確保檢察權(quán)的行使不受外部勢力特別是來自現(xiàn)實政治力量的不當(dāng)影響而保持整體統(tǒng)一，進(jìn)而實現(xiàn)維護(hù)公共秩序和尊重人權(quán)的國家目的。*同前注[21]，第44頁。但檢察機關(guān)“司法官署”的特點決定了，一方面其有按照上命下從的行政色彩建構(gòu)的必要性，另一方面又具有準(zhǔn)司法機關(guān)所要求的獨立決斷案件之必要性。前者要求上下一體、下級服從上級；后者要求檢察官獨立行使職權(quán)。從這個意義上說，檢察官獨立與檢察一體關(guān)系的平衡與張力，決定了一國檢察制度的特色，也影響到檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制的構(gòu)建。

我國立法確定了檢察一體原則，但檢察機關(guān)長期以來呈現(xiàn)出“一體化有余而獨立性不足”的傾向。在立法上，“刑事訴訟法凸顯了人民檢察院的地位，而作為實際操作者的檢察官在刑事訴訟法中卻隱而不顯”*陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎：《檢察一體與檢察官獨立》，《法學(xué)研究》2006年第1期。；在司法實踐中，實行的是“檢察人員承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或者檢察委員會決定”的三級審批制。在這種情況下，檢察官作為案件承辦人，實際上并沒有案件最后決定權(quán)，而是聽命于科(處)長和分管檢察長，因此導(dǎo)致檢察官獨立性不足。在建構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機制時，一方面需要通過制度設(shè)計防止上級濫用指令權(quán)，另一方面也要尊重檢察官的獨立性并給予制度保障。

2.信任與監(jiān)督的關(guān)系

著名社會學(xué)家盧曼認(rèn)為，信任指的是“對某人期望的信心，它是社會生活的基本事實。當(dāng)然，在許多情況下，某人可以在某些方面選擇是否給予信任。但是，若完全沒有信任的話，他甚至?xí)稳赵绯颗P床不起?！?[德]尼克拉斯·盧曼：《信任》，瞿鐵鵬、李強譯，上海人民出版社2005年版，第3頁。社會關(guān)系的持續(xù)需要信任來維持，人類相互交往依賴于某種信任，信任促進(jìn)人們的合作。如果沒有人們之間普遍的信任，社會本身就會瓦解。任何社會關(guān)系都需要一定程度的基本信任，比如，因為相信醫(yī)生所以生病了才去醫(yī)院，而不能因不信任醫(yī)生而任由疾病發(fā)作。“我們可以把信任的必要性看作是正確行為規(guī)則產(chǎn)生的真實和確鑿的根據(jù)。”*同前注[29]，第4頁。信任的對立面是不信任。在盧曼看來，“不信任并非只是信任的反面，它也是信任在功能上的等價物”，系統(tǒng)理性存在于信任與不信任的結(jié)構(gòu)性選擇中，不信任具有承認(rèn)和加強自身的傾向。*同前注[29]，第78頁。顯然，在某些情況下需要信任，而其他情況則要求不信任?！斑@是合理而且不容置辯的。從而可以得出如下論斷：信任不可能是無一例外、全然有效的行為準(zhǔn)則。因此，在倫理學(xué)中，必須假設(shè)，在特定條件下，某人應(yīng)當(dāng)信任還是應(yīng)當(dāng)不信任，最終采取何種態(tài)度，是取決于處境的客觀特點，取決于常人的共同理解。”*同前注[29]，第113頁。就此而言，信任與監(jiān)督具有缺一不可的共存關(guān)系，強調(diào)監(jiān)督的同時并不否認(rèn)信任，強調(diào)信任的同時也不能讓監(jiān)督缺位。沒有監(jiān)督的信任是盲目的，會導(dǎo)致被信任者的任性和濫權(quán)；沒有信任的監(jiān)督是機械的，會導(dǎo)致監(jiān)督與被監(jiān)督的雙方推諉扯皮，制約甚至阻礙事物的發(fā)展，影響效率和公正。

從法律意義上來說，司法系統(tǒng)顯然是需要信任的，法律的運行需要民眾對司法系統(tǒng)的信賴和對法律的信仰，也需要對司法人員的信任。這是由司法基本屬性所決定的。其一，司法要求親歷性，只有親自辦理案件的人才最清楚案件如何處理，這就要求審理者決定、審理者負(fù)責(zé)。我國檢察機關(guān)具有準(zhǔn)司法機關(guān)的屬性，需要賦予和尊重檢察官獨立決定權(quán)，并且要信任檢察官能夠公正地行使獨立決定權(quán)。其二，司法具有專業(yè)性。司法工作是一項高度專業(yè)化的工作，是現(xiàn)代社會高度分工的縮影?，F(xiàn)代社會的高度精細(xì)化分工構(gòu)成了社會成員之間相互依賴的基礎(chǔ)，要求各方實現(xiàn)專業(yè)化，扮演好自己的專業(yè)角色?！皩ο到y(tǒng)信任的控制要求增加專家知識”，“在實踐意義上，對信任的控制只能作為你的主要職業(yè)才能執(zhí)行”。*同前注[29]，第77頁。司法作為社會分工的產(chǎn)物，在現(xiàn)代社會已經(jīng)高度專業(yè)化。對于公眾而言，信任司法就是信任現(xiàn)代社會分工。

同樣，強調(diào)對檢察官獨立行使檢察權(quán)的信任，并非否定必要的監(jiān)督。正如盧曼所言，“信任不可能是無一例外、全然有效的行為準(zhǔn)則”，“不信任具有承認(rèn)和加強自身的傾向”。因為對檢察官一定程度的不信任，才需要相應(yīng)的制度設(shè)計來進(jìn)行監(jiān)督和約束，從而為信任檢察官創(chuàng)造更好的制度環(huán)境，促使檢察官正確、公正行使檢察權(quán)，為檢察權(quán)的健康良性運轉(zhuǎn)提供制度保障。

(二)立體監(jiān)督模式的架構(gòu)

檢察一體與檢察官獨立的關(guān)系，決定了一方面要發(fā)揮上級對下級的監(jiān)督作用，同時也要防止上級濫用指令權(quán)，還要賦予下級一定的獨立權(quán)，以實現(xiàn)相互節(jié)制；信任與監(jiān)督的關(guān)系，決定了一方面要給予檢察官一定的獨立決定權(quán)，同時也要防止獨立決定權(quán)被濫用。上述兩對關(guān)系的適度平衡決定了檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的形式和結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照平衡檢察一體與檢察官獨立關(guān)系、信任與監(jiān)督關(guān)系的原則對檢察機關(guān)現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督資源進(jìn)行整合，特別是需要結(jié)合新一輪司法改革對監(jiān)督資源的經(jīng)緯度加以清理和完善。

通過對現(xiàn)有檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督資源進(jìn)行梳理和整合，可以搭建如下監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)：(1)從靜態(tài)角度上，縱向第一個維度構(gòu)建上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的監(jiān)督，第二個維度構(gòu)建檢察長、主任檢察官、檢察官的監(jiān)督。上述兩個維度以檢察一體為支點，同時要通過制度設(shè)計防止上級濫用權(quán)力，并賦予檢察官一定獨立權(quán)。橫向第一維度構(gòu)建案件管理部門對檢察官案件辦理的監(jiān)督，第二維度構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察部門對檢察官的監(jiān)督。上述兩個維度的監(jiān)督，要做到監(jiān)督而不干預(yù)，給予檢察官專業(yè)判斷足夠的信任，實現(xiàn)監(jiān)督與信任的平衡。(2)從動態(tài)角度上，應(yīng)借鑒英美法系國家檢察官職業(yè)規(guī)范的合理因素，在運行主體上通過檢察官的職業(yè)化管理進(jìn)行管控，賦予其權(quán)力的同時要有相應(yīng)的監(jiān)督機制；運行程序上按照司法規(guī)律實現(xiàn)流程制度化；運行結(jié)果上實現(xiàn)評估規(guī)則科學(xué)化。

1.靜態(tài)角度

從靜態(tài)角度看，我國檢察機關(guān)已經(jīng)構(gòu)建了針對公訴權(quán)、逮捕決定權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督框架，問題是如何厘定相互關(guān)系并進(jìn)一步完善制度設(shè)計?，F(xiàn)有監(jiān)督框架至少存在以下縱橫交錯的經(jīng)緯度?？v向第一個經(jīng)度是上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的監(jiān)督，第二個經(jīng)度是檢察長—科處長—檢察官。橫向也有兩個緯度，一個是案件管理部門，一個是紀(jì)檢監(jiān)察部門。

如下圖：

圖表二

首先，縱向第一個經(jīng)度，內(nèi)部監(jiān)督推行書面指令主義。檢察一體要求上命下從，因此下級或檢察官必須服從上級或檢察首長的指令。在我國的司法實踐中，檢察上級對檢察下級的監(jiān)督，往往以口頭指示的方式做出。這種方式雖然具有靈活性，簡便易行，但其根本缺陷在于沒有解決檢察上級的濫權(quán)問題。事實表明，權(quán)力越大，濫用的可能性越大，甚至可能以指令權(quán)之名，行徇私濫權(quán)之實。正如臺灣學(xué)者林鈺雄所言，“誤無不起訴處分之風(fēng)險，不但存在于下級，并且也存在于上級?！?同前注[26]，第104頁。對此，筆者主張在檢察上下級之間實行指令法定主義及書面主義，即規(guī)制指令權(quán)應(yīng)在實體要件上實行法定主義，帶有裁量性質(zhì)的起訴或不起訴權(quán)、決定逮捕或不逮捕權(quán)都需要依據(jù)明確的法定條件，明顯違背法律的，下級檢察機關(guān)可以拒絕執(zhí)行；在程序要件上實行書面主義，即上級檢察機關(guān)或檢察首長指揮、監(jiān)督、命令下級檢察機關(guān)或承辦案件的檢察官涉及裁量權(quán)之行使、強制處分權(quán)之行使及事實和法律之適用，必須以書面形式作出并附理由，做到指令全程留痕。特別是在當(dāng)今媒體和網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的情況之下，實行指令書面主義是控制指令權(quán)濫用的重要制度，可以考慮先通過檢察機關(guān)內(nèi)部規(guī)定進(jìn)行試點，然后逐步推進(jìn)，最終上升到立法層面。

其次，縱向第二個經(jīng)度，以“檢察長—主任檢察官—檢察官”的監(jiān)督路線代替“檢察長—科處長—檢察官”的監(jiān)督路線。檢察權(quán)司法屬性要求尊重檢察官就個案形成的獨立判斷。在主任檢察官辦案責(zé)任制下，當(dāng)意見有分歧時，應(yīng)按照“檢察委員會—檢察長—主任檢察官聯(lián)席會—主任檢察官—檢察官”的邏輯解決問題。也就是說，當(dāng)檢察官意見與主任檢察官意見不一致時，主任檢察官不得擅自改變檢察官的意見，首先應(yīng)互相溝通，一方可以說服一方時問題就解決了，如果無法解決，提交主任檢察官聯(lián)席會討論解決，如果仍然不能解決可以提請檢察長或檢察委員會解決；同樣，主任檢察官自己辦理的案件，其意見如果與檢察長意見不一致，檢察長同樣不能擅自改變其決定，而應(yīng)提交檢察委員會決定。不管最后由哪一層級做出決定，原承辦檢察官的意見都應(yīng)當(dāng)如實記錄并保存。這本身就是一種內(nèi)部的相互監(jiān)督，實現(xiàn)信任與監(jiān)督的適度平衡。

最后，橫向的兩個維度分別是案件管理部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門。案件管理部門是近年來檢察機關(guān)新設(shè)立的部門，也是檢察機關(guān)自覺注重內(nèi)部監(jiān)督傳統(tǒng)的一個最好證明，但案件管理部門的監(jiān)督只限于程序監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門是各級黨委派遣到檢察院的監(jiān)督機構(gòu)，是檢察機關(guān)內(nèi)部進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的專門機構(gòu)，但目前紀(jì)檢監(jiān)察部門主要忙于傳統(tǒng)的廉政教育，真正的監(jiān)督職責(zé)往往流于形式。發(fā)揮好紀(jì)檢監(jiān)察部門的綜合性監(jiān)督作用，重點是抓兩個關(guān)鍵點：一是針對個案和一線辦案人員的督察，主要體現(xiàn)在個案督察和個體督察，以防止濫用檢察權(quán)違法辦案行為的發(fā)生；二是針對上下級之間及內(nèi)設(shè)部門相互制約的督察，具體體現(xiàn)為：對于上下級之間縱向上命下從指令的合法性以及是否實行書面指令主義進(jìn)行監(jiān)督，并且上級檢察機關(guān)與下級檢察機關(guān)之間的紀(jì)檢監(jiān)察部門也要做到上下一體；對于內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門之間相互監(jiān)督的流程執(zhí)行情況進(jìn)行督察，以保證前述縱向、橫向監(jiān)督的落實，并在縱向和橫向之間架設(shè)一道防護(hù)網(wǎng)，從而架構(gòu)起立體化監(jiān)督模式。

2.動態(tài)角度

首先，從運行主體上，通過檢察官的職業(yè)化管理進(jìn)行管控，賦予其權(quán)力的同時要有相應(yīng)的監(jiān)督機制。實行檢察官員額制就是要讓辦案者決定，讓辦案者負(fù)責(zé)，這本身就是一種權(quán)力監(jiān)督。但是現(xiàn)在由于各種因素的限制，各試點地區(qū)的做法并不一致。中央已經(jīng)明確，只有一線辦案的人員才能進(jìn)入檢察官員額。換言之，誰辦案誰才有可能進(jìn)入員額，但對于誰辦案、什么才叫辦案認(rèn)識不一。有觀點認(rèn)為，檢察院領(lǐng)導(dǎo)雖不直接辦案，但其簽發(fā)、審批案件，所以也屬于辦案人員。還有觀點認(rèn)為，檢察委員會委員對于提交會議的案件要作出判斷、發(fā)表意見，這也是一種辦案；檢察委員會辦公室人員對于提交檢察委員會的案件要進(jìn)行程序性審查(有的地方還進(jìn)行實體審查)，也是辦案。甚至還有觀點認(rèn)為，案件監(jiān)督管理辦公室對案件進(jìn)行監(jiān)督、管理、評價、綜合協(xié)調(diào)，也屬于辦案。對此，筆者認(rèn)為，上述觀點是典型的部門利益本位主義甚至是個人利益本位主義的產(chǎn)物，與司法規(guī)律不符，與司法改革大局相背，也與中央要求相左。從本質(zhì)上講，辦案就是作為訴訟一方參與訴訟活動的過程，因此辦案既要親自閱卷，還要親自聽取相關(guān)當(dāng)事人的意見、撰寫相關(guān)法律文書、親自參與訴訟活動并承擔(dān)訴訟不利的后果。別人承辦的案件，他人對案件進(jìn)行審批、監(jiān)督、管理，既不能改變原案件承辦人的訴訟角色，也不會將他人變成這個案件的另一個承辦人。否則，所有接觸到案件的人都會成為案件承辦人，導(dǎo)致員額制被架空。

責(zé)任與權(quán)力是對應(yīng)的，有多大的權(quán)力就要承擔(dān)多大的責(zé)任。賦予法官、檢察官獨立決定權(quán)的同時，還要求其對案件終身負(fù)責(zé)，而且這種責(zé)任主要是錯案責(zé)任，但各界對“錯案”的標(biāo)準(zhǔn)存在不同認(rèn)識。有人認(rèn)為，凡對刑事案件作了錯誤定性或者錯誤處理的，都屬于“刑事錯案”，包括無罪認(rèn)定為有罪、有罪認(rèn)定為無罪、此罪認(rèn)定為彼罪、輕罪認(rèn)定為重罪、重罪認(rèn)定為輕罪，甚至還包括量刑情節(jié)認(rèn)定錯誤。但是錯案追究中的錯案只能是指責(zé)任性錯案，包括故意徇私枉法辦理案件、出于其他不正當(dāng)目的故意錯誤辦理案件、嚴(yán)重不負(fù)責(zé)存在重大過失而錯誤辦理案件。同時，追究錯案責(zé)任需要建立公開公正的程序，以保障被追究責(zé)任的檢察官得到公開、公正的問責(zé)程序保障，同時建立救濟程序，賦予被追究者申訴的權(quán)利，實現(xiàn)錯案責(zé)任追究的法定化。

其次，在運行程序上，要按照司法規(guī)律建立內(nèi)部程序制約機制，促進(jìn)流程制度化，實現(xiàn)內(nèi)設(shè)部門之間的監(jiān)督制約。其中，建立科學(xué)合理的決策機制并實現(xiàn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置合理化是重要一環(huán)。目前，各地在推行檢察改革時，傾向于將批捕與起訴兩項權(quán)力交由同一機構(gòu)行使，即實行“捕、訴合一”。這種做法實際上人為淡化了原本存在的內(nèi)部監(jiān)督制約機制，違背刑事訴訟規(guī)律。正如有學(xué)者批評指出的，“它實際取消了不同檢察職能之間的制約作用，取消了不同訴訟環(huán)節(jié)的過濾和監(jiān)督功能，勢必阻礙檢察機關(guān)履行其客觀義務(wù)，因此這一辦案機制不符合刑事訴訟制度和檢察制度的法理要求……因此，類似的工作一體化應(yīng)當(dāng)廢止”。*龍宗智：《中國法語境中的檢察官客觀義務(wù)》，《法學(xué)研究》2009年第4期。公訴、偵查、批捕等部門之間的案件流轉(zhuǎn)程序本身就是一種內(nèi)部監(jiān)督制約，應(yīng)當(dāng)予以堅守，并將這種案件流轉(zhuǎn)程序制度化。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督方面，在線索受理及初查、立案階段，應(yīng)杜絕偵查部門自行受理線索的做法，即偵查部門通過各種途徑得到的線索，應(yīng)該先移交控告申訴部門，由控告申訴部門統(tǒng)一管理后移送偵查部門，并進(jìn)行持續(xù)的同步監(jiān)督和動態(tài)監(jiān)督，防止出現(xiàn)該立案不立案、該偵查不偵查的問題。偵查監(jiān)督部門、公訴部門提前介入，既要引導(dǎo)偵查取證，更要監(jiān)督依法取證。在批準(zhǔn)逮捕權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督方面，公訴部門一方面要對進(jìn)入審查起訴環(huán)節(jié)的犯罪嫌疑人被批準(zhǔn)逮捕的案件進(jìn)行羈押必要性審查；另一方面在受理審查案件過程中，要注意審查是否有漏捕、漏訴的現(xiàn)象，以制約逮捕權(quán)和偵查權(quán)。同樣，偵查部門和偵查監(jiān)督部門對于已經(jīng)偵查終結(jié)、逮捕后的案件移送到公訴部門后，也要跟蹤監(jiān)督這些案件是否起訴，防止公訴部門濫用起訴裁量權(quán)。

最后，運行結(jié)果的評估機制。檢察業(yè)務(wù)考評既是客觀全面衡量下級檢察院執(zhí)法辦案質(zhì)量的有效途徑，也是上級檢察院監(jiān)督下級檢察院的有力保障。建立健全符合檢察規(guī)律要求的評估機制至關(guān)重要。*李勇：《公訴考核應(yīng)遵循科學(xué)發(fā)展的規(guī)律》，《人民檢察》2011年第24期。將考核標(biāo)準(zhǔn)量化為分值，有利于實現(xiàn)考核的明確性和可操作性，但目前一些地方檢察機關(guān)強行規(guī)定一年必須辦理多少案件、追訴多少犯罪人、發(fā)多少份糾正違法通知的做法明顯違背訴訟規(guī)律，不利于檢察機關(guān)正確履行法律監(jiān)督職能。因此，要發(fā)揮業(yè)務(wù)考評機制的內(nèi)部監(jiān)督效用，應(yīng)該將考核的重點放在執(zhí)法辦案的規(guī)范性上，放在防止下級檢察機關(guān)和檢察官濫用權(quán)力上面。建立動態(tài)的案件管理和抽查制度，能夠適時對被考核的檢察院辦理的各類案件進(jìn)行全程動態(tài)監(jiān)管；可以通過網(wǎng)上辦案流程控制系統(tǒng)及計算機管理平臺，將辦理案件中的證據(jù)收集、采信、強制措施、訊問及詢問等都輸入計算機，確保上級檢察院有條件對所有案件進(jìn)行動態(tài)全流程監(jiān)控、檢查、考評、督察。

(責(zé)任編輯：付磊)

楊春福，南京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

*本文系2013年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“檢察權(quán)運行的內(nèi)部監(jiān)督機制研究”(GJ2013B11)的最終成果。

D916.3

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1004-9428(2016)05-0090-13