喬寵如

在首次被寫入《政府工作報告》之后，頗受關(guān)注的“劃轉(zhuǎn)國有資本充實社保基金”日前再次取得了新進展。一份名為《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》的文件初稿，已由財政部牽頭擬定，并征求過國資委、人社部、全國社保基金理事會、證監(jiān)會等部門的意見。

實際上，在2015年山東省率先出臺《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》并劃撥省屬企業(yè)30%的國有資本至省社保基金理事會持有管理之后，2016年，上海、遼寧等地也開始了國資劃撥社保的實踐摸索。

看起來，存量國有資本劃轉(zhuǎn)充實社保基金已經(jīng)箭在弦上。

不過，記者梳理發(fā)現(xiàn)，“劃撥國資充實社?；稹边@一政策建議最早可以追溯至上世紀(jì)90年代初期，但是，直到2009年，我國才形成“國有企業(yè)上市時將發(fā)行股份總數(shù)的10%劃轉(zhuǎn)給全國社會保障基金”的定例。

目前，隨著社會保險的支付壓力與日俱增，專家呼吁，在已有的增量劃轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，確有必要將部分國有股權(quán)由國資委劃轉(zhuǎn)給社保部門，以充實和彌合社保基金的財務(wù)缺口。可以預(yù)見的是，存量國資劃轉(zhuǎn)社保也將走過一段曲折的歷程。

籌謀20年，國資劃轉(zhuǎn)社保難在哪？

國資劃轉(zhuǎn)社保的提出，主要目的在于填平中國養(yǎng)老保險制度改制時產(chǎn)生的歷史欠賬。

1993年以前，中國實行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老保險制度。然而，隨著人口老齡化趨勢日益嚴(yán)峻，現(xiàn)收現(xiàn)付制度的財務(wù)風(fēng)險逐步顯露。為此，1993年，中國在現(xiàn)收現(xiàn)付的制度基礎(chǔ)上引入個人賬戶，實行“個人賬戶與社會統(tǒng)籌”相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險制度。但在轉(zhuǎn)制過程中，盡管大量國企職工的個人賬戶中根本沒有資金積累，但卻采取了“視同繳費”的辦法，埋下了巨大的財務(wù)隱患。

這一轉(zhuǎn)型的成本到底有多大，各類推算結(jié)果不盡相同，其中，最小值是世界銀行1996年估計的1.9萬億元，最大值則是國務(wù)院經(jīng)濟體制改革辦公室2000年估計的7.6萬億元。

面對如此巨大的轉(zhuǎn)制成本，1993年底，吳敬璉、周小川、樓繼偉等曾提出，可以劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)來彌補。還有專家提出，國企應(yīng)該直接把部分利潤交給社保基金。但出于種種原因，這些建議當(dāng)時均未被采納。

到后來，隨著人口老齡化程度的加劇，社會統(tǒng)籌部分已經(jīng)不足以維持養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放，不得不挪用個人賬戶，產(chǎn)生了大量“空賬”。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國職工養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額接近4.1萬億元。與此同時，一些省份也出現(xiàn)了當(dāng)期養(yǎng)老金收不抵支的問題，不得不依賴財政補貼。

但是，隨著各地財政收入水平的下降，財政補貼也已經(jīng)難以為繼。財政部部長樓繼偉還曾經(jīng)公開表示，不能把社會保險的缺口完全留給公共財政。“只有在劃撥部分國有資產(chǎn)補充社會保險基金的基礎(chǔ)上，才有條件適時降低社會保險的費率?！?/p>

實際上，20多年來，劃撥國資充實社保基金政策建議，早已在學(xué)界、政界達成了共識。然而，從國資委發(fā)布的數(shù)據(jù)看，國資劃轉(zhuǎn)社保的進程和效果并不理想。截至2011年年末，國有股份累計劃撥給全國社?；鹄硎聲馁Y金僅2119億元，相當(dāng)于中央和地方持有的全部國企股份凈資產(chǎn)的1%和國有企業(yè)上市股份的1.5%。

那么，國資劃轉(zhuǎn)社保到底難在哪里？為什么這一進程如此緩慢？

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新告訴《經(jīng)濟》記者，即便有各種專家理論支持，但一直以來，國資劃撥都面臨諸多現(xiàn)實問題。“如何劃撥、劃撥多少、后續(xù)如何管理，這些問題在執(zhí)行層甚至決策層一直沒有達成共識。與此同時，在技術(shù)層面，究竟是已上市股權(quán)的存量劃撥還是增發(fā)及IPO的增量劃撥、劃撥之后是否流通等，也還在爭論。”

2001年6月，國務(wù)院發(fā)布了《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，要求國有股IPO和增發(fā)時，必須按融資額的10%出售股權(quán)，上繳全國社?；?。但方案剛剛發(fā)布，還沒來得及真正實施，上證指數(shù)就迅速下跌。

“那輪股市大跌因素有很多方面，包括9·11事件、基金黑幕曝光等，但導(dǎo)火索是國有股減持的消息。很多股民反對，理由是國家與股民爭利。”長期關(guān)注國資劃撥社保的中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心教授胡繼曄回憶說，在當(dāng)時，減持國有股被視為養(yǎng)老保險基金融資的新渠道，但實際上，變現(xiàn)國有資產(chǎn)打擊股市，引起了證券市場的強烈反彈。最終，這一辦法在2002年6月23日被叫停，僅針對在境外上市的國企繼續(xù)執(zhí)行。

直到2009年股權(quán)分置改革完成，劃撥之議再次重啟。當(dāng)年6月，財政部、國資委、證監(jiān)會和全國社?；饡?lián)合下發(fā)了《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規(guī)定凡在境內(nèi)IPO的含國有股股份的有限公司，均須將首次發(fā)行的10%國有股轉(zhuǎn)由社?；饡钟?。

從變現(xiàn)融資到股權(quán)劃轉(zhuǎn)持有，理論上新方案可以避免國有股減持對股市的沖擊——因為社?；鹄硎聲鳛殚L期的戰(zhàn)略投資者，不會輕易減持；但現(xiàn)實是，政策還未正式出臺，股指再度大幅下跌。

“從歷史上看，國資劃轉(zhuǎn)社保的政策舉動往往伴隨著A股的劇烈波動?！敝袊ù髮W(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬總結(jié)說，國資劃轉(zhuǎn)與穩(wěn)定資本市場有沖突?！吧绫；鸬墓δ懿皇欠€(wěn)定市場，而是規(guī)避風(fēng)險，國有股轉(zhuǎn)持往往會引發(fā)市場疑慮，造成資本市場的劇烈波動?！?/p>

此外，對于社?；疬\營和監(jiān)管國有資產(chǎn)的能力，劉紀(jì)鵬也深表擔(dān)憂。

山東探路，股權(quán)劃撥

倒逼國企改革

實際上，出于對社保基金專業(yè)能力和公司控制權(quán)的憂慮，盡管部分上市國企已經(jīng)按照規(guī)定劃撥了相應(yīng)的股權(quán)，但全國社?；鹄硎聲ǔ２⒉粎⑴c企業(yè)的決策制定，只享受股份收益。

一位研究人士就曾告訴《經(jīng)濟》記者，2005年，他前往上市央企中國鋁業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管早在2001年上市之時，中國鋁業(yè)就已經(jīng)按國務(wù)院規(guī)定將10%的股份劃撥給了社保基金，但社?；鹗冀K沒有參與公司的決策制定?！吧绫；鹄硎聲雱潛芄蓹?quán)，但是國資委和國企的集團公司也想要保持對國有資產(chǎn)的控制力。這個時候，通常就是社?；鹱尣??！?

但是，山東省國資委卻做出了相反的決定。2015年，山東省率先出臺了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》，并分兩次將省國資委履行出資人職責(zé)的18戶企業(yè)30%的國有資本180.65億元劃轉(zhuǎn)至省社?；鹄硎聲?，省國資委和省社?；鹄硎聲謩e持有企業(yè)70%和30%的國有資本。

在談及這一方案時，山東省國資委主任、黨委書記張新文分析說：“簡單地說，就是將部分省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)省社保基金，省社?；鸢垂蓹?quán)比例享有出資人權(quán)益、參與利潤分配，按市場化原則對劃轉(zhuǎn)資本進行管理運營。這樣做，有利于提高我省的社會保障能力，充分體現(xiàn)國有資本全民所有、全民受益的理念?！?/p>

他還特別撰文指出，國資劃轉(zhuǎn)社保，也將促進國有企業(yè)的改革發(fā)展，提高國資監(jiān)管的有效性?！皬膰歇氋Y公司的運營情況看，董事會和經(jīng)理層產(chǎn)生方式類同、權(quán)責(zé)劃分不清、行政化管理色彩濃厚等特點比較普遍，很難按照公司法規(guī)范運作。而在部分國有資本劃轉(zhuǎn)后，股東會由省國資委和社?；鹄硎聲蓚€股東構(gòu)成，有利于更好地發(fā)揮股東間的制衡作用，對建立職業(yè)經(jīng)理人制度產(chǎn)生重大推動力。”

在山東推出國資劃撥社保的方案之后，2016年1月，上海財政局公布了《關(guān)于上海市2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案的報告》，其中顯示，2016年上海市將按照國家統(tǒng)一部署，進一步擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算收益收繳范圍，并將市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算不低于當(dāng)年預(yù)算收入19%的部分調(diào)入一般公共預(yù)算，用于充實社會保險基金。

隨著社保支付壓力的增加，遼寧省也于今年上半年啟動了國資劃轉(zhuǎn)社保的實踐嘗試，成為又一個“吃螃蟹”的省份。

存量國資如何劃撥？

一個是按照30%的國資劃撥比例，一個是按照19%的預(yù)算收入劃撥，董登新認(rèn)為，山東、上海等地對于國資劃撥社保的探索值得肯定，但對于體量較大的央企來說，股權(quán)如何劃轉(zhuǎn)還有待論證。他建議，中央持股超過51%的企業(yè)，可以將部分央企股份劃轉(zhuǎn)給全國社會保障基金。

“國有企業(yè)上市時將一定股份劃轉(zhuǎn)給全國社會保障基金，已成常態(tài)。但僅僅靠這10%是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用的。”董登新說，近年來，我國社會保障支出快速增加，而社會保障收入增長明顯放緩，社保賬戶入不敷出地區(qū)數(shù)量越來越多，將一部分國有股權(quán)由國資委劃轉(zhuǎn)充實社保基金總量迫在眉睫。

實際上，早在2012年，時任全國社會保障基金理事會理事長的戴相龍就曾公開表示，除了現(xiàn)有的“國有企業(yè)上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國社保基金”的制度外，還可以將國家控股比例過高的中央企業(yè)的一部分股份劃撥全國社會保障基金。

胡繼曄也指出，劃撥存量國有股股權(quán)是最穩(wěn)健和高效的方式，“新上市股票增量的10%不夠彌補缺口?！?/p>

他分析稱，截至2015年底，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額119.2萬億元，凈資產(chǎn)也高達40.1萬億元。而據(jù)世界銀行測算，中國的養(yǎng)老金缺口約在8萬億元至10萬億元?！叭绻麆潛?0%，其實就能夠基本覆蓋缺口。而且，當(dāng)基金進入股市經(jīng)營后，還能夠避免基金的貶值問題，從而建立一個良性的循環(huán)?！?/p>

中金公司也曾做過測算，如果把國有股權(quán)每5年劃撥10%給社保基金，至2030年劃撥至40%后保持不變，那么分紅收益折現(xiàn)后相當(dāng)于2014年GDP的25.2%，也就是16萬億元，平均每年有超過萬億的資產(chǎn)充實社保。

財政部財科所公共資產(chǎn)研究中心主任文宗瑜則指出，最好劃轉(zhuǎn)國有上市公司股權(quán)?！叭绻欠巧鲜泄緞澽D(zhuǎn)，很難變現(xiàn)、流轉(zhuǎn)。即便流轉(zhuǎn)，還涉及到公開透明操作的問題，從這一點來說，針對上市公司操作將便利許多，上市公司信息公開，股權(quán)流通性相對較好”。

但在中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生看來，所有的國有股權(quán)都能流轉(zhuǎn)?！胺巧鲜泄竟蓹?quán)劃轉(zhuǎn)并非不能考慮，如果劃轉(zhuǎn)了，首先是分紅，然后是進入產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌轉(zhuǎn)讓，從技術(shù)上來說，沒有太大問題?！?