公共場所的隱私權(quán)保護——以公共場所的視頻監(jiān)控為例

2016-10-10 07:47曹靜

常州工學(xué)院學(xué)報(社科版) 2016年4期

關(guān)鍵詞：公共場所隱私權(quán)監(jiān)控

曹靜

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108)

公共場所的隱私權(quán)保護
——以公共場所的視頻監(jiān)控為例

曹靜

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108)

在公共場所進行視頻監(jiān)控有利于保障社會公共安全、維護社會秩序、打擊犯罪行為，但同時監(jiān)控信息的濫用等，在一定程度上給公民的生活造成了困擾，甚至侵犯了公民的隱私權(quán)。為了衡平公共利益與私人權(quán)利的關(guān)系，應(yīng)對視頻監(jiān)控設(shè)施安裝、監(jiān)控結(jié)果的運用、私人權(quán)利的救濟等方面進行制度完善。

公共場所；隱私權(quán)；視頻監(jiān)控

2006年，成都某高校組織全校師生收看《校園不文明現(xiàn)象》短片，影片中有一段時間很長的接吻畫面，男女主角魏某和小云被同學(xué)們當場認出并且嘲笑。這一事件給魏某和小云造成了巨大的精神壓力。為此，兩人以學(xué)校侵權(quán)為由向法院提起訴訟，引發(fā)了激烈的討論①。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，視頻監(jiān)控進入了人們的生活空間。黨政機關(guān)、金融機構(gòu)等重要場所，賓館酒店等公共場所，十字路口等交通要道，居民生活小區(qū)等相對私人的場所無不安裝了視頻監(jiān)控設(shè)備。安裝視頻監(jiān)控的主體范圍不斷擴大，從原先的行政機關(guān)，衍生到單位、企業(yè)，甚至是個人。但是對視頻監(jiān)控的安裝程序，卻從原先的嚴格限制，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的幾近自由。這般轉(zhuǎn)變在為社會管理與司法帶來便利的同時，也對公民的隱私權(quán)保護造成了嚴重的威脅，由此引發(fā)了許多隱私權(quán)糾紛。在視頻監(jiān)控運用日漸普及的背景下，規(guī)范視頻監(jiān)控設(shè)施的安裝、使用，對于衡平公共秩序維護與公民隱私權(quán)保護的關(guān)系，無疑具有重要的理論與實踐意義。

一、視頻監(jiān)控之現(xiàn)狀

(一)視頻監(jiān)控亂象無處不在

2004年開始，全國各地開始加強城市治安防控系統(tǒng)科技化。北京、上海等城市作為試點城市首先啟動了創(chuàng)建第一批科技強警示范城市工作。全國各地著力構(gòu)建城市治安防控體系。在這個體系中，公共場所安裝攝像頭成為了社會管理最核心的手段。2005年北京市已經(jīng)安裝了5 000個攝像頭用于社會治安。奧運會前夕，公共場所安裝的攝像頭已經(jīng)達到26.5萬個，目前這一數(shù)量已經(jīng)達到40萬個，覆蓋了全市重要公共場所、主要交通道路和單位②，而這一數(shù)據(jù)仍在增長。上海市教委也要求上海高校校園監(jiān)控系統(tǒng)全面高清化，并列出了時間進度表：至2016年末，全市所有高校全部實現(xiàn)高清攝像機視頻監(jiān)控③。南京市各重點單位、新建小區(qū)、高校、大型商場、體育館的電子監(jiān)控系統(tǒng)已經(jīng)達到100%，攝像頭幾乎覆蓋了所有公共處所和人流密集的區(qū)域。

我國的行政機關(guān)，是依據(jù)憲法和法律賦予的行政管理權(quán)開展日常工作的。其工作職責(zé)和范圍對社會生活產(chǎn)生巨大的影響。視頻監(jiān)控的使用，更是為行政機關(guān)的工作帶來了極大的便利。例如，據(jù)統(tǒng)計，目前河南省周口市行政效能視頻監(jiān)控系統(tǒng)已全部實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運行，覆蓋了市、縣、鄉(xiāng)三級10個行政服務(wù)中心，44個分中心，65個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共建立865個視頻監(jiān)控點，實現(xiàn)無盲區(qū)、多角度的實時監(jiān)控④。此外，各類酒店為了方便管理，預(yù)防因住店旅客財物丟失而產(chǎn)生的糾紛，大多在每層的樓道、電梯、餐廳以及大堂安裝了視頻監(jiān)控。而現(xiàn)在新建的居民小區(qū)，為了保護業(yè)主的安全，預(yù)防各類侵害小區(qū)居民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)行為的發(fā)生，物業(yè)公司大多在每座居民樓道、電梯以及外墻上安裝了電子監(jiān)控設(shè)備。

(二)視頻監(jiān)控運行欠缺規(guī)范制度

1.從安裝到信息采集的利用與管理缺乏規(guī)范性

對于監(jiān)控設(shè)備的安裝，我國目前沒有統(tǒng)一的立法，因此對于安裝視頻監(jiān)控設(shè)備的主體沒有限制。同時由于監(jiān)控設(shè)備價格不高，監(jiān)控設(shè)備的安裝泛濫，任何主體基于自身利益的需要都能在任何場合肆意安裝視頻監(jiān)控，例如小區(qū)、政府機關(guān)、沿街商戶和各大百貨商場等。這些監(jiān)控視頻的安裝主體缺乏統(tǒng)一管理和規(guī)范，導(dǎo)致了公共場所視頻監(jiān)控侵權(quán)的事件時常發(fā)生，公民的隱私權(quán)受到侵害卻很難維權(quán)。首先，政府在公開信息的時候，應(yīng)當出于公共利益或者履行社會管理職能的需要，對所收集的公民個人信息妥善保存和利用。但是往往在實踐中，由于政府機關(guān)工作人員對于監(jiān)控系統(tǒng)獲得的信息管理不當，職責(zé)不明，因此管理混亂，違規(guī)操作現(xiàn)象不斷，公民個人信息泄露嚴重。其次，對于安裝電子監(jiān)控的主體沒有任何的限制，電子監(jiān)控設(shè)備廣泛普及，安裝場所包括商場、小區(qū)、學(xué)校以及企事業(yè)單位等。例如上海發(fā)生的全國首例訴母校侵權(quán)的案件⑤，雖然最終學(xué)生敗訴，但是這也引起了人們對于視頻監(jiān)控資料能否規(guī)范使用的思考。

2.監(jiān)管力度不夠

目前我國對于公共場所視頻監(jiān)控設(shè)備的監(jiān)管，基本都是以安裝主體自身管理為主，缺乏行政部門的監(jiān)督。2006年頒布的《娛樂場所管理條例》⑥，也只是規(guī)定了該行政法規(guī)規(guī)制的對象僅為娛樂場所，對于不允許安裝監(jiān)控設(shè)備的地點未做規(guī)定。各地出臺的地方政府規(guī)章一般都側(cè)重強調(diào)對視頻監(jiān)控設(shè)備的建設(shè)，很少關(guān)注個人隱私保護。我國目前沒有專門針對公共場所電子監(jiān)控的行政監(jiān)管部門，在行政法規(guī)和部門規(guī)章中也只是比較籠統(tǒng)地規(guī)定了公安部門為監(jiān)管部門，但是卻沒有詳細的監(jiān)管職責(zé)，實踐中幾乎不可操作，更談不上任何的監(jiān)督。在實踐中公安機關(guān)主要的職責(zé)在于打擊犯罪分子，保證公民的生活安全，工作繁重，無充足的警力承擔(dān)對視頻監(jiān)控的監(jiān)管。

(三)公共場所安裝視頻監(jiān)控的立法現(xiàn)狀

公民隱私權(quán)，是指“公民享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護”⑦。當前，我國公民隱私權(quán)保護滯后，導(dǎo)致在公共場所隱私權(quán)保護方面欠缺全國性的統(tǒng)一立法。在民法方面，2009年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》將隱私權(quán)列入保護范圍，但是并未對其做出進一步明確規(guī)定，更沒有涉及公共場所視頻監(jiān)控下的隱私權(quán)保護問題。刑法方面，也未直接涉及公共場所隱私權(quán)侵害及其保護。鑒于全國統(tǒng)一立法的欠缺，我國地方立法已經(jīng)發(fā)布了一些專門規(guī)制公共場所視頻監(jiān)控的規(guī)章⑧。但是這些地方政府規(guī)章法律效力比較低，并且只針對地區(qū)現(xiàn)象進行規(guī)定，對公民隱私權(quán)的保護無法形成一個完整的保護體系，在實踐中達不到有效的保護效果。由于缺乏統(tǒng)一明確的公共場所安裝視頻監(jiān)控的法律規(guī)定，安裝管理處于無人問津的空白狀態(tài)，任何人、任何地點都能肆意安裝，使得公民的隱私權(quán)更容易受到侵害。

二、公共場所是否存在隱私權(quán)

傳統(tǒng)隱私權(quán)的觀念認為隱私只存在于私人空間，個人一旦進入了公共場所，就被視作對隱私的放棄。傳統(tǒng)觀念認為由于缺乏合理的隱私期待，因此在公共場所不存在個人隱私，即“隱私止步于屋門之前”的規(guī)則⑨。那么，公民在公共場合下是否享有隱私權(quán)呢？隨著社會以及科技的進步，尤其是各類高科技產(chǎn)品的廣泛應(yīng)用，傳統(tǒng)的隱私權(quán)受到了極大的挑戰(zhàn)，隱私權(quán)已經(jīng)不僅僅局限于私人住宅，人們在公共場所也存在合理的隱私權(quán)期待，也享有一定的隱私權(quán)。理由在于：

第一，人們在公共場合公開的只是個性化層面的隱私。德國法學(xué)家拉倫茨認為隱私利益分為三個層次：核心的隱私、私密層面和個性化層面。而人們在對外交往中，只愿意向社會展示個性化層面，即最外層的隱私⑩。而核心的隱私，包括個人思想，個人在公共場所查看郵箱、閱讀手機信息等內(nèi)容，人們是不愿意將之公諸于眾的，這時隱私權(quán)既未被權(quán)利人放棄，也未被法律剝奪。例如，我們在公共場所進行私人對話，公開的只是對話的行為，而并沒有打算公開對話的內(nèi)容。

第二，某些公共場所仍然存在相對的私人空間。雖然大部分公共場所，任何人都可以自由出入，屬于不特定人共同享有的范圍，但是當特定人使用時，其不希望個人隱私完全暴露在公眾或者他人的視野之下。在這樣的場所里，就存在對于隱私的合理期待。比如個人使用公共廁所時，就不允許他人安裝攝像頭等。對于公開的隱私，當事人并沒有放棄全部的隱私權(quán)。例如2007年發(fā)生的“上海地鐵熱吻事件”，一對情侶在地鐵站口熱情擁吻，他們愿意將自己的個人隱私向經(jīng)過該地鐵站口的人群公開，也就是表示他們對這部分人放棄自己在這方面的隱私權(quán)，但是這并不表示他們愿意其他人對此進行偷拍，上傳至網(wǎng)絡(luò)，向社會所有成員公開。

三、視頻監(jiān)控下的價值沖突

(一)視頻監(jiān)控對公共秩序的促進作用

1.提高效率

在公共場所設(shè)置監(jiān)控設(shè)備，能夠完整地記錄整個場所的情況，同時將監(jiān)控所在點的信息顯示并進行整合，從而直觀地展示該場所的全部狀況，隨時進行回放和檢索錄像文件。交通管理部門能夠通過網(wǎng)絡(luò)遠程監(jiān)控各個交通要道上的車輛及路況，監(jiān)督違反交通法規(guī)的人以及對路況進行及時跟蹤。同時，視頻監(jiān)控也能在災(zāi)害救援中發(fā)揮巨大的作用。

2.預(yù)防威懾犯罪

視頻監(jiān)控設(shè)備在偵查實踐中的功能日益明顯，對于預(yù)防潛在違法犯罪具有一定的威懾作用。公安機關(guān)能夠借助視頻監(jiān)控，對犯罪嫌疑人進行動態(tài)跟蹤，預(yù)先發(fā)現(xiàn)是否存在犯罪征兆，從而更快更準確地鎖定犯罪嫌疑人，對其可能實施的犯罪活動予以合法控制，實現(xiàn)防止或者制止犯罪的目的。同時，視頻回放有助于查明犯罪事實，并能作為訴訟中的有力證據(jù)。由于視頻監(jiān)控的存在，犯罪分子在精神上承受著巨大的壓力，不敢輕舉妄動。因此，視頻監(jiān)控會削弱犯罪分子的犯罪意志，甚至使其最終放棄犯罪行為。

(二)電子監(jiān)控對個人隱私造成的威脅

1．私人信息的過度暴露

公共場所的視頻監(jiān)控設(shè)備有長時段、全方位的特征，可以24小時不間斷地進行實時監(jiān)控，密切關(guān)注人們的一舉一動，并且將采集到的信息保存下來。每個人都不可避免地要進入公共場所，只要監(jiān)控者愿意則可以保留行為人的整個活動過程，甚至將行為人的信息錄入數(shù)據(jù)庫。在這樣的環(huán)境下，個人私人秘密被完全暴露在了任何人的面前，有些人為了自己的私欲而非法使用錄制的電子數(shù)據(jù)，對公民個人隱私權(quán)造成了嚴重的侵害。

2.管理缺失造成個人信息的泄露

3.擾亂公民私生活安寧

四、公共場所視頻監(jiān)控的制度完善

(一)建立統(tǒng)一的法律制度

(二)嚴格限制安裝主體的范圍

由于目前我國實踐中的法律缺失，對于公共場所安裝視頻監(jiān)控設(shè)備的主體缺少統(tǒng)一規(guī)定，安裝視頻監(jiān)控出現(xiàn)了混亂局面。因此立法上應(yīng)當明確安裝監(jiān)控主體的資格和范圍，并且進行嚴格的審批和監(jiān)管。筆者認為有三類主體能夠安裝視頻監(jiān)控設(shè)備：

第二類主體是經(jīng)過國家專門機關(guān)授權(quán)的具有公共管理職能的組織。醫(yī)院、學(xué)校、銀行等與社會公共利益直接發(fā)生聯(lián)系的具有公共職能的組織，應(yīng)當經(jīng)申請，由有關(guān)機關(guān)根據(jù)法律進行專門授權(quán)，取得安裝視頻監(jiān)控的許可權(quán)。不能超越自己的職權(quán)范圍任意安裝，應(yīng)建立相應(yīng)的登記備案制度，由公安機關(guān)統(tǒng)一進行管理。

第三類主體是經(jīng)過國家專門機關(guān)嚴格審批的獲得安裝許可的個體。此處的個人應(yīng)當包括自然人、法人和其他組織。由于大型商場、電影院、住宅小區(qū)等具有特殊性，涉及的個人隱私面范圍廣，因此在授權(quán)這類特殊主體安裝許可的時候，應(yīng)當建立相應(yīng)的監(jiān)督制度配套實行，例如設(shè)立申請登記制度，對于個人所提交的申請進行全面審查，確有必要的情況下頒發(fā)安裝許可，對于違反規(guī)定違章安裝的視頻監(jiān)控設(shè)備，予以拆除并處罰。

(三)明確監(jiān)管主體

監(jiān)管主體是指對于公共場所安裝的視頻監(jiān)控設(shè)備具有審批、管理、監(jiān)督職能的部門。通過立法確定公共場所安裝視頻監(jiān)控設(shè)備的審批、管理、監(jiān)督部門，公安機關(guān)對審批和監(jiān)督負主要責(zé)任。由于我國幅員遼闊，公共場所安裝電子設(shè)備的數(shù)量很大，如果在管理環(huán)節(jié)全部由公安機關(guān)負責(zé)，在實際操作中會出現(xiàn)人力、物力以及費用緊張的情況。因此，在管理的環(huán)節(jié)，應(yīng)當由公安機關(guān)和經(jīng)國家專門機關(guān)授權(quán)的具有公共職能的組織，各自管理自己所獲取的視頻監(jiān)控信息。但是由于具有公共職能的組織行使的是法律授予的權(quán)利，因此公安機關(guān)對于后者所搜集的資料應(yīng)當有最終的管理權(quán)和處置權(quán)。

(四)規(guī)范監(jiān)控資料管理制度

視頻監(jiān)控設(shè)備將其在公共場所搜集到的信息儲存起來，有關(guān)機關(guān)在社會管理以及偵查活動中，能夠通過這些信息查明事實真相，更好地維護社會秩序。而有關(guān)機關(guān)對于這些資料應(yīng)當進行妥善管理。因此，在監(jiān)控資料管理方面應(yīng)注意以下幾點。

注釋：

①玖瑪草：《關(guān)于電子監(jiān)控侵犯公民隱私權(quán)的案例分析》，蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年，第3-4頁。

②易明燈：《北京公共攝像頭達40萬個覆蓋主要道路商場銀行》，《北京日報》，2010年4月22日。

③《被直播的中國：監(jiān)控攝像頭數(shù)量每年增長20%》，http://news.sohu.com/20130819/n384483321_2.shtml。

④《周口市865個行政效能視頻監(jiān)控點聯(lián)網(wǎng)覆蓋》，http://news.hexun.com/2013-09-12/157962114.html。

⑤2003年我國出現(xiàn)首例學(xué)生起訴母校隱私權(quán)侵權(quán)案件。上海的魏某和小云在學(xué)校組織收看的《校園不文明現(xiàn)象》視頻中，發(fā)現(xiàn)有很長時間畫面停留在兩人接吻的場景上面，他們被同學(xué)們當場認出并且嘲笑，這給兩人精神上造成了巨大的壓力。兩人進入大學(xué)以后，以學(xué)校侵權(quán)為由向法院提起訴訟。

⑥《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第五十二條：“公安機關(guān)向有關(guān)單位和個人收集、調(diào)取證據(jù)時，應(yīng)當告知其必須如實提供證據(jù)。對于涉及國家秘密的證據(jù)以及獲取犯罪證據(jù)的技術(shù)偵查措施，應(yīng)當保守秘密。凡是偽造證據(jù)、隱匿證據(jù)或者毀滅證據(jù)的，都必須受法律追究?！钡谖迨龡l：“公安機關(guān)向有關(guān)單位和個人調(diào)取實物證據(jù)，應(yīng)當經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責(zé)人批準，開具《調(diào)取證據(jù)通知書》。被調(diào)取單位、個人應(yīng)當在通知書上蓋章或者簽名，拒絕蓋章或者簽名的，公安機關(guān)應(yīng)當注明?！?/p>

⑦張新寶：《隱私權(quán)的法律保護》，群眾出版社，1997年，第21頁。

⑧《娛樂場所管理條例》規(guī)定：“歌舞娛樂場所應(yīng)當按照國務(wù)院公安部門的規(guī)定在營業(yè)場所的出入口、主要通道安裝閉路電視監(jiān)控設(shè)備?！?/p>

⑨相關(guān)規(guī)章包括《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》《廣州市公共安全視頻系統(tǒng)管理規(guī)定》《重慶市社會公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》《遼寧省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》等。

⑩傅強、劉雨航：《公共場所隱私權(quán)法律保護研究——以公共場所攝像頭的管理為視角》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2011年第4期，第103-104頁。