華國慶，汪永福

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論我國中央與地方財政關(guān)系的法治化

——以地方債發(fā)行為視角

華國慶，汪永福

《預(yù)算法》的實施為地方舉債提供了法律依據(jù)，進一步拓寬了地方財權(quán)，但授權(quán)中央政府對地方債發(fā)行進行諸多方面的控制，不僅導(dǎo)致地方舉債依賴國務(wù)院的行政決策，而且容易引起地方債發(fā)行的軟約束。在地方缺乏財政自主權(quán)的現(xiàn)狀下，中央對地方債償還實行不救助原則明顯存在權(quán)責(zé)失衡。中央與地方財政關(guān)系法治化是地方財政自主的前提，而地方完整的舉債權(quán)源于財政自主。以《財政基本法》的制定實現(xiàn)央地財政關(guān)系的法治化，進而實現(xiàn)地方自主舉債，由此地方才能獨立承擔償債責(zé)任。地方舉債規(guī)模應(yīng)由中央政府的行政控制轉(zhuǎn)為規(guī)則限制，并以《公共債務(wù)法》規(guī)范地方債發(fā)行權(quán)責(zé)。

地方債；央地財政關(guān)系；法治化；獨立償債責(zé)任

隨著新《預(yù)算法》的頒行，地方債的發(fā)行已成常態(tài)。在目前地方政府性債務(wù)不斷增加的背景下，如何規(guī)范、約束地方政府的債務(wù)行為，尤其是讓地方政府切實履行償債責(zé)任以及防范和化解債務(wù)風(fēng)險，就成為亟須研究解決的一個重要課題。對地方政府債務(wù)，我國目前雖然嘗試建立自發(fā)自還制度，中央政府也明確表示采取不救助原則，但其是否能夠得到真正落實，卻有賴于中央與地方財政關(guān)系的法治化。換言之，只有實現(xiàn)中央與地方政府財政關(guān)系法治化，地方債問題才能得到有效治理。鑒此，本文以地方債為視角，就我國中央與地方財政關(guān)系法治化問題進行闡述。

一、我國地方債發(fā)行權(quán)責(zé)的失衡與軟約束

自2009年發(fā)行2000億地方債，尤其是修改后的《預(yù)算法》賦予地方有限發(fā)債權(quán)以來，我國地方債的發(fā)行不僅成為一個常態(tài)，而且規(guī)模也越來越大。截至2015年，我國地方債累計發(fā)行規(guī)模已突破1.5萬億元。但令人遺憾的是，我國目前有關(guān)地方債的規(guī)定散見于相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件之中，且能否實現(xiàn)對地方債的有效規(guī)范卻有待實踐檢驗。與此同時，與地方債有關(guān)的配套法律規(guī)范如中央與地方財政收支劃分法、財政轉(zhuǎn)移支付法等也處于缺位狀態(tài)。

我國現(xiàn)行與地方發(fā)債有關(guān)的法律規(guī)范，主要包括：(1)《預(yù)算法》，2014年修改后的《預(yù)算法》對地方債問題作了一些規(guī)定，概括起來：一是規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準的省級地方政府可以在國務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)以發(fā)行地方政府債券的方式舉債。二是在賦予地方以發(fā)債權(quán)的同時，從主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險控制五個方面對地方債作出了限制性規(guī)定。(2)為加強地方政府性債務(wù)管理，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》)細化規(guī)定了地方政府舉債的主體、方式、程序、規(guī)模、用途以及償債責(zé)任、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置等事項。(3)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，其旨在“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，并且規(guī)范試點地區(qū)發(fā)債償債等行為”。(4)《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》再次規(guī)定地方政府發(fā)行新增債券的規(guī)模不得超過財政部下達的當年本地區(qū)新增債券限額。具體的權(quán)力分配如表1所示。

表1　中央與地方關(guān)于地方債發(fā)行的權(quán)力分配

《預(yù)算法》授權(quán)中央政府對地方舉債進行諸多方面的控制，不僅導(dǎo)致地方舉債規(guī)模和方式等內(nèi)容依賴中央的行政決策，而且容易引起地方債發(fā)行的軟約束。同時，在地方缺乏自主財源的現(xiàn)狀下，中央對地方債的償還實行不救助原則而使地方獨立承擔償還責(zé)任明顯存在權(quán)衡。

(一)我國地方債發(fā)行規(guī)模的中央行政控制

從地方債的法律規(guī)范來看，地方債不僅由中央政府高度控制，而且中央政府控制的方式主要依賴政策性規(guī)范。具體而言，經(jīng)過《預(yù)算法》的授權(quán)，地方舉債的權(quán)限和規(guī)模都由國務(wù)院確定或批準，地方舉債多是依賴于國務(wù)院的行政決策。換言之，地方舉債的具體規(guī)模受中央政府的高度控制，并且控制的依據(jù)和標準同樣缺乏法律規(guī)范的約束。中央政府和政策性規(guī)范控制下的地方債發(fā)行無疑缺乏應(yīng)有的安定性和期待性。中央政府在地方債發(fā)行上處于絕對的優(yōu)勢，在調(diào)整過程中，地方政府只是被動的接受者，而不是能夠表達訴求、參與決策的積極主體*劉劍文：《地方財源制度建設(shè)的財稅法審思》，《法學(xué)評論》2014年第2期。。同時，這種不穩(wěn)定的行政決策，也會導(dǎo)致中央與地方政府的博弈，從而引起現(xiàn)行政策和制度的制定更加不穩(wěn)定。另外，《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府的預(yù)算由本級人大審批，而地方債規(guī)模作為地方預(yù)算的一部分，本屬于地方人大審批的地方債規(guī)模轉(zhuǎn)由國務(wù)院報全國人大審批，明顯有悖于地方的預(yù)算自主權(quán)。

(二)我國地方債發(fā)行權(quán)力與償還責(zé)任的失衡

目前我國明確確立了中央對地方債實行“不救助”原則，與此同時，地方政府卻沒有自己獨立的財政自主權(quán)。地方如果沒有獨立的財政自主權(quán)，就不具有完整意義上的“政府能力”，而一個沒有政府能力的政府，就難以保證其有效地提供良好的社會公共服務(wù)*苗連營、王圭宇：《地方“人格化”、財政分權(quán)與央地關(guān)系》，《河南社會科學(xué)》2009年第2期。，更談不上獨立承擔責(zé)任。同時，地方債的發(fā)行一般都以未來的收入作為擔保，如果中央與地方財權(quán)存在確定的分配規(guī)則，地方債的償還來源就足以保障；但是如果中央可以隨時調(diào)整財權(quán)分配規(guī)則，那就會導(dǎo)致本屬于地方的收入轉(zhuǎn)歸中央，進而影響地方的償債能力*熊偉：《地方債券制度中的政府間財政關(guān)系》，《新視野》2012年第3期。。如果中央修改與地方的財權(quán)分配規(guī)則，在地方缺乏財政自主權(quán)的前提下使其失去地方債償還能力，那么中央對地方債償還不予救助明顯缺乏合理性和正當性。地方債的自發(fā)自還本為地方舉債的應(yīng)有之義，也得到了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》等規(guī)范性文件的肯認，但是從中央對地方舉債規(guī)模、主體等諸多方面的限制到中央對地方債實行不救助原則來看，目前地方舉債主要是“自還”，而“自發(fā)”的權(quán)力卻大大受到中央的控制。另外，《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》在強調(diào)地方政府應(yīng)承擔“債務(wù)償還主體責(zé)任”的同時，并未規(guī)定地方債是否可以違約以及違約時的應(yīng)對方式。如果不允許地方政府債券違約，那么意味著仍然是由中央財政在做隱性擔保，地方政府償債主體責(zé)任的初衷就無法完全實現(xiàn)。因此，地方只有債務(wù)償還的自我負責(zé)，卻無債務(wù)償還來源的自主籌措，導(dǎo)致地方債發(fā)行權(quán)力與償還責(zé)任的失衡。

(三)我國地方債發(fā)行權(quán)責(zé)規(guī)制的軟約束

無論是《預(yù)算法》還是《意見》，都難以實現(xiàn)對地方債的有效規(guī)范和約束。修改后的《預(yù)算法》新增地方債的規(guī)定，雖然在一定程度上彌補了地方債立法缺失問題，但其是否能夠化解地方債的風(fēng)險以及實現(xiàn)對地方債的有效規(guī)范，卻值得研究?！额A(yù)算法》作為授權(quán)政府執(zhí)行由人大審議通過的財政收支計劃的基本性法律，其職責(zé)在于財政收支的全面控制，而并非在于地方債的發(fā)行權(quán)的劃分以及地方債運行的體系化約束。進一步來講，《預(yù)算法》之所以規(guī)定地方債，只是為了解決我國地方債立法缺位以及地方債風(fēng)險迫切需要立法規(guī)制情況下的一種無奈的選擇。如前所述，《預(yù)算法》將地方債發(fā)行的諸多權(quán)限概括授權(quán)于國務(wù)院，無疑容易引起地方債發(fā)行為國務(wù)院行政規(guī)則所束縛。與《預(yù)算法》相比，《意見》雖然規(guī)定比較全面，但畢竟其效力層次過低且缺少法律之穩(wěn)定性。另外，地方政府過度舉債，其原因是多方面的，但與立法缺位不無關(guān)系，因為法律是約束地方政府舉債行為最為有效的硬手段。

二、地方債與央地財政關(guān)系法治化的邏輯關(guān)聯(lián)

從形式上來看，地方債是以地方政府信用為擔保而發(fā)行的債務(wù)，且最終也由地方政府來負責(zé)償還，似乎完全屬于地方財政自治的范疇，但卻蘊含著中央與地方政府間的財政關(guān)系。

關(guān)于地方債的發(fā)行，我國立法經(jīng)歷了從嚴格限制到附條件允許的轉(zhuǎn)變，變化的一個重要原因與中央與地方財政體制不無關(guān)系。雖然舊《預(yù)算法》對地方債采取了嚴格限制的態(tài)度，但地方政府紛紛規(guī)避法律的限制而進行隱性舉債，具體以地方政府融資平臺等方式形成了巨大的債務(wù)規(guī)模，并由此形成了一定的地方債務(wù)風(fēng)險。與此同時，地方債的隱性發(fā)行也存在不規(guī)范、不透明和缺少有效監(jiān)管等問題。對此，學(xué)界大部分學(xué)者強烈主張“開前門、堵后門”，在賦予地方政府發(fā)債權(quán)的同時，對地方債通過立法予以規(guī)范。正是本著這樣的思路，2014年修改后的《預(yù)算法》賦予了地方政府有限舉債權(quán)。新《預(yù)算法》的修改頒行，雖然終結(jié)了是否賦予地方發(fā)債的論爭，但這并不意味著一個規(guī)范完善的地方債規(guī)范體系已經(jīng)形成，更沒有消除對地方舉債持不同意見者的擔憂。如不少人認為，獨立的財政權(quán)、分稅制與地方政府的約束是地方政府發(fā)債的制度保障。而在我國，中央—地方事權(quán)的劃分模糊、“分稅制”改革的不徹底以及地方政府存在“軟約束”等問題可能會導(dǎo)致地方政府“發(fā)債權(quán)”的濫用*劉華、余維彬、張云峰：《我國地方政府發(fā)債的可行性思考》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2003年第2期。。

值得一提的是，為有效控制因地方債發(fā)行而產(chǎn)生的財政風(fēng)險，目前我國正在實行地方債自發(fā)自還制度，并明確中央政府對地方債償還采取不救助原則。經(jīng)國務(wù)院批準，2014年上海、浙江、廣東以及深圳等地開始試點地方政府債券自發(fā)自還制度。財政部也于2014年5月19日發(fā)布了《地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，

并規(guī)定試點地區(qū)應(yīng)當建立償債保障機制和獨立履行償債責(zé)任。相較于財政部代理發(fā)行地方債而言，地方債自發(fā)自還制度有利于厘清地方債發(fā)行權(quán)和責(zé)任的歸屬，亦即建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方債管理機制。同時，國務(wù)院于2014年9月21日發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出：“地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則?！钡珶o論是地方債自發(fā)自還制度的建立，還是中央政府不救助原則的落實，都離不開在中央與地方政府之間建立起規(guī)范明晰的財政關(guān)系。

地方之所以大規(guī)模舉債，其根本原因在于地方財源不足，而且地方又承擔過多的事權(quán)和支出責(zé)任。具體而言，從2015年我國財政收支情況來看，中央財政收入占全國財政收入的比例為44.5%，地方財政收入占全國財政收入的比例為55.5%，但是中央財政支出只占全國財政支出的14.5%，而地方實際支出要占到85.5%*具體數(shù)據(jù)主要根據(jù)我國《2015年財政收支情況》測算所得。。在這種情況下，地方政府及其官員為了地方經(jīng)濟發(fā)展這一政治責(zé)任，通常會把舉債作為彌補地方財源不足的最后也是最重要的一種途徑*黃韜：《央地關(guān)系視角下我國地方債務(wù)的法治化變革》，《法學(xué)》2015年第2期。。偏離“分稅制”的體制環(huán)境→非健全的財政收支體系→非健全的行為主體→非健全的債務(wù)人人格→盲目舉債，關(guān)于地方政府債務(wù)的這一邏輯鏈條告訴我們，事情雖然表現(xiàn)在地方政府債務(wù)上，問題的根源卻存在于偏離“分稅制”軌道的財政管理體制格局之中*高培勇：《以深化改革推進地方債步入新常態(tài)》，《光明日報》2014年9月10日。。

地方債本身不是問題，關(guān)鍵是如何規(guī)范和約束地方政府的舉債行為，并使得地方政府真正成為“責(zé)任政府”，而不是中央政府的“附屬物”，即地方政府發(fā)債建立在自身財力的基礎(chǔ)之上，并有可靠的償還資金來源。尤其是在出現(xiàn)債務(wù)危機時，地方政府切實能夠自負其責(zé)，而不是簡單地將債務(wù)危機轉(zhuǎn)嫁給中央政府。反言之，如果地方政府發(fā)債最終由中央政府承擔兜底責(zé)任，這就意味著全體納稅人要為某個地方政府的債務(wù)買單，則有違經(jīng)濟的整體公平。地方舉債的自我負責(zé)首先應(yīng)當依法理順中央與地方財政關(guān)系，明晰地方政府事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任，讓其成為獨立的財政主體和責(zé)任主體。

三、中央與地方財政關(guān)系法治化的模式選擇

現(xiàn)行中央與地方的財權(quán)配置主要由國務(wù)院制定的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》進行規(guī)定，并由此確立了中央與地方事權(quán)和財權(quán)的格局。但是這種分權(quán)規(guī)則的政策化和非法治化，屬于典型的行政分權(quán)模式，即中央政府可以憑借行政權(quán)威和“制定規(guī)則的權(quán)力”，將原由地方政府享有的財權(quán)劃歸中央享有或者將本應(yīng)由中央政府承擔的支出責(zé)任推卸給地方政府。同時，由于中央政府也是一方利益主體，其在給地方政府“分割蛋糕”時，難免會出現(xiàn)中央政府出于利益偏好而削弱地方政府財政權(quán)的問題*王偉：《財政運行法治化研究》，《中共中央黨校學(xué)報》2012年第2期。。而避免中央政府與地方政府之間不規(guī)范博弈的問題，最為有效的路徑就是制定相關(guān)法律規(guī)范，依法規(guī)范中央政府與地方政府之間的財政關(guān)系，這也是我國深化財政體制改革的重中之重。

就如何依法規(guī)范中央政府與地方政府之間的財政關(guān)系，學(xué)界進行了深入探討，如提出制定《中央與地方財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》等。如果這兩部法律能夠制定出來，而且確實賦予了地方明確的財政權(quán)，地方政府應(yīng)該可以自主決定舉債問題，沒有必要再經(jīng)過中央政府的特別批準*熊偉：《地方債與國家治理：基于法治財政的分析徑路》，《法學(xué)評論》2014年第2期。。但我們認為，僅僅制定上述法律，雖然能夠在一定程度上解決地方財權(quán)問題，但如果沒有事權(quán)的法治化，就很難實現(xiàn)財權(quán)和支出責(zé)任的法治化。鑒此，我們認為，最理想的做法就是制定《財政基本法》，并借此對中央與地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任進行明確規(guī)定。

(一)中央與地方事權(quán)的法治化

中央與地方財政關(guān)系的邏輯起點是中央與地方各自事權(quán)的界定。也就是說，事權(quán)的界定是財權(quán)和支出責(zé)任劃分的前提和基礎(chǔ)。但就我國目前中央與地方事權(quán)關(guān)系的法治化程度而言，我國仍處于弱法治化的狀態(tài)，即使不是“無法可依”，至少也可以發(fā)現(xiàn)法律尚未發(fā)揮重要的功能，政府間的事權(quán)劃分往往取決于非制度化的政策或命令，而非基于穩(wěn)定的法律規(guī)范。目前，不僅政府間關(guān)系的非法治化是地方舉債的癥結(jié)之一，而且地方債發(fā)行權(quán)的確定也是央地財政關(guān)系法治的一部分。換言之，應(yīng)對我國央地事權(quán)關(guān)系問題的法律制度在未來的建構(gòu)狀況將很大程度上決定著我國解決地方政府債務(wù)問題的進程和難度*黃韜：《央地關(guān)系視角下我國地方債務(wù)的法治化變革》，第22～35頁。。從國外來看，不少國家以憲法或者法律的形式就各級政府尤其是中央與地方政府間的事權(quán)范圍作出了明確規(guī)定。前者如聯(lián)邦德國憲法對聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的事權(quán)作出了明確規(guī)定，后者如日本《地方自治法》對中央政府、都道府縣以及市町村的事權(quán)進行了明確規(guī)定。

上述國家的做法值得借鑒。我國未來中央與地方政府事權(quán)的確定，必須解決以往主要依賴國務(wù)院規(guī)范性文件的做法，使得事權(quán)的確立不再依賴中央政府的政治強制以及中央政府與地方政府間的討價還價。相反，應(yīng)當盡快實現(xiàn)各級政府事權(quán)尤其是中央政府與地方政府間事權(quán)的法治化，為中央與地方財政關(guān)系的法治化建設(shè)提供支撐。目前我國部分地方政府正在制定“權(quán)力清單制度”，這也為未來明確政府間的事權(quán)奠定了堅實基礎(chǔ)。至于事權(quán)的具體劃分，應(yīng)當根據(jù)公共物品和公共服務(wù)的受益范圍以及規(guī)模和效益來具體確定。

(二)中央與地方財權(quán)的法治化

2015年全國一般公共預(yù)算收入是152217億元，其中稅收收入高達124892億，占比82%。由此觀之，中央與地方財權(quán)劃分，最主要的是稅收收入的劃分。雖然我國1994年分稅制改革初步確立了地方稅體系，但目前存在稅權(quán)過分集中、地方缺少與其事權(quán)相匹配的主體稅種等問題。鑒此，完善地方稅體系就成為我國深化財稅體制改革的一項緊迫任務(wù)。這在營改增的背景下更顯突出。目前營改增改革方案已經(jīng)全面實施，并且中央也明確央地就增值稅收入進行五五分成*具體參見國務(wù)院《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》。，此舉一定程度上穩(wěn)定了地方政府既有的財源，緩解了因營改增改革所引起地方稅收大幅度減少的困境。但按2015地方營業(yè)稅收入總額為19311萬億和全國增值稅收入為31109萬億進行測算，營改增之前地方營業(yè)稅收入和增值稅的分成收入高達27090.25萬億，即使按地方增值稅收入五五分成的比例，地方增值稅收入也只有25210萬億，尚存在近2000萬億的缺口*具體數(shù)字參見我國《2015年財政收支情況》。。另外，此次中央與地方增值稅收入的分成比例僅僅為營改增改革時期的過渡方案，并非劃分中央與地方財政收入的穩(wěn)定制度規(guī)則。

我們認為，未來我國地方稅體系的完善，在遵循財權(quán)與事權(quán)相一致原則、受益原則、合理分權(quán)原則以及公平與效率相結(jié)合原則的前提下，可以考慮將財產(chǎn)稅和資源稅作為地方主體稅種，并適當改革共享稅的分享模式。具體來說，建議借鑒加拿大的個人所得稅(聯(lián)邦和省)和美國的銷售稅(州和地方)的立法模式，以稅率分享制代替現(xiàn)行的收入分成制。稅率分享制主要通過中央和地方分享由全國人大以法律形式設(shè)定的各自稅率，由此形成中央與地方的財政收入。同時，在稅收法定原則的約束下，非經(jīng)過全國人大的立法程序，不得變更中央與地方各自的稅率，進而形成穩(wěn)定的中央與地方財源分配機制。由此地方政府在穩(wěn)定財源分配的法律規(guī)則下，可以明確自身所掌握的稅收收入構(gòu)成*沈行峻：《“營改增”改革試點后完善我國地方稅體系的策略》，《新會計》2014年第5期。，據(jù)此預(yù)測未來地方收入并對地方債的償還做出合理安排和應(yīng)對。

(三)中央與地方財政支出責(zé)任的法治化

十八屆三中全會通過的《決定》以及中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》都明確指出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”是理順中央和地方財政分配關(guān)系，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配體制的重要任務(wù)。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，一方面，需要明晰各級政府尤其是中央政府和地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任，這是深化財稅體制改革首先要解決的問題。鑒于我國地方政府目前事權(quán)過大、財權(quán)過小的現(xiàn)狀，應(yīng)嚴格確定中央與地方財政事權(quán)的邊界，即對于國防、外交、國家安全關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán)，部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，根據(jù)所劃分的事權(quán)承擔支出責(zé)任。另一方面，應(yīng)當嚴格限制中央委托地方承擔的事權(quán)范圍，并且事權(quán)的委托應(yīng)當以法律的形式予以明確。這種委托應(yīng)該在行政主體間進行，原則上應(yīng)以主體對主體的方式進行，是一種團體權(quán)限移轉(zhuǎn)的概念。另外，中央政府應(yīng)當對其委托的事權(quán)進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，以承擔本屬于中央政府的支出責(zé)任。

概言之，通過制定《財政基本法》，實現(xiàn)中央與地方事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任的法治化，進而實現(xiàn)地方發(fā)債的自主，形成完整和系統(tǒng)的地方舉債權(quán)。

四、中央與地方財政關(guān)系法治化下的地方舉債

(一)規(guī)則控制下的地方債發(fā)行規(guī)模

基于中央以行政決策控制地方債發(fā)行的不合理，進而應(yīng)轉(zhuǎn)向以法律規(guī)范的明確以及法律規(guī)定的量化指標進行約束和限制，實現(xiàn)規(guī)則控制下的地方債發(fā)行。法律規(guī)則控制下的地方債不僅為地方舉債提供法的安定性，進一步提高地方舉債的自主權(quán)，而且具有可預(yù)期的透明和公平，同時還可以避免中央政府與地方政府間的討價還價。法律規(guī)則控制下的地方債發(fā)行雖然具有較高的法律技術(shù)要求，但是我國形式上的地方債發(fā)行經(jīng)過多年的實踐，已經(jīng)具有發(fā)行地方債的能力。另外，域外諸如美國、德國、比利時、巴西、南非等大部分國家都實行法律規(guī)則控制下的地方債發(fā)行，而且日本和英國也正處于由行政約束型管理模式向規(guī)則控制型管理模式轉(zhuǎn)變的過程中*薛軍、聞勇：《地方政府債務(wù)管理：模式選擇與制度借鑒》，《當代經(jīng)濟管理》2015年第2期。。

就地方債發(fā)行的規(guī)模而言，當前各國并沒有統(tǒng)一的標準，多是在財政健全主義原則的指導(dǎo)下，以地方債務(wù)未償還余額所帶來的本息支出是否會引起財政僵化的效果、地方政府償債能力的高低以及國家對地方債的忍受程度為大致依據(jù)。在我國地方政府性債務(wù)高居不下和地方財源匱乏的情況下，地方債規(guī)模的限制顯得尤為必要。一方面，應(yīng)明確地方政府舉債上限的法律依據(jù)，即綜合考慮并以法律的規(guī)定和指明進行宣示，而非交由國務(wù)院進行確定。另一方面，根據(jù)地方舉債上限的宣示再行確定具體的依據(jù)和標準。一般而言，地方舉債上限的依據(jù)多是地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力、地方政府信用等指標。例如，英國規(guī)定地方政府債務(wù)余額必須控制在GDP的4%以內(nèi)，并且全國的債務(wù)負擔率應(yīng)低于GDP的40%*李升、王冬：《地方債改革:現(xiàn)狀、問題與對策》，《經(jīng)濟與管理評論》2016年第1期。。哥倫比亞將地方借款與其支付能力掛鉤，用債務(wù)利息支出與經(jīng)常性盈余之比、債務(wù)余額與經(jīng)常性收入之比進行衡量。巴西利用州、市政府債務(wù)率、新增債務(wù)率和擔保債務(wù)比重限制舉借新債*吳明：《新預(yù)算法下地方債務(wù)管理的國際對比與經(jīng)驗借鑒》，《浙江金融》2015年第12期。。就我國而言，可以從地方債的存量和流量兩方面進行規(guī)定，即以地方未償還債務(wù)余額與地方政府年度GDP的比率和地方每年新增債務(wù)額與地方政府年度GDP的比率共同控制地方舉債的額度。另外，歐盟制定的《馬斯特里赫條約》規(guī)定各會員國的未償還債務(wù)余額和每年新增債務(wù)額分別不能超過年度GDP的60%和3%*Perotti, Roberto, Rolf strauch & Jurgen von hagen, Sustainability of Public Finances, UK: Centre for Economic Policy Research, 1999, P.1.，這對我國地方債規(guī)模的設(shè)定具有參考價值。

根據(jù)規(guī)則控制下的地方債規(guī)模指標所形成的具體額度應(yīng)納入地方人大預(yù)算案，進而以預(yù)算法案的總額控制約束地方債的發(fā)行。具體而言，總額控制的效力空間在于地方舉債應(yīng)以預(yù)算法案所設(shè)定的總額為上限，逾越該總額的舉債，原則上即構(gòu)成違法。同時，經(jīng)過人大審批的預(yù)算法案所設(shè)定的舉債總額，非經(jīng)法定程序的預(yù)算調(diào)整，不得隨意改變，地方政府應(yīng)當予以嚴格執(zhí)行。

(二)地方財政自主下的獨立償債責(zé)任

地方財政自主不僅是地方政府獨立承擔責(zé)任的前提，而且還有助于提高財政效率以及約束政府征稅權(quán)。在現(xiàn)代法治國家，地方的財政自主源于法律的制度性保障，也需要以法律制度予以鞏固。地方財政自主通常包括地方財源的收取和開拓、編列預(yù)算和運用，使其能夠自我負責(zé)，依據(jù)地方事權(quán)和支出責(zé)任決定財政支出和收入。從國外來看，聯(lián)邦制國家主要通過《憲法》賦予地方財政自主權(quán)，如《德國基本法》規(guī)定各級財政實行“自主和相互獨立”的原則，地方政府必須獨立負責(zé)本級政府的財政收支平衡。單一制國家除了以《憲法》相關(guān)條款確認地方財政自主性之外，一般還輔之以《地方自治法》或《地方分權(quán)法》等配套法律制度。諸如日本《憲法》第8章第92條規(guī)定，“有關(guān)地方公共團體的組織及運營事項，由法律基于地方自治的本意規(guī)定”*賈小雷：《事權(quán)、財權(quán)與財力：我國地方財政關(guān)系法治化的困局》，《安徽大學(xué)法律評論》2011年第2期。。上述國家立法經(jīng)驗雖然值得我國借鑒，但考慮到我國現(xiàn)行政治體制、財稅體制與立法體制，在財政自主權(quán)的設(shè)置方面，卻不能簡單效仿德日等國的做法。

在我國，隨著十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的提出，尤其是地方債自發(fā)自還制度的逐步建立以及中央對地方債采取不救助的立場，凸顯了地方財政自治的理念，即初步形成了地方財政自我負責(zé)機制。但是這種缺乏地方財政自主權(quán)的自發(fā)自還機制無疑會因地方陷入地方債違約而成為一紙空文。故而，地方債自發(fā)自還的前提在于從根本上解決地方財政自主問題，賦予地方完整的地方債發(fā)行權(quán)，做到真正意義上“自發(fā)”與“自還”的統(tǒng)一。如何建立地方財政自主制度卻值得深入研究。除賦予地方自主發(fā)債權(quán)外，一些學(xué)者還主張賦予地方政府以地方稅的征收權(quán)、調(diào)整權(quán)和管理權(quán)以及對中央財政專項資金的統(tǒng)籌使用權(quán)等。我們認為，賦予地方政府上述權(quán)利固然重要，但最根本的是賦予地方以相對獨立的收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)，同時需要依賴健全的財政收支體系。

地方財政自主不僅使地方具有獨立承擔償債責(zé)任的能力，也使中央“不救助”原則能夠最終落實。在美國，地方債務(wù)危機通常由地方政府自行解決，在自救無果時由專門機構(gòu)介入，若幫助失敗，則由發(fā)債政府提出和解協(xié)議并提出自愿破產(chǎn)請求。法國地方債務(wù)也由其自行償還，若出現(xiàn)不能到期償還、政府運轉(zhuǎn)不靈時，原地方政府宣告解散，其債務(wù)由中央政府先代為償還，待新的地方政府選舉成立后償還*吳明：《新預(yù)算法下地方債務(wù)管理的國際對比與經(jīng)驗借鑒》，第61～65頁。。《德國基本法》不僅規(guī)定各州享有舉債權(quán)，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級上亦明確了“保障自治權(quán)利亦包括保障財政事務(wù)自我負責(zé)制度”*王世濤、湯喆峰：《中國地方債的憲政機理與法律控制》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。。另外，如果地方政府具有自我負責(zé)的財政責(zé)任意識，其不但會在有限的自主權(quán)下提高征收稅收的能力，還會嚴格控制財政支出，包括對地方舉債的自覺控制。因此，地方財政自主使地方具有獨立承擔償債責(zé)任的資格，由此建立地方債違約的法律后果，進而避免地方償債風(fēng)險波及中央政府。

(三)《公共債務(wù)法》硬約束下的地方債發(fā)行權(quán)責(zé)

地方債作為地方財政收入的重要形式，盡管具有彌補財政赤字、調(diào)劑季節(jié)性資金余缺等功能，但由于其影響到財政的健全性，因此，有必要對地方債的發(fā)行權(quán)力以及償還責(zé)任等予以立法規(guī)范。在我國，地方債立法主要存在三種可供選擇的模式：一是制定單行的地方公債法和國家公債法，分別實現(xiàn)對地方債和國債的立法規(guī)范；二是修改證券法與預(yù)算法等法律規(guī)范，實現(xiàn)對地方債的調(diào)整；三是制定公共債務(wù)法，實現(xiàn)對地方債和國債的統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整。就上述三種立法模式而言，我們認為，第三種模式較為妥當。就第一種立法模式而言，雖然具有很強的針對性，但無疑會造成不必要的立法重復(fù)。因為地方債與國債在性質(zhì)、特征以及相關(guān)規(guī)則上差異不大。就第二種立法模式而言，地方債雖然屬于有價證券的一種，其流通轉(zhuǎn)讓等也遵循證券交易的一般規(guī)則，但其畢竟關(guān)乎國家財政的健全，也涉及代際平衡，故現(xiàn)代國家對地方債的發(fā)行多采取審慎立場和嚴格監(jiān)管態(tài)度。

當然，單純依賴公共債務(wù)法尚不足以全面約束地方政府債務(wù)行為。在此之外，一是明確發(fā)揮《預(yù)算法》的授權(quán)作用?！额A(yù)算法》和《意見》將地方發(fā)債權(quán)限授予國務(wù)院進行確定，這種由國務(wù)院的行政決策對地方發(fā)債進行限制，有違地方舉債自主，既然《預(yù)算法》已經(jīng)授權(quán)地方原則上可以舉債，當然就不需要國務(wù)院的再行確定，只要其符合特定的條件，即可舉債。二是發(fā)揮審計法的監(jiān)督作用。在現(xiàn)代國家，審計在維護國家經(jīng)濟秩序、監(jiān)督制約公共權(quán)力運行以及保障現(xiàn)代國家治理健康穩(wěn)定運行等方面發(fā)揮了越來越重要的作用。就地方債而言，加強審計監(jiān)督，不僅可以摸清地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，為建立規(guī)范的債務(wù)管理機制提供可靠數(shù)據(jù)，而且還可以監(jiān)督地方政府債務(wù)資金使用情況，展示債務(wù)資金的使用效益。三是建立科學(xué)合理的地方官員考評機制與問責(zé)機制。我國地方政府舉債沖動的原因比較復(fù)雜，但與地方政府官員的考評機制不合理以及問責(zé)機制尚不健全不無關(guān)系。因此，有必要將地方債的狀況作為地方政府政績考核指標之一，防止地方政府盲目舉債，并且建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制，切實化解債務(wù)風(fēng)險。同時，考評機制和問責(zé)機制要想真正得到落實，離不開信息公開制度和責(zé)任制度的建立。因為只有信息公開，社會公眾才能形成對政府的有效監(jiān)督；只有責(zé)任制度的建立，問責(zé)才能成為一種制度化的安排。

五、結(jié)　論

中央與地方財政關(guān)系法治化是形成地方完整舉債權(quán)的前提和基礎(chǔ)。通過制定《財政基本法》實現(xiàn)中央與地方財政關(guān)系的法治化，并在此基礎(chǔ)上，制定具體法律規(guī)范和規(guī)則予以約束，改變當前地方舉債規(guī)模等權(quán)限受中央行政決策控制的問題。具體形成《預(yù)算法》下的地方舉債規(guī)模，并從地方債的存量和流量兩方面進行限定舉債上限，即以地方未償還債務(wù)余額與地方政府年度GDP的比率和地方每年新增債務(wù)額與地方政府年度GDP的比率共同控制地方舉債的額度，并且以《公共債務(wù)法》硬約束地方發(fā)債權(quán)力和償債責(zé)任的邊界。同時，地方財政自主權(quán)也是當前中央對于地方債償還實行“不救助”原則落實的關(guān)鍵。在地方具有自主財源和權(quán)力等財政自主權(quán)的前提下，地方才有獨立承擔償債責(zé)任的資格和能力，并由此承擔地方債違約責(zé)任的法律后果。

責(zé)任編校：徐玲英

10.13796/j.cnki.1001-5019.2016.05.017

D912

A

1001-5019(2016)05-0134-08

中國法學(xué)會后期資助項目(CLS(2012)D245)

華國慶，安徽大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；汪永福，安徽大學(xué)法學(xué)院博士研究生(安徽 合肥230601)。