摘 要 職業(yè)教育產(chǎn)教融合的力度取決于產(chǎn)教關(guān)系外部控制的程度，中國職業(yè)教育的產(chǎn)教關(guān)系經(jīng)歷了從產(chǎn)教合一到產(chǎn)教分離再到產(chǎn)教合作的變化過程，相應(yīng)的政策變遷也經(jīng)歷了計劃-市場-計劃，集權(quán)-放權(quán)-集權(quán)的反復(fù)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要源于宏觀制度環(huán)境、行動者認知方式以及歷史積淀的影響。未來產(chǎn)教融合政策體系的構(gòu)建可以從三方面著手：轉(zhuǎn)變認知方式，形成產(chǎn)教融合“中間地帶”存在的共識；轉(zhuǎn)變政策范式，從“供給側(cè)”開展制度創(chuàng)新；構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，催生產(chǎn)教自主融合的意識。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)教融合；職業(yè)教育；制度變遷；政策范式；政策認知；政策同構(gòu)；政策積淀

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）16-0008-06

職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系是與生俱來的，他們之間的關(guān)系不僅是社會分工的需要，也是社會分工逐漸專業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果。社會分工在很大程度上促成了職業(yè)教育作為獨立教育類型的出現(xiàn)，也提高了職業(yè)教育的效率，但是專業(yè)化分工也在一定程度上造成了教育與產(chǎn)業(yè)之間天然聯(lián)系的斷裂，職業(yè)教育逐漸游離出產(chǎn)業(yè)環(huán)境，并且有欲行欲遠的趨勢。為拉近兩者的距離，并讓其在新的發(fā)展階段重現(xiàn)先天融合之狀況，必然需要社會力量的推動，尤其是政府與相關(guān)部門的政策支持，將成為必不可少的主導(dǎo)推動力。然而，目前已有政策，對于提升職業(yè)教育中產(chǎn)教融合的效果并不明顯。無論是中觀的校企合作還是微觀的工學結(jié)合，都沒有達到預(yù)想的效果[1][2]。因此，通過研究已有政策的歷史變遷，分析政策產(chǎn)生的邏輯及其存在的問題，對于完善產(chǎn)教融合的政策支持系統(tǒng)具有十分重要的意義。

一、問題的界定

“產(chǎn)”就是對“產(chǎn)業(yè)”的簡稱，從傳統(tǒng)意義來說，產(chǎn)業(yè)主要是指經(jīng)濟社會物質(zhì)生產(chǎn)部門，隨著社會分工和生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵不斷充實，外延也不斷擴展。產(chǎn)業(yè)是指利益相互聯(lián)系、具有不同分工的各個相關(guān)行業(yè)所組成的業(yè)態(tài)總稱，泛指一切生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品和提供勞務(wù)活動的集合性組織。“教”即“教育”，在此特指職業(yè)教育，是指人類社會分工發(fā)展到一定程度后，為滿足社會再生產(chǎn)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)對人才素質(zhì)提出的專業(yè)化要求而產(chǎn)生的獨立部門，其目的主要在于為社會各行各業(yè)培養(yǎng)所需要的人才。“融合”指的是兩種或多種不同事物合成一體，是指相關(guān)事物之間主要發(fā)生質(zhì)的變化，并成為一種新事物，這種新事物在形式、內(nèi)容方面可能不同于原有事物，質(zhì)量有所提升和改變[3]。因此，“產(chǎn)教融合”是指職業(yè)教育與物質(zhì)生產(chǎn)、社會服務(wù)等行業(yè)共同開展生產(chǎn)、服務(wù)和教育活動，并且形成不同于單純的教育與產(chǎn)業(yè)的另一種組織形式。此組織的核心是從事教育、物質(zhì)生產(chǎn)或社會服務(wù)工作，并為產(chǎn)業(yè)部門提供合格、成熟的勞動者。其不同于校企合作中企業(yè)和學校權(quán)、責、利的分配，而是必須形成一個具有不同于學?；蛘咂髽I(yè)功能的新的組織，這個新組織承擔起學校畢業(yè)生順利走向工作崗位且能勝任工作的重任，是學校和產(chǎn)業(yè)之間有效銜接的橋梁。因此，制定適合此組織發(fā)展的支持政策，對于產(chǎn)教融合組織的形成和發(fā)展具有十分重要的意義。

二、產(chǎn)教融合政策的變遷

從新制度經(jīng)濟學的視角來看，“制度變遷是創(chuàng)新主體基于一定目標而進行的制度重新安排和制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，是一種社會效益更高的制度對低效制度的替代”[4]。制度變遷的目的在于提高制度的效益，為制度推動者帶來利益的最大化。因此，產(chǎn)教融合相關(guān)政策的變遷也是為了產(chǎn)業(yè)和職業(yè)教育兩者利益的最大化。職業(yè)教育屬于社會公益事業(yè)，政府是最大的受益者，產(chǎn)業(yè)則是市場經(jīng)濟的主要組成部分，經(jīng)濟發(fā)展中市場既是推動者，同時也是收益者。為此，職業(yè)教育政策變遷受政府和市場雙重規(guī)制的影響，形成了兩種主要的范式，即國家本位的政策范式與市場本位的政策范式。

（一）《職業(yè)教育法》頒布前與國家本位的政策范式

1978-1996年間，我國職業(yè)教育經(jīng)歷了恢復(fù)、發(fā)展和停滯的不同歷程。從現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)成來看，這一時期可以歸于我國職業(yè)教育發(fā)展的初期，國家政策以推動中等職業(yè)教育的市場化為主。1978年后，中央領(lǐng)導(dǎo)人和政府相繼發(fā)布講話和文件，表明了發(fā)展職業(yè)教育的觀點，且在《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》中，明確了中等職業(yè)學校發(fā)展的途徑，即改辦普通高中，中等職業(yè)教育也因此得到恢復(fù)和發(fā)展。政府給予學校撥款和社會力量相關(guān)優(yōu)惠政策支持職業(yè)學校的發(fā)展。如1983-1985年間中央財政共劃撥了15000萬元的職業(yè)教育補助經(jīng)費[5]；減免校辦工廠的稅收，吸引企業(yè)投資職業(yè)教育；同時也充分發(fā)揮中介組織的力量，成為學校和社會力量銜接的橋梁，將招生、就業(yè)與市場產(chǎn)業(yè)進行很好的銜接。此時政府是職業(yè)教育政策的主要制定者和推動著，其目的在于確定職業(yè)教育的合法地位，從社會吸取辦學資源，并將畢業(yè)生投放市場，為國民經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，帶有很強的計劃培養(yǎng)特點。國家本位、政府主導(dǎo)的政策，曾經(jīng)一度造就了職業(yè)教育中產(chǎn)教結(jié)合的可喜成績，中等職業(yè)教育招生人數(shù)持續(xù)上升，1996年達到了188.91萬人[6]，畢業(yè)生與用人單位的要求高度吻合，受到了市場的歡迎，甚至出現(xiàn)了提前預(yù)定和爭搶的局面[7]。但在國家本位的政策導(dǎo)向下，職業(yè)教育對政府形成了強烈依賴，在政府政策及相關(guān)配套改革工作滯后的情況下，90年代后期職業(yè)教育發(fā)展開始出現(xiàn)停滯甚至衰落的狀態(tài)，招生數(shù)量持續(xù)下滑，“1998年我國中等職業(yè)學校約2200所，除普通中專校約1200人外，其他幾類學校校均規(guī)模只有500人左右”[8]。職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系也逐漸脆弱，職業(yè)教育發(fā)展陷入了前所未有的困境。

（二）《職業(yè)教育法》頒布后與國家本位的政策范式

鑒于職業(yè)教育中出現(xiàn)的困境，為改變現(xiàn)狀，促進職業(yè)教育的發(fā)展，1996年，頒布了《中華人民共和國職業(yè)教育法》，并在第二十三條中明確規(guī)定：職業(yè)教育應(yīng)當實行產(chǎn)教結(jié)合，確立了產(chǎn)教結(jié)合的法律地位。為貫徹此法，國家教委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施〈職業(yè)教育法〉加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見》，對貫徹產(chǎn)教結(jié)合進行了工作部署。接下來頒發(fā)的相關(guān)文件都對產(chǎn)教結(jié)合工作有明確體現(xiàn)，如2002年的《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》提出，企業(yè)要和職業(yè)學校加強合作，也要依靠企業(yè)舉辦職業(yè)教育；2004年《關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》提出了產(chǎn)學研結(jié)合的高職教育發(fā)展道路；2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出職業(yè)教育的人才培養(yǎng)模式為“工學結(jié)合、校企合作”；2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，要制定校企合作辦學法規(guī)，推進校企合作制度化；2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出“深化產(chǎn)教融合、校企合作”，第一次在國家層面的文件中出現(xiàn)了“產(chǎn)教融合”的要求，是對產(chǎn)教結(jié)合要求的進一步提升。從產(chǎn)教關(guān)系的發(fā)展歷程，可以看出國家對于行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育的要求，及其在職業(yè)教育活動中的角色變化。不僅為產(chǎn)業(yè)部門參與職業(yè)教育作出了相關(guān)指導(dǎo)，也明確了產(chǎn)業(yè)部門在職業(yè)教育發(fā)展中的地位和作用。這些文件完善了“行業(yè)企業(yè)部門參與職業(yè)教育的宏觀（產(chǎn)教融合）、中觀（校企合作）和微觀（工學結(jié)合）的要求”[9]，且極大促進了高等職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展，形成了中等和高等職業(yè)教育并重的良好勢頭。但是這些文件并不是與《職業(yè)教育法》配套的下位法律文件，它們的權(quán)威性和穩(wěn)定性有限，對于產(chǎn)業(yè)部門參與職業(yè)教育的行為并不具有約束性，且政府對于自身在其中應(yīng)該發(fā)揮的主導(dǎo)作用缺乏清晰的認識，對于參與主體的職責分工并不明確，導(dǎo)致職業(yè)教育部門與產(chǎn)業(yè)部門在處理產(chǎn)教融合的相關(guān)事務(wù)中缺乏明確的指導(dǎo)，政策執(zhí)行效果并不明顯，國家本位政策失靈現(xiàn)象比較普遍，產(chǎn)教融合缺乏良好的前期基礎(chǔ)。

（三）《高等教育法》與市場本位的政策范式

隨著經(jīng)濟體制的改革發(fā)展，高校管理體制與運行機制的改革提上了議事日程，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》頒布，并且明確提出“要使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”，標志著高教政策由國家本位向市場本位的演進。1998年《高等教育法》頒布，標志著市場本位政策的正式確立，高等教育的管理權(quán)限從中央向地方轉(zhuǎn)移，高校自主辦學權(quán)力逐漸擴大，由此也意味著高等教育體系的內(nèi)部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，學校與政府、行業(yè)、企業(yè)的關(guān)系也發(fā)生了深刻變化。首先，市場治理模式的確立，政府的教育職能相應(yīng)縮小，對高等教育的投入逐漸減少。根據(jù)中國教育統(tǒng)計年鑒中的相關(guān)數(shù)據(jù)，1999-2005年，高校生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出從2962.37元降至2237.57元，許多學校都曾一度面臨嚴重的經(jīng)費問題，中等職業(yè)學校辦學經(jīng)費從數(shù)據(jù)顯示雖有增加的趨勢，即從1999年的228.58元增加到了2005年的336.66元[10]，但從生均支出數(shù)額上可以看出，國家政策更加傾向于普通高校，其生均開支將近中等職業(yè)教育的十倍，職業(yè)學校辦學經(jīng)費相比更加拮據(jù)。其次，許多學校脫離行業(yè)、企業(yè)的管理，成為了獨立的辦學主體，同時行業(yè)部門、企業(yè)組織對于職業(yè)教育發(fā)展的職能也被弱化，行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與職業(yè)教育的活動也越來越少，產(chǎn)教結(jié)合的良好勢頭也沒有得到進一步發(fā)展，市場對于職業(yè)教育的認可度也逐漸降低。第三，隨著《高等教育法》的實施，高等教育體系中引入了市場機制，所有學校都需要在市場中獲取辦學資源，尤其在其他高等學校自身實力不斷提升的情況下，職業(yè)教育生存和發(fā)展的空間受到了來自教育體系內(nèi)部的擠壓而逐漸縮小。另外，職業(yè)教育自身辦學力量薄弱，社會地位不高，職業(yè)教育體系中缺乏上下貫通的發(fā)展道路，社會認可度進一步降低，在市場競爭中總是處于劣勢地位，無法獲得政府和產(chǎn)業(yè)部門有效的政策支持，產(chǎn)教之間缺乏有效銜接的橋梁，產(chǎn)教結(jié)合也由此陷入困境。

總之，國家本位的政策范式曾一度促進了職業(yè)教育的恢復(fù)和發(fā)展，并推動了產(chǎn)教結(jié)合的發(fā)展，隨著市場本位政策范式的確立，高等教育走向市場，職業(yè)教育受到了來自教育體系內(nèi)外的擠壓，產(chǎn)業(yè)部門對于職業(yè)教育的認可度逐漸降低，產(chǎn)教間因缺乏有效銜接而使兩者的結(jié)合陷入困境。在構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的歷史需求下，產(chǎn)教融合的相關(guān)政策問題再次突顯，成為了政府、學術(shù)界、教育界和產(chǎn)業(yè)界共同關(guān)注的重要問題。

三、產(chǎn)教融合政策變遷的邏輯

（一）同構(gòu)邏輯與政策變遷

所謂同構(gòu)邏輯，指的是環(huán)境在政策變遷中的作用，即政策必須適應(yīng)環(huán)境變遷的方式，同時，也不排斥政策對環(huán)境的能動性。職業(yè)教育作為社會分工后的產(chǎn)物，其政策必然受到社會宏觀政治、經(jīng)濟的影響。

職業(yè)教育中產(chǎn)教融合政策的演變與社會集權(quán)管理的政治、經(jīng)濟體制有著密切關(guān)系。文革結(jié)束后，百廢待興，各種人才短缺，政府看到了職業(yè)教育在解決人才短缺中的作用，隨即提出了改革中等職業(yè)教育的思路，并出臺了提供財政撥款支持和給予企業(yè)辦學的優(yōu)惠政策，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)人才需求市場對接，使其順利從市場中獲取了辦學資源，畢業(yè)生也能順利投放市場，滿足產(chǎn)業(yè)對技能人才的需要。此時的產(chǎn)業(yè)和教育完全置于政府的集權(quán)管理之下，它們都是政府的附屬機構(gòu)，政府對于職業(yè)教育和產(chǎn)業(yè)參與職業(yè)教育的影響主要表現(xiàn)為：一是政府主導(dǎo)社會教育資源的配置；二是教育運行方式以計劃調(diào)控為主。政府直接干預(yù)職業(yè)學校和產(chǎn)業(yè)部門的活動，產(chǎn)業(yè)部門缺乏主動參與職業(yè)教育的意識，教育部門也缺乏主動對接市場辦學的理念，但在政府計劃指令下，職業(yè)教育獲得了很好的發(fā)展，產(chǎn)教結(jié)合也出現(xiàn)了可喜趨勢。

隨著經(jīng)濟體制向市場的調(diào)整轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育組織群體的生存環(huán)境發(fā)生了很大變化。首先，政府作為辦學主體的職能開始轉(zhuǎn)變，辦學權(quán)力開始下放給地方政府和學校，職業(yè)學校也納入了自主辦學的主體范疇，但在獲得自主權(quán)的同時卻失去了政府和產(chǎn)業(yè)部門的有效支持。其次，市場作為教育資源配置的手段逐漸受到重視，產(chǎn)業(yè)部門參與職業(yè)教育的指令性要求被撤銷，他們面臨更大的教育市場，可以根據(jù)自身發(fā)展需要選擇更加有利的教育合作對象，那些競爭實力強、人才培養(yǎng)能力水平高的大學成為了產(chǎn)業(yè)部門青睞的對象，蓬勃發(fā)展的高校與產(chǎn)業(yè)對接狀況進一步擠壓了職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)銜接的空間。再次，產(chǎn)業(yè)部門自身也面臨市場經(jīng)濟的沖擊，如何實現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境的變化，在優(yōu)勝劣汰中獲得生存的機會，是各企業(yè)必須考慮的首要問題，對于職業(yè)教育的參與也存在心有余而力不足的狀況，在缺乏計劃指令的情況下，原有政府架接的產(chǎn)教橋梁也逐漸坍塌，產(chǎn)業(yè)部門與職業(yè)教育也就日漸疏遠。這種市場經(jīng)濟失靈帶來的產(chǎn)教分離后果，促使政府出臺相關(guān)政策給予干預(yù)，以促進產(chǎn)教關(guān)系的改善。

總之，由于政府政策導(dǎo)向以及經(jīng)濟環(huán)境的變化，產(chǎn)教關(guān)系出現(xiàn)了明顯變化，即從計劃經(jīng)濟下的“產(chǎn)教合一”到市場經(jīng)濟下的“產(chǎn)教分離”。產(chǎn)教關(guān)系的這種變化與中國長期形成的“極強政府——極弱社會”的結(jié)構(gòu)有著直接關(guān)系，在強勢政府的計劃集權(quán)之下，職業(yè)院校和產(chǎn)業(yè)部門都缺乏自主權(quán)，且缺乏資源有效配置的意識，習慣了按照政府計劃指令做事。而在市場經(jīng)濟體制的背景下，政府選擇了下放辦學自主權(quán)，以激發(fā)學校自身辦學的活力，提高地方辦學的積極性。然而，由于產(chǎn)業(yè)部門和學校的自主能力太弱，市場經(jīng)濟體制還欠完善，無序競爭的狀況時有發(fā)生，在教育體系中也同樣如此，當大學獲得自主辦學權(quán)之后，自主權(quán)出現(xiàn)了壟斷和濫用現(xiàn)象，它們逐漸擴大招生，密切聯(lián)系社會各種組織，培養(yǎng)多樣化且符合社會需要的人才，大學的職業(yè)化傾向比較明顯，擠壓了職業(yè)教育發(fā)展的空間，職業(yè)教育的社會認可度逐漸下降。為此，政府本能的反應(yīng)是加強控制，規(guī)范大學辦學行為，為職業(yè)教育拓寬發(fā)展空間，現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建需求也應(yīng)運而生，職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作、工學結(jié)合的要求也頻繁在政府文件中出現(xiàn)，但對于已經(jīng)進入市場經(jīng)濟且獲得自主權(quán)的產(chǎn)業(yè)部門來說，文件的指導(dǎo)性大于實踐性，對產(chǎn)業(yè)部門的約束力很小，所以職業(yè)教育中產(chǎn)教融合成效甚微。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，歸根結(jié)底是原有計劃經(jīng)濟和集權(quán)管理思想的深遠影響，同時也是市場經(jīng)濟體制并不完善的表現(xiàn)，政策的制定和實施在很大程度上受制于宏觀的社會背景，“同構(gòu)邏輯制約了政策的創(chuàng)新和變遷”[11]。

（二）認知邏輯與政策變遷

認知邏輯是指行動者認知方式在政策變遷中會發(fā)揮重大作用，政策的制定可能源于行動者群體認識上的某種思維定勢，同時行動者認知方式的變化，也可能導(dǎo)致政策的變遷。因此，對政策決策者如何在其結(jié)構(gòu)和框架下認識形勢進行深入探索具有重要意義。

職業(yè)教育恢復(fù)及其發(fā)展階段，國人關(guān)于職業(yè)教育辦學的討論主要通過落實政府在教育中的主導(dǎo)作用，為產(chǎn)教之間架構(gòu)銜接的橋梁，以使職業(yè)教育適應(yīng)計劃經(jīng)濟條件下企業(yè)、行業(yè)發(fā)展的人才需要。這種思維方式，體現(xiàn)出了典型的政府集權(quán)與計劃經(jīng)濟的特點，產(chǎn)教一體化狀態(tài)發(fā)展較好。隨著市場經(jīng)濟體制的確立，原有計劃、集權(quán)的思維無法適應(yīng)外部環(huán)境變化的需要，國人對職業(yè)教育辦學的討論也從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向了市場主導(dǎo)，認為市場應(yīng)成為職業(yè)教育發(fā)展的風向標，也應(yīng)發(fā)揮市場主導(dǎo)職業(yè)教育的作用。這種思維方式很好地順應(yīng)了中國社會二元結(jié)構(gòu)分化的需要。對于職業(yè)教育中產(chǎn)教之間的關(guān)系而言，這種思維方式是必要的，但不是充分的，對于產(chǎn)教關(guān)系的發(fā)展也不是基礎(chǔ)的。

其實，這種思維方式對于產(chǎn)教融合來說，從一開始就存在著嚴重的缺陷，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是過于強調(diào)外部因素對于職業(yè)教育中產(chǎn)教關(guān)系的決定作用，其制造了產(chǎn)教結(jié)合的假設(shè)前提，認為只要政府主導(dǎo)，職業(yè)教育就會實現(xiàn)產(chǎn)教合一，達到融合的效果；或者認為只要發(fā)揮了市場配置資源的主導(dǎo)作用，產(chǎn)業(yè)資源就必然流向教育部門。這種思維方式在實踐層面展開后就會發(fā)現(xiàn)，無論是政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)部門之間的關(guān)系都只是形式上發(fā)生了一定的變化，本質(zhì)關(guān)系并沒有得到改觀。因而只要外界環(huán)境發(fā)生改變，兩者之間脆弱的鏈條就會斷裂。二是由于職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)部門對自身在產(chǎn)教融合中的自主性缺乏意識，亦或自主性太強，使得他們在擺脫政府的單一控制后，又陷入了市場經(jīng)濟的陷阱，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)部門在市場的洪流中并沒有像預(yù)期地融為一體，反而愈走愈遠。三是這種思維模式缺乏對產(chǎn)教關(guān)系一體化前提的認識，即教育與產(chǎn)業(yè)本屬社會分工的結(jié)果，隨著社會專業(yè)化水平的提高，彼此提高效率和效益的要求也進一步增強，兩者之間重新確立了各自的“邊界”，且距離慢慢拉開，不可避免地出現(xiàn)了“中間地帶”[12]。對產(chǎn)教之間如何跨越“中間地帶”的思考，才是處理產(chǎn)教關(guān)系的邏輯起點，也是政策制定的良好思維方式。

（三）積淀邏輯與政策變遷

積淀邏輯是指政策在變遷中會受到歷史積淀的影響，國家政策一般都具有歷史連續(xù)性和積累性，主導(dǎo)當前實踐的價值觀和理解力都帶有歷史遺留的痕跡，因此，職業(yè)教育政策變遷中也具有歷史的延續(xù)性，并呈現(xiàn)出一定的路徑依賴。

首先，我國職業(yè)教育發(fā)展歷程中內(nèi)部辦學力量的缺失影響了政策的傾向。從我國的職業(yè)教育發(fā)展歷程可以看出，我國中等職業(yè)學校主要是由高中綜合教育質(zhì)量比較低的學校改造而來，這樣的學校一般都被貼有“四低”的標簽，即“師資水平低、學生起點低、教學質(zhì)量低、高考升學率低”，在競爭中面臨生存危機，為謀求發(fā)展，不得已改辦職業(yè)教育。而高等職業(yè)學校也是由一些企業(yè)主管的職業(yè)大學改造或中專學校升格而來，在高等教育層級中處于最低位置。因此，從一開始，無論中職還是高職其教育組織內(nèi)部都缺少精英力量，缺少與政府對話的機制，在市場競爭中缺乏應(yīng)有的辦學實力，對產(chǎn)業(yè)部門也缺乏吸引力。

其次，我國的職業(yè)教育體系本身并不完善，并且其發(fā)展的主要推動力來自政府而非教育與產(chǎn)業(yè)分工及其專業(yè)化發(fā)展的需要。當初舉辦中等職業(yè)教育的目的主要為打破高中階段教育中普通高中一統(tǒng)局面的單一化教育形式，高等職業(yè)教育主要為中等職業(yè)教育提供上升的空間，或為完善不同層級的職業(yè)教育形式。因而，在教育部門并沒有催生職業(yè)教育的原動力。受歷史條件的限制，我國的市場經(jīng)濟并不完善，行會在教育中的影響力很小，缺乏參與辦學和教育管理的主動性，同時產(chǎn)業(yè)部門都以追求經(jīng)濟效益為首要社會責任，教育責任并沒有完全納入社會責任內(nèi)涵之中，即便在政府指令計劃下參與了職業(yè)教育的辦學或管理活動，其主要出發(fā)點也是完成國家計劃任務(wù)，或為企業(yè)人才培養(yǎng)提供便利，并非主動承擔教育發(fā)展的社會責任。鑒于產(chǎn)教關(guān)系中雙方的出發(fā)點和目的存在差異，可以看出職業(yè)教育體系構(gòu)建的形式意義遠遠大于實踐意義，對于產(chǎn)教關(guān)系并不會帶來實質(zhì)性影響，這也是為什么職業(yè)教育中產(chǎn)教融合比較艱難的原因所在。

四、產(chǎn)教融合政策系統(tǒng)的構(gòu)建

縱觀中國職業(yè)教育產(chǎn)教關(guān)系的變遷，可以看出政策呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)作用強大，市場力量明顯不足”的特點。主要原因有：其一，宏觀制度背景制約著職業(yè)教育中產(chǎn)教關(guān)系的變化。在同構(gòu)邏輯作用下，產(chǎn)教關(guān)系必須適應(yīng)環(huán)境變化的方式，受制于宏觀的社會結(jié)構(gòu)。職業(yè)教育產(chǎn)教關(guān)系最初出現(xiàn)的產(chǎn)教合一狀態(tài)是計劃經(jīng)濟和集權(quán)管理制度背景的選擇和決定，而后，隨著國家經(jīng)濟政治體制的變化和轉(zhuǎn)型，產(chǎn)教關(guān)系也就發(fā)生了相應(yīng)的變化。其二，行動者認知方式也制約著產(chǎn)教政策的變化。職業(yè)教育中產(chǎn)教關(guān)系至少涉及到兩個層面，即產(chǎn)業(yè)部門和教育部門在產(chǎn)教關(guān)系中的身份確定，政府、學校和企業(yè)作為參與主體的權(quán)、責、利分配。由于行動者思維的局限，我國的產(chǎn)教政策一直游離于這兩層關(guān)系的外圍，產(chǎn)教關(guān)系也就難以發(fā)生實質(zhì)性的變革。其三，政策的積累效應(yīng)也影響著產(chǎn)教關(guān)系的變化，在產(chǎn)教關(guān)系的確定上，中國的職業(yè)教育體系和學校發(fā)展歷史都沉淀了政府指令和市場失靈的烙印。因此，產(chǎn)教關(guān)系要在合法性范疇內(nèi)，突破傳統(tǒng)創(chuàng)新發(fā)展，達到產(chǎn)教融合的效果，政策的體系構(gòu)建可以從以下三方面考慮：

（一）轉(zhuǎn)變認知方式，形成產(chǎn)教融合“中間地帶”存在的共識

長期以來，職業(yè)教育部門與產(chǎn)業(yè)部門都是作為獨立的社會部門，在基于自身利益的前提下開展產(chǎn)教合作，產(chǎn)業(yè)部門作為甲方的身份一直沒有得到確認。為實現(xiàn)產(chǎn)教融合，需要進一步轉(zhuǎn)換思維方式，由關(guān)注兩者作為獨立主體的存在轉(zhuǎn)移到雙方都有可能滲入的“中間地帶”[13]。所謂中間地帶，是指由社會分工自然產(chǎn)生的一個既不屬于教育部門，也不屬于產(chǎn)業(yè)部門的相對獨立的公共領(lǐng)域。這一領(lǐng)域是職業(yè)教育人才成長為產(chǎn)業(yè)部門人才不可跨越的關(guān)鍵區(qū)域，此區(qū)域的阻隔在客觀上造成了職業(yè)教育人才成長過程的斷裂。在彌補裂痕中，產(chǎn)教融合變得尤其重要。但職業(yè)教育部門由于自身發(fā)展條件的限制，獨立承擔中間地帶建設(shè)的能力有限；而產(chǎn)業(yè)部門開展現(xiàn)代職業(yè)教育，需要耗費一定的資源，且對擴大再生產(chǎn)的投入會有直接的不良影響，在追求經(jīng)濟效益為主的產(chǎn)業(yè)部門，由其獨立承擔中間地帶建設(shè)也存在很大的難度。既然是中間地帶，產(chǎn)教雙方就都不存在天然應(yīng)承擔的責任。由此，政府作為公共利益問題的主要責任人，有必要重視中間地帶的存在，制定行之有效的干預(yù)政策，突破產(chǎn)教融合“中間地帶”的困境。

（二）轉(zhuǎn)變政策范式，從“供給側(cè)”開展制度創(chuàng)新

職業(yè)教育“供給側(cè)”改革指的是為適應(yīng)國家經(jīng)濟發(fā)展需求，從提高人才供給質(zhì)量出發(fā)，調(diào)整職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，整合職業(yè)教育資源，創(chuàng)新職業(yè)教育模式，實現(xiàn)職業(yè)教育內(nèi)部及其與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國原有的職業(yè)教育政策主要有國家本位和市場本位兩種，這兩種政策范式的出發(fā)點都從滿足學生學習需求的角度出發(fā)，舉辦適應(yīng)相應(yīng)層次學生發(fā)展的教育，職業(yè)教育的中高職教育規(guī)模逐漸趨向均衡，但是對職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)部門資源的整合還存在“拉郎配”的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)部門在職業(yè)教育中一直處于乙方的身份地位，資源整合效率比較低，產(chǎn)業(yè)部門和教育部門都存在貌合神離的現(xiàn)象。為此，必須轉(zhuǎn)變政策范式，從“供給側(cè)”開展制度創(chuàng)新，具體包括如下四個方面：首先，政府根據(jù)職業(yè)教育中產(chǎn)教融合的相關(guān)規(guī)律，從教育、經(jīng)濟、勞動等方面加快建立國家層面的宏觀性法律政策框架，為職業(yè)教育產(chǎn)教融合制度的實施提供合法性保障。其次，必須出臺轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)部門身份地位的政策文件，確定產(chǎn)業(yè)部門在職業(yè)教育辦學中的主體地位及其參與職業(yè)教育的相關(guān)優(yōu)惠待遇，為產(chǎn)業(yè)部門在產(chǎn)教融合過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用清除障礙。第三，出臺相關(guān)政策，擴大職業(yè)院校辦學自主權(quán)，建立經(jīng)費保障機制，讓職業(yè)教育主體在改革活動中既有堅強的后盾，又有充分的自主性。第四，制定職業(yè)教育體系改革促進政策，通過職業(yè)教育專業(yè)調(diào)整與人才培養(yǎng)模式轉(zhuǎn)變，提高職業(yè)教育的效率和效果，以實現(xiàn)職業(yè)教育的“精準供給”[14]。

（三）構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，催生產(chǎn)教自主融合的意識

目前我國職業(yè)教育校企合作中存在的主要問題是企業(yè)主體缺位，行業(yè)、企業(yè)參與度不夠[15]，學校的自我發(fā)展、自力更生意識不強。我國現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建的根本目標是：從傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的行政管理走向行業(yè)、企業(yè)、社會組織等多元主體共同參與的協(xié)同治理[16]，充分發(fā)揮多方主體在產(chǎn)教融合中的作用。但是受傳統(tǒng)管理理念的影響，產(chǎn)教雙方在職業(yè)教育中的自主意識比較缺乏，主要表現(xiàn)在：政府對職業(yè)教育部門的計劃性管控比較強；學校缺少足夠的辦學自主權(quán)，對政府促進校企合作的“鼓勵性”“支持性”政策具有較強的依賴性，當鼓勵與支持政策缺乏具體內(nèi)容支撐時，學校就會處于被動地位，主體作用無法發(fā)揮，一旦參與教育市場的競爭，就會面臨劣勢局面；另外，產(chǎn)業(yè)部門自身發(fā)展不完善，限制了其作為職業(yè)教育主體作用的發(fā)揮，其中行業(yè)是協(xié)調(diào)企業(yè)與學校、教育與產(chǎn)業(yè)，促進工學結(jié)合、產(chǎn)教合作的重要紐帶和橋梁[17]，但我國行業(yè)本身缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)能力，在教育中也沒有形成足夠的影響力。企業(yè)作為產(chǎn)教融合的重要經(jīng)濟支撐，創(chuàng)造財富、發(fā)展經(jīng)濟的主要職能弱化了其應(yīng)承擔的社會責任內(nèi)涵，明顯表現(xiàn)是對校企合作冷淡，很少積極、主動參與。鑒于此，職業(yè)教育現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建中，參與主體的自主意識培養(yǎng)非常重要，政府作為職業(yè)教育產(chǎn)教融合的主導(dǎo)者，應(yīng)該從治理理念出發(fā)，根據(jù)參與主體自主意識缺乏的原因，制定內(nèi)容具體、針對性和操作性強的政策，培養(yǎng)產(chǎn)教融合參與主體的自主意識，以保證各方主體作用的發(fā)揮。

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Abstract The dynamics of combination involving production and education depends on the degree to which the production and education control external relations. Production and education in China has experienced three stages from unity to separation to cooperation. The related policies also have experienced from planning to market to planning， and from centralization to decentralization to centralization. This phenomenon is stemmed from the influence by macro institutional environment， actors cognitive style and historical accumulation. The policy system of combination can be constructed from three aspects： to change the way of cognition and form the consensus on “middle zone”； to change policy paradigm and carry out institutional innovation from “supply side”； to construct the modern vocational education management system and urge the consciousness of the production and education self-integrated.