陳弘志 張安Leslie CHEN ZHANG An

從香港郊野自然保育看景觀政策的概念框架

陳弘志 張安
Leslie CHEN ZHANG An

本文闡釋了香港自然保育政策從單向的理性決策模式向綜合決策體系的轉(zhuǎn)變過程，并討論了城市規(guī)劃、生態(tài)保育、環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)、政治、法律效力和行政手段等因素對(duì)確立政策目標(biāo)及政策概念框架的重要作用。最后以自然保育政策這個(gè)單一主題的景觀政策為例，探討如何為建立綜合景觀政策的概念框架確立理論基礎(chǔ)。

自然保育；景觀政策；政策概念框架

香港這個(gè)位于華南邊陲的現(xiàn)代化都市，在只有1 105.6km2的土地上①，既分布著密集的高樓大廈，也有豐富的自然景觀和生態(tài)資源。正如麥克勞林在《城市和區(qū)域規(guī)劃的系統(tǒng)論方法》一書中所說，人們對(duì)于未來城市的想象，較少出自建筑，更多源于園林［1］。人類雖然已經(jīng)走向現(xiàn)代文明，城市卻依然無(wú)法離開自然而獨(dú)立存在。政府的職責(zé)在于擬訂政策，改善民眾福祉，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)在整體上的可持續(xù)發(fā)展，使資源的分配盡量符合公平、公義的原則，其中包括土地和自然資源的規(guī)劃、保護(hù)及管理。

香港是個(gè)擁有約724萬(wàn)人口的高密度城市②（圖1-2），得益于因地質(zhì)、地貌演變而形成的自然山地地形，開埠至今仍有至少3/4的土地屬于郊野地區(qū)的范圍。超高密度的都市建造環(huán)境使得綠化地帶和鄉(xiāng)郊地區(qū)的自然保育具有特別重要的意義，因郊野地帶為市民提供自然恬靜的呼吸空間和多樣化的自然生態(tài)，同時(shí)具備康體、游憩、自然護(hù)理、文化保育、教育，以及社會(huì)和歷史不同方面的價(jià)值。根據(jù)規(guī)劃署公布的2013年底土地用途統(tǒng)計(jì)資料，仍有約76.09%的土地為受保護(hù)或未開發(fā)土地，包括66.61%的郊野地區(qū)，6.14%的農(nóng)業(yè)用地，2.71%的水體面積，以及0.63%的荒地。從開埠至今短暫的歷史中，香港的自然保育政策逐步確立，在保護(hù)自然環(huán)境、平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展，和邁向可持續(xù)發(fā)展方面具有重要的意義。

本文將從以下4個(gè)方面闡述香港郊野及自然保育政策的漸進(jìn)和演變過程，包括政策目標(biāo)、政策概念框架，并討論在日趨復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之下自然保育政策面臨的挑戰(zhàn)，以及該如何采納宏觀的決策視角并建立靈活的決策機(jī)制：（1）香港的郊野以及自然保育政策的演變歷史；（2）自然保育政策的概念框架；（3）自然保育政策面臨的挑戰(zhàn)；（4）關(guān)于建立宏觀決策視角和綜合景觀政策的設(shè)想。

1　香港的郊野以及自然保育政策的演變歷史

早期的維多利亞城沿海而建，從圖2可以看出，從1845年開始，維多利亞城的建設(shè)主要集中在沿海平坦處，其背靠的山坡地帶得以保留。蘇格蘭植物學(xué)家羅伯福（Robert Fortune）曾這樣描述他眼中1844年時(shí)香港的郊野面貌：“在山之巔，游目騁懷，景致氣象萬(wàn)千。處處嶂巒起伏，地勢(shì)高峻，盡是桀驁不馴的曠野。”［2］因港島的主要建設(shè)用地是通過屢次填海獲得，而改變自然地勢(shì)不易，絕大部分山坡地帶因此得以保存下來（圖3）［3］。

香港早期的自然保育大致可以分為3個(gè)階段：早期為保護(hù)水塘及水源地的植樹工程（1866-1937），二戰(zhàn)后為復(fù)原山坡景觀和防止水土流失而進(jìn)行的造林計(jì)劃（1937-1959），以及上世紀(jì)60至70年代《郊野公園條例》的頒布和自然保育政策的初步確立 （1964-1977）。

香港最早的自然保育工作始于19世紀(jì)中期，因人口增多需要修建水塘以提供穩(wěn)定的食水供應(yīng)，包括薄扶林水塘等6個(gè)水塘自1866年開始陸續(xù)建成［4］。為防止水塘四周水土流失，最早在19世紀(jì)60年代后期于薄扶林水塘及水源地周圍開始植樹工程。為了改善環(huán)境，港英政府在1870年成立花園及植林部，并于1913年和1925年，頒布法令劃出烏蛟騰和大埔滘兩個(gè)樹林護(hù)理區(qū)，而港島東歌連臣角山在1928年被列為首個(gè)法定植林保護(hù)地區(qū)禁區(qū)［5］。二戰(zhàn)后隨著大批戰(zhàn)后難民的涌入，大片樹林遭到砍伐，亟需大量植樹造林，恢復(fù)山林面貌并解決薪柴缺乏的問題。1952年政府開始實(shí)行歷時(shí)20年的造林計(jì)劃，并引入包括桉樹、白千層和馬尾松等的外來品種，短短7年時(shí)間共計(jì)造林1 000畝（66.67hm2），有效改善水土流失，恢復(fù)山坡景觀［5］。

1960年代內(nèi)地移民不斷涌入導(dǎo)致香港人口大增，為了制止砍伐樹木和加強(qiáng)管制，漁農(nóng)處也于1964年成立。漁農(nóng)處的職責(zé)也從早期的植樹造林逐步向自然保育過渡，職能也逐漸擴(kuò)展為包括郊野綠化、動(dòng)植物保護(hù)、康樂發(fā)展等內(nèi)容［5］。1965年漁農(nóng)處邀請(qǐng)美國(guó)環(huán)境科學(xué)專家戴爾博教授夫婦（Lee M. Talbot， Martha Talbot）為香港郊野保護(hù)提供建議，其后提交的《香港保存自然景物問題簡(jiǎn)要報(bào)告及建議》（又稱Talbot Report ）④提出了具體的郊野保育建議，包括：成立自然保育部門；劃設(shè)法定自然保護(hù)區(qū)；促進(jìn)多樣化生態(tài)系統(tǒng)的形成；推動(dòng)科學(xué)研究，認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境等。這是香港最早的自然保育文獻(xiàn)，也促成了1967年香港郊野保護(hù)及使用臨時(shí)委員會(huì)的成立［6］。1976年8月，在港督麥理浩爵士的推動(dòng)下《郊野公園條例》（香港法例第208章）獲得通過，并于1977年6月首批劃定3個(gè)郊野公園，金山、城門，及獅子山郊野公園，自然保育政策初步確立。

在地域分布方面，15個(gè)體育小鎮(zhèn)基本分布在“兩縱一橫”的發(fā)展軸附近，如有5個(gè)體育小鎮(zhèn)分布于江蘇大運(yùn)河體育文化帶附近。在建設(shè)類型方面，在建體育小鎮(zhèn)采用“體育+”的模式，形成了“體育+旅游”、“體育+養(yǎng)生”、“體育+時(shí)尚運(yùn)動(dòng)”、“體育+文化”、“體育+賽事”、“體育+制造”、“體育+科技”等7種不同的類型。

在自然保育政策的形成過程中，政策的目標(biāo)也從初始時(shí)的植樹造林逐步走向集休閑、康體、自然生態(tài)保護(hù)和教育等多重功能于一身的“郊野公園模式”。若從政府“由上而下”制訂政策的角度來檢視，香港自然保育政策在初期形成階段屬于內(nèi)容單一、決策過程“由上而下”的景觀政策。

2　自然保育政策的概念框架

香港的郊野和自然保育政策是在城市發(fā)展過程中，為響應(yīng)保護(hù)環(huán)境的需要而逐步確立的，政策的概念框架則是以城市規(guī)劃中的規(guī)劃控制機(jī)制（亦稱作“發(fā)展控制”， Development Control）為核心，以法例為依據(jù)建立起來的。其中《城市規(guī)劃條例》劃定和管制受保護(hù)地區(qū)的土地用途，并確保土地用途合乎自然保育和環(huán)境保護(hù)的原則。

根據(jù)《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》第十章3.5.2，在法定規(guī)劃圖則層面（包括分區(qū)計(jì)劃大綱圖和發(fā)展審批地區(qū)圖）所涵蓋的與自然保育相關(guān)的土地用途類型主要為：郊野公園（包括郊野公園、海岸公園和特別地區(qū)）、海岸保護(hù)區(qū)、具特殊科學(xué)價(jià)值地點(diǎn)、綠化地帶，和自然保育區(qū)。法定規(guī)劃圖則中也包括與濕地保育有關(guān)的土地用途，包括自然保育區(qū)（只適用于濕地）、其他指定用途之注明“綜合發(fā)展及濕地改善區(qū)”、其他指定用途之注明“綜合發(fā)展包括濕地修復(fù)區(qū)”，以規(guī)管米埔沼澤附近的濕地，以及接近拉姆薩爾濕地后海灣內(nèi)灣的發(fā)展。在非法定圖則層面的規(guī)劃文件包括次區(qū)域和地區(qū)層面的規(guī)劃研究，亦應(yīng)列明自然保育的總體大綱，并以相關(guān)符號(hào)注明不同類別的自然保育用地，包括現(xiàn)狀已經(jīng)指定的自然保育相關(guān)地帶和有可能被劃為自然保育有關(guān)地帶的地區(qū)。

由于郊野公園、特別地區(qū)、海岸公園及海岸保護(hù)區(qū)未能涵蓋所有需保護(hù)的動(dòng)植物生境和棲居地，因此在《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》內(nèi)還設(shè)立了“具特殊科學(xué)價(jià)值地點(diǎn)”這一土地使用類別，以加強(qiáng)對(duì)于具特殊科學(xué)價(jià)值的植物和動(dòng)物物種及棲居地的保護(hù)。從1975年至2010年，根據(jù)漁農(nóng)署資料，共有70個(gè)地點(diǎn)被劃入具特殊科學(xué)價(jià)值地點(diǎn)名冊(cè)（其中4個(gè)已經(jīng)被取消）⑤。

在自然保育政策的形成和發(fā)展過程中，城市規(guī)劃中的“規(guī)劃控制”始終處于政策的核心地位，即便是私人擁有的土地，只要被法定圖則定義為與自然保育相關(guān)的土地用途類型，就必須遵守與自然保育相關(guān)的法例規(guī)管，包括：《郊野公園條例（第208章）》、《環(huán)境影響評(píng)估條例（第499章）》、《海岸公園條例（第476章）》、《野生動(dòng)物保護(hù)條例（第170章）》、《林區(qū)及郊區(qū)條例（第96章）》，以及《漁業(yè)保護(hù)條例》（第171章）和《拉姆薩爾公約（即國(guó)際重要濕地公約）》等。圖4所示，香港自然保育政策的基本框架仍然是建基于傳統(tǒng)的規(guī)劃控制和理性決策模式，政策作為控制的手段，其基本概念是以有效預(yù)測(cè)、界定和解決問題為主要方向。其中的法律效力和行政手段是確保政策有效施行的兩個(gè)重要政策執(zhí)行工具，而 “由下至上”的民眾參與，以及“公私協(xié)作”的決策模式則可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)規(guī)劃控制機(jī)制中不夠靈活和缺乏創(chuàng)新之不足⑥。

3　自然保育政策面臨的挑戰(zhàn)

香港約有43%的土地在與自然保育相關(guān)的法例保護(hù)之下（圖5）⑦。保育自然郊野地帶，對(duì)增進(jìn)市民認(rèn)識(shí)與認(rèn)同生態(tài)和環(huán)境保護(hù)具有重要意義，然而在強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)和自覺追求利益最大化的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原則之下，一旦私人的土地被劃入自然保育地帶，則意味著土地的用途以及未來升值潛力都會(huì)受到限制。因此，自然保育政策若仍然建立在以往一貫的行政架構(gòu)和法律框架之下，只依靠規(guī)劃控制來規(guī)管土地用途，則無(wú)法全面有效地規(guī)管私人土地上具重要生態(tài)價(jià)值區(qū)域的保育，無(wú)法有效回應(yīng)市民以及城市未來發(fā)展對(duì)于自然保育的訴求。目前在自然保育問題上的一個(gè)重要議題就是如何能夠進(jìn)一步規(guī)管或禁止私人土地上可能對(duì)自然保育產(chǎn)生不良影響的活動(dòng)，確保有重要生態(tài)價(jià)值卻位于私人土地范圍內(nèi)的地點(diǎn)能夠得到有效保育。需要規(guī)管或禁止的活動(dòng)包括，私人機(jī)構(gòu)試圖改變耕種模式、任何破壞生態(tài)環(huán)境的建造工程，包括建造對(duì)環(huán)境有不良影響的旅游和游樂設(shè)施等等。研究自然生態(tài)的學(xué)者也指出，現(xiàn)行的自然保育相關(guān)法例僅限于對(duì)土地用途及行為的規(guī)管，未能有效保護(hù)瀕危的生物物種和生物多樣性［7］。近年來的另一個(gè)涉及到自然保育政策的重要議題，則是由政府牽頭提出的新發(fā)展項(xiàng)目的選址經(jīng)常與區(qū)內(nèi)的自然保育地點(diǎn)之間產(chǎn)生沖突。由于政策制訂過程中偏重短期效益，未能進(jìn)行廣泛咨詢，因此有必要建立一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、全面、著重可持續(xù)發(fā)展的自然保育政策，提高市民對(duì)于自然保育重要性的認(rèn)知，自然保育政策向“公私合作”，最終以民間為主導(dǎo)的方向發(fā)展。

此外，《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》內(nèi)對(duì)位于保育范圍之內(nèi)的土地，類別劃分過細(xì)，如同人為地將原本完整和連續(xù)的保育區(qū)域切割成細(xì)小的碎片，結(jié)果直接增加了行政管制上的復(fù)雜程度，也會(huì)導(dǎo)致政策的實(shí)際效率降低（表1）。

表1　香港保育地帶的土地類別劃分⑧

值得一提的是，在2007年發(fā)表的《香港2030：規(guī)劃遠(yuǎn)景與策略》報(bào)告中，特區(qū)政府從策略發(fā)展層面提出了“新自然保育政策”。除了增加劃定保育區(qū)范圍以外，也提出了“由政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)以伙伴合作方式實(shí)施試驗(yàn)計(jì)劃，以加強(qiáng)位于優(yōu)先保育地點(diǎn)而又屬生態(tài)敏感的私人土地”，以及探討成立自然保育基金的可能性等問題。

這些都顯示在政策制訂層面，政府的自然保育政策框架因應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以及參與者的關(guān)系改變已經(jīng)開始進(jìn)行調(diào)整。因此隨之而來的問題之一就是如何引入公私協(xié)作的策略，以確保自然保育政策有持續(xù)的效用，并滿足公眾、土地?fù)碛姓?，和其他利益相關(guān)者的合理預(yù)期。第二個(gè)問題則關(guān)乎是否可以建立一個(gè)準(zhǔn)則，以評(píng)估和衡量和自然保育相關(guān)的事項(xiàng)及其優(yōu)先次序。如果建立準(zhǔn)則的復(fù)雜和困難程度超出目前的能力范圍，那么是否至少可以建構(gòu)一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定又具有適當(dāng)彈性的政策概念框架，并在目前的法律、行政和社會(huì)層面逐步完善，確保政策的全面性（comprehensiveness）、針對(duì)性（responsiveness）、漸進(jìn)性（progressiveness），和連貫性（consistency），有效回應(yīng)社會(huì)需求（responsiveness），并為建立長(zhǎng)遠(yuǎn)有效的自然保育政策及全面的景觀政策建立理論基礎(chǔ)。

4　關(guān)于建立綜合景觀政策的設(shè)想

香港自然保育政策的形成和演變過程，展示了自然保育政策，這個(gè)單一主題的景觀政策，其形成、概念框架和決策模式。也從一個(gè)側(cè)面說明了景觀政策需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)和全面的考慮，以及宏觀的景觀規(guī)劃理念和靈活的決策機(jī)制。

若從空中俯視香港的綠色空間，可以將其分為郊野、城郊和城區(qū)3個(gè)部分。大面積的自然保護(hù)區(qū)都集中在郊野，城郊的綠化地帶作為城市和郊野的分界線多呈帶狀，城區(qū)的綠地則多是點(diǎn)狀的袖珍公園。設(shè)想在宏觀層面，這些綠色的點(diǎn)、線、面連結(jié)在一起，將形成一幅連續(xù)的網(wǎng)絡(luò)。除了自然保育地帶以外，這網(wǎng)絡(luò)還包括其它多功能的開放空間，如公園、花園、林地、綠道、水體、濕地、農(nóng)田，和開闊的村莊，將香港所有的環(huán)境資源融為一體。 這綠色網(wǎng)絡(luò)同時(shí)也是多層面、跨領(lǐng)域的，在自然、文化和歷史保育之外，也帶來社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的綜合效益和可持續(xù)發(fā)展的未來，這也是筆者對(duì)于建立綜合景觀政策的設(shè)想。

注釋：

①根據(jù)政府統(tǒng)計(jì)處數(shù)字，2014年底香港陸地面積為1105.6km2，其中包括香港島80.7 km2，九龍46.9 km2，新界及離島978 km2（香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處，2015）。

②根據(jù)政府統(tǒng)計(jì)處數(shù)字，香港人口2014年中統(tǒng)計(jì)數(shù)字為7 241.7千人（香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處，2015）。

③維多利亞城測(cè)量圖，1945年，3條線分別代表1862，1923，1991年3次填海的范圍。City of Victoria - Hong Kong， taken from Lieutenant Collinson’s Ordinance Survey， 1845.

④“Work on protection commenced with the publication of the Talbot Report in April 1965， which was prepared for the International Commission on National Parks. Their report， “Conservation of the Hong Kong Countryside”，led to the formation of a Provisional Council for the Use and Conservation of the Countryside in 1967.” （Owen & Shaw，2007） 根據(jù)Owen和Shaw，1965年4月提交的“香港保存自然景物問題簡(jiǎn)要報(bào)告及建議”，促使港英政府于1967年成立“香港郊野保護(hù)及使用臨時(shí)委員會(huì)”。

⑤根據(jù)漁農(nóng)自然護(hù)理署資料，從1975年至2010年，共有70個(gè)地點(diǎn)被劃入具特殊科學(xué)價(jià)值地點(diǎn)名冊(cè)（其中4個(gè)已經(jīng)被取消）。 （香港特別行政區(qū)政府漁農(nóng)自然護(hù)理署，2010）

⑥本文作者，根據(jù)谷歌航拍圖，地政總署郊野公園及特別地區(qū)分布地圖，漁農(nóng)自然護(hù)理署海岸公園、海岸保護(hù)區(qū)、限制地區(qū)及地質(zhì)景區(qū)，具特殊科學(xué)價(jià)值地點(diǎn)等資料整理繪制。（GoogleEart，2015）（ 香港特別行政區(qū)政府地政總署，2013） （漁農(nóng)自然護(hù)理署，2010）。

⑦根據(jù)環(huán)境保護(hù)署關(guān)于香港天然資源和環(huán)境保護(hù)資料，地政總署香港約有43%的土地受到與自然保育相關(guān)的法例保護(hù)。（香港特別行政區(qū)政府環(huán)境保護(hù)署， 2012）。圖5數(shù)據(jù)源：由本文作者根據(jù)政府資料和谷歌地圖匯編整理而成，包括漁農(nóng)署發(fā)布的郊野公園及特別地區(qū)分布地圖（2013年12月），海岸公園、海岸保護(hù)區(qū)、限制地區(qū)及地質(zhì)景區(qū)地圖（2010年8月），具特殊科學(xué)價(jià)值地點(diǎn)分布圖（2010年8月），以及Google Earth衛(wèi)星圖片（2015年）。

⑧本文作者，根據(jù)《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》第十章3.5.2內(nèi)容整理。

⑨文中未注明圖片均由作者提供。

［1］J.Brian McLoughlin.Urban and Regional Planning： A Systems Approach［M］.London：Faber and Faber，1969.

［2］艾思滔.山水有情：探游香港郊野［Z］.香港：香港自然環(huán)境攝影基金會(huì)，2000.

［3］Leo Ou-fan Lee. Victoria City City between Worlds -My Hong Kong［M］.香港 ：The Belknap Press of Harvard University Press， 2008： 11-42.

［4］香港特別行政區(qū)政府水務(wù)署.百載流傳［Z］.香港： 2009. ［5］郭志標(biāo).香港本土旅行八十載［M］.香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司， 2013.

［6］Bernie Owen， Raynor Shaw. Hong Kong Landscapes：Shaping the Barren Rock［M］.Hong Kong： Hong Kong University Press，2007.

［8］Amanda S. Whitfort， Andrew Cornish， Rupert Griffiths，F(xiàn)iona M. Woodhouse . A Review of Hong Kong's Wild Animal and Plant Protection Laws［J］.Hong Kong： The University of Hong Kong， 2013：39.

Rethinking the Conceptual Framework of Nature Conservation Policy in Hong Kong

Based on a brief historical analysis of Hong Kong’s nature conservation policy， this paper has demonstrated how urban planning， ecological and environmental preservation， and other factors such as economy， politics， social and cultural changes， legislation and administrative means， shaped the nature conservation policy， its conceptual framework and policy objectives. Besides， the transformation of this “single-item” nature conservation policy， has exemplified the possibility of setting up theoretical basis for integrated landscape policy which addresses multiple issues and complex systems.

Nature Conservation； Landscape policy； Conceptual Framework of Policy

TU986

A

1673-1530（2016）01-0126-05

10.14085/j.fjyl.2016.01.0126.05

2015-04-28

陳弘志/男/教授/香港高等教育科技學(xué)院環(huán)境及設(shè)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)

張安/女/博士/景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)理論及景觀政策特約研究員