孫　琳

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042)

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國(guó)家、企業(yè)與市場(chǎng)的法律界碑
——公私合作視角下政府與市場(chǎng)關(guān)系的平衡與優(yōu)化

孫琳

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042)

在我國(guó)如火如荼的公私合作浪潮下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系迎來(lái)了新的發(fā)展階段。在經(jīng)濟(jì)生活中，政府與市場(chǎng)各有不同的職責(zé)和功能，兩者并不是對(duì)立的，也不能相互替代。處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，不是在兩者之間做出非此即彼的選擇，而是確定兩者應(yīng)在怎樣的程度內(nèi)、以怎樣的強(qiáng)度發(fā)揮作用，從而達(dá)到最有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平衡狀態(tài)。從政府的角度來(lái)看，制度監(jiān)管應(yīng)當(dāng)代替權(quán)力作為其干預(yù)的手段和方式，平等、合作應(yīng)當(dāng)代替駕馭、控制成為其對(duì)待市場(chǎng)的態(tài)度。

公私融合；公私合作；制度監(jiān)管；平衡優(yōu)化

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，保持了高速增長(zhǎng)，不俗的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)證明了市場(chǎng)是資源配置的最好方式。然而市場(chǎng)這只“看不見的手”并非是萬(wàn)能的“上帝之手”，國(guó)民收入差距擴(kuò)大、公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、環(huán)境污染等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象日漸顯露，已然成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出障礙。鑒于市場(chǎng)本身并不能處理這些缺陷，政府必須負(fù)最終責(zé)任而進(jìn)行介入、加以干預(yù)。這就產(chǎn)生了一個(gè)最基本也是最關(guān)鍵的問(wèn)題，即如何處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，既不損傷自由、獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)精神，又能有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)的固有缺陷。

從世界范圍來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中都會(huì)面臨這樣的問(wèn)題。而我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來(lái)，加上特殊的政治、文化環(huán)境和歷史傳統(tǒng)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系相較其他經(jīng)濟(jì)體更為復(fù)雜。自十八屆三中全會(huì)提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)以來(lái)，中央和地方掀起了公私合作浪潮。這一浪潮所蘊(yùn)含的平等、合作、互利、共贏的理念為重新思考政府與市場(chǎng)的關(guān)系提供了一個(gè)極佳的契機(jī)，也為結(jié)束長(zhǎng)久以來(lái)兩者關(guān)系的模糊狀態(tài)指明了一個(gè)全新的方向，令人耳目一新。

一、一個(gè)基本的經(jīng)濟(jì)選擇——國(guó)家(政府)還是市場(chǎng)

如何處理國(guó)家(政府)與市場(chǎng)的關(guān)系，是一國(guó)決策者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中必須面對(duì)的基本問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題的回答，深刻地影響著一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至全球的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。從自由放任到市場(chǎng)失靈，從市場(chǎng)失靈到國(guó)家干預(yù)，從國(guó)家干預(yù)到政府失靈，決策者對(duì)政府與市場(chǎng)的態(tài)度不斷發(fā)生著變化。學(xué)術(shù)界同樣如此。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政府與市場(chǎng)始終處于彼此對(duì)立的地位，并試圖在兩者之間做出選擇。如，支持市場(chǎng)/反對(duì)政府干預(yù)者認(rèn)為，一種自主發(fā)揮作用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)和技術(shù)進(jìn)步、資源的有效利用和以社會(huì)流動(dòng)和政治自由為特征的社會(huì)，并導(dǎo)致生活水平的提高；若政府的擴(kuò)展超越其最小的(公共產(chǎn)品)功能則損害了資源的有效利用，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還約束了社會(huì)流動(dòng)，并最終限制了政治自由。[1]2另一方面，支持政府干預(yù)/反對(duì)市場(chǎng)者則認(rèn)為，市場(chǎng)的演變和成熟等同于宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性、微觀經(jīng)濟(jì)的無(wú)效率和社會(huì)不公；為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的這些不足，對(duì)形成經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、效率和擴(kuò)大的社會(huì)公平而言，政府政策和干預(yù)是必要的。[1]8

然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況尤其是資本主義國(guó)家周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)顯示，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場(chǎng)之間往往并不是這么簡(jiǎn)單的、二選一的替代關(guān)系。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是混合經(jīng)濟(jì)，政府與市場(chǎng)互相不可取代，應(yīng)共同發(fā)揮作用，這也是各國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的共同選擇。所不同的是，政府與市場(chǎng)各自在多大程度上發(fā)揮作用才能克服市場(chǎng)失靈和政府失靈，從而達(dá)到整體最優(yōu)。對(duì)這一“度”的把握，既包括程度，也包括強(qiáng)度，取決于對(duì)兩者功能及缺陷的清晰認(rèn)識(shí)，即什么才是政府與市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)體制作用中的合適角色。超過(guò)了必要的限度，量變引起質(zhì)變，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)都會(huì)背離其良好初衷，甚至招致經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈反應(yīng)。*20世紀(jì)80年代，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家掀起了以放松金融管制為主要目標(biāo)的金融自由化運(yùn)動(dòng)。放松金融管制一方面極大地激發(fā)了金融創(chuàng)新，解放了金融生產(chǎn)力，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了更為充足的資金支持；另一方面也弱化了金融監(jiān)管的必要性，擴(kuò)大了無(wú)監(jiān)管或少監(jiān)管的范圍，尤其是未加以合理引導(dǎo)的金融創(chuàng)新極易增加金融業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)儲(chǔ)蓄信貸協(xié)會(huì)危機(jī)、歐洲貨幣體系危機(jī)、拉美債務(wù)危機(jī)以及亞洲金融危機(jī)已經(jīng)證實(shí)了金融過(guò)度自由化造成的嚴(yán)重后果。

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來(lái)，一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于新生階段，需要國(guó)家的培育、支持和引導(dǎo)；另一方面由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府控制資源配置的慣性，權(quán)力長(zhǎng)期凌駕于權(quán)利之上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又急需擺脫政府干預(yù)的束縛獲得自由的發(fā)展。這樣的矛盾導(dǎo)致在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制之下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系長(zhǎng)期處于說(shuō)不清道不明的狀態(tài)；雙方角色錯(cuò)位，政府習(xí)慣于大包大攬的“全能型”角色定位，市場(chǎng)主體也習(xí)慣于依賴政府干預(yù)，缺少獨(dú)立精神。也由此，政府與市場(chǎng)之間的界限愈加模糊、復(fù)雜。

而當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中存在的各種問(wèn)題也正說(shuō)明了政府與市場(chǎng)關(guān)系混亂所帶來(lái)的嚴(yán)重后果。在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，既有國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)，形成極高的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，如石油、石化、電力、電信、民航等行業(yè)均由國(guó)資控制，民間資本幾乎沒有進(jìn)入的機(jī)會(huì)和生存的空間；又有私人部門為獲得高額利潤(rùn)而進(jìn)行違法經(jīng)營(yíng)，如近年來(lái)層出不窮的食品安全問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題。作為這些后果的直接承受者，大眾消費(fèi)者的生存及發(fā)展成本將愈加高昂而難以負(fù)擔(dān)；公共利益的維護(hù)和社會(huì)福利的增進(jìn)更是無(wú)從談起。

二、一種具體的實(shí)現(xiàn)形式——公私合作制

誠(chéng)如美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅德里克所言，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的啟動(dòng)和維持是兩碼事。前者通常需要進(jìn)行有限的(往往是打破常規(guī)的)改革，但它對(duì)一國(guó)的制度能力并無(wú)過(guò)高的要求。后一個(gè)挑戰(zhàn)在很多方面都要更加艱難，因?yàn)樗枰谝粋€(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，以使國(guó)民經(jīng)濟(jì)維持生產(chǎn)活力和具有抗御各種沖擊的能力”。[2]改革取得的成果不僅應(yīng)當(dāng)以制度的形式加以明確和固定，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更重要的是應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度創(chuàng)新維持并增強(qiáng)對(duì)資本的吸引力，引導(dǎo)、激勵(lì)資本流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，從而提高經(jīng)濟(jì)效益，增進(jìn)公共利益和社會(huì)福利。為此，中國(guó)的決策者在現(xiàn)有基本經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，形成國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合；鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，即在公共領(lǐng)域開展公私合作制。

作為混合所有制經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)現(xiàn)形式，公私合作制(PPP)通過(guò)政府或者以政府為代表的國(guó)有資本與私人部門或者私人企業(yè)的合作，克服公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營(yíng)決策、收入分配和融資等方面存在的機(jī)制性摩擦，實(shí)現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的有效聯(lián)合，提升公共資源配置效率和公共服務(wù)或產(chǎn)品的供給質(zhì)量。[3]PPP代表了一種不同于以往傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)提供的方式，使得政府與市場(chǎng)的基本主體——私人部門之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)成為可能：公私合作關(guān)系使政府接觸到更有活力的企業(yè)精神，以更新管理理念、提升管理水平；而私人部門則能借此充分利用公共權(quán)威，增強(qiáng)其市場(chǎng)信心，樹立起品牌效應(yīng)。對(duì)私人部門而言，公私合作的過(guò)程也是一個(gè)私人部門公共化的過(guò)程，以營(yíng)利為目的的私人部門需要承擔(dān)公共職責(zé)，其社會(huì)責(zé)任得以強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)。因此，PPP的目的在于創(chuàng)造出一種全新的、結(jié)合公私部門各自優(yōu)勢(shì)的公共服務(wù)能力，以增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)公私共贏、互惠互利。

一個(gè)運(yùn)營(yíng)良好、順利投入市場(chǎng)使用的PPP項(xiàng)目，集中地體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的互動(dòng)與和諧。在處理兩者關(guān)系的問(wèn)題上，它傳達(dá)了這樣一種全新的理念：政府的重點(diǎn)是“任務(wù)而不是執(zhí)行者”“是結(jié)果而不是投入”“更多是掌舵，更少去劃槳”。[4]市場(chǎng)作為一種資源配置的手段和工具，如果它有利于社會(huì)就可以發(fā)揮重要作用；反之，如果它不利于社會(huì)，社會(huì)當(dāng)然要去制約它。[5]歷史和實(shí)踐也證明，雖然市場(chǎng)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)最好的方式，但好的市場(chǎng)需要國(guó)家(政府)來(lái)制定規(guī)則。因此，在市場(chǎng)的運(yùn)行過(guò)程中，政府要做的是尋找自身適宜的中間位置，使得管制措施適應(yīng)這個(gè)國(guó)家內(nèi)部正在發(fā)生的變化，最終確定正確而穩(wěn)定的監(jiān)管框架，以實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的平衡。

三、一種新的運(yùn)作模式——平衡與優(yōu)化

(一)破除政府與市場(chǎng)二元選擇的困境

根據(jù)公私合作制給我們的啟示，政府與私人部門在公共資源的配置過(guò)程中分別扮演著不同的角色，承擔(dān)著不同的職責(zé)。一方面，私人部門在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中飾演“運(yùn)動(dòng)員”一角，在逐利性的驅(qū)動(dòng)下憑借其富有競(jìng)爭(zhēng)力的運(yùn)營(yíng)方式，努力提升基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量、優(yōu)化公共服務(wù)水平；另一方面，作為改善公共產(chǎn)品供給的回報(bào)，其自身也能通過(guò)項(xiàng)目獲得充足的現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)盈利。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中則飾演“裁判員”一角，當(dāng)私人部門在制度框架內(nèi)行事時(shí)，政府并不干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；當(dāng)私人部門的逐利性過(guò)度膨脹以至于侵蝕公共利益時(shí)，政府就必須有所作為。在整個(gè)PPP模式運(yùn)行中，政府的職責(zé)是確保PPP運(yùn)行“在實(shí)質(zhì)上和程序上都符合公共利益”，即政府的角色將定位于確保公共利益居于支配地位，確保PPP模式的產(chǎn)生與運(yùn)行都符合公平、正義的價(jià)值觀。[6]從公私合作制的例證中，不難發(fā)現(xiàn)政府與市場(chǎng)具有天然的互補(bǔ)性，有目的、主動(dòng)的政府干預(yù)有助于修正市場(chǎng)缺陷。但政府干預(yù)并不是要取代市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而恰恰是為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有效性創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。經(jīng)濟(jì)自由是其出發(fā)點(diǎn)和歸宿，它應(yīng)當(dāng)為了自由而干預(yù)、限制，而不是通過(guò)干預(yù)而限制乃至扼殺經(jīng)濟(jì)自由。[7]政府不再是一個(gè)外在工具，而是作為一種“不得不用、不用可惜、用了很好”的“內(nèi)生因子”嵌入市場(chǎng)機(jī)制形成“耦合”。[8]171因此，在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題上，不必糾結(jié)如何完成二選一的抉擇，也不存在誰(shuí)凌駕于誰(shuí)的設(shè)定，二者在法律地位上是平等的，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中是互動(dòng)的，在功能上是互補(bǔ)的、互相不可替代的。放棄政府與市場(chǎng)的二元選擇，有利于以更加開放的心態(tài)和視角處理兩者之間的關(guān)系。

從法律層面進(jìn)行探索，厘清政府與市場(chǎng)之間不同的職責(zé)與功能，或許可以通過(guò)對(duì)權(quán)力進(jìn)行“正面清單”管理、對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行“負(fù)面清單”管理加以實(shí)現(xiàn)。前者是指對(duì)政府而言，法無(wú)授權(quán)不可為，即政府干預(yù)只有在法律有明文規(guī)定的情況下才可進(jìn)行，而且必須遵循法定程序；后者是指對(duì)市場(chǎng)而言，法無(wú)禁止即自由，除非法律對(duì)市場(chǎng)主體行為設(shè)有禁止性規(guī)定，否則市場(chǎng)主體就可依私法自治原則自由行事。對(duì)政府設(shè)置“正面清單”是為了制約和監(jiān)督公權(quán)力的實(shí)施，有效遏制政府干預(yù)的隨意性和直接性，限制政府自由裁量權(quán)，確保政府職能不錯(cuò)位、不越位。對(duì)市場(chǎng)設(shè)置“負(fù)面清單”是為了解除長(zhǎng)久以來(lái)政府管理對(duì)市場(chǎng)主體不合理的禁錮和約束，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體充分創(chuàng)新，以最大限度地釋放市場(chǎng)活力。當(dāng)前我國(guó)在自貿(mào)區(qū)試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，即是對(duì)市場(chǎng)設(shè)置“負(fù)面清單”的有益探索。國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出在我國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，至于市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，則各類市場(chǎng)主體均可依法平等進(jìn)入。

值得注意的是，雖然政府與市場(chǎng)各自對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著不同的作用，但是兩者之間的分工并不是絕對(duì)的涇渭分明，其中必然存在著交叉或真空的地帶。對(duì)于這些特殊的領(lǐng)域，要避免出現(xiàn)兩方遇事相互推諉、遇利相互爭(zhēng)奪的情形。另一方面，政府與市場(chǎng)的分工也不應(yīng)被認(rèn)為是固定不變的，而應(yīng)處于動(dòng)態(tài)的平衡之中。傳統(tǒng)理論認(rèn)為公共產(chǎn)品必須由公共部門提供，而PPP模式的產(chǎn)生和廣泛應(yīng)用卻證明了由私人部門提供公共產(chǎn)品往往更有效率。*英國(guó)是最早應(yīng)用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的國(guó)家，其公私合作的復(fù)雜程度和活動(dòng)程度也最高。英國(guó)財(cái)政部對(duì)已經(jīng)完成的主要PPP項(xiàng)目的調(diào)查顯示，88%的項(xiàng)目能夠按時(shí)或提前完成，并且沒有出現(xiàn)因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)超出預(yù)算而要求公共部門承擔(dān)額外費(fèi)用的情況，75%的公共部門合作者認(rèn)為他們的PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中的表現(xiàn)能夠達(dá)到預(yù)期或比預(yù)期的還要好。而在以前的調(diào)查中，70%的非PPP項(xiàng)目都會(huì)延期完成并且73%的項(xiàng)目都會(huì)超出預(yù)算。由此政府與市場(chǎng)在公共領(lǐng)域的分工發(fā)生變化，運(yùn)營(yíng)良好的PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了兩者之間的平衡。處理好這兩方面的問(wèn)題，需要政府與市場(chǎng)樹立合作意識(shí)、伙伴意識(shí)以及責(zé)任意識(shí)，及時(shí)關(guān)注彼此的需求，共同致力于構(gòu)建平等的溝通、對(duì)話平臺(tái)。除此之外，當(dāng)前我國(guó)市民社會(huì)不斷成長(zhǎng)，普通民眾權(quán)利意識(shí)漸強(qiáng)，在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)聲的愿望也日益顯露。因此，關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的互補(bǔ)、互動(dòng)，也可以通過(guò)以第三部門為主的市民社會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)社會(huì)的自主治理來(lái)增進(jìn)社會(huì)信任，提高信息的充分度，降低交易成本，從而減少市場(chǎng)失靈和政府失靈的可能性。

(二)一種全新的發(fā)展趨勢(shì)——公私融合、公私合作

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是一個(gè)歷久彌新的話題，對(duì)中國(guó)而言更是一個(gè)至關(guān)重要的命題。我國(guó)自1978年啟動(dòng)改革戰(zhàn)略以來(lái)，到2013年全面深化改革，期間多次論及政府與市場(chǎng)的關(guān)系。1982年黨的十二大提出了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的原則；1987年黨的十三大報(bào)告提出了“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制模式；1993年十四屆三中全會(huì)《決議》提出了以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的微觀基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型，通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，全面參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，成為真正的市場(chǎng)主體；2012年黨的十八大報(bào)告指出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好地發(fā)揮政府作用；2013年十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提升了政府與市場(chǎng)關(guān)系的戰(zhàn)略定位，指出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

歷史和實(shí)踐證明，正是這些高瞻遠(yuǎn)矚而又符合國(guó)情的戰(zhàn)略決策引導(dǎo)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛和繁榮，同時(shí)也反映了我國(guó)的決策者對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系愈加理性、科學(xué)的態(tài)度。而當(dāng)前我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)階段，如火如荼的公私合作浪潮恰為重新思考這一命題提供了極佳的契機(jī)。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“公私對(duì)峙”相比，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加強(qiáng)調(diào)“公私融合”，即公共意志與私人意志的融合、國(guó)家與企業(yè)及個(gè)人的融合、公共利益與私人利益的融合、公共經(jīng)濟(jì)行為與私人經(jīng)濟(jì)行為的融合等，涉及理念、精神、主體、利益、行為和制度等多個(gè)方面。[8]168因此從根本上而言，“公私融合”乃是時(shí)代大背景使然，在經(jīng)濟(jì)、政治和法律等諸多領(lǐng)域都屢見不鮮。當(dāng)前我國(guó)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)在公共產(chǎn)品領(lǐng)域力推PPP模式，還是順應(yīng)了時(shí)代潮流。

另一方面，政府同市場(chǎng)一樣，也有很多不完美的地方，這將導(dǎo)致同市場(chǎng)失靈一樣麻煩的政府失靈，這也正是為什么政府同市場(chǎng)必須彼此協(xié)同，相互配合，取長(zhǎng)補(bǔ)短的原因。[9]10PPP模式的實(shí)踐開創(chuàng)了一種全新的運(yùn)作模式，即政府與市場(chǎng)之間除了管理與被管理、干預(yù)與被干預(yù)、監(jiān)管與被監(jiān)管的對(duì)立關(guān)系之外，還存在一種良性的、友好的、以充分的溝通與協(xié)商為前提、以契約機(jī)制為保障的合作伙伴關(guān)系。它真正體現(xiàn)了意思自治、誠(chéng)實(shí)信用、平等、公平的私法精神，構(gòu)建了政府與市場(chǎng)主體之間的信任關(guān)系，而這正是市場(chǎng)交易中需要耗費(fèi)巨大成本才能積累起來(lái)的無(wú)形財(cái)富，甚至能夠形成財(cái)產(chǎn)性利益，如商譽(yù)權(quán)。

(三)制度監(jiān)管代替直接干預(yù)

在我國(guó)，政府與市場(chǎng)關(guān)系頗受關(guān)注、飽受爭(zhēng)議的重要原因在于，政府權(quán)力干預(yù)的觸角延伸至經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，從生產(chǎn)、交換至消費(fèi)、分配，似乎都可見這只“看得見的手”。改革開放以來(lái)，人們對(duì)市場(chǎng)自由化愈加推崇，對(duì)于這只“看得見的手”則有些談虎色變，甚至出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一有變動(dòng)即遷怒于政府干預(yù)的習(xí)慣性態(tài)度。因此，對(duì)于這只“看得見的手”，既要為其正名，也要為其制定規(guī)則。

愛潑斯坦在對(duì)1300～1750年歐洲國(guó)家與市場(chǎng)的興起的研究中發(fā)現(xiàn)，“實(shí)際上是對(duì)主權(quán)的限制而不是對(duì)主權(quán)的濫用阻礙了競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的興起”[10]。市場(chǎng)壟斷、公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、外部效應(yīng)、信息不對(duì)稱、市場(chǎng)不完整性、收入差距過(guò)大、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)失敗等市場(chǎng)失靈的存在，證明了市場(chǎng)遠(yuǎn)不是萬(wàn)能的，這只“看不見的手”并不能處理好由其自身缺陷帶來(lái)的嚴(yán)重后果。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展源于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，而企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力則源于國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。因此，政府干預(yù)本身并沒有錯(cuò)，錯(cuò)的是長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)政府沒有在制度的框架內(nèi)根據(jù)法定程序的要求實(shí)施干預(yù)；或者說(shuō)政府干預(yù)長(zhǎng)期缺少制度的約束，是制度的缺位限制了政府干預(yù)作用的發(fā)揮，扭曲了權(quán)力來(lái)源于權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利的本意。

從性質(zhì)上探究，市場(chǎng)是一種以合作為基礎(chǔ)的公共或集體產(chǎn)品，而合作卻并非是免費(fèi)的，而且市場(chǎng)本身是一項(xiàng)奢侈的制度，要經(jīng)得起產(chǎn)權(quán)界定、量度、訊息、法律及合約等等龐大的制度費(fèi)用才會(huì)出現(xiàn)。[11]斯蒂格利茨在觀察20世紀(jì)90年代美國(guó)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)時(shí)則發(fā)現(xiàn)，當(dāng)出現(xiàn)政府失靈時(shí)，人們“太容易陷入放松管制的咒語(yǔ)，常常是不假思索地取消監(jiān)管，而不是建立恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管制度”[9]7。因此，正如前文所述，毫無(wú)疑問(wèn)市場(chǎng)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)最好的方式，但好的市場(chǎng)同樣需要政府來(lái)制定規(guī)則。這里的規(guī)則即是規(guī)范市場(chǎng)主體行為、約束政府權(quán)力、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的各種制度，包括正式制度(如法律、法規(guī)等)和非正式制度(如商業(yè)道德、商業(yè)慣例等)。

至于制度框架如何監(jiān)管權(quán)力干預(yù)，則必須考察干預(yù)措施本身是否具有正當(dāng)性，而不是考察經(jīng)濟(jì)行為是否具有正當(dāng)性。在實(shí)踐中，德國(guó)、歐共體以及美國(guó)的法律秩序原則上都在憲法層面認(rèn)可經(jīng)濟(jì)自由和為服務(wù)于合法的公共利益而采取的國(guó)家干預(yù)，因而是可以彼此兼容的。[12]

就我國(guó)而言，約束權(quán)力干預(yù)的制度框架至少應(yīng)當(dāng)從干預(yù)主體、干預(yù)范圍、干預(yù)期限以及責(zé)任追究四個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。首先，實(shí)施權(quán)力干預(yù)的主體應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的主體資格，主體適格是行為適格的前提和基礎(chǔ)。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是權(quán)力干預(yù)的主體，但需明確的是，縱向上，中央與地方政府的權(quán)力如何分配；橫向上，政府及其職能部門之間的權(quán)力如何安排；是否允許政府授權(quán)其他市場(chǎng)主體(如行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu))進(jìn)行干預(yù)等。其次，干預(yù)的范圍應(yīng)當(dāng)以權(quán)力的“正面清單”為限，應(yīng)明確清單以外的領(lǐng)域權(quán)力不能隨意進(jìn)入。這也是為了糾正政府職能錯(cuò)位，在法律的框架內(nèi)最大程度地保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由。第三，應(yīng)明確權(quán)力干預(yù)的期限。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中，市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)、自我管理、自律約束應(yīng)是常態(tài)，權(quán)力干預(yù)應(yīng)是例外。因此，干預(yù)的期限應(yīng)以恢復(fù)正常的市場(chǎng)秩序、糾正違法違規(guī)的市場(chǎng)行為為限。當(dāng)目標(biāo)達(dá)成，權(quán)力應(yīng)適時(shí)退出。法國(guó)著名思想家孟德斯鳩認(rèn)為，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。因此，雖然法律授予政府干預(yù)的權(quán)力，但仍需警惕權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。而防范權(quán)力濫用的有效手段之一就是由濫用權(quán)力之人承擔(dān)濫用之后果，使其意識(shí)到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中，實(shí)施政府干預(yù)的前提必須是“不得不用”，干預(yù)的結(jié)果必須是“用了很好”。

(四)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與激勵(lì)

在解答如何處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的命題中，一個(gè)不可回避的因素就是產(chǎn)權(quán)。諾斯的研究發(fā)現(xiàn)，西方世界興起的一個(gè)重要原因就在于西方率先建立了明確的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。[13]雖然中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在缺乏完善且行之有效的產(chǎn)權(quán)制度下，仍然保持著持續(xù)的高速增長(zhǎng)，但其弊端已經(jīng)顯露，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力，民間資本對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的需求尤為強(qiáng)烈。政府在民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題上的模糊態(tài)度以及制度的空白，極大地挫傷了民間資本參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、最大程度地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益的積極性，如首個(gè)引入民間資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻在運(yùn)營(yíng)中遭遇無(wú)法收回投資困境的泉州刺桐大橋項(xiàng)目。*當(dāng)?shù)卣诖掏┐髽蛲度胧褂煤螅群蠼ㄔ炝?座與刺桐大橋存在直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的橋梁，且先后實(shí)施免費(fèi)通行政策，嚴(yán)重影響了刺桐大橋的收益以及民間資本的回收。由于參與項(xiàng)目之時(shí)，雙方并未簽訂合同，加上政府換屆，政府既未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)，也沒有對(duì)民企進(jìn)行補(bǔ)償，民間資本損失巨大。

所謂產(chǎn)權(quán)，是指消費(fèi)資產(chǎn)、從資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力。[14]奧爾森認(rèn)為，政府在市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。對(duì)于私人契約與個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)力的可靠保護(hù)，取決于政府要足夠強(qiáng)大以保證這些權(quán)利的實(shí)施，同時(shí)政府又要受到足夠的限制以避免這些權(quán)利被侵蝕。因此產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意義在于，私人部門包括企業(yè)和個(gè)人可以通過(guò)勞動(dòng)、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的作用獲得等價(jià)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而國(guó)家及其法律認(rèn)可個(gè)人或企業(yè)的這一權(quán)利，從而后者可以穩(wěn)定、排他地享用產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。而產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的意義在于，民營(yíng)企業(yè)若是缺乏產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，將降低經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)效率，阻礙了其人力資本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，使企業(yè)只能在低管理、低技術(shù)的層面上徘徊，難以形成較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更遑論成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱力量。唯有國(guó)家及其制度保護(hù)產(chǎn)權(quán)、激勵(lì)產(chǎn)權(quán)，才能在市場(chǎng)中形成尊重產(chǎn)權(quán)、鼓勵(lì)民企、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益的良性循環(huán)。

只有當(dāng)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者，不管是個(gè)人還是企業(yè)，本國(guó)的還是外國(guó)的，都有權(quán)就他們選擇簽訂的合同獲得公平的執(zhí)行時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能發(fā)揮其全部潛力；也只有當(dāng)所有的參與者都擁有牢靠的、定義準(zhǔn)確的產(chǎn)權(quán)時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)其全部的潛能。[15]

四、結(jié)　論

有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論從未停止，未來(lái)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境有諸多不確定因素，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答也不會(huì)一成不變。但可以確定的是，政府與市場(chǎng)的關(guān)系唯有處于平衡的狀態(tài)才能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所裨益。當(dāng)前我國(guó)全面推進(jìn)改革開放，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推進(jìn)公私合作制，著力構(gòu)建政府部門與私人部門之間的合作伙伴關(guān)系。這種承載了公私風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、互利共贏的合作模式，為實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的平衡與優(yōu)化提供了極佳的例證和示范。在未來(lái)的改革進(jìn)程中，在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題上，決策者不必糾結(jié)于政府與市場(chǎng)非此即彼的選擇，而是更加注重平等與公平的市場(chǎng)精神、完善的制度監(jiān)管框架以及明確的產(chǎn)權(quán)保護(hù)與激勵(lì)。

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[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

Legal Boundary among State, Enterprise and Market:Balance and Optimization of Relationship between Government and Market under Perspective of Public-private Partnerships

SUN Lin

(Faculty of Economic Law，East China University of Politics and Law, Shanghai 200042, China)

In the wave of public-private partnership in full swing, the relationship between the government and the market is ushering in a new stage of development. In the economic life, the government and the market have different duties and functions, which are not opposite. They cannot replace each other. When dealing with the relationship between the government and the market, we do not make the either-or choice between them. We determine how to make them play an effective role in an appropriate extent, so as to achieve the most favorable balance which is beneficial to economic growth. From the government’s point of view, the regulatory system, instead of the power, should be used as a means of government intervention; equality and cooperation, instead of the management and control, should be the right attitude when approaching the market.

harmonization between the public and the private; public-private partnership; regulatory system; balance and optimization

2015-07-29

孫琳(1992- )，女，江蘇常州人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生。

F123.15

A

1674-3199(2016)01-0042-07