任　敏，雷　蕾

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽550025)

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環(huán)境整體性治理機(jī)制創(chuàng)新研究
——以貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)為樣本

任敏，雷蕾

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽550025)

環(huán)境公共問題的外溢性和環(huán)境管理體制的條塊分割引致環(huán)境公共治理的碎片化。對(duì)全國獨(dú)家機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的“貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)”的觀察表明：“生態(tài)委”的建立初衷是消除環(huán)境管理部門之間協(xié)同失靈的弊端，通過結(jié)構(gòu)整合和機(jī)制的設(shè)計(jì)來建構(gòu)環(huán)境治理的“整體性政府”。研究表明：生態(tài)委整合與協(xié)作的成效明顯，但也存在一些制約因素。隨著部門在管理實(shí)踐發(fā)展中的逐漸融合，內(nèi)部聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，協(xié)作文化的進(jìn)一步發(fā)展，電子政府的建設(shè)和信息管理的加強(qiáng)，生態(tài)委也會(huì)日益發(fā)展成熟。

貴陽市；生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)；碎片化難題；整體性治理

環(huán)境公共問題的外溢性和環(huán)境管理體制的條塊分割引致環(huán)境公共治理的碎片化。其癥結(jié)源自于我國環(huán)境公共治理在制度安排上的特點(diǎn)：部門的條塊分割、不同地區(qū)之間缺少協(xié)調(diào)，無法解決跨部門、跨地區(qū)和影響多個(gè)利益主體的復(fù)雜環(huán)境問題及沖突。這一情況引致我國環(huán)境治理中出現(xiàn)價(jià)值整合的碎片化、資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)性分布的碎片化以及政策制定和執(zhí)行過程的碎片化等問題。[1]其中，環(huán)境管理相關(guān)部門之間的協(xié)同失靈尤為人們所詬病。在這樣的背景下，環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同問題成為環(huán)境管理理論和實(shí)踐領(lǐng)域亟待解決的問題。

整體性治理理論(holistic governance)發(fā)端于對(duì)新公共管理的批評(píng)。其大本營是英國,代表人物是佩里·?？怂购团燎锌恕さ橇S，這一理論日益得到認(rèn)可，表明其很可能成為21世紀(jì)政府治理的大理論。[2]從理論淵源來看,整體性治理的出現(xiàn)是對(duì)傳統(tǒng)公共行政衰落(weaknesses)以及20世紀(jì)80年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)。[3]52

貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)是生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理體制中基于碎片化治理的弊端將有關(guān)環(huán)境管理部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整合的一項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新。這一委員會(huì)作為生態(tài)文明和環(huán)境管理領(lǐng)域全國唯一的大部制改革個(gè)案，在貴陽的生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境治理和環(huán)境管理體制創(chuàng)新上具有較大研究價(jià)值。鑒于此，有必要以貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)為樣本，對(duì)其整合后的現(xiàn)狀、面臨的困境及怎樣突破困境等方面進(jìn)行探討。

一、貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的成立背景

早在2009年，貴陽就作為全國生態(tài)文明試點(diǎn)城市開始了生態(tài)文明建設(shè)之路。國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》(國發(fā)“2012”2號(hào))中要求把貴陽市建設(shè)成為全國生態(tài)文明城市。隨著貴陽生態(tài)文明城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，貴陽環(huán)境質(zhì)量有所改善，環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)取得一定成效，但貴陽的環(huán)境污染問題依然不容樂觀。為了認(rèn)真貫徹落實(shí)十八大精神，大力推進(jìn)貴陽市生態(tài)文明建設(shè)，貴陽市于2012年在原市環(huán)境保護(hù)局、市林業(yè)綠化局(市園林管理局)、市兩湖一庫管理局基礎(chǔ)上組建生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，并將市文明辦、發(fā)改委、工信委、住建局、城管局、水利局等部門涉及生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)職責(zé)劃轉(zhuǎn)并入。[4]貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)是貴陽市繼組建全國首個(gè)環(huán)保法庭、環(huán)保審判庭，編制全國首部建設(shè)生態(tài)文明的地方性法規(guī)(《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》)之后又一次率先創(chuàng)新生態(tài)文明機(jī)制。

在貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)成立之前，環(huán)境管理相關(guān)部門從屬于貴陽市市政府，但各部門之間“權(quán)責(zé)不清”“部門主義”的現(xiàn)象普遍存在，外部參與渠道較少、信息存在不對(duì)稱性和滯后性、專業(yè)化分工、層級(jí)節(jié)制以及區(qū)域的劃分導(dǎo)致了部門之間的獨(dú)立，在環(huán)境治理過程中相關(guān)機(jī)構(gòu)合作與協(xié)調(diào)上存在協(xié)調(diào)成本較高、協(xié)調(diào)時(shí)間遲緩、權(quán)力和責(zé)任分離等現(xiàn)象，使得相關(guān)部門的合作與協(xié)調(diào)變得較為困難，在環(huán)境治理過程中出現(xiàn)體制分裂、權(quán)力分散等現(xiàn)象，導(dǎo)致部門主義、地方主義盛行，引發(fā)各自為政、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等問題，增加了環(huán)境治理的成本，削弱了環(huán)境治理的整體效應(yīng)。碎片化的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，還使得政府部門在環(huán)境治理過程中的靈活性大為下降，難以適應(yīng)環(huán)境治理過程中的變化，對(duì)服務(wù)對(duì)象的需求也難以做出快速反應(yīng)。

貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的成立初衷是將分散和數(shù)量較大的機(jī)構(gòu)部門整合構(gòu)建為“整體型政府”，期望通過委員會(huì)方式打破部門間的獨(dú)立，解決“碎片化”問題，并通過建立健全相關(guān)合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，有效降低協(xié)調(diào)成本、提高協(xié)調(diào)效率。

二、貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)整合與協(xié)調(diào)

(一)貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)部門結(jié)構(gòu)

貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)成立之初，根據(jù)自身職責(zé)將相關(guān)部門進(jìn)行整合，設(shè)置了17個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別為：辦公室、政策法規(guī)處、規(guī)劃處、財(cái)務(wù)處、生態(tài)文明促進(jìn)處、宣傳教育處、資源節(jié)約與循環(huán)經(jīng)濟(jì)處、污染防治處、環(huán)境影響評(píng)價(jià)處、自然生態(tài)處、營林處、資源林政處、園林綠化處、水環(huán)境處、科技處、總師辦公室和人事處，并確定每個(gè)部門的主要職責(zé)，還將相關(guān)事業(yè)單位整體劃入貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)作為其直屬單位(共35個(gè))，且在貴陽的11個(gè)區(qū)市縣設(shè)有生態(tài)文明建設(shè)局。2014年，為了進(jìn)一步推進(jìn)和加強(qiáng)貴陽市生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)工作，貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)根據(jù)實(shí)際工作需要對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整：整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，更名內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)3個(gè)，4個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加掛牌子，設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)2個(gè)，保留內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)8個(gè)。調(diào)整后的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依然為17個(gè)，但重新調(diào)整了各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。在人員編制設(shè)置方面，委員會(huì)共有機(jī)關(guān)行政編制88名：原市環(huán)境保護(hù)局劃轉(zhuǎn)29名，原市林業(yè)綠化局劃轉(zhuǎn)55名，市發(fā)展改革委劃轉(zhuǎn)1名，市工業(yè)和信息化委劃轉(zhuǎn)3名。

貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)主要對(duì)其內(nèi)部部門、直屬機(jī)構(gòu)以及各縣區(qū)的生態(tài)局展開管理。從部門機(jī)構(gòu)的改革看，將相關(guān)部門進(jìn)行整合使信息傳遞速度加快且降低了協(xié)調(diào)成本。通過這一改革將職能相近或相同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)整合，使原來零星分散于多個(gè)部門的相關(guān)、相近或重復(fù)的職能得到有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)管理的精確化與精細(xì)化，各部門之間的配合更加緊密，在全局上便于統(tǒng)一行動(dòng)。

(二)貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)

貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)作為一個(gè)整合而成的新型“大部門”，解決了決策中心缺失的問題，其整合關(guān)鍵在于是否具備了協(xié)作機(jī)制。

1.價(jià)值協(xié)同。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)作為生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理中的“領(lǐng)路人”、多個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)者，承擔(dān)著協(xié)調(diào)各個(gè)部門和直屬機(jī)構(gòu)積極參與生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理的任務(wù)。為了使生態(tài)文明建設(shè)能夠有序、順利地開展，各部門必須相互信任、積極地與其他部門展開合作。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)成立之初，為加強(qiáng)合作意識(shí)，曾經(jīng)采取軍訓(xùn)等方式加強(qiáng)部門之間的了解和溝通。在具體的工作推進(jìn)過程中，最主要的是對(duì)人際關(guān)系和部門關(guān)系的協(xié)調(diào)。組織內(nèi)部人際關(guān)系往往在工作的磨合中產(chǎn)生，在面對(duì)一些任務(wù)導(dǎo)向的工作之時(shí)，展開合作才能夠完成任務(wù)。在協(xié)調(diào)過程中，這一委員會(huì)會(huì)采用定期進(jìn)行座談會(huì)、宣講會(huì)、培訓(xùn)會(huì)、思想?yún)R報(bào)等方式解決部門間合作時(shí)遇到的難題。新一任領(lǐng)導(dǎo)上任之后，要求各部門領(lǐng)導(dǎo)者到其他部門任職一段時(shí)間以加強(qiáng)交流。這一舉措使各領(lǐng)導(dǎo)者能很快了解其他部門的工作方式和流程，加深對(duì)其他部門的了解，增加部門間交流和溝通的機(jī)會(huì)，使部門間的協(xié)調(diào)與合作變得更加簡單。

2.誘導(dǎo)與動(dòng)員。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)共有35個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)并不具有內(nèi)部部門的優(yōu)勢，相反，很多機(jī)構(gòu)在地理位置上離貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)較遠(yuǎn)，對(duì)這些機(jī)構(gòu)展開協(xié)調(diào)面臨的困難較大。在內(nèi)部部門和直屬機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)方面，貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)成立初期，主要是對(duì)這些部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行思想上的統(tǒng)一，以增強(qiáng)部門間協(xié)作的意向。除了借助上文提及的軍訓(xùn)、觀看紀(jì)錄片、座談會(huì)、培訓(xùn)會(huì)等手段之外，也采用環(huán)境應(yīng)急演練來提升各機(jī)構(gòu)處理緊急事件的能力，強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)之間的溝通、交流以及相互間的信任。在完成“兩會(huì)、五論壇、三活動(dòng)、三環(huán)境”工作任務(wù)的過程中，由于面臨著綜合性、復(fù)雜性的挑戰(zhàn)且任務(wù)重、時(shí)間緊、要求高，機(jī)構(gòu)內(nèi)部采用諸如“組建論壇工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等工作模式來加強(qiáng)誘導(dǎo)和動(dòng)員。這些舉措使誘導(dǎo)和動(dòng)員的協(xié)調(diào)機(jī)制在完成工作任務(wù)的過程中逐漸建構(gòu)起來。

3.聯(lián)動(dòng)和溝通。聯(lián)動(dòng)和溝通的協(xié)調(diào)機(jī)制主要通過制定十大聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)：(1)立法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。搭建與市人大常委會(huì)相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完成《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》的立法。(2)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。與生態(tài)保護(hù)公、檢、法等部門建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，做到手段、信息、成果和人員四共享，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法新格局。(3)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完成生態(tài)文明示范城市建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任分解和目標(biāo)考核機(jī)制的建立。(4)治氣聯(lián)動(dòng)機(jī)制。構(gòu)建多部門協(xié)作、各區(qū)域聯(lián)動(dòng)、七大工程措施并舉的凈氣工作機(jī)制。(5)治水聯(lián)動(dòng)機(jī)制。構(gòu)建跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合治理、六大工程措施并舉的治水工作機(jī)制。(6)創(chuàng)模聯(lián)動(dòng)機(jī)制。構(gòu)建國家環(huán)保部和省環(huán)保廳指導(dǎo)、市政府領(lǐng)導(dǎo)、貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)統(tǒng)籌、各區(qū)市縣和各部門聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)積極參與的創(chuàng)模工作新格局。(7)論壇籌備聯(lián)動(dòng)機(jī)制。構(gòu)建與國家部委、北京秘書處、省直部門、市直部門聯(lián)系、協(xié)作、互動(dòng)的籌備工作機(jī)制。(8)“三庫”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。開展“數(shù)據(jù)庫、項(xiàng)目庫、專家?guī)臁苯ㄔO(shè)，形成以“三庫”建設(shè)為支撐的生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌機(jī)制。(9)服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。將城市綠化12319熱線和環(huán)境保護(hù)12369熱線進(jìn)行整合，搭建統(tǒng)一的便民服務(wù)平臺(tái)。(10)媒體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立新聞發(fā)言人制度、輿情研判和引導(dǎo)制度、與新聞媒體協(xié)作溝通的機(jī)制。

4.制定信息溝通和共享的工作機(jī)制。制定《貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)(貴陽市環(huán)境保護(hù)局、貴陽市林業(yè)綠化局、貴陽市園林管理局)信息公開制度》，對(duì)相關(guān)信息的公開范圍、公開種類進(jìn)行界定。信息公開制度一方面保障貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的利益、民眾的知情權(quán)及對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)；另一方面促使貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)提高工作的透明度及工作效率，減少暗箱操作的可能性?！顿F陽市突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)環(huán)境應(yīng)急過程中的信息報(bào)告方式與內(nèi)容給出明確的指示。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)建立相關(guān)網(wǎng)站，通過電子平臺(tái)及時(shí)公開與生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境治理相關(guān)的政策信息以及財(cái)務(wù)信息等。這一電子平臺(tái)能夠讓組織內(nèi)部部門及各個(gè)直屬部門獲得信息，也能讓社會(huì)民眾了解到生態(tài)文明建設(shè)的情況，政府接受社會(huì)民眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境治理的監(jiān)督。通過制定信息溝通機(jī)制能加強(qiáng)信息互動(dòng)，提高政府對(duì)環(huán)境問題的反映速度及環(huán)境治理質(zhì)量，降低環(huán)境治理成本。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)將城市綠化12319熱線和環(huán)境保護(hù)12369熱線進(jìn)行整合，搭建統(tǒng)一的便民服務(wù)平臺(tái)，通過便民服務(wù)平臺(tái)能夠有效收集環(huán)境突發(fā)問題信息，迅速將問題反映給貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)并及時(shí)處理問題。

5.明確責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的主要職責(zé)有：全市生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和督促檢查；承擔(dān)生態(tài)文明城市建設(shè)指導(dǎo)工作；組織指導(dǎo)全市資源節(jié)約工作、全市自然生態(tài)系統(tǒng)工作、環(huán)境保護(hù)工作、林業(yè)和園林綠化工作、全市生態(tài)文明制度建設(shè)工作。工作繁雜且責(zé)任主體眾多，為避免機(jī)構(gòu)整合后出現(xiàn)責(zé)任缺失問題，這一委員會(huì)將責(zé)任具體劃分到每個(gè)內(nèi)設(shè)部門和直屬單位，且具體指明該部門的工作內(nèi)容。為減少生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理中部門的不履職、不盡責(zé)等現(xiàn)象，必須建立相關(guān)約束機(jī)制，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理過程進(jìn)行監(jiān)督。在部門間合作過程中，相關(guān)監(jiān)督和約束機(jī)制主要包括如下幾個(gè)方面：其一，對(duì)協(xié)作中各部門所要承擔(dān)的責(zé)任、工作職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)劃分；其二,明確在協(xié)作中各部門應(yīng)該遵守的規(guī)則；其三,明確協(xié)作中違反相關(guān)規(guī)定所要承擔(dān)的責(zé)任；其四,采取多種方式對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中各部門的協(xié)作進(jìn)行監(jiān)督。

(三)貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的整合效果

各內(nèi)部部門統(tǒng)一在同一地點(diǎn)開展工作，能夠給部門間的交流帶來一定便利，使得部門間的溝通和相互了解變得較為容易。不同部門成員之間增加接觸和交往，能夠培養(yǎng)非正式的人際關(guān)系，形成部門間非正式的協(xié)調(diào)關(guān)系，促使很多合作自發(fā)進(jìn)行。將相關(guān)任務(wù)和信息傳達(dá)到位，部門間合作關(guān)系便能達(dá)成。部門間處理的業(yè)務(wù)具有關(guān)聯(lián)性，部門間合作的訴求也將增大，部門間合作關(guān)系的建立也相對(duì)容易，整個(gè)協(xié)調(diào)過程能夠自發(fā)進(jìn)行。從內(nèi)部部門的整合結(jié)果來看，地理位置上的相近、部門間非正式協(xié)調(diào)過程的建立、業(yè)務(wù)上的趨同、建立常規(guī)化的工作關(guān)系等情況的存在使內(nèi)部部門的協(xié)調(diào)過程變得較為簡單。

對(duì)于直屬機(jī)構(gòu)和各個(gè)縣區(qū)的生態(tài)局而言，之前他們屬于不同政府部門。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)的成立將打破之前的“部門壁壘”和“資源壁壘”，使他們建立良好的合作關(guān)系。

三、貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)面臨的困境

(一)部門機(jī)構(gòu)改革整合與專業(yè)性的矛盾

為了防治“外行管內(nèi)行”，避免破壞專業(yè)化原則，政府內(nèi)部長期實(shí)行“小部門”制，這一情況必然導(dǎo)致以下問題：第一，內(nèi)部部門數(shù)量過多。貴陽市在將職能相近和相同的部門加以有機(jī)整合的基礎(chǔ)上成立了貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，且經(jīng)過2014年對(duì)相關(guān)部門的再次重新整合調(diào)整，但貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)所管轄的部門依然多達(dá)53個(gè)。雖然管理層級(jí)較少，整個(gè)組織趨于扁平化，但存在管理幅度過大、信息傳遞及協(xié)調(diào)成本增加等問題。第二，人員編制不足。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)成立之后共有88個(gè)編制，部門規(guī)模較大、職能較多，出現(xiàn)人員編制不足，引致人員編制數(shù)量和工作量不一致。

(二)改革成本較高

這一問題的最集中表現(xiàn)是工作的縱向?qū)硬粔蝽槙?。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)在全國生態(tài)環(huán)境管理大體制改革方面屬于“先行者”，在開展具體工作時(shí)，與上下級(jí)機(jī)構(gòu)的對(duì)接會(huì)面臨一些困難。令人欣喜的是：這一委員會(huì)不斷通過內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整、區(qū)縣生態(tài)局職能的完善等舉措使各方面的溝通不斷改善。另一方面，對(duì)于這樣一家新成立且名字較為宏觀的機(jī)構(gòu)，外界和橫向關(guān)系的處理也面臨著改革成本較高等問題。

貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)運(yùn)作過程中，雖然有“三定”方案且借助機(jī)構(gòu)編制文件等對(duì)相關(guān)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了劃分，但部門職責(zé)界定方面的表述比較宏觀，不同部門容易產(chǎn)生不同理解，引致職責(zé)權(quán)限界定不清等問題。除此之外，各部門的權(quán)力和職責(zé)不對(duì)等，還會(huì)引致職責(zé)交叉、推諉敷衍等問題。

(三)高層領(lǐng)導(dǎo)者的負(fù)荷和協(xié)調(diào)問題

在部門權(quán)力較為集中的官僚制下，部門合并引致的工作負(fù)荷加重會(huì)使部門首長更加繁忙，也引致領(lǐng)導(dǎo)工作中統(tǒng)籌性與專業(yè)性之間的矛盾。這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員的統(tǒng)籌藝術(shù)、專業(yè)化水平提出了更高挑戰(zhàn)。領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)能力的要求較高導(dǎo)致的協(xié)調(diào)能力不足也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。大部門的工作具有綜合性，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者工作能力、溝通能力、全局掌控能力的要求更高，由此引致一些領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)調(diào)能力不足的情況。

四、結(jié)　論

從貴陽市生態(tài)文明建設(shè)文明委員會(huì)這一樣本來看，它的建立和運(yùn)行符合整體性治理的宗旨，它部分做到了通過高效率、負(fù)責(zé)任的組織層級(jí)和組織機(jī)制來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，并在管理層次上通過權(quán)責(zé)的重新劃定、績效評(píng)估和協(xié)調(diào)監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)責(zé)任。

該委員會(huì)的建立與運(yùn)行充分說明，整體性政府依然以官僚制為基礎(chǔ)。整體性治理所要求的協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括：價(jià)值協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享的協(xié)調(diào)機(jī)制、誘導(dǎo)與動(dòng)員的協(xié)調(diào)機(jī)制等，這些機(jī)制的實(shí)現(xiàn)都是基于官僚制，它通過協(xié)調(diào)機(jī)制致力于緩解沖突，通過共同目標(biāo)的強(qiáng)化與塑造來增強(qiáng)整體性治理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的凝聚力，最終達(dá)到1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。[3]14整體性治理強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)有機(jī)整合起來。從這一點(diǎn)來看，貴陽市在生態(tài)文明建設(shè)文明委員會(huì)的實(shí)踐表明：作為這一領(lǐng)域的“先行者”，其改革成本較高。

整體性治理強(qiáng)調(diào)用“整合化”的組織形式、通過正式的組織管理關(guān)系、各種伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效利用、對(duì)公共問題的協(xié)商解決和對(duì)公共服務(wù)的綜合供給。這一委員會(huì)的實(shí)踐也說明：加強(qiáng)部門間和區(qū)域間的協(xié)作可以部分地解決環(huán)境管理中原有的碎片化問題，但這一舉措無法與通過組織結(jié)構(gòu)重新調(diào)整得以實(shí)現(xiàn)的合作相提并論，因此，整體性治理能夠較好地解決我國環(huán)境治理的碎片化問題。

在整體性治理的視野中,政府改革方案的核心是通過政府內(nèi)部部門間及政府內(nèi)外組織間的協(xié)作達(dá)到以下四個(gè)目的：“排除相互拆臺(tái)與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過對(duì)某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)。”[5]整體性治理的理論議題針對(duì)部門主義、各自為政等現(xiàn)實(shí)沉疴而提出,其重新整合的思路是逆部門化和逆碎片化。在實(shí)踐方面，整體治理的主張與大部門制的實(shí)踐不謀而合，從而建構(gòu)起以“問題解決”作為一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)且具備良好的協(xié)調(diào)、整合和信任機(jī)制的整體性政府。

貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)是貴陽市生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理的一個(gè)創(chuàng)新體制，它正處于初步發(fā)展和逐漸探索階段。作為貴陽市生態(tài)文明建設(shè)中的探索性實(shí)踐新生體，其盡管存在許多局限性且面臨一些困境，但值得關(guān)注的是：在生態(tài)文明建設(shè)過程中，貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)在轉(zhuǎn)變政府職能、提高效能、改善政府形象、創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)文化等方面已經(jīng)發(fā)揮著積極作用。在今后的管理實(shí)踐發(fā)展中，不同部門的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)不斷完善、編制管理會(huì)日益創(chuàng)新、內(nèi)部部門間協(xié)作文化會(huì)逐漸成熟、信息管理會(huì)逐漸加強(qiáng)，貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員將隨之日益發(fā)展成熟。

[1] 任敏.我國流域公共治理的碎片化現(xiàn)象及成因分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(4):580-584.

[2] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008(10):52-58.

[3] 胡象明,唐波勇.整體性治理:公共管理的新范式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2010(1).

[4] 劉文強(qiáng).貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)掛牌成立[N].貴州日?qǐng)?bào),2012-11-28(1).

[5] 高建華.區(qū)域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個(gè)分析框架[J].中國行政管理,2010(11):77-81.

[責(zé)任編輯：王少泉]

Research on Innovation of Environmental Holistic Governance Mechanism:Case Study on Guiyang Ecological Civilization Construction Council

REN Min, LEI Lei

(School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang 550025, Guizhou, China)

The externality of public environmental problem and the vertical-horizontal blocks of government cause the fragmentation of environmental public governance. The observation on Guiyang Ecological Civilization Construction Council which is the only sample of institutional integration innovation indicates that the purpose of the institutional reform is to overcome the government collaborative failure between environment related departments and to build a kind of holistic government through integration and mechanic design. The effectiveness of integration and collaboration is obvious. However, there are still some restricting factors. This new bureau is getting to be mature in the course of collaboration practice, perfection of internal linkage and coordination mechanism, further development of collaborative culture, e-government construction and information integration.

Guiyang city； Ecological Civilization Construction Council; fragmentation problem; holistic governance

2015-10-21

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(08XZZ007)； 教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(13JJD630014); 貴州大學(xué)特色學(xué)科重大科研項(xiàng)目(GDZT2010007)

任敏(1968-)，女，山西天鎮(zhèn)人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士；

雷蕾(1988-)，女，貴州貴陽人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

D63-3

A

1674-3199(2016)01-0026-06