石肖雪

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州310008)

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行政審批制度改革：動(dòng)因、困境與出路

石肖雪

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州310008)

以“入世”為契機(jī)，中國(guó)正式啟動(dòng)行政審批制度的深化改革。從中央層面而言，這場(chǎng)改革系通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)模式革新與部門(mén)主導(dǎo)式自上而下的放權(quán)，逐漸達(dá)成政府職能轉(zhuǎn)型的基本目標(biāo)。地方政府則在制度上缺乏自主創(chuàng)新空間的情況下，以整體政府建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，積極回應(yīng)中央的改革要求。目前，行政審批制度改革的諸多問(wèn)題并未解決，在中央新一輪依法治國(guó)的改革動(dòng)議下，可以采用一系列措施進(jìn)一步推動(dòng)改革進(jìn)程，鞏固與保障改革效果，以此來(lái)解困政府主導(dǎo)型改革模式所面臨的問(wèn)題。

行政審批制度改革；政府主導(dǎo)型；經(jīng)濟(jì)誘因

一、行政審批制度改革是一場(chǎng)自上而下式的體制內(nèi)變革

2001年，在“入世”的背景之下，中國(guó)正式啟動(dòng)行政審批制度改革。這是一場(chǎng)體制內(nèi)自上而下式的政府職能轉(zhuǎn)變的“硬仗”。在此過(guò)程中，中央的改革動(dòng)力來(lái)自何方？對(duì)這問(wèn)題的探究有助于推進(jìn)我國(guó)的改革進(jìn)程。

(一)中央改革者：從被動(dòng)應(yīng)對(duì)“入世”壓力到主動(dòng)進(jìn)行政府轉(zhuǎn)型

在出臺(tái)的數(shù)輪改革方案中可以獲知中央改革者對(duì)行政審批制度改革的定位以及改革持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力來(lái)源。

第一，從各時(shí)期的改革要求來(lái)看，行政審批制度改革被視為轉(zhuǎn)型期中國(guó)各項(xiàng)改革中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，與行政體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革有密切聯(lián)系，同時(shí)也與法治政府建設(shè)、電子政務(wù)建設(shè)相互配套、持續(xù)推進(jìn)。行政審批制度改革不僅僅是被動(dòng)應(yīng)對(duì)“入世”壓力而采取的臨時(shí)舉措，還是與轉(zhuǎn)型期中國(guó)一系列改革措施配套進(jìn)行的一項(xiàng)系統(tǒng)性變革。

第二，以2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《行政許可法》的出臺(tái)為背景，政府職能轉(zhuǎn)變和角色轉(zhuǎn)型成為行政審批制度改革持續(xù)推進(jìn)的主要?jiǎng)右?。法治政府的建設(shè)，要求政府的經(jīng)濟(jì)管理職能“轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)”，要求在行政審批制度改革過(guò)程不斷轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化公共服務(wù)。行政審批制度改革的過(guò)程亦是實(shí)現(xiàn)“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的過(guò)程。行政審批制度改革在中央層面，早已變被動(dòng)為主動(dòng)，成為一種“自覺(jué)意志模型”式的改革。

第三，隨著改革的深入，中央改革者對(duì)于在行政審批制度改革中實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型有了更精準(zhǔn)和全面的把握。改革者對(duì)于良好治理狀態(tài)有了更為清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)于改革路徑的選擇與目標(biāo)的刻畫(huà)也更為理性和科學(xué)，此種理念成為行政審批制度改革持續(xù)推進(jìn)的重要原因。

(二)政府自我革新式的領(lǐng)導(dǎo)模式

在行政審批制度改革正式啟動(dòng)之初，為加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)改革的領(lǐng)導(dǎo)工作，國(guó)務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡(jiǎn)稱(chēng)領(lǐng)導(dǎo)小組)。第一至第四批行政審批項(xiàng)目的清理和調(diào)整方案，正是在該領(lǐng)導(dǎo)小組的組織下出臺(tái)的。至2008年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，以聯(lián)席會(huì)議的組織形式取代了領(lǐng)導(dǎo)小組，成為第五和第六輪改革的組織者。而2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的出臺(tái)，讓行政審批制度改革進(jìn)入又一個(gè)高潮，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步取消和下放了133個(gè)行政審批項(xiàng)目，改革工作的牽頭部門(mén)則由監(jiān)察部調(diào)整為中央編辦。盡管從第一輪改革至今，中央改革的領(lǐng)導(dǎo)者已進(jìn)行了兩次更換，但始終無(wú)法改變政府自我革新式的特征。改革初期，領(lǐng)導(dǎo)小組的12位成員中，有5位來(lái)自具體實(shí)施行政審批事項(xiàng)的部門(mén)，實(shí)施部際聯(lián)席會(huì)議制度時(shí)，與會(huì)的12個(gè)部門(mén)中有9個(gè)是握有行政審批權(quán)的部門(mén)。此種組織形式，無(wú)疑使行政審批制度改革成為一種部門(mén)自我削權(quán)式的改革。當(dāng)改革主導(dǎo)者與被改革者同屬政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部時(shí)，行政審批制度改革便是一種行政體制內(nèi)的自我變革。

(三)部門(mén)主導(dǎo)式自上而下的放權(quán)

從出臺(tái)的數(shù)輪改革方案來(lái)看，行政審批制度改革以權(quán)力下放和事項(xiàng)清理為主要內(nèi)容。此放權(quán)過(guò)程是以國(guó)務(wù)院各部委為主導(dǎo)的，具有明顯的計(jì)劃性和漸進(jìn)性。以外商投資領(lǐng)域?yàn)槔虅?wù)部自2005年起連續(xù)出臺(tái)了多個(gè)文件，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)現(xiàn)了外商投資領(lǐng)域?qū)徟鷻?quán)的逐漸下放，展現(xiàn)了改革逐漸深入、放權(quán)力度逐漸加大的特征。

從商務(wù)部發(fā)布的一系列文件可見(jiàn)，自2005～2010年，下放的權(quán)力呈現(xiàn)實(shí)質(zhì)化、深入化的特點(diǎn)。權(quán)力下放種類(lèi)的調(diào)整體現(xiàn)了商務(wù)部逐漸將外商投資領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性審批權(quán)力交還地方的過(guò)程。此外，審批權(quán)下放有嚴(yán)格的層級(jí)性，2008年之前，下放的權(quán)力嚴(yán)格限制于省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)，而2009年起，商務(wù)部開(kāi)始將下放的審批管理事項(xiàng)進(jìn)一步授權(quán)副省級(jí)城市商務(wù)主管部門(mén)和國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，從而使更為基層的區(qū)域享有較大的自主權(quán)。

外商投資領(lǐng)域?qū)徟鷻?quán)向地方的逐漸松綁這一總體趨勢(shì)之下，各投資領(lǐng)域和投資類(lèi)型的放權(quán)過(guò)程顯示出類(lèi)型化分批次放權(quán)的特征。從外商投資領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)取消和下放的改革歷程來(lái)看，中央主管部門(mén)成為改革最為主要的實(shí)施者，而改革亦是有計(jì)劃、有步驟地逐漸深入的。由中央各部委主導(dǎo)的自上而下的權(quán)力下放模式，使得地方職能部門(mén)在涉及此種由中央設(shè)定的審批事項(xiàng)的改革過(guò)程中具有明顯的被動(dòng)性。

二、自下而上改革覺(jué)醒的雙重動(dòng)因：整體政府建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

(一)中央授權(quán)式的地方試點(diǎn)

頂層推進(jìn)式的行政審批制度改革的傳統(tǒng)模式是部門(mén)主導(dǎo)型的放權(quán)過(guò)程，但在第六輪改革中，廣東獲得了行政審批制度改革先行先試的機(jī)會(huì)，開(kāi)始了地方試點(diǎn)型放權(quán)模式的探索。廣東的試點(diǎn)是一種中央授權(quán)式的改革，中央對(duì)此項(xiàng)試點(diǎn)的內(nèi)容和路徑進(jìn)行了詳細(xì)的“事前安排”，缺乏對(duì)自主創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)性授權(quán)，廣東本身可自行決定的改革空間受到相關(guān)文件的嚴(yán)格限制，試點(diǎn)的形式相對(duì)單一、改革領(lǐng)域比較狹窄，使得此種改革試點(diǎn)的嘗試仍然具有明顯的自上而下式的強(qiáng)制性變革模式的烙印。[1]在先行先試地區(qū)的改革都如此“束手束腳”的情況下，其他的地方改革者自然更難打通上下環(huán)節(jié)，往往只能在機(jī)制變通、流程再造上另辟蹊徑。

(二)整體政府理念下的審批機(jī)制創(chuàng)新

在以中央主導(dǎo)的自上而下式的改革模式中，地方往往囿于體制困境，無(wú)法撼動(dòng)中央制定的審批事項(xiàng)。在自主創(chuàng)新空間被一再壓縮的情況下，地方改革的最直接動(dòng)力自然源于對(duì)中央政令的執(zhí)行以及改革績(jī)效考核的壓力。但更為重要的是，地方改革者對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變和角色轉(zhuǎn)型的重要性有著高度的認(rèn)同感，在行政審批領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從碎片政府到整體政府的逐步轉(zhuǎn)型成為地方改革實(shí)踐最為耀眼的閃光點(diǎn)。

行政審批服務(wù)中心的建立是各地行政審批制度改革的起點(diǎn)，各職能部門(mén)派業(yè)務(wù)代表進(jìn)駐中心，完成了“窗口化”工作，此種空間上的集合，避免了百姓的奔波之苦。為了防止服務(wù)中心的窗口淪為“收發(fā)室”，同時(shí)也為了實(shí)現(xiàn)在一個(gè)職能部門(mén)內(nèi)部的審批權(quán)限的統(tǒng)一，各地改革者開(kāi)始進(jìn)行審批職能的歸并。在此基礎(chǔ)上，更具突破性的制度創(chuàng)新則是實(shí)現(xiàn)了“程序集中”的聯(lián)合審批模式。在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批的過(guò)程中，各部門(mén)以聯(lián)合會(huì)審的形式，將多環(huán)節(jié)的審批流程集中在一個(gè)會(huì)議程序中，打破了部門(mén)之間的藩籬，打通了各項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了行政審批領(lǐng)域的整體政府。

(三)經(jīng)濟(jì)誘因推動(dòng)下的地方突圍

從碎片政府到整體政府的轉(zhuǎn)變，是以行政審批制度改革為支點(diǎn)，撬動(dòng)政府整體轉(zhuǎn)型的重要突破口，也是地方改革者把脈改革動(dòng)向后作出的積極回應(yīng)。對(duì)整體政府理念的認(rèn)同和追求，是地方改革持續(xù)深入的一大動(dòng)力。而除了對(duì)良好治理的自我覺(jué)醒以外，經(jīng)濟(jì)誘因也推動(dòng)著地方改革的進(jìn)行。在行政審批制度改革啟動(dòng)伊始，改革者就清楚地認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和行政審批制度改革之間的密切聯(lián)系?！蛾P(guān)于2007年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)》和《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》，以及2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的文件*參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展重點(diǎn)工作分工的通知》(國(guó)辦函〔2010〕120號(hào))。，都要求政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，要求政府加強(qiáng)對(duì)民間投資的服務(wù)、指導(dǎo)和規(guī)范管理。與這些文件同時(shí)期出臺(tái)的行政審批制度改革方案，則明顯開(kāi)始側(cè)重對(duì)審批項(xiàng)目、審批流程、審批方式等整個(gè)審批鏈條的各環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位改革，以實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同發(fā)展、齊頭并進(jìn)。

在“經(jīng)濟(jì)先行”理念的引導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場(chǎng)化的完善往往成為中國(guó)各項(xiàng)改革的重要驅(qū)動(dòng)力。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)壓力的驅(qū)動(dòng)下，地方政府在對(duì)部門(mén)各自為政、緊握手中的審批權(quán)和整合職能、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘之間進(jìn)行權(quán)衡之后，毫不猶豫地選擇了后者，開(kāi)始了以行政審批制度改革促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革路徑。

大型基本建設(shè)項(xiàng)目投資領(lǐng)域的審批流程優(yōu)化，是以行政審批制度改革拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型代表。除了如上文所述的，提供聯(lián)合辦理的“訂單式”行政審批服務(wù)以外，地方改革者還采取了模擬審批的機(jī)制，即將審批的工作“提前”，充分利用了取得土地使用權(quán)的時(shí)間，雖然并未在實(shí)質(zhì)上縮短聯(lián)合審批的時(shí)間，但可促進(jìn)工程項(xiàng)目的提早開(kāi)工，從而能吸引更多的項(xiàng)目投資。*模擬審批，是余姚市在基本建設(shè)項(xiàng)目行政審批領(lǐng)域進(jìn)行的改革嘗試，是在聯(lián)合審批基礎(chǔ)上進(jìn)行的一種突破。對(duì)于特定范圍內(nèi)的基本建設(shè)項(xiàng)目，在土地未出讓前，由項(xiàng)目主體按照審批的程序提交相應(yīng)資料，其他審批部門(mén)視同其已取得土地使用權(quán)，開(kāi)始進(jìn)行其他事項(xiàng)的聯(lián)合審批工作，當(dāng)項(xiàng)目主體取得土地并符合相應(yīng)審批條件后，審批部門(mén)就對(duì)相應(yīng)材料進(jìn)行補(bǔ)充完善，將模擬審批轉(zhuǎn)化為正式審批。

三、政府主導(dǎo)型改革模式之缺陷

無(wú)論是中央主導(dǎo)的自上而下式的頂層推進(jìn)還是地方政府所做的自下而上式的回應(yīng)，都是一種政府主導(dǎo)型的改革模式。但即便有明確的改革目標(biāo)、堅(jiān)定的改革決心，此種政府主導(dǎo)型的改革模式不可避免會(huì)表現(xiàn)出各種困境。

(一)改革惰性與不徹底性

即便改革者對(duì)于改革能夠創(chuàng)造更有效率的制度安排有著高度認(rèn)同，也不可避免存在對(duì)于舊有制度的依賴(lài)性。更何況行政審批制度改革就是以政府職能部門(mén)為直接改革對(duì)象，改革過(guò)程中的惰性和不徹底性充分暴露。

2004年《行政許可法》出臺(tái)，可謂行政審批制度改革的大事件。面對(duì)行政審批制度改革的重重困境，《行政許可法》試圖力挽狂瀾，以立法的方式為此項(xiàng)改革提供理論支持和規(guī)范依據(jù)。但直至2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào))的出臺(tái)，才真正終結(jié)了“非行政許可審批項(xiàng)目”的命運(yùn)。*《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào))對(duì)于現(xiàn)存的非行政許可審批事項(xiàng)作了如下的安排：取消49項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，將84項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。非行政許可審批這一審批類(lèi)別不再保留?！缎姓S可法》出臺(tái)之際，學(xué)者曾對(duì)其推動(dòng)行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能寄予厚望，但該法不能做到令行禁止，特別是“非行政許可審批項(xiàng)目”這一概念經(jīng)過(guò)十多年的反復(fù)才壽終正寢，可謂是受到頗多詬病。一方面如學(xué)者所說(shuō)的存在“法治權(quán)威與政治權(quán)力”協(xié)調(diào)上的斷層，另一方面也暴露出此種政治權(quán)力主導(dǎo)的自我革命式的制度變遷所難以避免的不徹底性。

(二)改革決策者的有限理性

盡管改革方案的制定者往往都是專(zhuān)家型、學(xué)者型官員，但也難以對(duì)新的制度嘗試作出最佳的安排：改革決策者永遠(yuǎn)無(wú)法制定出符合完全理性標(biāo)準(zhǔn)的方案。[2]行政審批制度改革自然是一個(gè)逐步探索的過(guò)程，決策者的有限理性，使得每一輪的改革方案都需要被不斷修正，使得改革表現(xiàn)出一定的反復(fù)性。

以保險(xiǎn)中介領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)為例，第一輪至第三輪行政審批制度改革實(shí)施過(guò)程中，保監(jiān)會(huì)共取消108個(gè)審批項(xiàng)目，其中涉及保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)的為35項(xiàng)。但在第三輪改革方案出臺(tái)后不久，國(guó)務(wù)院頒布的第412號(hào)令保留了15項(xiàng)涉及保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)的審批事項(xiàng)，其中就包括在第三輪方案中被取消的保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)、經(jīng)紀(jì)公司、公估機(jī)構(gòu)的開(kāi)業(yè)核準(zhǔn)。2009年《保險(xiǎn)法》出臺(tái)以后，上述15個(gè)被保留的保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)相關(guān)審批事項(xiàng)又被以法律的形式確定下來(lái)。而經(jīng)過(guò)第五、第六輪改革，最終保留了其中6個(gè)審批事項(xiàng)。

由此可見(jiàn)，改革初衷是非常積極的，改革者也懷有極大的決心，但改革初期的大刀闊斧后來(lái)可能被證明是缺乏合理性的。決策者囿于有限理性作出的改革方案，可能仍然不足以矯正原有制度安排的不足，又可能存在操之過(guò)急、矯枉過(guò)正之嫌。

(三)中央和地方改革目標(biāo)的不一致性

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為自上而下式的強(qiáng)制性制度變遷模式導(dǎo)致政策失敗的一個(gè)重要原因就是：中央統(tǒng)治者所設(shè)計(jì)的偏好最大化的政策，在執(zhí)行時(shí)卻被地方或者下級(jí)官僚機(jī)構(gòu)扭曲成使其最為受益的政策。[3]在壓力型體制的背景下，各級(jí)政府組織圍繞一些數(shù)量化的指標(biāo)和任務(wù)展開(kāi)各項(xiàng)工作，最為重要的目標(biāo)同時(shí)也是最易考核的指標(biāo)便是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況。[4]28-30因此，對(duì)于地方政府而言，使其最為受益的政策便是能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的改革措施。在過(guò)分關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的情況下，地方可能就是以一種良性的甚至是被中央默許的方式在扭曲改革的初衷。

與此類(lèi)似，在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，地方政府同樣明白本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在體現(xiàn)政府政績(jī)方面的重要性，或通過(guò)中央授權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)，或自主創(chuàng)新制度，實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的過(guò)渡。在經(jīng)濟(jì)制度改革過(guò)程中，地方改革者對(duì)相對(duì)獨(dú)立目標(biāo)的追求甚至進(jìn)行一些“破格”的嘗試被認(rèn)為是成功的*科斯認(rèn)為，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等制度創(chuàng)新之所以成功，正是由于這些改革是游離于中央的改革計(jì)劃之外的，是地方改革者以及微觀經(jīng)濟(jì)主體在追求自身獨(dú)立目標(biāo)的過(guò)程中產(chǎn)生的。，很重要的原因在于地方與中央改革者的改革目的最終是一致的，都是對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求。但在行政審批制度改革中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不是最主要的目的，一味地追求改革過(guò)程中經(jīng)濟(jì)效益的最大化可能會(huì)造成一些改革措施和路徑上的偏差。

(四)經(jīng)濟(jì)誘因促使下的改革路徑偏離

當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益在行政審批制度改革過(guò)程中被過(guò)度放大時(shí)，會(huì)造成政府與社會(huì)公眾之間改革利益分配的不均衡。

1.改革目的的片面化，導(dǎo)致改革資源配置的不合理。大型投資類(lèi)項(xiàng)目審批流程的改造幾乎是所有地方改革者關(guān)注的重點(diǎn)，而模擬審批等制度創(chuàng)新也以大型建設(shè)項(xiàng)目或地方亟需的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為主要服務(wù)對(duì)象。此類(lèi)改革措施在惠及投資主體并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，不一定完全符合其他社會(huì)公眾的利益需求。

2.重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)，公眾對(duì)改革實(shí)效缺乏體驗(yàn)。社會(huì)管理和服務(wù)領(lǐng)域的行政審批制度改革受重視程度普遍較低。經(jīng)濟(jì)先行的改革思路，讓大部分社會(huì)公眾只能從地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中間接地感受行政審批制度改革的成果，而在接觸較多的社會(huì)管理與服務(wù)領(lǐng)域，則缺乏明顯的直觀體驗(yàn)。

3.重“放”輕“管”，事后監(jiān)管薄弱。以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的改革，往往只重視還權(quán)社會(huì)、還權(quán)市場(chǎng)，忽視對(duì)社會(huì)的培育和對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。盡管自第一輪方案出臺(tái)以來(lái)，中央改革者都強(qiáng)調(diào)要關(guān)注后續(xù)監(jiān)管和銜接工作、避免監(jiān)管真空，但行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織的培育始終落后于審批事項(xiàng)的取消和下放，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)得出去，接得起來(lái)”；職能部門(mén)在取消“對(duì)資格的控制”的同時(shí)，也一并放棄了“對(duì)行為的監(jiān)督”。

四、政府主導(dǎo)型行政審批制度改革的補(bǔ)強(qiáng)措施

行政審批制度改革需要遵循政府主導(dǎo)型甚至中央主導(dǎo)型的路徑，但可吸收公眾參與、透明公開(kāi)、結(jié)果導(dǎo)向、責(zé)任導(dǎo)向等因素，從而一定程度上緩解自上而下式改革所面臨的困境。

(一)吸納多方主體全程化參與改革過(guò)程

1.吸收立法、司法部門(mén)參與，依法改革。政府履行職責(zé)要依靠法治，政府職能的調(diào)整、機(jī)構(gòu)的改革過(guò)程同樣應(yīng)依靠法治。其一，行政審批制度改革所涉及的行政機(jī)關(guān)職權(quán)的調(diào)整應(yīng)在法律的框架內(nèi)展開(kāi)，法治政府建設(shè)應(yīng)囊括政府行為的各環(huán)節(jié)，審批制度的改革也應(yīng)受到立法和司法部門(mén)的監(jiān)督。其二，改革者一方面將關(guān)注范圍適當(dāng)延伸，另一方面吸納立法部門(mén)參與改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)審批事項(xiàng)的源頭把控。其三，需打破行政體制內(nèi)改革的禁錮，統(tǒng)一各方改革主體，合力推進(jìn)改革向縱深發(fā)展。

2.吸收專(zhuān)家、學(xué)者參與，增加改革科學(xué)性。在第六輪的行政審批制度改革中，國(guó)務(wù)院審改辦被設(shè)在中央編辦，由這一不具有審批職能的機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)改革的進(jìn)程。讓中央編辦作為行政審批制度改革的統(tǒng)領(lǐng)部門(mén)，面對(duì)各部委針對(duì)需保留的審批事項(xiàng)提出的極為專(zhuān)業(yè)的理由，中央編辦往往無(wú)力招架、難以反駁。因此，行政審批制度改革過(guò)程中，應(yīng)充分利用“外腦”資源，吸收專(zhuān)家、學(xué)者組成咨詢(xún)委員會(huì)，對(duì)所有審批事項(xiàng)保留必要性的審查。同時(shí)，在清理程序上應(yīng)當(dāng)設(shè)置論辯機(jī)制，由專(zhuān)家列席論辯程序，增加改革過(guò)程的科學(xué)性。

3.吸收社會(huì)公眾參與，廣泛接受監(jiān)督。面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)也無(wú)法避免有限理性的困擾。針對(duì)以上問(wèn)題，“參與模型”開(kāi)始興起，即充分考慮所有受影響的利益之后作出的行政決定能夠獲得正當(dāng)性。[4]64行政審批制度改革過(guò)程，同樣應(yīng)吸收大眾參與所包含的正當(dāng)程序因素，為改革方案增加正當(dāng)性與合理性。

(二)構(gòu)建科學(xué)的改革績(jī)效評(píng)估體系

1.立體構(gòu)建改革目標(biāo)。中央改革者已經(jīng)關(guān)注并一直強(qiáng)調(diào)，將行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要支點(diǎn)，但地方層面還未擺脫對(duì)以行政審批制度改革拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迷戀。目前，法治、教育、醫(yī)療、環(huán)境、社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等在政府績(jī)效評(píng)估中也開(kāi)始占據(jù)越來(lái)越重要的地位。行政審批制度改革涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)變亦是一種全方位的轉(zhuǎn)型，因此，改革目標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)清晰而全面，并且應(yīng)當(dāng)以服務(wù)于社會(huì)公眾為導(dǎo)向。

2.理性設(shè)計(jì)改革指標(biāo)。設(shè)定一定時(shí)期內(nèi)的改革指標(biāo)，是自上而下式改革有效推進(jìn)的一種方式，對(duì)改革指標(biāo)的考核也是檢驗(yàn)改革成果的一種相對(duì)便利的方法。但對(duì)改革指標(biāo)的設(shè)定和考核，都需經(jīng)過(guò)仔細(xì)斟酌，要科學(xué)地看待審批的“多”與“少”、“快”與“慢”。在行政審批制度改革過(guò)程中，審批的設(shè)立需要進(jìn)行正當(dāng)性論證，審批的取消亦不可完全恣意。

3.實(shí)現(xiàn)改革績(jī)效評(píng)估的外部化。這一點(diǎn)與改革過(guò)程的透明性、參與性密切相關(guān)，公眾不能切實(shí)參與改革，便無(wú)法對(duì)改革效果作出客觀公正的評(píng)價(jià)，也無(wú)益于改革的進(jìn)一步推動(dòng)，因此改革績(jī)效評(píng)估的外部化一定程度上是以吸納多方主體全程化參與改革過(guò)程為前提的，同時(shí)也是對(duì)參與改革過(guò)程的各方主體的一種反饋。

(三)健全改革的責(zé)任保障機(jī)制

在行政審批制度改革過(guò)程中，政府的社會(huì)管理與公共規(guī)制功能亦不可偏廢。換言之，既要做到有限政府，亦要做到責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)“小政府-強(qiáng)政府”的治理模式。

1.職能部門(mén)的改革責(zé)任應(yīng)全面化。一方面，行政審批制度改革是對(duì)政府管理方式的調(diào)整，職能部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任不可因?qū)徟马?xiàng)的取消而減輕，監(jiān)管能力的強(qiáng)化亦是行政審批制度改革的應(yīng)有之義；另一方面，行政審批制度改革是涉及政府職能的全程化改革，職能部門(mén)應(yīng)關(guān)注審批事項(xiàng)清理后的配套措施。對(duì)于保留和新設(shè)的審批事項(xiàng)，應(yīng)優(yōu)化相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制；對(duì)于調(diào)整和取消的審批事項(xiàng)，原審批部門(mén)應(yīng)落實(shí)相應(yīng)替代性監(jiān)管措施。

2.改革措施和成果應(yīng)及時(shí)固化。及時(shí)將改革措施固化，有利于優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的廣泛推行；而改革成果的固化，尤其以法律法規(guī)等效力級(jí)別較高的規(guī)范性文件予以規(guī)定，是防止改革反復(fù)的有效措施，亦可成為實(shí)施責(zé)任追究機(jī)制的依據(jù)。

3.構(gòu)建改革責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)全方位涵蓋職能部門(mén)違法設(shè)定、違法實(shí)施行政審批以及不履行、違法履行監(jiān)管職責(zé)等方面。一方面，及時(shí)固化改革成果，出臺(tái)責(zé)任追究的實(shí)體性規(guī)范，明確審批事項(xiàng)設(shè)立、清理的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審批事項(xiàng)實(shí)施的流程；另一方面，制定專(zhuān)項(xiàng)程序性規(guī)范，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限和追責(zé)程序。

五、結(jié)　語(yǔ)

行政審批制度改革已如火如荼地走過(guò)了十幾年，中央的數(shù)輪頂層推進(jìn)式的改革方案和地方孜孜不倦的審批機(jī)制優(yōu)化變通，讓行政審批制度改革走出了一條自上而下為主、自下而上積極回應(yīng)的改革路徑。2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的出臺(tái)，標(biāo)志著行政審批制度改革真正成為當(dāng)下中國(guó)改革的重中之重，無(wú)論是機(jī)構(gòu)改革方案對(duì)大部門(mén)體制的持續(xù)推進(jìn)，還是職能轉(zhuǎn)變方案對(duì)政府職能的科學(xué)定位，都為行政審批制度改革的推進(jìn)創(chuàng)造了極佳的制度環(huán)境。政府主導(dǎo)型的改革路徑目前固然存有一定弊端，但隨著體制機(jī)制的進(jìn)一步突破和制度條件的進(jìn)一步完善，中國(guó)式行政審批制度改革的宏偉畫(huà)卷定能蔚然成章。

[1] 楊瑞龍,楊其靜.階梯式的漸進(jìn)制度變遷模型——再論地方政府在我國(guó)制度變遷中的作用[J].經(jīng)濟(jì)研究,2000(3):24-80.

[2] 赫伯特·西蒙.管理行為[M].楊礫,韓春立,徐立,譯.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1988:78-82．

[3] 林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷集[M]//R.科斯,A.阿爾欽,D.諾斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷:產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文.上海:上海三聯(lián)書(shū)店,1991:399.

[4] 榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革[M].北京:中央編譯出版社,1998.

[責(zé)任編輯：王少泉]

The Reform of Administrative Examination and Approval System： Causes, Difficulties and Solutions

SHI Xiao-xue

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, Zhejiang, China)

Taking WTO entry as an opportunity, China officially launched the deepening reform of the administrative examination and approval system. On the level of the central government, it renovates the leadership pattern and delegates powers from the departments of the central government, which realizes the transformation of the government function. For the lack of the room of self-innovation, the local governments fulfill the reform tasks to actively respond to the central reform requirements by providing public services with the overall government construction and developing regional economy. There still remain many problems in the reform of administrative examination and approval system to be resolved at present. Under the central government’s new round of governing the country according to law reform, a series of measures can be adopted to further promote the reform process, consolidate and protect the effect of the reform, in order to overcome the various problems faced by the government-oriented reform mode.

administrative examination and approval system reform; government-oriented mode; economic motive

2015-10-21

石肖雪(1988-)，女，浙江紹興人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。

D630

A

1674-3199(2016)01-0019-07