劉星顯

摘 要：東北三省農(nóng)村治理已步入法治化發(fā)展軌道，農(nóng)村治理的規(guī)范化與現(xiàn)代化程度大幅提升，地方性法規(guī)體系粗具規(guī)模，農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)不斷完善，農(nóng)村基層換屆選舉工作有序開展。農(nóng)村治理法治化的水平需一步提升，應(yīng)逐步健全村民自治機制，完善村民自治各項制度；改進村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，以黨內(nèi)民主帶動基層民主；變守法教育為公民教育，構(gòu)建新型宣傳教育機制；培育農(nóng)村基層法律服務(wù)團隊，最大程度掃除農(nóng)民訴訟障礙；健全多元農(nóng)村社會矛盾糾紛化解機制，切實保障農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理；法治；村民自治

一、東北三省農(nóng)村治理法治化發(fā)展現(xiàn)狀

1.農(nóng)村治理地方性法規(guī)體系已具規(guī)模

《中華人民共和國憲法》《地方各級人大和地方人民政府組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》以及東北三省各有權(quán)立法主體根據(jù)上位法結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況制定的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件構(gòu)成了東北三省農(nóng)村群眾性自治制度的法律基礎(chǔ)。經(jīng)過多年努力，東北三省農(nóng)村治理地方性立法從無到有，從探索起步到規(guī)范成熟，基本形成了農(nóng)村治理的地方性法規(guī)體系，在加強及完善東北三省社會主義民主法治建設(shè)中，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，提供了良好的法治保障。如，吉林、遼寧、黑龍江在農(nóng)村治理方面的代表性地方性法規(guī)及規(guī)范性文件有《吉林省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)則（試行）》（2014年）、《吉林省村民代表會議制度》（2014年）、《吉林省村民委員會換屆選舉操作規(guī)程》（2014年）、《吉林省村民委員會選舉辦法》（2012年修訂）、《吉林省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》（2004年）、《吉林省村民委員會選舉辦法》（2000年）等； 《遼寧省村民委員會選舉辦法》（2012年修訂）、《遼寧省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》（2012年修訂）、《遼寧省村民委員會選舉條例》（1994年）等；《黑龍江省村民委員會選舉辦法》（2002年修訂）、《黑龍江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》（2001年）、《黑龍江省委辦公廳、黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于在全省農(nóng)村進一步加強村務(wù)公開和民主管理制度建設(shè)的意見》（1998年）等。

2.農(nóng)村基層組織制度不斷完善

東北三省各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三大領(lǐng)導(dǎo)班子”，設(shè)置站、所、辦等辦事機構(gòu)，村黨支部委員會和村民委員會構(gòu)成了村“兩委”，部分村設(shè)有村務(wù)監(jiān)事委員會、婦女會、治保委員會等組織，承擔(dān)主要的鄉(xiāng)村治理工作，組織領(lǐng)導(dǎo)進一步健全村民自治機制以及進一步完善規(guī)章制度。東北三省各地不斷健全領(lǐng)導(dǎo)體制，明確責(zé)任分工，在原有制度基礎(chǔ)上進一步規(guī)范并健全了集體討論決策制、定期審計制、政務(wù)公開制、群眾評議制等多項工作制度。隨著農(nóng)民綜合素質(zhì)和思想覺悟的提高，參政議政能力不斷增強，民主參與度大幅提高。從總體上看，農(nóng)村治理的法治環(huán)境、政策環(huán)境和人文環(huán)境不斷優(yōu)化，農(nóng)村治理法治化工作取得了積極成效，法治治理實踐不斷豐富與完善。

3.農(nóng)村民主選舉工作有序開展

近年來，東北三省農(nóng)村基層換屆選舉工作有序開展，在嚴(yán)格選舉程序、維護公平選舉、嚴(yán)厲查處賄選、加強輿論監(jiān)督等方面進行了諸多制度建設(shè)的探索與創(chuàng)新，使得農(nóng)村民主選舉的法治化、規(guī)范化、制度化與程序化水平不斷提升，達到了比較高的水平。在換屆選舉之前，嚴(yán)格檢查各項籌備工作；在換屆選舉過程中要嚴(yán)格程序，嚴(yán)格操作，嚴(yán)格把關(guān)；在換屆選舉之后，及時開展換屆后續(xù)工作，確保村級各項工作順利開展。以黑龍江省第十屆村“兩委”換屆選舉為例，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全省8966個行政村中，8912個村一次選舉成功，成功率達到97.7%，較上屆提高14.2%。在制度保障方面，東北三省進行了積極探索，如黑龍江省對村“兩委”換屆選舉工作人員進行集中分級培訓(xùn)；全面推行“競職、履職、辭職”承諾制度；整頓在先，審計在前，把新老班子交接的關(guān)口前移；注重結(jié)合農(nóng)村實際優(yōu)化班子性別比例、年齡結(jié)構(gòu)與知識結(jié)構(gòu)等。東北三省各地在換屆選舉工作的開展過程中，嚴(yán)把任職條件關(guān)、公開推薦關(guān)、資格審查關(guān)、選舉程序關(guān)，基本確保了換屆選舉工作的順利開展，增強了換屆選舉的公信力。

二、進一步提升農(nóng)村治理法治化水平的建議

1.逐步健全村民自治機制，完善村民自治各項制度

東北三省農(nóng)村治理法治化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村良治、善治，促進農(nóng)村社會和諧發(fā)展的必由之路，應(yīng)逐步規(guī)范完善農(nóng)村治理的運行機制，使村民參與有序，辦事有據(jù)，有章理事，按照黨的十八大提出的“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制”的要求，依法推進村民自治。要逐步健全以村委會、村民會議、村民代表會議、村民小組為主體的村民自治組織體系，在憲法以及相關(guān)法律的框架下圍繞民主自治，主動、全面、創(chuàng)造性地開展工作，協(xié)調(diào)農(nóng)村基層組織的管理職責(zé)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的職能分配，以形成村民自治的強大合力。應(yīng)不斷完善村黨組織和村委會聯(lián)席會議制度、村民會議和村民代表會議制度、村務(wù)財務(wù)公開制度、民主管理制度、民主評議制度、干部離任審計制度，通過不斷地推進制度創(chuàng)新，擴大農(nóng)民群體有序的政治參與，將涉及村民利益的事項納入進來，創(chuàng)造農(nóng)民當(dāng)家做主的新形式，確保將民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督落到實處。

2.改進村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，以黨內(nèi)民主帶動基層民主

村民自治需要統(tǒng)一、穩(wěn)定的組織領(lǐng) 導(dǎo)，在村民自治中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)具有特殊重要的意義，應(yīng)以協(xié)調(diào)理順村黨支部委員會與村委員會（以下簡稱“兩委”）為抓手，改進農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，在體制創(chuàng)新中構(gòu)建新型的兩委關(guān)系，以適應(yīng)新形勢下村民自治發(fā)展的需要。首先，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向社會服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)摒棄黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)方式，引導(dǎo)村級黨組織充分尊重村民意愿和村民會議所作出的決議，改變長久以來黨組織包攬一切具體事務(wù)的一元化領(lǐng)導(dǎo)機制，充分發(fā)揮黨在把握方向、總攬全局中的核心作用，保障村民自治組織的職能和作用，將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴(yán)格依法辦事有機地結(jié)合在一起。其次，不斷完善兩委聯(lián)席會議制度，增強對基層農(nóng)村工作的協(xié)調(diào)溝通，形成黨組織和村民自治組織合理分工、共同決策、相互配合的良好工作局面。在具體的運作中，要進一步從制度和程序上對兩委聯(lián)席會議制度予以完善，按照“四議”（黨組織提議、村兩委商議、黨員議事會或黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議）、“兩公開”（決議過程公開、實施結(jié)果公開）的形式進行民主決策、科學(xué)管理，“一監(jiān)督”（村里重大事項的決議和決議實施全過程自覺接受村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督）的總體要求，明確決策事項，規(guī)范決策程序，健全配套制度，落實保障措施，保證農(nóng)村基層各項工作正常運行。最后，加強黨內(nèi)民主帶動農(nóng)村基層民主，使農(nóng)村基層民主沿著正確的方向與道路前進。黨的十八大報告強調(diào)，“黨內(nèi)民主是黨的生命”，必須“以黨內(nèi)民主帶動人民民主”，只有不斷推進黨內(nèi)民主，才能有效帶動農(nóng)村基層政治生活實現(xiàn)民主化，應(yīng)通過擴大黨內(nèi)民主，示范、引導(dǎo)并促使農(nóng)村基層民主水平的提升。

3.變守法教育為公民教育，造就新型宣傳教育機制

從我國普法工作的主題與重心來看，它經(jīng)歷了從法律常識教育到法治知識教育、到法治理念教育再到法治與德治相結(jié)合的公民意識教育的發(fā)展過程。新時期農(nóng)村法治宣傳教育工作應(yīng)逐步實現(xiàn)從單一守法教育到綜合性的公民意識教育的轉(zhuǎn)變。新時期東北三省法治宣傳教育應(yīng)逐步建立完善家庭、學(xué)校、社會“三位一體”的公民意識培植制度，拓展法治宣傳教育的范圍與領(lǐng)域，擴大受眾的覆蓋面，與時俱進更新內(nèi)容，將單一維度的法治宣傳教育與傳統(tǒng)美德教育、人文精神教育相結(jié)合，健全從家庭、學(xué)校至社會的公民教育體系，保證每一位農(nóng)民都能接受良好的政治教育、法律教育和社會文化教育，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群體運用法律武器解決現(xiàn)實生活中的實際問題，依法按程序表達利益訴求，解決矛盾糾紛，用法律武器維護自身的合法權(quán)益。同時，要根據(jù)農(nóng)村社會不同群體的不同情況，設(shè)計有針對性、實效性的法治宣教內(nèi)容。針對農(nóng)村執(zhí)法司法情況，要加大公安、城管等最接近農(nóng)村居民的執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，這樣會提高其政治和法律素養(yǎng)；集中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治安人員和農(nóng)村基層村治安管理人員加強法律法規(guī)和執(zhí)法管理培訓(xùn)，可提高其法律素養(yǎng)和依法辦事能力；要積極組織農(nóng)村村支部書記、村民委員會主任和文書等三職干部參加黨?；蛘吒尚７膳嘤?xùn)班學(xué)習(xí)，以充實農(nóng)村基層干部的法律專業(yè)知識，提高依法行政的能力。

4.培育農(nóng)村基層法律服務(wù)團隊，最大限度掃除農(nóng)民訴訟障礙

目前東北三省農(nóng)村地區(qū)法律資源分配不均現(xiàn)象仍然存在，在繼續(xù)加強專門法律機構(gòu)法律服務(wù)的范圍與質(zhì)量的同時，還應(yīng)通過法律引導(dǎo)、政策支持等多種手段培育扎根于農(nóng)村基層的法律服務(wù)團隊，加大農(nóng)村法律援助的力度，拓寬農(nóng)村法律服務(wù)的渠道，以滿足農(nóng)民群體的法律需求。東北三省農(nóng)村地區(qū)長期存在訴訟障礙的根本原因還在于相對高昂的訴訟費用，唯有提高農(nóng)民對訴訟的信心，才能確保法律法規(guī)在農(nóng)村的貫徹實施，引導(dǎo)農(nóng)民通過正當(dāng)?shù)乃痉ㄍ緩浇鉀Q矛盾。要加大對涉農(nóng)案件訴訟費用的減免力度，減輕農(nóng)民負擔(dān)，充分發(fā)揮基層法院的作用，及時裁定并做好訴訟減、緩、免工作，同時要不斷完善農(nóng)村法律援助機制，加強對農(nóng)村法律援助機構(gòu)的扶持，改變由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)法律服務(wù)資源的不平衡局面。

5.健全多元農(nóng)村社會矛盾糾紛化解機制，切實保障農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定

在東北三省農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的大背景下，各利益主體間的矛盾糾紛往往具有復(fù)合性特點，農(nóng)村社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化、群體化、激烈化與季節(jié)性特征，以往單一的矛盾糾紛解決手段難以有效地應(yīng)對日趨復(fù)雜化、多樣化的農(nóng)村社會情況，應(yīng)進一步健全多元化的矛盾糾紛解決機制，健全以調(diào)解為中心的包括司法調(diào)解、民間調(diào)解、行業(yè)調(diào)解在內(nèi)的新型調(diào)解模式，綜合運用法律、民間、行政的手段，充分發(fā)揮社會治理的能動性，將矛盾糾紛解決在初始狀態(tài)。在繼續(xù)貫徹并加強調(diào)解優(yōu)先原則、完善司法調(diào)解格局的同時，要健全以政府為主導(dǎo)、各職能部門為主體的大調(diào)解機制，拓寬訴求表達機制渠道，暢通信訪協(xié)調(diào)機制，完善矛盾排查預(yù)警機制，落實重大突發(fā)事件應(yīng)急體制，實現(xiàn)在法治軌道上的案結(jié)、事了、人和，保障東北三省農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。

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