文/黨國英

論農(nóng)村宅基地制度改革的正當(dāng)性基礎(chǔ)與深化策略

文/黨國英

提高農(nóng)村土地資源的利用效率、增進(jìn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，是農(nóng)村宅基地制度改革的基本要求，也是宅基地制度改革正當(dāng)性成立的基礎(chǔ)。從近期宅基地制度改革的實(shí)踐看，這一改革目標(biāo)目前尚未實(shí)現(xiàn)。統(tǒng)籌考慮農(nóng)村宅基地制度改革各種主要條件，實(shí)施以市場發(fā)揮決定性作用的配套改革，是必須確立的改革方向。

農(nóng)村宅基地制度；市場決定性作用；改革正當(dāng)性

改革的合法性與正當(dāng)性之間往往存在沖突，在土地制度領(lǐng)域尤其如此，改革越到關(guān)鍵時(shí)刻越是如此。正因?yàn)檫@種情形，2015年全國人大常委會專門通過決議，允許在國家安排的33個(gè)土地制度試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)中止某些法律條款的效力，給這些地區(qū)以改革探索的空間。這是“依法改革”的積極舉措。在這33個(gè)地區(qū)中，約有15個(gè)地區(qū)對農(nóng)村宅基地制度開展了改革試驗(yàn)。一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革舉措的正當(dāng)性能否成立，要看改革是否能提高經(jīng)濟(jì)效率，是否有利于增進(jìn)社會平等程度，以及是否有利于社會穩(wěn)定。按這幾方面的標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國農(nóng)村宅基地制度改革具有正當(dāng)性。事實(shí)上，體現(xiàn)在法律文本上的農(nóng)村宅基地制度本來也沒有得到有效落實(shí)，不同程度的違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有鑒于此，本文基于正當(dāng)性考慮，討論農(nóng)村宅基地制度改革的基本理論問題，同時(shí)也對階段性改革實(shí)踐做一簡要評論，在此基礎(chǔ)上提出對深化農(nóng)村宅基地改革的幾點(diǎn)建議。

一　農(nóng)村宅基地制度改革的正當(dāng)性基礎(chǔ)

一般而論，農(nóng)村宅基地制度改革的正當(dāng)性基礎(chǔ)是確保宅基地使用的效率與平等。效率與平等如何定義，其中個(gè)人效率與社會效率又如何關(guān)聯(lián)考慮，公共品用途的平等與私人品的平等又如何作出區(qū)分，在理論上本來可以說清楚。但是，以往的學(xué)術(shù)討論用語受到政策用語的很大影響，給深入辨清問題帶來很大困擾。我們不得不從基礎(chǔ)概念開始分析問題。

（一）法律意義與技術(shù)意義所有權(quán)的區(qū)別

現(xiàn)階段，官方與絕大多數(shù)的政策研究者通常認(rèn)為，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體所有，更具體的說法是“宅基地屬于農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)”。［1］為深入討論農(nóng)村宅基地問題，本文擬區(qū)分以下兩個(gè)概念：一是反映國家權(quán)威要求的法律意義的所有權(quán)，即國家通過立法，對一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)性質(zhì)做出規(guī)定，界定其所包含的利益關(guān)系與相關(guān)權(quán)利邊界；二是反映社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的技術(shù)性意義的所有權(quán)，即不同類別的財(cái)產(chǎn)，不論一個(gè)國家如何規(guī)定其所有權(quán)，也不論國家的意識形態(tài)規(guī)定如何，這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)使用何種所有權(quán)對于更好地滿足社會經(jīng)濟(jì)利益要求，卻是確定的、唯一的。這二者在實(shí)踐中可以統(tǒng)一，也可能背離。統(tǒng)一意味著和諧，背離則往往帶來低效與不公。舉例來說，通過技術(shù)分析，可能認(rèn)定國民的住房在大多數(shù)情況下應(yīng)該歸國民私人所有，但一個(gè)國家的法律有可能認(rèn)定住房歸國家所有，或者相反。學(xué)術(shù)和政策研究的任務(wù)便是對這里發(fā)生的一致或背離做出評估，而不應(yīng)該將法律規(guī)定作為不可碰觸的教條或前提。

涉及所有權(quán)問題的研究，很多麻煩是因?yàn)樯鲜鲆恢禄虮畴x引起的，其中包括概念體系的紊亂、模糊。所謂改革，一個(gè)重要方面就是將法律意義上的所有權(quán)與技術(shù)性意義的所有權(quán)盡可能統(tǒng)一起來，使國家的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度更具有公正性。在二者還不統(tǒng)一的時(shí)候，連官方用語也會有很多不便甚至混亂。例如，關(guān)于農(nóng)村土地我們就有所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等邊界并不是真正清晰的用語；在村莊建設(shè)用地方面，我們也有宅基地、公用地、經(jīng)營性建設(shè)用地等多種用語。在涉及到集體產(chǎn)權(quán)時(shí)，我們又常常糾結(jié)于“成員權(quán)”概念等等。

無疑，本文認(rèn)為，我國農(nóng)村宅基地作為一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，其法律意義上的所有權(quán)屬性與社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律所要求的技術(shù)屬性不盡相同。按我國的法律，農(nóng)村宅基地屬于集體所有，而集體所有制的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)屬于“社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)”，但是從社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求看，這種規(guī)定有不盡合理之處。社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)在世界上廣泛存在，并不是我們國家所獨(dú)有的。這種所有制的典型特征有三：一是財(cái)產(chǎn)屬于社區(qū)成員共同所有，社區(qū)成員針對財(cái)產(chǎn)沒有退出權(quán)；二是財(cái)產(chǎn)作為共同所有對象，其分配一般通過“少數(shù)服從多數(shù)”這類公共事務(wù)決策機(jī)制來決定；三是這種財(cái)產(chǎn)的分配一般采用平均方法。鑒于這種法定性質(zhì)與農(nóng)村宅基地的技術(shù)性質(zhì)有所沖突，實(shí)踐中這些原則很難完全落實(shí)。如果這些原則在壓力之下越來越放寬，并通過法律修訂加以認(rèn)可，便意味著改革發(fā)生。改革越是深入，這些原則就越在更大的程度上被放棄，直至法律意義上的所有權(quán)蛻化為名義的所有權(quán)。到了一定時(shí)間，名義的共同共有產(chǎn)權(quán)也最終會被放棄，改革的任務(wù)便宣告結(jié)束。這個(gè)過程可能時(shí)間很長，也可能很短。本項(xiàng)研究的任務(wù)是揭示這個(gè)過程的必然性以及其中的可操作辦法。

（二）現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度帶來巨大的效率損失

經(jīng)多方面的數(shù)據(jù)佐證，我國農(nóng)村閑置宅基地面積至少在1億畝以上（表1）。如果經(jīng)過合理的農(nóng)村建設(shè)用地整理，其中包括農(nóng)村宅基地的合理利用，按本文的采用的約束條件，不僅農(nóng)村耕地可以大幅度增加，新增建設(shè)用地還可產(chǎn)出GDP達(dá)135萬億之多。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展本來不存在土地資源的約束，體制缺陷帶來的低效土地利用方式才是麻煩所在。

我們利用調(diào)查數(shù)據(jù)所做的統(tǒng)計(jì)分析表明，農(nóng)村內(nèi)部宅基地分配的不平等狀況不算嚴(yán)重，盡管接受調(diào)查的對象在較大程度上對宅基地分配有意見。

表1　全國農(nóng)村閑置住房和村莊閑置土地的價(jià)值估算

表2的數(shù)據(jù)只是表明村莊內(nèi)部宅基地分配的平等狀況。但是，從更大的視野看，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)配置的不平等也是顯而易見的。其一，中國農(nóng)村宅基地管理體制內(nèi)含了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用不平等。城市居民的房屋可以自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)村居民房屋在流轉(zhuǎn)上卻受到限制。交易權(quán)受限，意味著價(jià)值實(shí)現(xiàn)受阻，農(nóng)村的宅基地價(jià)值大幅貶低。其二，以上數(shù)據(jù)分析的不足是未將發(fā)達(dá)地區(qū)的一部分沒有得到宅基地年輕人納入分析視野，低估了宅基地分配的不平等程度。因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村計(jì)劃生育政策力度比較大，且發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村多建有多層住宅，故這部分年輕人的住房一般沒有問題。但如果以跨代核心家庭（年輕人婚后與父母居住一起）為單位看宅基地的分配，則可以認(rèn)為，不發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地面積會顯著高于發(fā)達(dá)地區(qū)。其三，從筆者局部觀察看，一些人假“法人”之名，在城市郊區(qū)修建居所，比較常見，實(shí)際上很奢侈地占有了農(nóng)村建設(shè)用地。這種情形很難用數(shù)據(jù)來證明。

表2　按農(nóng)戶宅基地占有計(jì)算的基尼系數(shù)

（三）宅基地性質(zhì)與現(xiàn)行制度之間內(nèi)涵的矛盾

一是宅基地的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)與公權(quán)內(nèi)生性約束之間的矛盾。農(nóng)村宅基地對于農(nóng)民是一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，如果這些財(cái)產(chǎn)的使用不影響他人，農(nóng)民傾向于自主決定財(cái)產(chǎn)的使用方式。但現(xiàn)行制度將農(nóng)村宅基地看做一項(xiàng)公產(chǎn)，傾向于按照公產(chǎn)處置原則來處置宅基地。實(shí)踐中，公權(quán)通常會做出讓步，以減少?zèng)_突。但是在關(guān)鍵時(shí)候，例如村莊規(guī)劃、村莊搬遷、土地征收，公權(quán)必然顯示其“利益”訴求，迫使農(nóng)戶讓步。這種情形往往導(dǎo)致大的利益沖突。

二是宅基地利益最大化要求與公權(quán)平等性要求的矛盾。從技術(shù)邏輯上看，農(nóng)戶傾向于將宅基地作為私產(chǎn)對待，因?yàn)樽》颗c宅基地不可分。農(nóng)戶對住房做利益最大化處置，必然要對宅基地一并考慮。農(nóng)戶在利益最大化判定時(shí)，會涉及到自家的一系列財(cái)產(chǎn)配置因素，由此決定了農(nóng)戶對宅基地配置必然是有差異的，不會是一樣的。但現(xiàn)行制度傾向于按平均主義原則配置宅基地，二者的沖突中不論偏向哪一端，都會對另一端造成影響，而實(shí)踐中通常用“少數(shù)服從多數(shù)”原則決定一個(gè)平均主義的宅基地配置辦法，會妨礙農(nóng)戶利益最大化決策，形成資源浪費(fèi)。這是農(nóng)村宅基地浪費(fèi)的基本原因。

三是宅基地法律意義上的共同共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與社區(qū)開放性發(fā)展之間的矛盾。共同共有產(chǎn)權(quán)本來具有社區(qū)性，事實(shí)上，最早的農(nóng)村宅基地分配是村莊居民人人有份的，也不論農(nóng)戶是不是有戶籍，只要住在村里就算數(shù)。在人口基本沒有流動(dòng)情況下，矛盾不會突出。隨著農(nóng)村流動(dòng)人口加快，一部分原來的村民事實(shí)上不再是村莊的常住居民，而一些地方的村莊遷入了外來人口，成為新的社區(qū)成員。這種情況下，集體所有制的“社區(qū)共同共有”就不能真正落實(shí)，即外來人口雖然在居住性質(zhì)是社區(qū)成員，但在“公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)”上無法成為社區(qū)成員。這是農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)設(shè)計(jì)初始的“社區(qū)共同共有”性質(zhì)走向瓦解、轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)部分成員共同共有”的內(nèi)在動(dòng)因。

上述矛盾決定了農(nóng)村宅基地制度改革的必要性。同時(shí)，這些矛盾的存在也決定了改革必須碰觸要害。那種只是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的改革，最終還是會把問題留給后人。

二　農(nóng)村宅基地現(xiàn)有改革方案的評論

從2015年初開始，國家安排了一批土地制度改革試點(diǎn)單位，其中浙江義烏市、湖南瀏陽市、福建晉江市等10個(gè)地方為農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)單位。截至2016年6月底，這些單位已經(jīng)陸續(xù)出臺了改革實(shí)施方案。事實(shí)上，早先已經(jīng)有一些地方做過農(nóng)村宅基地制度改革。例如，重慶推行的“地票制度”就涉及到農(nóng)村宅基地制度改革，并在全國有一定影響。但據(jù)筆者調(diào)查，國家有關(guān)部門安排的試點(diǎn)地區(qū)在改革上并沒有大的突破。這里對有關(guān)改革方案做一扼要評論。

（一）關(guān)于“戶有所居”的改革目標(biāo)

改革試點(diǎn)地區(qū)普遍把“戶有所居”作為改革的首要目標(biāo)，并采取了一些新的方式。例如，據(jù)官方披露，湖南省瀏陽市按照“整體規(guī)劃、集中居住優(yōu)先”的原則推進(jìn)農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)。江西省余江縣引導(dǎo)邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)戶向集鎮(zhèn)集中，在縣域內(nèi)實(shí)行套房安置。陜西省西安市高陵區(qū)實(shí)行“城中村融合、城邊村并入、小村并大村”等形式推行集鎮(zhèn)居住。云南省大理市在全面掌握農(nóng)民對宅基地使用現(xiàn)狀、管理狀況、發(fā)展需求等情況的基礎(chǔ)上，采取嚴(yán)格控制宅基地審批的辦法，防止洱海周邊村莊宅基地總規(guī)模和村莊無序擴(kuò)張，以合理集中安排住宅用地的辦法，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)和工業(yè)用地上山工作。

這些改革探索本質(zhì)上并無新意。農(nóng)民居有定所，在我國本來就沒有大的問題。難題是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶居住品質(zhì)不高，基礎(chǔ)設(shè)施落后。試點(diǎn)地區(qū)的改革方案采用多種集中居住模式后，農(nóng)民住了新房，其中多是樓房，居住條件有所改善，但伴隨產(chǎn)生了新的問題。一是這種方案早已在一些地方出現(xiàn)，談不上創(chuàng)新。重慶、德州、信陽等地在部署改革之前，就有規(guī)模比較大的農(nóng)戶集中居住。二是方案實(shí)施中通常容易發(fā)生“一刀切”問題。國際經(jīng)驗(yàn)證明，專業(yè)農(nóng)戶并不合適集中居住，但一些地方不顧此種情形，動(dòng)員農(nóng)戶全部集中居住。三是農(nóng)戶集中居住涉及土地置換與新房建造成本，普遍推廣有局限性。只有地價(jià)高的地方，“增減掛鉤”才會給農(nóng)戶帶來較多補(bǔ)償，使農(nóng)戶能買得起新房，地方的工作也才有激勵(lì)。在經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，這個(gè)模式不能形成財(cái)務(wù)平衡，難以推廣。四是從長遠(yuǎn)看，農(nóng)戶放棄村莊宅基地后住到高層樓房里，很難說提高了居住的綜合品質(zhì)。環(huán)境心理學(xué)研究表明，樓房居住模式容易導(dǎo)致心理問題。五是這種模式涉及土地置換，因?yàn)榈貎r(jià)不是在市場上自發(fā)形成的，農(nóng)戶往往不認(rèn)為交易具有合理性，給此后處理農(nóng)戶與政府的關(guān)系留下了隱患。［2］

（二）關(guān)于宅基地取得方式的改革

從各地公布的改革方案看，只有少數(shù)地方?jīng)Q定停止農(nóng)村宅基地?zé)o償劃撥，大部分地區(qū)仍繼續(xù)保留了農(nóng)村宅基地?zé)o償劃撥制度。例如，在土地供應(yīng)緊張的福建省晉江市，改革方案規(guī)定：農(nóng)民建房申請使用存量建設(shè)用地的，由村委會提出分配方案，鎮(zhèn)政府按規(guī)劃審批；申請使用新增建設(shè)用地的，由村委會提出分配方案，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核后，報(bào)市政府審批，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)由省政府逐年核銷。

有的地方雖然規(guī)定了“有償使用宅基地”的標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)榈貎r(jià)很低，實(shí)際上仍然是無償供地。四川瀘縣則嘗試部分有償取地的制度。該縣提出“農(nóng)戶宅基地定人定面積，規(guī)定面積內(nèi)無償取得，節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)”，鼓勵(lì)農(nóng)民建房進(jìn)中心村；節(jié)約面積有償流轉(zhuǎn)（抵充）給超面積農(nóng)戶或用于其他建設(shè)。云南大理市對超面積農(nóng)戶征收“有償使用費(fèi)”200元/m2。湖北襄陽的宜城市依據(jù)城區(qū)、副城區(qū)、集鎮(zhèn)、中心村與普通村的區(qū)別，劃分每平方米1元至21元不等的基價(jià)，這樣一個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，近乎免費(fèi)。

有的地方連很低的費(fèi)用也很難收取。湖北省宜城市就遇到了收費(fèi)困局。據(jù)我們調(diào)查，該市雖然確定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但如何能收到款項(xiàng)，是另一回事。該縣黃沖村農(nóng)民不愿意繳費(fèi)，理由是原來收取的“三提五統(tǒng)”費(fèi)用，有的農(nóng)民沒交，后來就不了了之，國家沒有明白話。前車之鑒，交費(fèi)即是“吃虧”。有的農(nóng)戶在原來占用的土地上蓋了住房，后來調(diào)整承包地不受影響，還仍然能領(lǐng)取國家的糧食補(bǔ)貼款，對其他農(nóng)民形成不良示范，其他農(nóng)民就不愿意繳納費(fèi)用。在農(nóng)戶看來，交費(fèi)或不交費(fèi)，不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而是一個(gè)政治事務(wù)。

我們認(rèn)為，這種是讓無償使用宅基地的制度繼續(xù)變相存在，不是真改革?，F(xiàn)在我國已經(jīng)有條件停止農(nóng)村宅基地?zé)o償劃撥的做法。廣東佛山在多年前已經(jīng)停止無償劃撥農(nóng)村宅基地，對合理的宅基地申索權(quán)，該市采取了貨幣化收購的辦法，使新增農(nóng)戶放棄了申索權(quán)。令人遺憾的是，佛山的這個(gè)好做法各試點(diǎn)地均未考慮。

宅基地作為一項(xiàng)重要資產(chǎn)，宅基地分配制度作為一種財(cái)產(chǎn)分配的基本制度，不應(yīng)該成為反復(fù)被投票表決的對象?；矩?cái)產(chǎn)制度建立及地權(quán)的初始分配可以由“民主”方式一次性建立，但其穩(wěn)定以后，不能總依靠在“民主”制度不斷調(diào)整。制度穩(wěn)定以后，地權(quán)的轉(zhuǎn)換、變更不應(yīng)按照“少數(shù)服從多數(shù)”原則進(jìn)行調(diào)整。絕不能認(rèn)為，只要民主程序介入，什么做法都合理。因?yàn)閷@個(gè)道理沒有理解，一些改革試點(diǎn)地區(qū)誤以為只要在宅基地分配與調(diào)整方面引入“民主決策程序”，就必然是好事。其實(shí)，民主制度的有效性在于，它是只管需要管的事務(wù)，不該管的事務(wù)由私人自主決策與市場調(diào)節(jié)決定。所以，在宅基地使用中的“定價(jià)”問題上，不合理性不在于價(jià)格高低本身，而在于決定價(jià)格的是一個(gè)公共決策機(jī)構(gòu)；這個(gè)機(jī)構(gòu)是否用民主決策并不重要。

（三）關(guān)于宅基地使用權(quán)“退出”制度

對于判定為惡意APP的應(yīng)用，API Hook模塊提醒用戶卸載，并將其包名、簽名添加到黑名單中。Hook模塊監(jiān)聽系統(tǒng)安裝程序，對于黑名單中的應(yīng)用直接予以卸載處理。對于未判定為惡意但進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)評估流程的APP，本系統(tǒng)會在用戶允許下將其上傳到服務(wù)器，啟動(dòng)靜態(tài)檢測流程。

農(nóng)業(yè)區(qū)人口大量流出，導(dǎo)致大量村莊出現(xiàn)空置房屋。一些距離城鎮(zhèn)較近的村莊，新房還在增加，而地理位置偏遠(yuǎn)的村莊，一些房屋逐漸被廢棄。這種宅基地是“退出”，還是作為一種資源得到利用，本應(yīng)是試點(diǎn)的改革內(nèi)容。但農(nóng)村宅基地退出制度的管道實(shí)際上很狹窄，試點(diǎn)地也沒有突破。目前各地實(shí)行的集中安置、增減掛鉤轉(zhuǎn)換、地票制度等，實(shí)際上是將農(nóng)村當(dāng)事人的宅基地的“建設(shè)用地權(quán)益”退給政府，使地方政府在異地增加了國有建設(shè)用地，盡管當(dāng)事人獲得了一定的補(bǔ)償。試點(diǎn)地的有關(guān)方案很少涉及農(nóng)村宅基地在村莊內(nèi)部的交易，這是因?yàn)槠h(yuǎn)農(nóng)村的宅基地及房屋大量空閑，本村農(nóng)戶并不需要多余的宅基地。在城市近郊，農(nóng)村宅基地利用率比較高，農(nóng)戶往往為增加房租收入擴(kuò)建房屋，如果單為居住，不可能出售自己的房屋。據(jù)我們調(diào)查，在經(jīng)濟(jì)水平高的村落，例如前述湖北省宜城市，房屋交易會比較活躍，多突破了村內(nèi)交易的限制。該市劉臺村宅基地有1109宗，但另外有252戶是從村外遷入的，其中有非農(nóng)業(yè)居民。據(jù)我們調(diào)查，官方規(guī)定在實(shí)踐中有所突破的情形在城市周邊地區(qū)比較常見。一些村莊的農(nóng)房被長期出租（是一種變相出售）給了城市居民。還有其他變相出售給城市居民的做法。湖南某縣政府一領(lǐng)導(dǎo)親自告訴我們，該縣若干村莊接受了約100個(gè)城市家庭，將其城市戶籍變?yōu)檗r(nóng)村戶籍，并使他們得到了農(nóng)房購買權(quán)。每個(gè)家庭以某種名義繳納了25萬元人民幣，盤活了局部的農(nóng)村建設(shè)用地。華北某縣一領(lǐng)導(dǎo)告訴我們，該省已經(jīng)有條件同意農(nóng)戶將其住房出售給城市居民。這些探索性的做法，反倒在改革試驗(yàn)地區(qū)是被禁止的。

制定農(nóng)村宅基地退出政策，必須了解我國村莊建設(shè)演化的歷史以及目前宅基地復(fù)墾的前景。我國地貌復(fù)雜，歷史上農(nóng)村村莊建設(shè)的情形也不盡相同。在耕地緊缺的山區(qū)、半山區(qū)，歷史上農(nóng)民就十分注意將房屋建設(shè)在不大適合耕作的地塊上。這些村莊占地復(fù)墾以后也難有很高的產(chǎn)出效率。用這些土地滿足逆城市化的居民點(diǎn)建設(shè)需要，對我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分有利。從環(huán)境因素看，如果合理規(guī)劃，使得一個(gè)集水區(qū)（末稍小流域）的硬化面積控制在10%以內(nèi)，且沒有工業(yè)污染，環(huán)境可以實(shí)現(xiàn)自我凈化。適當(dāng)滿足逆城市化居民點(diǎn)建設(shè)要求，不影響環(huán)境。如果產(chǎn)權(quán)改革能夠配套進(jìn)行，逆城市化居民參與淺山地帶的植被恢復(fù)會受到激勵(lì)，環(huán)境會變得更好。所以，在這類地區(qū)，農(nóng)村宅基地的退出可以引入市場化機(jī)制，允許城市居民購買宅基地的長期使用權(quán)。此舉還會增加農(nóng)村原住民收入，有利于他們向城市轉(zhuǎn)移。

對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的平原地區(qū)，農(nóng)村宅基地的退出可以予以限制，即不允許城市居民到村莊購買宅基地的長期使用權(quán)。國家可以建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，使脫離農(nóng)業(yè)的居民逐步進(jìn)入城市定居，其農(nóng)村的宅基地在得到合理補(bǔ)償?shù)那樾蜗轮鸩降玫綇?fù)墾。使優(yōu)質(zhì)耕地連綿相接，提高農(nóng)業(yè)耕作效率。

三　深化農(nóng)村宅基地制度改革的新策略

深化農(nóng)村宅基地制度改革的根本出發(fā)點(diǎn)是解放思想，實(shí)事求是。2016年以來，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策沒有變”，這對深化農(nóng)村宅基地制度改革有重要意義。將這一精神落到實(shí)處，應(yīng)包括在農(nóng)村宅基地制度改革領(lǐng)域?qū)で笸黄啤?/p>

（一）深化農(nóng)村宅基地制度改革的基本原則

農(nóng)村當(dāng)然需要共同共有產(chǎn)權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)村的一些財(cái)物及服務(wù)的確在享用中很難有效地建立個(gè)人的排他性權(quán)利，或很難有效地建立可退出的法人排他性權(quán)利。這個(gè)時(shí)候需要共同共有產(chǎn)權(quán)，即一般說的公有制。具體有以下情形：

第一，即使是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因?yàn)樵谏a(chǎn)中會涉及有害物質(zhì)排放、土地利用中的“以鄰為壑”、環(huán)境保護(hù)等問題，可以通過多種相關(guān)法規(guī)用公權(quán)對私權(quán)進(jìn)行約束。這里，雖然公權(quán)不直接占有土地，但實(shí)際上已經(jīng)形成公權(quán)對私權(quán)的必要干預(yù)。這種權(quán)利還常常表現(xiàn)為公共部門的土地分區(qū)規(guī)劃權(quán)。第二，對私人不能利用或利用成本極高的土地資產(chǎn)，公權(quán)（如社區(qū)“集體”）可以直接占有，如河流、某些道路、公共活動(dòng)場所、生態(tài)林地、社區(qū)公共服務(wù)等，都適用共同共有產(chǎn)權(quán)。在國家層面，有更多的財(cái)務(wù)理由實(shí)行國家共同共有產(chǎn)權(quán)。第三，對私人價(jià)值低、對大眾價(jià)值高的某些資產(chǎn)，會發(fā)生私人自愿將資產(chǎn)全部或部分提供給大眾使用的情形。這種情形在一些發(fā)達(dá)國家越來越普遍，Conservancy作為一種空間資源保護(hù)概念，［3］內(nèi)涵有待于豐富，其中，資源在本源上歸誰所有并不重要，如何更有效地為公眾利益服務(wù)才具有根本意義。這里具有的“私權(quán)”的“揚(yáng)棄”或蛻變，我國理論界基本忽視了。

以上三種情形表明，合理設(shè)置共同共有產(chǎn)權(quán)是十分必要的。我國體制的問題是公權(quán)過于延伸到私權(quán)領(lǐng)域。除過以上情形之外，私人產(chǎn)權(quán)或按份共有產(chǎn)權(quán)就有了用武之地。社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)或國家共同共有產(chǎn)權(quán)在其他方面會帶來低效率。我們可以用著名的決策模型（圖1）來說明共同共有產(chǎn)權(quán)越界實(shí)施的弊端。

圖1　所有權(quán)效益解析

我們知道，在共同共有產(chǎn)權(quán)覆蓋之下，相關(guān)事務(wù)的決策通常奉行民主票決制，否則共同共有產(chǎn)權(quán)就失去了意義。如上圖，如果決策從一個(gè)人說了算到100%的人說了算（即從從B 到C），決策成本與決策的外部成本會有變化，其中決策邊際成本曲線是BD，外部邊際成本曲線是AC，總邊際成本曲線則是二者之和，即AGD。如圖按照最低成本決策，完成一項(xiàng)公共事務(wù)決策，要付出總成本ABEG。這是一種“無奈的支出”。

如果將一件私人事務(wù)納入共同共有產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下，上述成本也要發(fā)生。但是，按照通常給“私人事務(wù)”提出的定義，這個(gè)支出本來可以不發(fā)生。因?yàn)樗饺耸聞?wù)是不發(fā)生外部成本的事務(wù)，私人決策在一定領(lǐng)域不傷害他人利益，所以也不應(yīng)該發(fā)生公共決策成本。如果來個(gè)霸王硬上弓，一定要以公共決策替代私人決策，這就有了兩個(gè)后果：一是發(fā)生了公共決策的成本，二是因?yàn)楣矝Q策的“一刀切”的特性，不免傷害私人事務(wù)的效率，就產(chǎn)生了公共決策的外部成本。如上圖，ABEG便是這兩個(gè)成本之和。這不是“無奈的支出”，而是一種可以避免的支出。

上面這些分析，其實(shí)就是要說明一個(gè)道理：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種競爭性活動(dòng)，最好由私人決策，相關(guān)的所有權(quán)設(shè)計(jì)，就不要搞共同共有產(chǎn)權(quán)了。當(dāng)然，這不是說與農(nóng)業(yè)有關(guān)的事務(wù)完全不需要共有產(chǎn)權(quán)介入。如前所述，食品安全、環(huán)境保護(hù)、水系利用、納稅義務(wù)等，都涉及公共事務(wù)，但這種公共事務(wù)可以國家管制政策來實(shí)現(xiàn)，不一定非搞共同共有產(chǎn)權(quán)不可。

（二）深化農(nóng)村宅基地制度改革的措施建議

基于上述原則，我們認(rèn)為，政府主導(dǎo)模式應(yīng)該改變，需要建立新的由市場關(guān)系發(fā)揮主導(dǎo)作用的模式，具體政策調(diào)整如下：

第一，在村莊整治、實(shí)行集中化居住過程中，一定要尊重農(nóng)民意愿。一個(gè)地方的遷村并居，哪怕對農(nóng)民有再大的好處，只要農(nóng)民想不通，就不要強(qiáng)制。對于各地發(fā)生的任何強(qiáng)制或變相強(qiáng)制農(nóng)民離開家園的做法，要有明確具體的處置辦法。建立農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，有利于農(nóng)民在土地交易中形成議價(jià)能力，維護(hù)自己的利益，因此，需要盡快推進(jìn)農(nóng)民土地承包權(quán)永久不變的改革，特別要通過法律程序確保農(nóng)民對自己宅基地的永久性財(cái)產(chǎn)權(quán)。

第二，堅(jiān)決制止地方要求農(nóng)民普遍“上樓”集中居住的做法，明確規(guī)定現(xiàn)有專業(yè)農(nóng)戶應(yīng)分散居住，并在農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃時(shí)，充分考慮更多專業(yè)農(nóng)戶分散居住的要求。一個(gè)農(nóng)戶會不會成為專業(yè)農(nóng)戶，需要一個(gè)過程?，F(xiàn)有兼業(yè)農(nóng)戶很難在短期內(nèi)下決心做專業(yè)農(nóng)戶。只有尊重農(nóng)民意愿，特別是不去強(qiáng)制那些游移不定的農(nóng)戶搬離村莊，才能為專業(yè)農(nóng)戶的成長創(chuàng)造空間。

第三，政府對農(nóng)村新建集中居住小區(qū)的設(shè)計(jì)、功能和人口規(guī)模應(yīng)提出指導(dǎo)意見、制定規(guī)劃，但小區(qū)的建設(shè)開發(fā)應(yīng)允許農(nóng)民按市場原則自主進(jìn)行。在農(nóng)村地區(qū)，除過專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)之外，其他建設(shè)用地的開發(fā)利用應(yīng)該與城市建設(shè)用地適用同樣的政策，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)所有建設(shè)用地市場的統(tǒng)一。

第四，土地“用途管制”在大局上要放活，微觀上要嚴(yán)格，使土地的“用途管制”不僅有利于保護(hù)耕地，還要有利于國家對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。目前，中國農(nóng)村移民趨勢和村莊衰落趨勢在山區(qū)甚于丘陵地帶，更甚于平原地帶，形成了山區(qū)建設(shè)用地的更多浪費(fèi)。中國現(xiàn)有山區(qū)農(nóng)戶5000多萬戶，其中約一半農(nóng)戶的居住地可開發(fā)高檔山區(qū)住宅，以滿足“逆城市化”進(jìn)程中高檔住宅開發(fā)的需要。在嚴(yán)格規(guī)劃的前提下適度開放山區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)，是一件利國利民的好事，應(yīng)該考慮放行。與此同時(shí)，要更加嚴(yán)格地控制優(yōu)質(zhì)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模。對各地下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，要確定不同的人口密度和開發(fā)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，促使中國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)各省市提高其城市建成區(qū)的人口密度和經(jīng)濟(jì)密度。

（三）深化農(nóng)村宅基地制度改革的認(rèn)識保障

以上改革措施無疑會遭受質(zhì)疑，但我們所常常聽到的相關(guān)質(zhì)疑其實(shí)并沒有充分根據(jù)。

第一，關(guān)于耕地保護(hù)。我們認(rèn)為，如果有上述配套改革舉措，宅基地制度的市場化取向改革不僅不會影響耕地保護(hù)，反而會提高耕地保護(hù)水平。前文對此已經(jīng)有分析。

第二，關(guān)于“居住有其屋”的保障能力。任何一個(gè)國家都不可能對一個(gè)大的人群長期實(shí)行宅基地的無償劃撥制度，我們國家實(shí)行這個(gè)制度也早已不能支撐了。“居者有其屋”作為一種治國理念，自然是正確的，但用土地劃撥方式來實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，絕對是不適當(dāng)?shù)?。在我國?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，只能靠市場化的辦法解決農(nóng)村住房問題。實(shí)踐證明，這個(gè)路可以走得通。在比較落后的農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)槿丝诹魇Я看?，宅基地事?shí)上處于過剩狀態(tài)，即使按照市場化流轉(zhuǎn)，宅基地的價(jià)格不會上升明顯。如果在特定地區(qū)（如非農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)）嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃約束，農(nóng)戶在引入城市資本參與村莊整治以后，農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)還可能升值，從而取得財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，有利于獲得改善住房的資金。四川都江堰市在災(zāi)后重建中取得的經(jīng)驗(yàn)，證明這個(gè)思路是可行的。對于限制城市居民進(jìn)入的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，村莊建設(shè)用地更是充裕，不存在保障能力問題。這個(gè)問題在學(xué)術(shù)界也已經(jīng)逐步形成了共識。有學(xué)者認(rèn)為，從農(nóng)村宅基地功能演變歷史看，宅基地三大功能演變趨勢是政治穩(wěn)定功能保持不變，社會保障功能進(jìn)一步削弱，經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)功能日益凸顯。［4］

第三，關(guān)于房地產(chǎn)市場變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。推行農(nóng)村宅基地改革，讓一部分農(nóng)村宅基地入市交易，相當(dāng)一部分人士擔(dān)心我國房地產(chǎn)市場受到?jīng)_擊。其實(shí)改革只會對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)生積極影響。我國房價(jià)過高是不爭的事實(shí)。房價(jià)過高，是通過價(jià)格改變了國民收入分配，但因壓縮了實(shí)際需求，抑制了建材、建筑業(yè)發(fā)展。一部分宅基地入市，可能降低我國單元樓房的房價(jià)總水平，但會擴(kuò)大獨(dú)棟房屋建設(shè)在房地產(chǎn)業(yè)的比重，從而會更大程度地繁榮我國房地產(chǎn)市場，提高全國人民的居住品質(zhì)，并對國民經(jīng)濟(jì)整體產(chǎn)生積極影響。

注釋：

［1］丁關(guān)良：《1949年以來中國農(nóng)村宅基地制度的演變》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2008年第8期。

［2］劉旦：《基于Logistic模型的農(nóng)民宅基地置換意愿分析——基于江西的調(diào)查和農(nóng)戶視角》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。

［3］Michael Murray，“Private Management of Public Spaces：Nonprofit Organizations and Urban Parks”，Harvard Environmental Law Review，vol.34（2010），pp.179-254.

［4］林超、譚峻：《農(nóng)村宅基地制度改革研究——基于宅基地功能演變分析的視角》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2013年第5期。

責(zé)任編輯馬相東

F321.1

A

1006-0138（2016）05-0046-07

黨國英，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京市，100732。