陳彥博 肖思吟

摘要：本文在歸納現(xiàn)行可再生能源消納配套政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合新能源產(chǎn)業(yè)與政策的共生互動(dòng)關(guān)系，論述了推行發(fā)電配額和綠證交易制度的必要性和必然性，并對(duì)接下來發(fā)電配額和綠證交易制度的順利實(shí)施，提出了相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：可再生能源發(fā)電配額制 綠色電力證書 推行實(shí)施 對(duì)策建議

我國高度重視可再生能源的發(fā)展，2009年底我國承諾，到2020 年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%左右。2014年6月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，大力發(fā)展可再生能源。近年來，我國出臺(tái)了一系列有力措施，可再生能源發(fā)展取得了舉世矚目的成就，其中2015年底全國水電裝機(jī)容量3.2億千瓦，占全球四分之一、世界排名第一；風(fēng)電裝機(jī)高速發(fā)展，2012年6月超過美國成為世界第一風(fēng)電裝機(jī)大國；2015年底光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量4318萬千瓦，超越德國成為全球光伏發(fā)電裝機(jī)容量最大的國家。與此同時(shí)，電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新能源電力消納技術(shù)以及輸配售電機(jī)制等發(fā)展卻沒有跟上可再生能源快速發(fā)展的步伐，導(dǎo)致了越來越嚴(yán)重的“棄風(fēng)棄光”問題。以風(fēng)電為例，2015年全國棄風(fēng)損失電量創(chuàng)下新高，達(dá)339億千瓦時(shí)①，2010—2015年因棄風(fēng)造成的電量損失達(dá)998億千瓦時(shí)，接近于三峽與葛洲壩兩座水電站2015年發(fā)電量之和，造成電費(fèi)直接損失539億元。能否解決好棄風(fēng)棄光問題，既是電改的重要內(nèi)容，也是衡量電改成敗的標(biāo)志，更是能源革命能否成功的關(guān)鍵。

一、我國現(xiàn)行可再生能源電力發(fā)展配套消納措施

國際上促進(jìn)可再生能源發(fā)展政策主要有配額制（RPS）、強(qiáng)制購買（Feed -in Law）、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制（NFFO）、綠色證書（GCS）和特許經(jīng)營（Concession）等。我國實(shí)施的是強(qiáng)制入網(wǎng)制度（即Feed-in Law）和分類上網(wǎng)電價(jià)與費(fèi)用分?jǐn)傊贫取?007年我國《可再生能源發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃》中明確提出，為保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將采取強(qiáng)制性市場(chǎng)份額等系列政策措施支持可再生能源的發(fā)展，提高可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例。2009年，《中華人民共和國可再生能源法》（修正案）將可再生能源發(fā)電全額保障性收購確立為一項(xiàng)基本法律要求。2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，明確提出要實(shí)施新能源配額制，落實(shí)新能源發(fā)電全額保障性收購。雖然按照《可再生能源法》和有關(guān)規(guī)章制度，應(yīng)該對(duì)可再生能源電力給予全額保障性收購，但目前許多地方出現(xiàn)嚴(yán)重的棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象及各地大干快上煤電項(xiàng)目的趨勢(shì)表明，非化石能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有許多深層次的體制機(jī)制問題待解決，這表明了法律沒有得到有效執(zhí)行，表明了風(fēng)電、光電與煤電等常規(guī)電源之間存在激烈博弈，反映了電價(jià)補(bǔ)貼缺口、相關(guān)政策不夠完善等問題。為此，我們必須結(jié)合能源發(fā)展形勢(shì)和電力體制改革進(jìn)程，運(yùn)用量化考核指標(biāo)及具體抓手，進(jìn)行可再生能源政策和機(jī)制創(chuàng)新。

二、推行發(fā)電配額和綠證交易制度的必要性和必然性

以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，關(guān)注各方利益，充分調(diào)動(dòng)各市場(chǎng)主體的積極性，才能使可再生能源電力消納問題得到根本解決?？稍偕茉磁漕~制（Renewable Portfolio Standard，RPS）是政府為培育可再生能源市場(chǎng)、使可再生能源發(fā)電量達(dá)到一個(gè)有保障的最低水平而采用的強(qiáng)制性政策手段，其概念最初在上世紀(jì)90年代由美國風(fēng)能協(xié)會(huì)在加利福尼亞公共設(shè)施委員會(huì)的電力體制改革項(xiàng)目中提出，隨后這項(xiàng)政策以各種形式被傳播到多個(gè)國家。2001年，可再生能源配額制為澳大利亞在全球范圍內(nèi)首先正式運(yùn)行，近年來在世界許多國家的能源政策領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。同時(shí)，根據(jù)國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，單純依靠政府監(jiān)督實(shí)施可再生能源配額制，難以有效解決發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)積極性問題。在實(shí)施過程中引入綠色證書交易，讓電力企業(yè)既可以自己生產(chǎn)綠色電力，也可以綠色證書市場(chǎng)上購得缺額部分余量完成配額任務(wù)，視兩者成本優(yōu)越性進(jìn)行裁量和搭配，使電力企業(yè)尋到一條成本更低的途徑來完成配額任務(wù)。過程中，具有優(yōu)勢(shì)的可再生能源企業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)綠色電力，傳統(tǒng)電力企業(yè)基于開辟新生產(chǎn)線的風(fēng)險(xiǎn)和成本考量寧愿從新能源企業(yè)購買綠證，這就實(shí)現(xiàn)了綠色電力生產(chǎn)的集約化、規(guī)?；?，優(yōu)化了可再生能源電力資源的配置，有利于可再生能源配額目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。為此，綠色證書交易已成為可再生能源配額制的核心要素。

（一）發(fā)電配額和綠證交易制度更有利可再生能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

我國現(xiàn)行的強(qiáng)制入網(wǎng)制度和分類上網(wǎng)電價(jià)與費(fèi)用分?jǐn)傊贫入m然一定程度上解決了電力銷售的問題，但是沒有對(duì)發(fā)電企業(yè)的電力生產(chǎn)量作出要求，這一方面不利于總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榘l(fā)電企業(yè)并不一定將完成強(qiáng)制性的總量目標(biāo)作為其生產(chǎn)義務(wù)；另一方面，政府制定的保護(hù)性電價(jià)會(huì)造成發(fā)電企業(yè)怠于提高生產(chǎn)效率，缺乏降低生產(chǎn)成本的動(dòng)力，不利于可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步。配額制是以數(shù)量和市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政策制度，包括強(qiáng)制性的、量化的可再生能源發(fā)電目標(biāo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制來保證新能源發(fā)電總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于克服現(xiàn)行政策的弊端，因此，推行可再生能源配額制是十分必要的。

（二）發(fā)電配額和綠證交易制度對(duì)傳統(tǒng)化石能源具有更好的抑制作用

在我國，在傳統(tǒng)化石能源中，煤炭探明儲(chǔ)量和技術(shù)可開采量相比于其他能源品種具有明顯優(yōu)勢(shì)。近一年多來，由于煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)下降，發(fā)電企業(yè)投資煤電熱情高漲，煤電裝機(jī)仍創(chuàng)歷史新高，2015年新增煤電裝機(jī)超過5000萬千瓦，且有超過3億千瓦的煤電處于在建、核準(zhǔn)或前期工作狀態(tài)，加劇了各類電源之間，尤其是煤電與可再生能源之間直接爭(zhēng)奪當(dāng)前的利益空間和未來的發(fā)展空間。研究表明，F(xiàn)IL政策（強(qiáng)制入網(wǎng)制度）下，政府給予了可再生能能源電力一個(gè)高于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)貼價(jià)格，這使得可再生能源電力產(chǎn)量迅速增加，但化石能源電力產(chǎn)量并未得到有效抑制； 而在RPS政策（配額制）下，政府規(guī)定了可再生能源電力與化石能源電力的一個(gè)最低比例，企業(yè)在生產(chǎn)決策時(shí)既可以提高可再生能源產(chǎn)量，亦可以降低化石能源產(chǎn)量，此時(shí)對(duì)化石能源的抑制效應(yīng)要顯著的大于FIL政策下的抑制效應(yīng)②。

（三）發(fā)電配額和綠證交易制度更有利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性

現(xiàn)行的強(qiáng)制入網(wǎng)制度和分類上網(wǎng)電價(jià)與費(fèi)用分?jǐn)傊贫纫箅娏疽哉?guī)定的價(jià)格購買可再生能源發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)的電力，體現(xiàn)了政府計(jì)劃性，行政手段色彩明顯；而配額制有助于實(shí)現(xiàn)可再生能源由固定電價(jià)支持政策向政府政策與市場(chǎng)機(jī)制共同作用的強(qiáng)制性制度變遷。由于強(qiáng)制上網(wǎng)制度下的電價(jià)是由政府規(guī)定的固定的價(jià)格，就導(dǎo)致政府定價(jià)與實(shí)際成本格和應(yīng)有市場(chǎng)價(jià)格有脫節(jié)的可能性，無法保證發(fā)電成本最低，對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的培育是有害無益的。同時(shí)，可再生能源固定電價(jià)與煤電市場(chǎng)價(jià)的差額，一方面通過電力消費(fèi)力轉(zhuǎn)嫁一部分，剩余的必須由輸電供電商的進(jìn)行財(cái)務(wù)對(duì)沖，利潤(rùn)必然受到影響。發(fā)電配額和綠證交易制度的推行，讓可再生能源電力以現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格出售，但可獲得政府補(bǔ)貼、綠色證書銷售收益，既可以促使可再生能源降低生產(chǎn)成本，也讓輸電供電企業(yè)可以通過市場(chǎng)手段完成配額任務(wù)，有助于提高履行配額義務(wù)的積極性。

三、發(fā)電配額和綠證交易制度實(shí)施的對(duì)策建議

在上世紀(jì)90年代末期，我國就已經(jīng)開始研究可再生能源配額制了。2010年3月，國家能源局正式鼓勵(lì)將配額制制定成管理辦法。2012年2月，國家能源局新能源司制訂《可再生能源電力配額管理辦法（討論稿）》；2013年2月，國家能源局下發(fā)《關(guān)于征求<可再生能源電力配額管理辦法>意見的通知》。在配額制管理辦理出臺(tái)之前，筆者針對(duì)其中的若干重要問題，提出如下建議：

（一）科學(xué)確定可再生能源發(fā)展配額的目標(biāo)水平

目標(biāo)水平是指目標(biāo)的具體數(shù)量和計(jì)算數(shù)量的方法，它是可再生能源配額制的基礎(chǔ)，也是配額的基本體現(xiàn)?？稍偕茉吹目偭磕繕?biāo)是實(shí)行可再生能源配額制的前提，配額制是實(shí)現(xiàn)總量目標(biāo)的手段?？稍偕茉措娏ε漕~制本質(zhì)上是為了落實(shí)可再生能源“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，鼓勵(lì)各地積極開發(fā)利用可再生能源，實(shí)現(xiàn)可再生能源電力規(guī)模化開發(fā)和有保障消納。從總目標(biāo)看，2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)量占比達(dá)到15%，是“十三五”期間我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)約束性目標(biāo)。應(yīng)以立法形式強(qiáng)制規(guī)定可再生能源發(fā)展的具體指標(biāo)（數(shù)量或比例），采取自上而下的方式，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)可再生能源消費(fèi)總量的控制。建立差異化指標(biāo)分解機(jī)制，充分考慮各省市區(qū)歷史可再生能源電力消費(fèi)情況、資源稟賦狀況、各地區(qū)電力需求狀況、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況、電網(wǎng)約束狀況等因素，使可再生能源電力在全國范圍內(nèi)合理分配。

（二）設(shè)計(jì)多元化、系統(tǒng)性的義務(wù)主體

在國外，一般把配額承擔(dān)主體確定為電網(wǎng)和配電公司，有的是電網(wǎng)企業(yè)（如美國大部分州、英國），有的是發(fā)電企業(yè)（如韓國、我國臺(tái)灣地區(qū)）。從我國國情及現(xiàn)有可再生能源發(fā)展面臨的主要矛盾出發(fā)，應(yīng)將可再生能源電力的發(fā)輸用各環(huán)節(jié)的主體納入配額制責(zé)任體系。首先是電網(wǎng)企業(yè)作為可再生能源電力配額的實(shí)施責(zé)任主體，承擔(dān)全額保障性收購義務(wù)，同時(shí)將保障性收購義務(wù)與電網(wǎng)覆蓋的?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟(jì)水平和資源情況掛鉤，能夠體現(xiàn)公平性原則。其次是為避免電網(wǎng)企業(yè)無法獲得足夠的可再生能源電力導(dǎo)致無法完成配額任務(wù)，將大型發(fā)電投資企業(yè)作為可再生能源電力生產(chǎn)的配額義務(wù)主體。對(duì)包括五大發(fā)電集團(tuán)在內(nèi)的擁有500萬千瓦及以上火電裝機(jī)容量的發(fā)電企業(yè)提出發(fā)電配額要求，設(shè)定一個(gè)最低比例的可再生能源發(fā)電配額；再次是為保障所發(fā)的可再生能源電力得到合理消納，在充分考慮各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、市場(chǎng)消納能力、電網(wǎng)狀況、可再生能源開發(fā)情況等諸多因素的基礎(chǔ)上，將各?。▍^(qū)、市）級(jí)政府作為可再生能源電力配額消費(fèi)義務(wù)的行政主體。

（三）制定考核監(jiān)督以及獎(jiǎng)懲制度

動(dòng)員千遍，不如問責(zé)一次，有力的考核獎(jiǎng)懲是配額制政策發(fā)揮作用的重要保證。如果責(zé)任主體不履行義務(wù)，配額制政策就發(fā)揮不了作用。可考慮將可再生能源電力的消納量納入各?。▍^(qū)、市）合理控制能源消費(fèi)總量和節(jié)能減排考核指標(biāo)和政績(jī)考核體系，并將可再生能源發(fā)電配額完成情況納入電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)的考核體系。國家能源主管部門應(yīng)制定地方政府和電網(wǎng)企業(yè)的年度配額指標(biāo)，并在第二年年初對(duì)上一年配額指標(biāo)完成情況給予公示。各地可再生能源消費(fèi)量可按照當(dāng)年全國平均供電煤耗水平進(jìn)行一次能源這算，等量從當(dāng)?shù)啬茉聪M(fèi)總量控制額度中扣除，在單位GDP能耗考核中也合理反映當(dāng)?shù)乩每稍偕茉磳?duì)節(jié)能的貢獻(xiàn)。由國家能源主管部門會(huì)同監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等部門，以及發(fā)改、國資等部門對(duì)各?。▍^(qū)、市）、電網(wǎng)企業(yè)、電力企業(yè)配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，并進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。我國確定懲罰機(jī)制時(shí)可以參考國外的做法，比如美國的配額制采用幾倍于履行成本的罰款。一般來說，對(duì)電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)懲罰只基于未完成量設(shè)定，數(shù)量上以預(yù)期履行成本的2至5倍為宜。

注：

①相關(guān)數(shù)據(jù)來自國家能源局官方網(wǎng)站。

②孫鵬，李世杰.從價(jià)規(guī)制與從量規(guī)制孰優(yōu)孰劣？——基于可再生能源產(chǎn)業(yè)上網(wǎng)價(jià)格政策與配額制的比較研究[J].財(cái)經(jīng)論叢，2015，（11）：105—112

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