〔摘要〕 《中國共產(chǎn)黨問責條例》的制定實施是中國權(quán)力制度體系建設(shè)史上的一件具有劃時代意義的大事。制度理論、公共選擇理論、責任政府理論都十分重視責任及問責要素在權(quán)力制度體系中的重要性，認為建構(gòu)權(quán)力制度體系必須要同時考慮權(quán)力和責任兩大要素，且最優(yōu)的選擇是實現(xiàn)權(quán)力和責任的對應(yīng)。制定實施《問責條例》有三個方面的重要意義，即：填補了我國權(quán)力制度體系的要素空白，會顯著提高我國權(quán)力制度體系的科學(xué)性和有效性；是克服一些老大難問題的“利器”；是消解“官本位”文化的良藥。《問責條例》有三大亮點，即：從最核心的公權(quán)力機構(gòu)即執(zhí)政黨開始問責，會對我國責任政府建設(shè)起到極大的示范和推動作用；問責制度理念先進、原則科學(xué)；內(nèi)容既短小精煉又不失制度元素的完備性。《問責條例》的主要短板是執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)當充分吸取“黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制”問責落空的教訓(xùn)，盡快實現(xiàn)問責的制度化轉(zhuǎn)型。

〔關(guān)鍵詞〕 權(quán)力，責任，問責，《中國共產(chǎn)黨問責條例》

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）05-0005-06

在黨的十八大以來開展黨內(nèi)問責和責任政府建設(shè)最新實踐的基礎(chǔ)上，《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）于2016年6月28日經(jīng)政治局會議審議通過，并自7月8日起施行。政治局會議認為“問責條例是全面從嚴治黨的利器”。實際上，首度制定專門的問責法規(guī)制度，正式面向執(zhí)政黨進行問責，應(yīng)當說是新中國權(quán)力制度體系建設(shè)史上的一件具有劃時代意義的大事?！秵栘煑l例》為什么重要，其重大意義和作用體現(xiàn)在哪些方面？《問責條例》內(nèi)容有哪些亮點，未來的執(zhí)行還會面臨什么挑戰(zhàn)？只有很好地回答了這些問題，才能提升對于《問責條例》重要性的認識，才能真正重視對于《問責條例》的執(zhí)行，以《問責條例》為代表的問責制度的目的才能很好地達到。

一、責任和問責的相關(guān)理論依據(jù)

關(guān)于責任與問責，社會科學(xué)有幾個重要的理論。首先是制度理論?，F(xiàn)代制度理論起源于經(jīng)濟學(xué)和新制度經(jīng)濟學(xué)，雖然受經(jīng)濟學(xué)的影響比較多，但其基于理性人假設(shè)而建立的理論范式，適用于一切制度的分析。因為制度的相對方就是人，是影響人的行為或行為選擇的一套規(guī)則體系?？紤]到本文的分析需要，這里僅涉及制度理論關(guān)于權(quán)力制度體系設(shè)計的相關(guān)見解，其分析單位主要是針對單個權(quán)力職位。如何設(shè)計一個權(quán)力職位呢？制度理論的基本見解是：實現(xiàn)權(quán)力和責任的最大可能的對應(yīng)①。對于處于權(quán)力職位上的個人（即代理人，agent）而言，如果權(quán)力大于責任，就有濫用權(quán)力的可能；如果權(quán)力小于責任，則傾向于不作為；只有權(quán)力和責任對應(yīng)，代理人才能正當、充分地行使職權(quán)，也才是最優(yōu)的權(quán)力制度設(shè)計。

在制度理論關(guān)于權(quán)力制度的討論中，實際上包含三個概念，即：權(quán)力、責任、問責，需要解釋一下。對于任何代理人而言，其行使的權(quán)力都是委托權(quán)力（entrusted power，也常稱為職位權(quán)力或職權(quán)）。而對于在政府工作的這類特殊的代理人（常稱為官員）而言，其行使的權(quán)力就是公共權(quán)力（public power）。責任并非人們常常理解的那樣，對代理人而言只會有風(fēng)險和付出的一面，也包括利益和利好的一面。準確地說，責任包括狹義的“責任”（responsibility）和利益：當代理人正當、充分地行使了權(quán)力，實現(xiàn)了權(quán)力的目標（或履職到位），其就會獲得相應(yīng)的報酬、榮譽、提拔等各種利益；反之，就要被追究履職不到位的責任。人們常說，制度設(shè)計應(yīng)實現(xiàn)權(quán)（力）、責（任）、利（益）的對應(yīng)，其實，此處的責、利屬于一個方面，都屬于責任范疇。問責（accountability），通常是指當代理人履職不到位時，對其應(yīng)當承擔的責任進行追究這樣一類活動。簡單地理解，問責就是追究責任，是保障責任落實到位的一類制度安排。實行問責或建立問責制度，就需要描述清楚權(quán)力所對應(yīng)的責任，特別是履職不到位的類型、性質(zhì)和情節(jié)，以及相應(yīng)被追究責任的內(nèi)容和方式等。

制度理論關(guān)于權(quán)力制度設(shè)計的基本見解具有廣泛的適用性，而不僅限于政府部門。在有關(guān)公司治理或企業(yè)制度安排的諸多討論中，就都采用了同樣的原則。在關(guān)于公司治理或企業(yè)所有權(quán)安排等相關(guān)討論中，一個基本的結(jié)論或見解就是要實現(xiàn)“企業(yè)控制權(quán)”和“剩余所有權(quán)”的對應(yīng) 〔1 〕。這里的企業(yè)控制權(quán)屬于權(quán)力范疇，而剩余所有權(quán)則屬于責任范疇。同樣地，不能僅從字面上把剩余所有權(quán)也理解為是一種權(quán)力，它其實對應(yīng)的是責任，包括利益、權(quán)益（獲得剩余的權(quán)益）和責任、風(fēng)險。在微觀經(jīng)濟學(xué)中，還有一個重要的概念，即外部性，是指一個人的行為影響到了其他人的利益 〔1 〕。外部性有正有負，如果對其他人的利益造成了損害，就是負的外部性；反之，就是正的外部性。存在外部性時，市場就會失靈，無法實現(xiàn)市場配置資源的效率。其實，外部性概念框架不僅適用于人的經(jīng)濟行為的分析，也適用于其他很多行為，包括官員行使權(quán)力的行為。官員沒有正當、充分地行使權(quán)力，也可以看作是一種外部性。通常這種外部性都是負的，即對他人或公共利益造成損害。至于濫用權(quán)力的腐敗行為，則毫無疑問屬于負外部性行為?；谕獠啃愿拍羁蚣?，權(quán)力制度設(shè)計的一個基本原則就是使官員行為的外部性效應(yīng)最小化。而如何實現(xiàn)最小化呢？一個主導(dǎo)的選擇就是實現(xiàn)權(quán)力和責任的對應(yīng)。這也就是上述制度理論的基本觀點。

責任和問責要素的引入在權(quán)力制度體系的設(shè)計中是如此的重要，以至于它會從根本上決定著權(quán)力制度體系的有效還是失靈。在腐敗問題研究專家克里特加爾德（Robert Klitgaard）著名的腐敗方程式中，責任和問責就被作為一個重要的要素而引入。他提出的腐敗方程式是：腐敗=壟斷+自由裁量-問責 〔2 〕。該方程式既揭示了腐敗的原因，也蘊含著治理腐敗的思路和對策。方程式中的前兩個要素都是關(guān)于權(quán)力的，如果權(quán)力的壟斷程度高，自由裁量幅度大，則腐敗風(fēng)險就高；第三個要素則是關(guān)于責任和問責的，如果問責缺乏，腐敗風(fēng)險也會增高，反之，引入問責，實行嚴密的問責，則腐敗風(fēng)險就會降低。針對權(quán)力要素，降低權(quán)力的壟斷程度和壓縮權(quán)力的自由裁量空間，固然是防治腐敗的一類措施，但引入問責也同樣甚至更為重要。這是因為，僅僅圍繞權(quán)力的設(shè)計做文章雖然屬于“事前”預(yù)防措施，但必定存在著局限性，即不可能完全消除權(quán)力的壟斷性和自由裁量空間，尤其是在政府方面。即使能夠完全消除權(quán)力的壟斷性和自由裁量空間，也不能就百分之百地保證權(quán)力得到正當、充分的行使。因為這類措施并不關(guān)注權(quán)力行使的結(jié)果，是非結(jié)果導(dǎo)向的。例如，不作為就總有可能吧。而引入責任和問責就大不相同了。首先，責任和問責關(guān)注的是權(quán)力設(shè)置的目標和權(quán)力行使的結(jié)果，是結(jié)果導(dǎo)向的。其次，一旦在權(quán)力設(shè)計環(huán)節(jié)就引入責任和問責，就必然會影響代理人行使權(quán)力過程中的行為選擇，同樣具有“事前”的防范作用。事實上，一旦引入了與權(quán)力大小充分對應(yīng)的責任和問責措施，即使不考慮權(quán)力壟斷等因素，也會起到很好的防范權(quán)力濫用的作用。正因為如此，我們甚至可以把責任和問責看作是與透明公開一樣有價值的、防治腐敗的黃金措施。

其次是公共選擇理論。該理論的基本假設(shè)是：政府也是理性人，而不是天然的公共利益追求者。政府存在的一個基本原因是為了彌補市場失靈，可是卻會出現(xiàn)政府失靈（government failure）。政府失靈有很多表現(xiàn)，包括未能矯正市場失靈改善經(jīng)濟效率、未能促進社會公平、存在官僚主義低效率和腐敗尋租問題等 〔3 〕。如何治理政府失靈問題，公共選擇理論也提出了很多建議，例如，準確定位政府職能，防止政府職能越位、缺位等，建立法律制度規(guī)范政府行為等 〔3 〕。其實，在克服政府失靈的各種對策建議中，最重要的還是建立問責制度。因為相比于私營企業(yè)，政府的委托—代理關(guān)系更復(fù)雜、鏈條更長。以采購事務(wù)為例，私營企業(yè)的采購人員也可能以權(quán)謀私，但企業(yè)的所有人就有責任心去監(jiān)督采購人員。而政府采購人員的諸多監(jiān)督者，包括采購部門的領(lǐng)導(dǎo)、財政部門、審計部門以及反腐敗機構(gòu)及其工作人員，也都是代理人，他們未必就有責任心去監(jiān)督。老百姓出于主人翁的精神以及維護自身利益的需要應(yīng)當去監(jiān)督，可是由于集體行動搭便車（free-riding）現(xiàn)象、人民監(jiān)督政府制度的不完善等原因，人民監(jiān)督往往也容易失靈。何以解決如此點多面廣的問題呢？答案就是從公共權(quán)力體系的每一個職位設(shè)計做起，普遍地建立責任和問責制度。

最后是責任政府理論。無論是傳統(tǒng)的責任政府理論 〔4 〕，還是現(xiàn)代責任政府理論，都一致強調(diào)責任對于政府良好運行的極端重要性，也就是一定要把政府建設(shè)為責任政府（responsible government）?，F(xiàn)代責任政府理論認為：政府必須對（公民）人民負責，而且應(yīng)當對人民負起直接的、全面的責任 〔5 〕。確保實現(xiàn)責任政府的重要制度安排就是建立問責制度 〔6 〕。

上述三個基本理論都一致認為，建立責任和問責對于政府來說十分重要。為了保障政府具有其存在的正當性及合理性，必須把責任和問責作為不可或缺的制度要素，納入政府的權(quán)力制度體系設(shè)計之中，由此建立起普遍的責任及責任體系，建立并實施嚴格的問責制度。制度理論還提出了建立責任和問責制度的原則，那就是：以權(quán)力為基本依據(jù)，設(shè)計出與權(quán)力的大小、多少相對應(yīng)的責任；建立保障責任得到落實的問責制度，當權(quán)力履行不到位時，則應(yīng)當根據(jù)履職不到位的程度、性質(zhì)和情節(jié)實施相應(yīng)的嚴格的問責。

二、《問責條例》的重要意義

由上一部分的幾個基本理論可以看出，制定實施《問責條例》至少具有以下三個方面的重要意義。

第一，填補了我國權(quán)力制度體系的要素空白。上述理論均認為，在設(shè)計權(quán)力制度體系時，權(quán)力、責任（和問責）應(yīng)當是同樣重要的兩大制度要素。認為制定實施《問責條例》是填補了我國權(quán)力制度體系的要素空白是不是有些夸大其辭、言過其實呢？事實是沒有任何夸大。長期以來，我國的權(quán)力制度體系都是不完善的，問題多種多樣，但最主要的問題是缺乏責任和問責要素。從現(xiàn)象上看就是：權(quán)大責小，甚至有權(quán)無責。

實際情況到底是不是這樣的呢？下面通過我國權(quán)力制度體系建設(shè)的幾個實際情況來予以說明。一是重視賦予官員個人充分的權(quán)力，甚至對權(quán)力邊界都缺乏明確界定。迄今為止，“權(quán)力過分集中”“一把手”② 仍是我國權(quán)力制度體系的普遍和主要現(xiàn)象。其實，并非只有“一把手”才權(quán)力很大甚至權(quán)力無邊，而是幾乎所有職位的普遍現(xiàn)象。正因為如此，“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化”才成為一個廣為流傳的看法。這些現(xiàn)象可作為忽視責任要素的一個佐證。二是監(jiān)督制度不健全。關(guān)于監(jiān)督制度不健全的評判，應(yīng)該沒有什么人會質(zhì)疑。監(jiān)督制度本身就可作為一類重要的責任和問責制度。監(jiān)督制度不健全，在一定程度上就可等同于責任要素的缺乏。三是行政審批權(quán)長期缺乏責任安排。行政審批權(quán)力是我國權(quán)力體系中占比相當大的一部分，幾乎分布于所有政府部門。多年來，行政審批制度改革持續(xù)進行。最早的改革始于1999年。改革的主導(dǎo)方向是精簡行政審批權(quán)力，配套措施則是對繼續(xù)保留的行政審批權(quán)力予以規(guī)范管理，其中一個措施就是明確行政審批責任并予以追究。這說明，在1999年之前，所有的行政審批權(quán)力都處于有權(quán)無責的狀態(tài)。四是責任政府建設(shè)滯后且呈現(xiàn)出零敲碎打的特征。我國最早的責任政府建設(shè)實踐也就只能追溯到1998年，準確地說應(yīng)當是2003年，到黨的十八大前也不過10年時間。1998年11月12日，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》（以下簡稱“責任制”），其中就有“責任內(nèi)容”和“責任追究”的專門規(guī)定，此后十多年全國竟無一例問責個案。2001年4月21日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》。一方面，該《規(guī)定》僅追究行政責任；另一方面，同樣是沒有得到切實執(zhí)行。沒有嚴格的問責，責任就會落空，責任制就會空轉(zhuǎn)。問責實踐的實際起點應(yīng)當是2003年甚或是2008年。2003年我國爆發(fā)了影響巨大的“非典”事件。在該公共衛(wèi)生危機事件中，首先從中央政府開始，將兩位在任的正部長級官員就地免職，隨后一些地方政府也仿效中央政府的作法追究了更多地方官員的責任。正因為如此，2003年才被輿論普遍地稱為是我國“問責風(fēng)暴的開端”。2008年，在全國一系列安全事故中，一批行政官員被問責，被輿論稱為是“行政問責年”。然而，直到黨的十八大前，問責實踐都只是零敲碎打，且主要局限于行政官員，局限于安全生產(chǎn)、群體性事件等少數(shù)領(lǐng)域。

只有到了黨的十八大之后，我國的責任政府建設(shè)和問責實踐才稱得上是進入了一個普遍化、實質(zhì)性發(fā)展的新階段。過去三年多以來，首先從黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作領(lǐng)域的“兩個責任”開始問責，很快向更多的黨政機關(guān)乃至社會領(lǐng)域擴展。給人印象深刻的，比如司法系統(tǒng)的法官、檢察官辦案責任制實踐，領(lǐng)導(dǎo)班子成員的決策責任問責試點，以及教育系統(tǒng)的一批學(xué)位點被取消學(xué)位授權(quán)資格、一些博導(dǎo)受到停招博士生甚至取消資格處罰等。這個階段的問責實踐有兩大亮點：一是從黨的系統(tǒng)開始；二是對問責重要性的認識和相關(guān)理念發(fā)生了重要變化，最典型的莫過于“動員千遍，不如問責一次” 〔7 〕。正是在責任政府建設(shè)和問責最新實踐的基礎(chǔ)上，作為一個標志性的事件，《問責條例》被制定和實施。由此可見，《問責條例》的出臺并非一個孤立事件。總之，以黨的十八大以來的問責新實踐，特別是以出臺《問責條例》為標志，才可以稱得上是填補了我國權(quán)力制度體系的要素空白，從而為我國權(quán)力制度體系的有效運行奠定了基礎(chǔ)。對于這項工作的意義，無論給予多高的評價都不為過。

第二，克服一些老大難問題的“利器”。黨內(nèi)問責制度并非只是全面從嚴治黨的“利器”，而是克服許多老大難問題的利器。自中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以來，黨的建設(shè)和國家建設(shè)就始終存在一些老大難問題，比如權(quán)力腐敗問題，管黨治黨不力問題，日益由群眾路線走向“領(lǐng)導(dǎo)路線”的問題，干部能上不能下的問題，以及黨員能進不能出的問題等等。這些問題如果無法解決，必將讓執(zhí)政黨面臨嚴重的發(fā)展和生存危機。

這些問題雖然不同，但深層的原因卻是一樣的，都是缺乏目標導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的問責機制，缺乏常態(tài)化的新陳代謝機制。在第一部分介紹理論過程中已經(jīng)論證到，責任和問責缺失必然導(dǎo)致權(quán)大于責甚至有權(quán)無責成為普遍現(xiàn)象，必然導(dǎo)致大面積的濫用權(quán)力腐敗。而且這是一種體制性的、源頭性的腐敗，同樣由于缺乏責任和問責，這樣的腐敗又難以防治甚至無法治理。對于腐敗這樣的嚴重問題都難以克服，其他的管黨治黨中的問題就更無暇顧及了。歷史演變的真實邏輯也正是這樣的。面對日益嚴重的腐敗，必然的策略選擇就是“抓大放小”，把有限資源都用于對付腐敗的大要案。這時，如果仍然置腐敗大要案于不顧，而抓其他細枝末節(jié)的問題，顯然是缺乏說服力的，對于被處理的人來說也是不公平的。當然，與克服腐敗問題類似，由于缺乏責任和問責機制，其他管黨治黨問題也難以被真正解決?？梢宰C明上述邏輯的反例就是黨的十八大以來在黨風(fēng)廉政建設(shè)上開始追究“兩個責任”。追究“兩個責任”起到了杠桿的作用，撬動了反腐敗的巨輪。從群眾路線嬗變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)路線”雖然有其他的深層原因，但由于缺乏責任和問責機制，對損害群眾利益、違反群眾紀律等嚴重背離群眾路線的現(xiàn)象無法解決，最終不斷走向“領(lǐng)導(dǎo)路線”也就是另一個必然的結(jié)果。干部能上不能下、黨員能進不能出，都是由于缺乏常態(tài)化的新陳代謝機制，不能經(jīng)常性地淘汰劣質(zhì)、平庸的干部以及不合格的黨員，結(jié)果就出現(xiàn)魚龍混雜的現(xiàn)象，異化了優(yōu)劣導(dǎo)向，這就會污染干部隊伍和黨員隊伍的環(huán)境，使問題進一步嚴重化。新陳代謝機制又該如何建呢？責任和問責機制就是最主要的、常態(tài)化的新陳代謝機制。

第三，消解“官本位”文化的良藥。“官本位”意識或觀念在中國社會既有久遠的歷史，又有廣泛而重大的影響力，常被稱之為意識、思想或文化，稱之為“官本位文化”應(yīng)該更規(guī)范些。所謂官本位文化，是指人們普遍地“把是否為官、官職大小、官階高低作為衡量個人社會地位高低、個人社會價值大小首要標準的一種價值觀念” 〔8 〕。簡而言之，“官本位”就是一種以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內(nèi)容的社會或政治價值觀。李太淼對官本位文化在當代中國的表現(xiàn)進行了較為詳細的羅列，主要包括：官僚主義、把當官升官當作人生主要目的、“唯上是從”和“曲意逢迎”心理、特權(quán)意識，慕官敬官畏官心理，干部級別泛化現(xiàn)象，科教文化事業(yè)單位的過度行政化現(xiàn)象，迎來送往及言語稱謂中的官本位意識等 〔8 〕。 官本位文化的危害毋庸置疑，關(guān)鍵還是如何治理或消解這種文化現(xiàn)象。

消解官本位文化就需要找準其病因。官本位文化的形成固然有歷史傳統(tǒng)的作用，但主要還是當代中國權(quán)力制度體系上的問題使然。當代中國權(quán)力制度體系有兩大特點。一是“權(quán)力過分集中”現(xiàn)象廣泛存在，而不僅限于黨政機關(guān)，在國有企事業(yè)單位中也同樣存在；二是責任和問責要素在權(quán)力制度體系中普遍缺乏。在權(quán)大于責甚至有權(quán)無責的情況下，權(quán)力就等于好處，權(quán)越大，好處就越多。在這種體制和環(huán)境下，個人或組織的理性選擇都是去謀取權(quán)力，甚至爭權(quán)奪利。政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化就是一個必然結(jié)果。每個人時時刻刻都可親身觀察、體驗到這種權(quán)力的魔力，何以不對權(quán)力趨之若鶩呢？這種客觀的權(quán)力現(xiàn)象久而久之就會在人們的頭腦中形成普遍的、固化的認知和觀念，繼而也就成為了文化現(xiàn)象。正是現(xiàn)實的權(quán)力體制使官本位文化日益強化且積重難返。

消解官本位文化現(xiàn)象固然需要在思想上、觀念上、意識上進行批判，但更為釜底抽薪、立竿見影的方法則是消除其體制基礎(chǔ)。在權(quán)力制度體系中引入責任和問責就是關(guān)鍵的措施之一。實施問責之后，權(quán)意味著責，權(quán)越大、責越大、風(fēng)險也越大。正像老百姓俗話所講的那樣，“沒有金剛鉆，不攬瓷器活”。一旦建立起了責任和問責機制，讓官員切實意識到權(quán)力并不只是利好，甚至還有很大的風(fēng)險時，“官本位”的光環(huán)就會褪去，官本位文化就會失去存在的土壤。

三、《問責條例》的幾個顯著特點

《問責條例》作為一個重要的黨內(nèi)法規(guī)制度有著顯著特點，下面著重介紹三個。

第一，從最核心的公權(quán)力機構(gòu)即執(zhí)政黨開始問責。中國共產(chǎn)黨，尤其是黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是中國處于領(lǐng)導(dǎo)地位的、最重要的公權(quán)力機關(guān)。關(guān)于現(xiàn)代政府到底是由哪些權(quán)力機關(guān)組成的這一問題，學(xué)界有不同觀點。大部分人認同“三部門”觀點，即政府是由立法、行政、司法三大機關(guān)所組成的。但是，也有不少人支持“四部門”的觀點，即除了三大機關(guān)，還應(yīng)當包括政黨組織，尤其是執(zhí)政黨。就當代中國而言，毫無疑問，絕不能把中國共產(chǎn)黨排除在公權(quán)力機關(guān)之外。這是因為，中國共產(chǎn)黨是中國唯一的、長期的執(zhí)政黨，是國家的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，黨領(lǐng)導(dǎo)國家的立法、行政、司法、國防以及其他各種重要的經(jīng)濟社會工作。這就決定了，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是中國最主要的公權(quán)力機關(guān)，且行使著最核心的公權(quán)力。鄧小平有個重要論述，即：“辦好中國的事情關(guān)鍵在黨”。這個觀點固然有思想、理論、歷史等方面的依據(jù)，但十分重要的依據(jù)還是現(xiàn)實政治體制方面的。

事實上，辦好中國的很多事情，都要首先從執(zhí)政黨開始，而且要能夠做得好。建立責任和問責機制也不例外。黨的十八大之前的責任政府建設(shè)實踐之所以成效甚微，主要原因還是沒有抓住問責的關(guān)鍵對象，即執(zhí)政黨。以往的很多問責工作，執(zhí)政黨基本上都處于空白地帶。黨的十八大以來的責任政府建設(shè)實踐之所以突飛猛進，也主要是由于首先從執(zhí)政黨開始，從黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的“兩個責任”開始。

《問責條例》是關(guān)于中國共產(chǎn)黨的責任和問責制度，對象就是執(zhí)政黨自己。這是共產(chǎn)黨自成立以來的首個聚焦于責任和問責的法規(guī)制度。執(zhí)政黨的責任和問責問題解決好了，就會起到一個自上而下的示范和推動效應(yīng)，會帶動責任政府建設(shè)邁上一個實質(zhì)性發(fā)展的新階段和新境界。

第二，問責制度理念先進、原則科學(xué)。首度把責任和問責引入黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這背后首先反映出來的就是理念上的更新和提升。責任和問責本身就是目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。這種理念與傳統(tǒng)官僚主義的過程導(dǎo)向、形式導(dǎo)向是截然不同的，代表著進步和先進。另外，在《問責條例》誕生的背后，還有一些關(guān)于責任尤其是問責的重要新理念，包括“動員千遍，不如問責一次”“問責一個，警醒一片”等。

黨內(nèi)問責制度所堅持的原則在《問責條例》的第二條、第三條中都有包括，主要是：“有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究”（第二條）；“失責必問、問責必嚴”（第三條）。這些原則可細化為兩項：一是責任以權(quán)力為依據(jù)。因為有權(quán)，所以有責。王岐山書記在《人民日報》發(fā)表的專題文章中更是開宗明義：“權(quán)力就是責任，責任就要擔當。” 〔9 〕這相當于在權(quán)力、責任、擔當三者之間劃上了等號。二是沒有盡到權(quán)力所賦予的責任，即“失責”，就要問責，而且要肯定地、嚴格地實施問責。第一個原則雖然沒有明確講權(quán)責對應(yīng)，權(quán)多大責就有多大，但基本上也隱含了這個意思。這與制度理論所主張的權(quán)責對應(yīng)原則是一致的。第二個原則更是無需贅述。倘若沒有嚴格的問責，責任就必然會落空，即使厘清了、規(guī)定了責任，也會成為“稻草人”或“紙老虎”。

第三，《問責條例》內(nèi)容既短小精煉又不失制度元素的完備性。首先，作為“第一部規(guī)范黨的問責工作的基礎(chǔ)性法規(guī)” 〔9 〕，絕大多數(shù)人都會認為必然是一個“大部頭”的法規(guī)，條款一定少不了?？墒?，讓人們大出意料的是，《問責條例》通篇只有區(qū)區(qū)13條，是黨內(nèi)法規(guī)制度中最短之一。另一部最短的黨內(nèi)法規(guī)是《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》，只有8條。但自律準則屬于原則性比較強的法規(guī)，條款少可以理解?！秵栘煑l例》作為一個基礎(chǔ)性的、實質(zhì)性的法規(guī)，條款之少的確令大多數(shù)人都想象不到。

盡管內(nèi)容短小精干、高度凝練，但相關(guān)的制度元素卻是十分完備的。也許正因為如此，《問責條例》將會成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個重要標本。除去開頭和結(jié)尾的原則性、說明性條款，《問責條例》的實體內(nèi)容也就只剩中間的七個條款（第四條——第十條）?？墒牵@七個條款卻涵蓋了問責制度的各主要元素，包括：問責對象（尤其是重點對象）、責任內(nèi)容（或方面）、責任時限、問責方式、由誰問責以及問責決定的執(zhí)行等內(nèi)容。

這樣一個高質(zhì)量問責制度的制定與實施是不是就意味著問題都解決了呢？當然不是。《問責條例》的最大要害還是執(zhí)行環(huán)節(jié)。王岐山書記在《人民日報》發(fā)表的專題文章中就著重強調(diào)了“執(zhí)行”問題，并指出“執(zhí)行制度關(guān)鍵在人”，對各級黨組織、各級黨委尤其是主要負責人、各級紀委均提出了明確的要求，要求“中央紀委和省級紀委每年都要盤點問責情況，決不能將制度束之高閣” 〔9 〕。王岐山書記的強調(diào)和擔心并非杞人憂天。首先，制度執(zhí)行力不足是我們一直以來的老問題。問責制度雖有很多亮點和優(yōu)點，可是老環(huán)境不會一下子改變。其次，監(jiān)督制度及其保障還不足夠甚至還比較薄弱。黨的十八大以來，黨的紀檢體制雖有實質(zhì)性改革，但監(jiān)督體制上的問題并未得到全面、徹底的解決。這就是一個主要的短板，將制約監(jiān)督條例的執(zhí)行。第三，綜觀《問責條例》，執(zhí)行環(huán)節(jié)的規(guī)定還顯得模糊和薄弱。主要規(guī)定體現(xiàn)在第八條中：“問責決定應(yīng)當由黨中央或者有管理權(quán)限的黨組織作出?！卑凑展芾頇?quán)限，“一級抓一級” 〔9 〕，自頂層以下這么規(guī)定也是有道理的。但最終一招還是要取決于黨中央的決心、動力和堅持。

基于上述三個方面的原因，《問責條例》的執(zhí)行就不可避免地要主要依賴人的因素。這或許就是王岐山書記為什么十分強調(diào)“人”這個關(guān)鍵因素的緣故。因為現(xiàn)有的制度還不能提供可靠的保障?？墒?，制度理論的一個基本觀點就是：主要地、長期地依靠人，最終是不可靠的；而必須要實現(xiàn)制度化，把人的決心意志和聰明才智轉(zhuǎn)化為制度，最終走向主要依靠制度，實現(xiàn)讓制度中的人從“想不想”執(zhí)行到“不得不”執(zhí)行的轉(zhuǎn)化。只有這樣，執(zhí)行才有可靠的、堅實的保障。制度理論的見解是不是對的呢？歷史的教訓(xùn)仍在眼前。黨內(nèi)問責并非只有自黨的十八屆三中全會提出“兩個責任”后才有。1998年頒布的“責任制”就有責任內(nèi)容、責任追究專章，2010年修訂后的責任制規(guī)定內(nèi)容更全面。這個責任制規(guī)定還是以中共中央、國務(wù)院的名義頒發(fā)的，權(quán)威應(yīng)該說是最高的了?？墒?，此后十多年全黨竟無一個責任追究案例。事實上，需要追究的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該有不少。然而，為什么卻是這樣一個執(zhí)行結(jié)果呢？原因可能不止一個，但最主要的原因就是主要把執(zhí)行責任系于個人，一旦領(lǐng)導(dǎo)人不想執(zhí)行，自上而下，整個執(zhí)行系統(tǒng)就都休眠了。

補足《問責條例》執(zhí)行短板的政策建議只有一條。在接下來一個不太長的時間內(nèi)暫時可以主要依靠人來執(zhí)行，一是因為執(zhí)行的保障制度還不能立刻建起來，二是現(xiàn)在的中央領(lǐng)導(dǎo)還確乎有執(zhí)行的決心和動力。但是，必須要盡快地建立起制度的保障，實現(xiàn)從主要依靠人到主要依靠制度的轉(zhuǎn)變，也就是要盡快完成執(zhí)行保障的制度化變革。制度化的一項關(guān)鍵工作就是持續(xù)改革權(quán)力的監(jiān)督體制，包括黨內(nèi)監(jiān)督體制和國家監(jiān)督體系。監(jiān)督體制改革到位的標準就是讓監(jiān)督機構(gòu)具備“獨立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)”這四大特征 〔10 〕。在監(jiān)督體制改革到位的情況下，再把《問責條例》執(zhí)行的監(jiān)督責任交給監(jiān)督機構(gòu)。

注 釋：

①此處的“對應(yīng)”就是“相等”的意思。之所以使用“對應(yīng)”而不是“相等”，是因為權(quán)力和責任都具有一定的抽象性，難以完全量化。另外，學(xué)界人士在討論到相關(guān)議題時，已經(jīng)習(xí)慣使用“對應(yīng)”一詞。

②鄧小平在1980年8月18日發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出，我國權(quán)力制度的基本特征是“權(quán)力過分集中”。該講話中的“第一書記”，特別是現(xiàn)今各級政府的黨委書記，就是最主要的“一把手”。參見：《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第328-329頁。

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〔9〕王岐山.用擔當?shù)男袆釉忈寣h和人民的忠誠〔N〕.人民日報，2016-07-19.

〔10〕任建明.嚴明黨的紀律和規(guī)矩：意義、要義及對策〔J〕. 貴州社會科學(xué)，2016（4）.

責任編輯 陳 鵑