扎洛

（中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所 北京 100081）

增加福利遞送、縮小管理單元：西藏的村莊治理創(chuàng)新
——洛扎縣案例分析

扎洛

（中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所 北京 100081）

本文根據(jù)2014年在西藏自治區(qū)洛扎縣的田野調(diào)研，就近年來西藏創(chuàng)新村級治理推出的“強(qiáng)基惠民”工程駐村工作組制度及“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建兩項(xiàng)措施進(jìn)行了考察，認(rèn)為政策立意雖多在加強(qiáng)基層管控，但實(shí)際操作中，前者體現(xiàn)出一種面向基層的以需求為導(dǎo)向的福利遞送義涵，而后者的實(shí)質(zhì)是縮小社會(huì)管理單元，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。文中認(rèn)為堅(jiān)持和完善上述措施還需要考慮福利遞送中的公平性問題、維護(hù)村“兩委”的權(quán)威問題以及增加“雙聯(lián)戶”的激勵(lì)問題。

村莊治理；西藏；駐村工作組；“雙聯(lián)戶”

2008年拉薩“3·14事件”及后續(xù)在其他藏區(qū)發(fā)生的自焚等政治性事件，引起國際社會(huì)廣泛的關(guān)注，也對藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成負(fù)面影響。如何加強(qiáng)對藏區(qū)基層社會(huì)的管控，提升基層社會(huì)治理水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)藏區(qū)社會(huì)的長治久安，成為藏區(qū)各級政府的重大關(guān)切。各涉藏省區(qū)就此進(jìn)行了多方面探索，或柔，或剛，或集中整治，或全面覆蓋。值得關(guān)注的是，與此前一個(gè)時(shí)期官方較少直接介入村莊事務(wù)相比，近幾年特別強(qiáng)調(diào)工作重心向基層下移，資源投放向基層傾斜。村莊治理因?yàn)榈玫礁鞣疥P(guān)注而重新煥發(fā)生機(jī)。盡管各項(xiàng)措施在不同地區(qū)的社會(huì)效果不盡相同，人們的評價(jià)也殊異有別，但是，深入研究這些新思路、新舉措的內(nèi)涵意蘊(yùn)、實(shí)施過程及客觀效果，對于我們深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前藏區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)、完善基層治理體系具有積極的意義。

2014年7月，筆者隨中國社會(huì)科學(xué)院課題組在西藏山南地區(qū)洛扎縣開展了為期3周的調(diào)研活動(dòng)。洛扎縣是西藏南部一個(gè)偏遠(yuǎn)的邊境縣（與不丹王國接壤），經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上滯后，但是社會(huì)穩(wěn)定狀況良好。從社會(huì)管控角度看，洛扎縣與西藏絕大多數(shù)縣份情形相似，具有相當(dāng)?shù)牡湫托?。按照課題組分工，筆者就村莊治理體系創(chuàng)新在該縣四鄉(xiāng)七村①進(jìn)行了專門調(diào)查。傳統(tǒng)上，村莊治理的主角是“村兩委”，即村黨支部與村民委員會(huì)，包括下屬的村民小組長，但是，筆者在洛扎縣發(fā)現(xiàn)，目前每個(gè)村莊的治理者角色多達(dá)七八個(gè)，即除了村黨支部、村民委員會(huì)、村民小組長之外，還有駐村工作組、第一書記、駐村民警、大學(xué)生村官、“雙聯(lián)戶”戶長等，強(qiáng)化基層治理似乎首先表現(xiàn)在擴(kuò)大管理者隊(duì)伍的規(guī)模上。這些新增角色擔(dān)負(fù)著新的使命，也帶來新的資源，鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行因?yàn)檫@些新角色的嵌入而呈現(xiàn)出新的格局。

基于管理學(xué)中責(zé)權(quán)明晰的原則，筆者首先試圖梳理多元主體在村莊治理中各自的職責(zé)，或者說他們在工作中是如何分工合作、處理彼此關(guān)系的呢？循著這樣的基本思路，筆者采訪了這些“村官”，以及作為他們上級的“鄉(xiāng)官”、“縣官”，也采訪了普通村民。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏村莊治理的新增角色中，具有實(shí)質(zhì)性影響的當(dāng)屬“強(qiáng)基惠民”工程中的駐村工作組和由5-10戶村民組成、實(shí)施“聯(lián)戶促增收、聯(lián)戶保平安”的“雙聯(lián)戶”制度，他們分別代表了官方增加面向基層的福利遞送和縮小基層社會(huì)管理單元的理念和實(shí)踐，是西藏貫徹落實(shí)發(fā)展和穩(wěn)定兩大工作主題的最新舉措，堪稱制度創(chuàng)新。而第一書記、大學(xué)生村官等基本屬于鍛煉培養(yǎng)后備干部的范疇，特別是欠缺藏語能力的高校畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人等，缺乏在村莊里獨(dú)立開展群眾工作的能力，屬于附屬性的角色。本文中，筆者即重點(diǎn)考察“駐村工作組”和“雙聯(lián)戶”制度，從官方文本和田野觀察兩個(gè)維度考察其工作內(nèi)容及與之相配套的制度安排，在評估其效能的基礎(chǔ)上就完善相關(guān)機(jī)制進(jìn)行問題探討。

一、強(qiáng)化村莊治理的新背景

從田野調(diào)查看，西藏自治區(qū)強(qiáng)化村莊治理，“維穩(wěn)”并非其唯一目標(biāo)。盡管官方文件并未就此給出清晰闡釋，更多地將其歸結(jié)為落實(shí)中央會(huì)議精神。實(shí)際上，這些新舉措的出臺(tái)背景是：西藏基層社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段，基層治理面臨著特殊的內(nèi)外環(huán)境。

（一）村莊公務(wù)“轉(zhuǎn)型升級”

自“新農(nóng)村建設(shè)”開始，中央要求各級政府必須加大對基層社會(huì)發(fā)展和民生改善的投資比例。正是在這種背景下，西藏自治區(qū)決定每年將70%的財(cái)政收入投入基層發(fā)展，財(cái)政對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持力度前所未有。根據(jù)目前政府投資的依賴性路徑，多數(shù)投資都是通過“項(xiàng)目”的方式付諸實(shí)施。相關(guān)研究顯示，新農(nóng)村建設(shè)“八大工程”包含著94個(gè)不同的專項(xiàng)進(jìn)入村莊。［1］項(xiàng)目制有助于提高資金使用效率，［2］但它同時(shí)也表現(xiàn)為一套特殊的運(yùn)作技術(shù)。首先是書寫技術(shù)，即需要有人編制符合程序規(guī)范、符合政府發(fā)展議程的項(xiàng)目報(bào)告書，編制符合國家財(cái)政支出要求的預(yù)算；其次表現(xiàn)為社會(huì)操作技術(shù)，即協(xié)調(diào)各種社會(huì)力量，保證項(xiàng)目按期正常實(shí)施，負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督和支出規(guī)范等等。這些動(dòng)輒幾十萬上百萬元的項(xiàng)目，不僅需要與政府各部門打交道，還要與市場中的各種角色相聯(lián)系。這對于作為農(nóng)牧民、生活在村莊中的“兩委”來說，無論其知識(shí)水平、人身閱歷、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)都是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，他們完全沒有大額資金項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，也缺乏財(cái)務(wù)管理、質(zhì)量監(jiān)督等這些關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的相關(guān)知識(shí)。

此外，隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程加速，西藏農(nóng)村與內(nèi)地農(nóng)村同樣，要求最低社會(huì)保障制度全覆蓋，大量社會(huì)保障項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村。同時(shí)，國家的各種惠民資金也需要及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)放落實(shí)。根據(jù)發(fā)放給農(nóng)牧民的《西藏自治區(qū)農(nóng)牧民享受財(cái)政補(bǔ)助優(yōu)惠政策明白卡》，2013年各種惠民措施達(dá)到80項(xiàng)（并不是說每個(gè)農(nóng)戶享受所有項(xiàng)目，一些項(xiàng)目是針對特殊人群的），涉及農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的方方面面。其中的一些項(xiàng)目需要在互動(dòng)中完成，政策落地需要執(zhí)行者具備一定的知識(shí)背景，否則就可能出現(xiàn)執(zhí)行偏差。比如，有村長反映，在低保戶動(dòng)態(tài)管理中，村民就要求輪流領(lǐng)取低保金，說“同樣的生存環(huán)境，有的人家勤勉致富，有的人家懶惰淪落，低保補(bǔ)助就是獎(jiǎng)勵(lì)懶惰”，面對這樣的質(zhì)疑，村干部也不能很好地解釋社會(huì)保障制度背后的理念。有了國家的投資，是否就能帶來預(yù)期的良好效果，關(guān)鍵是如何落實(shí)到位。資源分配中的程序不規(guī)范、過程不透明，甚至暗箱操作，是造成基層社會(huì)矛盾的重要原因。此外，貫徹落實(shí)這些惠民政策，需要付出大量艱辛的勞動(dòng)，而村干部每年4000-9000元左右的報(bào)酬②，不足以支撐他們的家庭經(jīng)濟(jì)，他們必須有其他的收入才能維持較為體面的家庭生活，這就意味著很難要求村干部全身心投入村莊公務(wù)?；蛘哒f，僅僅依靠村干部來完成上述工作面臨很大困難。

總之，新的歷史條件下，村莊公務(wù)已經(jīng)不再是單純的組織農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和維持村莊秩序，還要支撐復(fù)雜的社會(huì)保障體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，溝通、維護(hù)村莊與外部社會(huì)包括政府部門的聯(lián)系。村莊公務(wù)面臨轉(zhuǎn)型升級，村“兩委”需要學(xué)習(xí)適應(yīng)新的工作內(nèi)容，這個(gè)適應(yīng)過程需要得到專門的指導(dǎo)。

（二）基層維穩(wěn)挑戰(zhàn)加劇

隨著中國綜合國力的提升，境外“藏獨(dú)”勢力和國際反華勢力加大了對內(nèi)滲透力度。它們通過各種方法施加影響，煽動(dòng)、制造政治性事端，在國際上進(jìn)行輿論炒作，試圖抹黑、遏制中國。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，需要更加勤勉細(xì)致的工作作風(fēng)，需要更加敏銳的政治判斷能力。而村干部迫于生計(jì)經(jīng)常外出務(wù)工，“守夜人”脫崗離職在所難免。在現(xiàn)有條件下，投放更多力量，加強(qiáng)基層管控力度，被認(rèn)為維護(hù)基層穩(wěn)定行之有效的措施。

另一方面，西藏與內(nèi)地其他省區(qū)同樣，也面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型中必然遭遇的種種矛盾，社會(huì)階層分化、社會(huì)流動(dòng)阻滯、利益分配不均引發(fā)社會(huì)不滿，管理漏洞和官員腐敗激化了社會(huì)矛盾。在這種形勢下維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展，就需要具有高度政治敏感性、政治責(zé)任感的管理者，需要更加專業(yè)化的管理隊(duì)伍。而在村民自治背景下的原有村級管理人員都是農(nóng)牧民，文化水平普遍較低，政治素質(zhì)和管理能力也不足以應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，不能滿足國家對新農(nóng)村建設(shè)的需要。

表1：洛扎縣“兩委”班子文化程度情況表③：

（三）防范公務(wù)員隊(duì)伍脫離基層社會(huì)

當(dāng)前各級政府中的公務(wù)員絕大多數(shù)是從應(yīng)屆畢業(yè)生中錄用（西藏有少量的村干部被選拔為聘用干部），他們的錄用、提拔、升遷雖已形成一套成熟的制度，但總體上看，缺乏廣大農(nóng)牧民的意見參與，或者說，普通農(nóng)牧民的評價(jià)對公務(wù)員的職位升遷并不構(gòu)成強(qiáng)有力的影響，這就有可能出現(xiàn)政府官員忽視基層民眾評價(jià)、對百姓“冷漠”、“麻木”的現(xiàn)象，出現(xiàn)政府與基層社會(huì)相互脫節(jié)的危險(xiǎn)。了解基層民眾的疾苦，反映廣大農(nóng)牧民的意愿，得到廣大民眾的擁護(hù)是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的根源。為了解決這個(gè)矛盾，從建國初始，中央就不斷通過干部“下鄉(xiāng)”的方式，強(qiáng)制性地要求各級干部直接深入鄉(xiāng)村社會(huì)，始終保持與基層民眾的密切聯(lián)系。

進(jìn)入新世紀(jì)，西藏農(nóng)牧區(qū)正在經(jīng)歷深刻的發(fā)展變化，參與并引導(dǎo)這一歷史性進(jìn)程，不僅對國家的發(fā)展至關(guān)重要；同時(shí)也是培養(yǎng)干部隊(duì)伍的重要方式。西藏自治區(qū)向基層投放力量，即包含有這方面的意圖。比如，每個(gè)駐村工作組必須由科級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部帶隊(duì)，就是要加強(qiáng)決策層對基層的了解。工作組成員選擇優(yōu)秀的青年干部、有培養(yǎng)前途的后備人才?！芭囵B(yǎng)鍛煉干部”也是向村黨支部選派第一書記的兩個(gè)工作目標(biāo)之一。正是通過這種方式，一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)行干部考核機(jī)制的缺陷，確保在各級政府管理層中始終有一批深諳基層社會(huì)的干部，這對于提高、保持各級政府的執(zhí)政能力，激發(fā)執(zhí)政活力具有重要的意義。

二、村莊治理新舉措

根據(jù)國家宏觀政策的要求和西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)發(fā)展的特殊需要，西藏自治區(qū)以“強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生”和“社會(huì)網(wǎng)格化管理”為統(tǒng)領(lǐng)，推出了“駐村工作組”、“優(yōu)秀雙聯(lián)戶”創(chuàng)建、第一書記、駐村民警等創(chuàng)新性措施。其中，“強(qiáng)基惠民”工程駐村工作組、“優(yōu)秀雙聯(lián)戶”創(chuàng)建是獨(dú)具西藏特色的創(chuàng)新性措施。

（一）增加福利遞送：“強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生”工程駐村工作組

2011年，西藏自治區(qū)黨委實(shí)施了加強(qiáng)基層建設(shè)年活動(dòng)，其中包括了駐村工作組項(xiàng)目，得到良好的社會(huì)反響。隨后，西藏自治區(qū)黨委政府總結(jié)該活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，形成了系統(tǒng)的“強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生”（簡稱“強(qiáng)基惠民”）工程思路，即從2011年10月起，區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)動(dòng)，每年選派2萬多名干部組成工作組，進(jìn)駐全區(qū)5464個(gè)行政村（居委會(huì)），每個(gè)工作組一般由3-4人組成，一年一換，至2014年已經(jīng)是第三批工作組，先后派出近七萬名干部駐村。

根據(jù)官方的統(tǒng)一要求，駐村工作組的重點(diǎn)任務(wù)包括5個(gè)方面：

1、建強(qiáng)基層組織——切實(shí)改善村（居）“兩委”的工作作風(fēng)，提高政治素質(zhì)，健全規(guī)章制度，培養(yǎng)選拔優(yōu)秀后備干部，使村級組織真正成為堅(jiān)強(qiáng)堡壘和群眾領(lǐng)路人。

2、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定——加強(qiáng)反分裂思想教育，及時(shí)掌握維穩(wěn)信息，排查和化解各類社會(huì)糾紛、矛盾，確保社會(huì)穩(wěn)定。

3、拓寬致富門路——利用工作組人員及派出單位在信息、人才方面的優(yōu)勢，幫助確立符合村莊特點(diǎn)的發(fā)展思路，組織開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)計(jì)和實(shí)施一批“短平快”項(xiàng)目，切實(shí)增加農(nóng)牧民收入。

4、開展感黨恩教育——深入宣傳黨的惠民政策，講清惠在何處、惠從何來；通過新舊社會(huì)對比等方法，揭露舊西藏封建農(nóng)奴制的殘暴黑暗，新西藏的光明美好；深入開展反分裂教育及普法教育。

5、辦好實(shí)事好事——統(tǒng)籌解決民生方面的突出問題，優(yōu)先解決群眾急需解決的困難，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)。

山南地區(qū)在貫徹落實(shí)的過程中，又增加了兩條“自選動(dòng)作”，即：強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)意識(shí)，建設(shè)“十星模范村”。

顯然，根據(jù)官方的設(shè)計(jì)，駐村工作組的工作以“強(qiáng)基礎(chǔ)”、“惠民生”為統(tǒng)領(lǐng)，仍然承擔(dān)著綜合任務(wù)。“強(qiáng)基惠民”工程下派的駐村工作組與以往工作組的顯著區(qū)別還在于其有配套的、面向村莊的項(xiàng)目投資安排。

2014年7月課題組在洛扎縣調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)伛v村的已經(jīng)是第三批選派干部。田野訪談發(fā)現(xiàn)，雖然絕大多工作組能夠按照紀(jì)律要求，堅(jiān)守崗位，但是，具體工作很難面面俱到，事實(shí)上，在經(jīng)過3年的駐村實(shí)踐后，“工作組”已經(jīng)形成了一些特別的行為模式。

案例：駐村干部評說駐村工作

我們這個(gè)工作組都是兩個(gè)單位組建的。我們的工作內(nèi)容簡單說就是“強(qiáng)基礎(chǔ)”、“惠民生”兩個(gè)方面?！皬?qiáng)基礎(chǔ)”主要做黨組織建設(shè)，比如健全制度，完善臺(tái)賬，發(fā)展黨員，在村民中開展感黨恩教育等，這些工作原先的村黨支部做起來比較困難?！盎菝裆惫ぷ?，一是要提出比較系統(tǒng)的村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；二是針對村莊、村民急需解決的實(shí)事難事，去申請各類項(xiàng)目，我們稱之為“短平快”項(xiàng)目。工作方法上有硬性要求，就是必須首先完成對村內(nèi)100%家庭的走訪，了解他們的思想狀況、面臨的困難等，在此基礎(chǔ)上與村兩委商量，提出項(xiàng)目申報(bào)意向，爭取項(xiàng)目，然后付諸實(shí)施?？傮w來說，“強(qiáng)基礎(chǔ)”工作，比較務(wù)虛，思想工作很難說短期就取得了明顯效果，考核時(shí)能夠拿到臺(tái)面上的“干貨”比較少。會(huì)開多了，老百姓還有意見。因此，這項(xiàng)工作力度偏弱。而“惠民生”工作是為村民辦實(shí)事解難事，村民很歡迎?！岸唐娇臁表?xiàng)目看得見、摸得著，考核時(shí)也好說。因此，這塊工作一般都抓得緊，甚至有的工作組跑來項(xiàng)目后就不干其他事了。如果不能爭取到項(xiàng)目，村民意見很大，說你不負(fù)責(zé)任等。

（資料來源：2014年7月14日米瑪（男、化名）訪談?dòng)涗洠?/p>

調(diào)查普遍反映，雖然強(qiáng)化組織建設(shè)、消除維穩(wěn)隱患才是“強(qiáng)基惠民”工程的優(yōu)先考慮，但是，洛扎縣這樣地處偏遠(yuǎn)的地方，基層社情民意總體穩(wěn)定，“強(qiáng)基礎(chǔ)”工作缺乏明確的問題針對性。因此，申報(bào)、實(shí)施“短平快”項(xiàng)目，改善村民福利就成為工作組的核心工作。④

案例：駐村工作組組長評說駐村工作

我是洛扎縣政協(xié)副主席，是2013年11月26日到拉康鎮(zhèn)第一居委會(huì)的，是第三批工作組的負(fù)責(zé)人。山南地區(qū)要求第三批負(fù)責(zé)人必須是正科級以上，五分之一要縣級干部帶隊(duì)，所以全縣有5個(gè)縣級干部帶隊(duì)下鄉(xiāng)駐村，縣組織部統(tǒng)一安排。我前幾個(gè)月的工作主要是跑項(xiàng)目。本居委會(huì)第一批工作組做了發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，爭取到資金40萬元，其中20萬元購買了奶牛、藏雞、豬、菜種等免費(fèi)發(fā)放給農(nóng)民；第二批工作組主要是修筑農(nóng)用道路，因?yàn)楣麍@在山上，過去水果成熟后，運(yùn)輸都是人背馬馱，損耗大，修路后可以用車子運(yùn)輸。他們還修水渠、設(shè)置環(huán)保垃圾箱等，也爭取了40萬元。我們是第三批，老百姓都看著你能帶來多少項(xiàng)目，我不能落后啊。一般來說，縣財(cái)政5-6月份要正式下發(fā)當(dāng)年的項(xiàng)目清單，這就意味著跑項(xiàng)目工作必須得在5月之前做完。我剛到時(shí)，身體不好，膽汁渾濁，需要去住院。但是，跑項(xiàng)目（包括確定項(xiàng)目、申請立項(xiàng)）時(shí)間很緊啊。我是上午接受治療，下午就去跑項(xiàng)目。雖然，領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目并非第一目的，了解基層情況，建立完善的基層管理制度，搞好社會(huì)穩(wěn)定，穩(wěn)定與發(fā)展兩不誤才是目的。但是，項(xiàng)目看得見，能為老百姓解決實(shí)際困難，考核容易衡量。政治思想工作成績是隱形的。因此，工作組常見的傾向是重視項(xiàng)目。經(jīng)過努力，我們爭取到了三個(gè)項(xiàng)目：1、修建畜圈暖棚，全村有1200頭牛，冬天山上天氣寒冷，于是申請建兩個(gè)暖圈，預(yù)算9萬元；2、改善果園建設(shè)，修筑水渠1300米，構(gòu)筑圍墻，購買果苗等，預(yù)算20萬元；3、在亭（mthin）村上面陡坡上修灌溉引水渠購買鋼管，總長470米，花12萬元，我們親自到拉薩選購，前幾天剛安裝，老百姓都說生平第一次看到這么好的鋼管。

（資料來源：2014年7月17日索南央金<女，41歲>訪談?dòng)涗洠?/p>

為了做好“惠民生”工作，西藏自治區(qū)專門就經(jīng)費(fèi)做出制度安排。概括而言包括三個(gè)部分：1、辦實(shí)事經(jīng)費(fèi)，小村（500人以下）每年10萬，大村每年15萬，由工作組掌握支配，除了必要的工作開支外，余款轉(zhuǎn)化成為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或扶貧慰問金；2、工作組提出的項(xiàng)目申請，部分列入自治區(qū)“強(qiáng)基惠民”工程總預(yù)算，由各級政府“強(qiáng)基辦”撥付。據(jù)自治區(qū)財(cái)政廳資料顯示，自2011年起每年安排14億元左右的專項(xiàng)資金用于“強(qiáng)基惠民”工程，其中的部分用于駐村工作組成員生活補(bǔ)貼及表彰獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，部分作為辦實(shí)事經(jīng)費(fèi)、“短平快”項(xiàng)目補(bǔ)助；⑤3、還有一些項(xiàng)目列入地、縣各職能局（處、科）年度規(guī)劃或5年規(guī)劃，從各“口子”撥付經(jīng)費(fèi)，或者協(xié)調(diào)援藏省市從援藏資金中安排。

“強(qiáng)基惠民”工程中“短平快”項(xiàng)目的運(yùn)作在面向基層的福利遞送中具有鮮明的特色，一是項(xiàng)目的提出都是在廣泛走訪農(nóng)戶、與村“兩委”充分協(xié)商的基礎(chǔ)上形成的，真正體現(xiàn)了自下而上的民主特色，村民普遍對此給予高度評價(jià)。二是所有項(xiàng)目都與村民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，避免了項(xiàng)目制在實(shí)踐中表現(xiàn)出瞄準(zhǔn)“示范村”和“薄弱村”等典型村以突出宣傳績效的偏好［1］，而是表現(xiàn)出了普惠的特點(diǎn)。洛扎縣政府領(lǐng)導(dǎo)指出，過去列入縣級財(cái)政規(guī)劃的項(xiàng)目都比較大，不容易照顧到小群體的困難?！岸唐娇臁表?xiàng)目彌補(bǔ)了過去項(xiàng)目規(guī)劃的空白點(diǎn)，照顧了村民實(shí)實(shí)在在的需求?，F(xiàn)在縣級規(guī)劃項(xiàng)目中針對村莊發(fā)展的比例越來越高。

案例：村黨總支書記看工作組

我是曲措村黨總支書記，我們村有4個(gè)村民小組，4個(gè)黨支部，村里就設(shè)黨總支，整個(gè)洛扎縣都是這樣的設(shè)置。工作組對村里的工作有很大的推動(dòng)作用，關(guān)鍵是能夠帶來惠民項(xiàng)目。我們村第一批工作組修建了垃圾池和三個(gè)暖棚畜圈（村里的牲畜是集中放養(yǎng)的），經(jīng)費(fèi)達(dá)到80萬元。第二批建了水塘、田間道路、防洪壩等，花費(fèi)100萬元。第三批正在建水壩、鋼架橋、拉自來水等。所有項(xiàng)目都是根據(jù)各小組提出的意見，然后討論決定的。同時(shí)，村民不出遠(yuǎn)門就能掙到錢。項(xiàng)目施工，除了技術(shù)人員外聘，其他小工都是本村村民完成的。今年外面打工，每天的工資是130-150元，在本村干活的工資是每天100元。大家還是愿意在村里干活，能夠照顧老人、小孩。工作組在黨建方面也有辦法，比如每年3月28日，要召開村民大會(huì)，宣講國家政策，做新舊社會(huì)比較，提醒大家要有反對分裂主義的意識(shí)。講現(xiàn)在的政策這么好，如果還出事，好的政策就沒有了。這些道理講清了，大家的思想也就明確了。我的想法是工作組政策應(yīng)該延續(xù)，因?yàn)閷ξ覀兇_實(shí)有幫助。

（資料來源：7月20日扎日鄉(xiāng)曲措村黨總支書記維色<男、42歲>訪談?dòng)涗洠?/p>

案例：村委會(huì)主任看工作組

我們拉隆村的工作組是縣農(nóng)牧局選派的，副局長帶隊(duì)。工作組和我們一起工作，我對他們也很了解。他們的工作總的來說是兩個(gè)方面，一是黨建方面，開會(huì)宣傳黨的群眾路線，教育群眾要遵紀(jì)守法，懂得感恩等。二是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這個(gè)方面工作比較多：1、引進(jìn)了新的青稞品種，教會(huì)大家用農(nóng)藥、殺蟲劑等；2、教會(huì)大家給牲畜打針，改良家畜品種等。他們管縣里的農(nóng)牧工作，有方便條件。短平快項(xiàng)目對我們幫助很大，第一批工作組給我們修了蓄水池，第二批工作組給村里拉了自來水，目前的第三批正在施工進(jìn)行田間道路的硬化和灌溉水渠的硬化，這些項(xiàng)目改善了村民的生產(chǎn)、生活條件。我希望工作組制度能夠延續(xù)，因?yàn)樗麄兡軌驇眄?xiàng)目，很多工作靠我們自己是做不了的。未來我們還想在牧場上修畜圈，有的村已經(jīng)修了，修建水渠還需要大量投資。在黨建方面，過去我們不知道怎么做黨建工作，除了開會(huì)傳達(dá)文件外，一般就是黨員聚會(huì)表揚(yáng)好人好事，然后喝酒唱歌。怎么樣宣傳政策，怎么樣教育群眾，這些我們不是很懂。工作組都是國家干部，有文化，懂政策，在黨建方面有帶動(dòng)能力。

（資料來源：7月20日上午扎日鄉(xiāng)拉隆村村委會(huì)主任次仁<男、49歲>訪談?dòng)涗洠?/p>

從田野調(diào)查看，無論項(xiàng)目內(nèi)容設(shè)計(jì)，還是實(shí)施過程，駐村工作組的“短平快”項(xiàng)目較好地避免“形象工程”偏好，以及援藏項(xiàng)目中屢見不鮮的實(shí)用性偏差問題，⑥而是充分尊重村民的意愿、要求和參與，體現(xiàn)了“從群眾中來到群眾中去”的理念，可以概括為“面向基層、以村民需求為導(dǎo)向的福利遞送機(jī)制”，這是“強(qiáng)基惠民”工程的一大亮點(diǎn)。此外，工作組積極主動(dòng)的意識(shí)形態(tài)輸送，有助于強(qiáng)化村民對黨和政府的認(rèn)同；廣泛而深入的調(diào)查研究，增強(qiáng)了政府對基層社情民意的準(zhǔn)確掌握；耐心細(xì)致的指導(dǎo)示范，幫助村干部盡快適應(yīng)新型村務(wù)工作。在工作組的幫助之下，全區(qū)所有行政村基本完成產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對于村莊未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有指導(dǎo)意義。

（二）縮小管理單元——“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動(dòng)

社會(huì)轉(zhuǎn)型期各類矛盾多發(fā)及大規(guī)模人口流動(dòng)為城市社區(qū)管控增加了難度，北京市東城區(qū)最先實(shí)行網(wǎng)格化管理探索，2005年“城市網(wǎng)格化管理”作為先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)向全國推廣。西藏拉薩“3·14事件”后，為加強(qiáng)基層管控，也開始在拉薩等城市引進(jìn)網(wǎng)格化管理措施。然而，將這一經(jīng)驗(yàn)推廣到廣大農(nóng)牧區(qū)，存在巨大的困難。西藏農(nóng)牧區(qū)人員居住分散，牧區(qū)的戶與戶之間、農(nóng)區(qū)的村與村之間相距甚遠(yuǎn)，一個(gè)行政村下轄數(shù)個(gè)村民小組（自然村），行政村的管理半徑有時(shí)遠(yuǎn)達(dá)幾十公里甚至上百公里，當(dāng)面臨安全隱患時(shí)，幾名村干部事實(shí)上很難對全村實(shí)施有效管控。距離遙遠(yuǎn)，交通不變，意味著情況不明，反應(yīng)遲滯，處置難免失當(dāng)。針對這一特點(diǎn)，西藏自治區(qū)將網(wǎng)格化管理中縮小管理單元的思路，與中國歷史上的比閭制度、保甲制度中鄰里相互監(jiān)管的做法相結(jié)合，推出了以“聯(lián)戶保平安、聯(lián)戶促增收”為宗旨的“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動(dòng)?；鶎用?-10戶根據(jù)“住戶相鄰、鄰里守望”即以居住就近原則編成一個(gè)聯(lián)戶單位，每個(gè)聯(lián)戶單位民主推選一名聯(lián)戶長，協(xié)助配合村干部對聯(lián)戶單位內(nèi)部各戶進(jìn)行管理，每年給予2000元補(bǔ)貼（區(qū)、地、縣三級按照5：3：2的比例分級承擔(dān)）。⑦聯(lián)戶長由聯(lián)戶內(nèi)民主選舉產(chǎn)生，要求是“致富帶頭人”、“文化人”、“事務(wù)明白人”、“熱心人”、老黨員或退休老干部?！奥?lián)戶”內(nèi)部各戶之間相互監(jiān)督、相互服務(wù)。截至2014年7月，全區(qū)共建成聯(lián)戶單位91369個(gè)，覆蓋85萬余戶、328萬城鄉(xiāng)居民。在洛扎縣，全部6000多戶（20460人）城鄉(xiāng)居民，共組建了753個(gè)聯(lián)戶單位。

“雙聯(lián)戶”制度是一種預(yù)防性的維穩(wěn)措施，所以管理上歸口“綜合治理辦公室”，但是，在多數(shù)農(nóng)牧區(qū)社會(huì)穩(wěn)定問題并不特別突出，因此把推動(dòng)發(fā)展的內(nèi)容添加進(jìn)來。通過構(gòu)建利益共同體的方式在安全問題上彼此制約，在發(fā)展問題上相互促進(jìn)。其實(shí)質(zhì)是進(jìn)一步縮小社會(huì)管理單位，真正實(shí)現(xiàn)有效管理，將正規(guī)渠道的管控延伸到每一個(gè)家庭。

“雙聯(lián)戶”制度是以競爭性的“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動(dòng)的方式具體實(shí)施。根據(jù)官方文件，所謂“先進(jìn)雙聯(lián)戶”的競爭主要包括10個(gè)方面的內(nèi)容：矛盾糾紛聯(lián)排聯(lián)調(diào)、安全隱患聯(lián)防聯(lián)治、重點(diǎn)人員聯(lián)管聯(lián)教、困難家庭聯(lián)幫聯(lián)扶、環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)管聯(lián)治、精神文化聯(lián)娛聯(lián)揚(yáng)、科技知識(shí)聯(lián)學(xué)聯(lián)教、小額信貸聯(lián)保聯(lián)擔(dān)、致富項(xiàng)目聯(lián)建聯(lián)營、發(fā)展成果聯(lián)創(chuàng)聯(lián)享。核心在于利益共享、責(zé)任共擔(dān)。為此，出臺(tái)了配套的激勵(lì)措施。

表2：“先進(jìn)雙聯(lián)戶”獎(jiǎng)勵(lì)辦法

在具體操作層面實(shí)施聯(lián)戶長責(zé)任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與聯(lián)戶長簽訂責(zé)任書，對聯(lián)戶長的工作內(nèi)容做了明確規(guī)定。

案例：拉康鎮(zhèn)“雙聯(lián)戶”服務(wù)管理工作聯(lián)戶戶長責(zé)任書（2014年1月）

為進(jìn)一步抓好“雙聯(lián)戶”工作，明確聯(lián)戶戶長職責(zé)，筑牢維穩(wěn)防線，切實(shí)做到“四無”和“四個(gè)嚴(yán)防”。簽訂如下目標(biāo)責(zé)任書：

1、聯(lián)戶戶長要及時(shí)了解掌握小組內(nèi)家庭的狀況，通過日常走訪、鄰里往來，及時(shí)排查化解小組家庭戶反映的強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題和苗頭性、傾向性問題，及時(shí)排查了解聯(lián)戶內(nèi)家庭的生產(chǎn)矛盾、家庭糾紛，及時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)、勸阻、制止，并向上級部門報(bào)告，防止矛盾糾紛擴(kuò)大和激化。

2、聯(lián)戶戶長要加強(qiáng)與其他聯(lián)戶長溝通，取長補(bǔ)短，結(jié)合實(shí)際將好的做法運(yùn)用到自己的聯(lián)戶單位內(nèi)。

3、聯(lián)戶戶長每周要向片區(qū)片長匯報(bào)小組內(nèi)家庭成員狀況、動(dòng)態(tài)（包括矛盾糾紛、存在困難等問題）。

4、聯(lián)戶戶長要經(jīng)常組織小組內(nèi)家庭成員進(jìn)行學(xué)習(xí)教育，確保國家黨的政策及時(shí)傳達(dá)到每家每戶。

5、聯(lián)戶戶長要對小組內(nèi)家庭的刑事解教人員、矯正人員、閑散青少年等11類59種涉穩(wěn)重點(diǎn)人員底數(shù)清、情況明，做好幫扶幫教工作，要生活上關(guān)心、經(jīng)濟(jì)上扶持。

6、聯(lián)戶戶長要抓好小組內(nèi)平安建設(shè)工作（包括家庭平安建設(shè)、聯(lián)戶小組戶戶之間的平安建設(shè)）。

7、聯(lián)戶戶長要經(jīng)常性檢查督促對小組內(nèi)家庭戶和區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生的保持。

8、聯(lián)戶戶長要對小組內(nèi)孤寡老人、老弱病殘等弱勢群體，建立幫扶對子，相互關(guān)心，共同經(jīng)營，并給予精神和物質(zhì)上的幫助。

9、聯(lián)戶戶長要聯(lián)創(chuàng)聯(lián)營，通過舉辦各種活動(dòng)，組建合作經(jīng)濟(jì)組織，共同創(chuàng)業(yè)，共同經(jīng)營，以利益為紐帶，增進(jìn)聯(lián)戶家庭和人員之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作意識(shí)。

10、聯(lián)戶戶長要狠抓家庭戶籍區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口的排查，做到底數(shù)清、去向明。

盡管責(zé)任書文本顯示，聯(lián)戶長的工作也是綜合性的，但是，在實(shí)際操作中，實(shí)行維穩(wěn)責(zé)任一票否決制，即如果聯(lián)戶內(nèi)出現(xiàn)穩(wěn)定問題，則取消聯(lián)戶內(nèi)所有的獎(jiǎng)勵(lì)。而其他的條款多是引導(dǎo)性、鼓勵(lì)性的。

案例：聯(lián)戶長談聯(lián)戶工作

我是S村聯(lián)戶長。S村有70戶，分為8個(gè)聯(lián)戶，其中7個(gè)聯(lián)戶是本村村民，一個(gè)聯(lián)戶是外來商戶，根據(jù)屬地管理原則，外來商戶也要編在本村的聯(lián)戶中，加以管理。最初是50戶為一個(gè)聯(lián)戶，2013年4月變成了10戶左右為一個(gè)聯(lián)戶。聯(lián)戶根據(jù)就近原則組織，本聯(lián)戶10戶人家，5戶條件好些，5戶條件差些。S村沒有絕對貧困戶，沒有吃不飽飯的家戶。聯(lián)戶長是每戶一票選舉出來的。我理解，聯(lián)戶長的職責(zé)主要有幾個(gè)方面：1、幫助困難家庭。我們聯(lián)戶有的人家缺勞力，耕地、灌溉、收割時(shí)我就組織其他戶幫忙；2、帶領(lǐng)聯(lián)戶成員參加義務(wù)勞動(dòng)?，F(xiàn)在村里提倡要搞好環(huán)境衛(wèi)生等，這些活動(dòng)我要帶領(lǐng)大家做好；3、參加村里的各種會(huì)議，及時(shí)把上面的政策、精神傳達(dá)給其他家庭。如果我不在村里，就由妻子替我去開會(huì)；4、敏感日巡邏。這幾年西藏有的地方不太穩(wěn)定，到敏感日聯(lián)戶長要負(fù)責(zé)在村里巡邏，不要出問題。

（資料來源：2014年7月15日達(dá)瓦<化名，男、33歲>訪談?dòng)涗洠?/p>

“雙聯(lián)戶”工作始終堅(jiān)持穩(wěn)定優(yōu)先的原則，發(fā)展問題（“聯(lián)戶促增收”）雖屬導(dǎo)向、鼓勵(lì)性質(zhì)，但是，“聯(lián)戶長”多為村莊精英，鄰里的信任和“聯(lián)戶長”的職責(zé)激發(fā)了他們參與村莊公務(wù)的積極性，許多“聯(lián)戶長”都有幫扶、濟(jì)困等慈善行為。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在洛扎縣有一批私營企業(yè)主開始投身慈善活動(dòng)，顯示出村莊氛圍向好的一面。

案例：鄉(xiāng)干部評論聯(lián)戶長工作

“雙聯(lián)戶”是基層維穩(wěn)工作的重要舉措，但是對聯(lián)戶長的工作也不能期望過高?，F(xiàn)在的情況是聯(lián)戶內(nèi)安全責(zé)任比如化解糾紛等比較重視，這有一票否決制，一家出了事，其他家庭也受影響，上面給的獎(jiǎng)勵(lì)拿不到，有的聯(lián)戶內(nèi)還因此而產(chǎn)生鄰里矛盾。但是，處罰也就是把政府給的獎(jiǎng)勵(lì)這個(gè)增量部分去掉，你不可能做其他的連帶處罰，法律上不允許。村莊清潔衛(wèi)生鄉(xiāng)里有要求，一般都能定期組織聯(lián)戶人員打掃衛(wèi)生。幫助困難戶種田、收割，也能做到，過去村里就有這樣的傳統(tǒng)。至于其他的項(xiàng)目比如“聯(lián)戶擔(dān)保貸款”等，媒體宣傳過這樣的事跡，但是普遍推廣有難度，誰愿意給別人擔(dān)保啊，還不了貸款怎么辦？給你擔(dān)保了，我自己想貸款怎么辦？

（資料來源：2014年7月19日小黃（化名，男）訪談?dòng)涗洠?/p>

“雙聯(lián)戶”制度就是通過適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，充分發(fā)揮村民對村莊事務(wù)信息靈通的特點(diǎn)，通過“責(zé)任聯(lián)擔(dān)”的機(jī)制，相互約束，激發(fā)所有人對維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的積極性?！半p聯(lián)戶”與村兩委相比，因?yàn)榇蠖啾揉彾?，信息更為?zhǔn)確，管理更為精細(xì)。正是因?yàn)檫@些特點(diǎn)，“雙聯(lián)戶”制度在基層維穩(wěn)工作中被賦予重要使命。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，自開展“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動(dòng)以來，全自治區(qū)已排查化解矛盾糾紛近9萬余起，消除安全事故隱患1.3萬余起。2013年，全區(qū)各類刑事案件發(fā)案率下降33.54%，治安案件下降11.46%，危害安全案件發(fā)案率下降61%。西藏鄉(xiāng)村未發(fā)生一起自焚事件。［3］

三、問題討論

“強(qiáng)基惠民”工程與“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建工作是西藏自治區(qū)為強(qiáng)化基層管理推出的創(chuàng)新性舉措，在推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展、維護(hù)基層穩(wěn)定方面確有許多新意，取得了良好的效果。但是，新形勢下的基層社會(huì)治理尚處在探索階段，社會(huì)治理現(xiàn)代化需要在實(shí)踐中逐步完善。在調(diào)研過程中課題組也聽到一些不同意見，基層干部、群眾從各自角度就如何完善相關(guān)政策提出了政策建議，在此筆者就此做初步的討論。

（一）福利遞送中的公平性問題

“強(qiáng)基惠民”工程強(qiáng)調(diào)向基層的福利遞送，具體體現(xiàn)在各種項(xiàng)目進(jìn)村。這些項(xiàng)目除了10-15萬元的辦實(shí)事經(jīng)費(fèi)外，其他則依靠工作組的申報(bào)和爭取，通常稱為“跑項(xiàng)目”。而在實(shí)際運(yùn)作中，工作組人員的選派機(jī)構(gòu)對于工作組獲得的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)額度有直接的影響。來自實(shí)權(quán)部門、掌握較多資源分配權(quán)的部門的工作組比較容易獲得資源，而來自文化機(jī)構(gòu)、特別是國有企業(yè)（西藏的國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益大多不佳）的工作組則較少獲得資源。以洛扎縣為例，自治區(qū)教育廳負(fù)責(zé)洛扎縣三個(gè)村（生格鄉(xiāng)的古局村、木村，色鄉(xiāng)的桑玉村），三個(gè)工作組依靠本部門掌握的資源，都獲得了較多的項(xiàng)目資金，投資最多的申格鄉(xiāng)木村三年累計(jì)投資已經(jīng)超過1000萬元，用于建學(xué)校、幼兒園，幫助扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。與其形成鮮明對比的是，自治區(qū)國有企業(yè)高爭建材集團(tuán)負(fù)責(zé)的扎日鄉(xiāng)扎日村，三年來基本沒有任何項(xiàng)目投資，引發(fā)村民不滿。根據(jù)自治區(qū)某機(jī)構(gòu)提供的材料，他們承擔(dān)了林芝、那曲6個(gè)村的駐村工作組任務(wù)，第一批到第四批工作組累計(jì)6個(gè)村實(shí)施了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目170多個(gè)，總投資6700多萬元，平均每村1117萬元。⑧這種由于工作組選派機(jī)構(gòu)資源分配權(quán)差異造成的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)差別，實(shí)際上造成了村民的福利不公平問題。盡管完全的公平是不可能的，特別是在西藏農(nóng)牧區(qū)這樣投資不足的地區(qū)，大規(guī)模投資不可能齊頭并進(jìn)，只能選擇有先有后的策略。但是，問題在于：1、福利差距的幅度。項(xiàng)目能否進(jìn)村不能完全取決于干部個(gè)人的社會(huì)資源狀況及努力程度，而應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，比如以人均額度計(jì)算或以村莊發(fā)展程度分類，確定較高比例的存量額度，以確保一定程度的公平性。否則，很難避免有的村莊獲益太少而引發(fā)不滿，這就與政策初衷背道而馳了。2、造成不平等的原因。工作項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)額度與選派機(jī)構(gòu)的資源分配權(quán)的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，影響著工作組開展工作的社會(huì)條件，比如獲得資源較多的村莊工作組開展其他工作就可能容易些，獲得資源少的村莊村民對開展思想教育等工作就可能抵觸，這又會(huì)影響后期對干部的評價(jià)?？傊?，目前的“跑項(xiàng)目”機(jī)制一方面能夠照顧“因村制宜”的問題，針對性較強(qiáng)，而另一方面，有可能體現(xiàn)甚至助長了部門特權(quán)，造成政府工作的某種失序。

（二）維護(hù)村“兩委”的權(quán)威問題

從理論上說，村“兩委”是村莊事務(wù)管理的合法責(zé)任者，西藏自治區(qū)的相關(guān)文件也清楚規(guī)定駐村工作組、第一書記都是協(xié)助村兩委開展工作。但是，由于駐村工作組成員都是國家干部，組長是科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至是處級、廳級干部，加之，他們對于國家政策的了解遠(yuǎn)勝于村干部，又掌握一定的資源。因此，在實(shí)際工作中，一些工作組變成了村莊工作的最高決策者，而村“兩委”淪為配合者角色。有村長指出，“過去村民有事就來找村干部，現(xiàn)在則更愿意直接找工作組，可能他們更懂政策。他們手里有錢也有權(quán)，可以直接安排村民參加施工隊(duì)或者發(fā)放困難補(bǔ)助款，我們沒有這些條件。工作組來了也好，我們輕松些”。這種狀況多少對村民自治制度造成了一定的沖擊。因此，在未來的工作中還需要探索如何在堅(jiān)持村民自治制度不動(dòng)搖的前提下，開展對村兩委工作的指導(dǎo)，目的在于培養(yǎng)、提高村兩委的素質(zhì)，建立健全工作機(jī)制，使他們盡快適應(yīng)新形勢下的村莊管理工作，而不是替代村兩委的工作。

（三）增加“雙聯(lián)戶”的激勵(lì)問題

“雙聯(lián)戶”在組織架構(gòu)上屬于村民小組之下的一級管理單元，其工作發(fā)揮效能的特殊性在于，既需要“聯(lián)戶長”負(fù)起管理職責(zé)，還需要聯(lián)戶內(nèi)村民相互監(jiān)督、相互幫助，實(shí)際上需要所有家戶的參與。從責(zé)、權(quán)、利相應(yīng)的角度看，全體人員都應(yīng)獲得激勵(lì)報(bào)酬。目前的制度設(shè)計(jì)中只有少部分家庭獲得激勵(lì)。1、“聯(lián)戶長”每年有2000元的“工資”；2、“先進(jìn)雙聯(lián)戶”獲得現(xiàn)金及包括直系子女考試加分等獎(jiǎng)勵(lì)。但是，這些激勵(lì)措施是否足以調(diào)動(dòng)村民的積極性，獲得制度設(shè)計(jì)者所期望的效果，仍值得觀察。第一、“聯(lián)戶長”作為“明白人”，多數(shù)都是村莊精英，一般都具有較好的生產(chǎn)經(jīng)營能力，在整個(gè)施工季節(jié)（主要是夏季）外出務(wù)工及從事其他經(jīng)營性活動(dòng)極為常見，因?yàn)樗@報(bào)酬遠(yuǎn)高于“聯(lián)戶長”工資，也因此出現(xiàn)了聯(lián)戶長會(huì)議經(jīng)常由妻子代勞的現(xiàn)象。不在村莊中的聯(lián)戶長如何監(jiān)督其他村民。此外，夏季村民外出務(wù)工比例很高，對不在村莊里的村民如何實(shí)施監(jiān)督；第二，“先進(jìn)雙聯(lián)戶”的獎(jiǎng)勵(lì)比例偏低意味著多數(shù)村民不能獲得激勵(lì)。根據(jù)“先進(jìn)雙聯(lián)戶”評選辦法，村級“先進(jìn)雙聯(lián)戶”比例為20%，逐級向上都是在獲獎(jiǎng)“雙聯(lián)戶”中擇優(yōu)。這就意味著80%的村民不能獲得最少100元的激勵(lì)。自治區(qū)級“先進(jìn)雙聯(lián)戶”每戶獎(jiǎng)勵(lì)4000元，對村民來說有一定的實(shí)際意義，但是獲獎(jiǎng)比例極低。比如，2013年自治區(qū)級“先進(jìn)雙聯(lián)戶”全區(qū)100個(gè)，占“雙聯(lián)戶”總數(shù)的1%；2014年120個(gè)，占總數(shù)的1.3%；2015年200個(gè)，占總數(shù)的2%。2014年、2015年，洛扎縣均只有一個(gè)聯(lián)戶獲得自治區(qū)級先進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)。相關(guān)資料顯示，2014年西藏自治區(qū)高校畢業(yè)生總共14435人，而當(dāng)年高校畢業(yè)生招錄考試中有資格加分的（包括加15分、10分、5分三個(gè)檔次）總共300人，即第一批264人，第二批36人⑨，占比為2%。總之，在“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動(dòng)中，80%的“雙聯(lián)戶”成員不會(huì)獲得激勵(lì)。而對于村民來說，相互監(jiān)督是有情感成本的。責(zé)權(quán)利不匹配，可能造成村民無論對“促增收”還是“保平安”都熱情不足，或者選擇性地在某些利益相關(guān)年份比如有孩子高校畢業(yè)時(shí)盡職盡責(zé)。如何激勵(lì)全體村民的參與熱情，如何激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力是此項(xiàng)政策可持續(xù)的關(guān)鍵。

［注 釋］

①四鄉(xiāng)七村為：色鄉(xiāng)曲吉麥村、色村；拉康鎮(zhèn)拉康居委會(huì)；邊巴鄉(xiāng)雪瑪村、柏日村；扎日鄉(xiāng)拉隆村、曲措村。

②根據(jù)《西藏自治區(qū)農(nóng)牧民享受財(cái)政補(bǔ)助優(yōu)惠政策明白卡》，村黨支部、村委會(huì)主任基本報(bào)酬為7099元，業(yè)績考核獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)位2027元，兩項(xiàng)合計(jì)9126元；其他村干部基本報(bào)酬為3537元，業(yè)績考核獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為1031元，兩項(xiàng)合計(jì)4568元。洛扎縣作為邊境縣，村黨支部書記、村委會(huì)主任比其他地區(qū)高318元，其他村干部高262元。

③根據(jù)洛扎縣民政局《洛扎先村“居”兩委班子基本情況統(tǒng)計(jì)表》（2014年4月20日）編制，村兩委總數(shù)中未包括下派的村支部第一書記。

④鄭洲、劉曉鷹《西藏農(nóng)牧區(qū)強(qiáng)基惠民活動(dòng)與村級組織建設(shè)研究——以扎囊縣德吉新村為例》（《西藏大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期）也指出“強(qiáng)基惠民”活動(dòng)逐漸演變成為一場“帶項(xiàng)目”的活動(dòng)，與政策初衷相偏離。

⑤2014年8月22日，《西藏自治區(qū)財(cái)政廳關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新工作情況匯報(bào)》。

⑥靳薇在《西藏：援助于發(fā)展》中充分展示了援藏建設(shè)中一些項(xiàng)目實(shí)用性不足，效益低下的狀況，指出一些項(xiàng)目陷入“建設(shè)-閑置-虧損-再建設(shè)-愈虧損”怪圈。西藏人民出版社，2010年版。

⑦根據(jù)《西藏自治區(qū)“雙聯(lián)戶”戶長補(bǔ)助辦法》（綜治辦、財(cái)政廳，2014年4月15日），通常所說的2000元工資，構(gòu)成為：誤工補(bǔ)貼1040元，通信費(fèi)360元，交通費(fèi)240元，雜費(fèi)360元。

⑧西藏自治區(qū)發(fā)改委《向中國社會(huì)科學(xué)院調(diào)研組的匯報(bào)材料》，2014年8月22日。

⑨相關(guān)數(shù)據(jù)見“國家公務(wù)員考試網(wǎng)”2014年5月26日、2014 年9月15日。

［1］折曉葉，陳嬰嬰.項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對項(xiàng)目進(jìn)村案例的社會(huì)學(xué)研究［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2004（4）.

［2］渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2012（5）.

［3］西藏自治區(qū)黨委政研室.創(chuàng)新社會(huì)治理模式 夯實(shí)發(fā)展穩(wěn)定根基［Z］.2014-08-12.

［責(zé)任編輯周毓華］

［校對康桂芳］

D422.6

A

1003-8388（2016）03-0079-09

2016-04-19

扎洛（1966-），男，藏族，青海興海人，現(xiàn)為中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所研究員，主要研究方向?yàn)槲鞑貧v史及藏區(qū)基層治理研究。