龐中英++劉敬文

自2009年二十國集團（G20）匹茲堡峰會將G20確定為世界主要經濟體的“國際經濟合作的主要論壇”以來，G20在全球經濟治理領域取得了諸多成就。盡管如此，受七國集團（G7）阻撓等因素影響，G20在治理內容、合法性及應對全球化危機方面仍面臨諸多問題。作為2016年G20杭州峰會主席國，中國應積極推動G20轉型發(fā)展。

二

十國集團（G20）于1999年在德國誕生，其產生旨在治理國際金融危機，尤其是防范局部性金融危機“傳染”或者“擴散”為更大范圍的金融危機。這一為應對未來的沖擊而設計的會議機構（論壇）被不幸言中。美國和歐洲在2008年爆發(fā)了前所未有的、具有全球嚴重影響的金融危機。全球金融危機發(fā)生后，美歐等國政府（尤其是歐洲中央銀行）和七國集團（G7）一致認為，G20是應對全球金融危機的幾乎是獨一無二的有效國際合作平臺?；谶@一共識，G20旋即上升為各國領導人年度聚首的首腦會議，即G20峰會。

G20成為“國際經濟合作的主要論壇”

對2008年以來G20發(fā)表的公報或者聲明進行文本研究十分重要。這一研究不僅可以讓我們真正了解G20到底在主張什么和做了什么，而且也能發(fā)現(xiàn)G20峰會進程在不到十年時間內發(fā)生的主要議題的轉換。在“后金融危機”階段，G20成員由于在全球經濟治理的根本問題即各國宏觀經濟政策深入協(xié)調上無法取得有希望的進展，從而將議題轉移到相對容易取得共識的世界經濟“復蘇”和“增長”上來。當然，自2008年以來至今，全球經濟增長總體上依然乏力（盡管有些經濟體在一定階段的增長情況還不錯），諸多經濟體甚至陷入停滯，結構性轉型相當困難。

縱觀國際經濟合作的歷史進程，2009年的匹茲堡峰會具有重大的歷史意義：這次峰會把G20確定為世界主要經濟體的“國際經濟合作的主要論壇”，初步確定了世界銀行和國際貨幣基金組織兩大金融機構的量化改革目標，啟動“強勁、可持續(xù)、平衡增長框架”以及相互評估進程，并就二十國集團領導人峰會機制化等達成重要共識。2010年首爾峰會就全球經濟失衡的“參考性指南”達成原則共識。2011年戛納峰會，除了討論歐元區(qū)的債務危機和氣候變化等議題外，通過了促進全球經濟增長和就業(yè)行動計劃。2012年洛斯卡沃斯峰會，G20繼續(xù)討論“保增長、促就業(yè)”等問題；為確保國際貨幣基金組織擁有足夠資源應對世界經濟領域的風險，不少國家在會上宣布參與國際貨幣基金組織的增資計劃。2013年圣彼得堡峰會關注發(fā)達國家寬松貨幣政策的外溢效應，呼吁有關國家采取負責任的政策，調整貨幣政策時同各方加強溝通。而2014年布里斯班峰會，除了老生常談的問題外，“增長、就業(yè)”繼續(xù)成為會議討論的主題。2015年安塔利亞峰會，則延續(xù)了上次峰會所討論的話題。此次中國主辦G20峰會，“增長”依然被確定為會議主題。

所謂“國際經濟合作的主要論壇”，系指G20不是一般的國際經濟合作論壇，而是國際經濟合作論壇的論壇，即“全球經濟的指導委員會”（Global Steering Committee）。[1]根據這一定義和宣言，原則上講，G20的地位要高于世界上其他的國際經濟合作論壇。

G20希望達成有效的全球經濟治理的大目標。然而，在G20所發(fā)布的公報或聲明中，強調更多的恰恰不是“全球經濟治理”而是“國際經濟合作”。這表明，在目前的世界秩序下，全球治理仍然是通過國際合作（包括制定國際規(guī)則、國際規(guī)范和國際制度）管理、控制、解決全球范圍內的共同挑戰(zhàn)、問題、危機乃至威脅。

G20峰會尋求的國際合作，不僅是國際經濟合作，而且還包括在其他事務上的國際合作：

其一，G20的最大貢獻是決定對1945年成立的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）進行改革和現(xiàn)代化，讓世界的“新興經濟體”發(fā)揮更大作用，同時改善“新興經濟體”在這些國際金融機構中的地位。改革全球治理機構并非易事。從2010年到2015年，G20峰會居然耗費了五年多的時間才落實了對國際金融機構的這一改革方案。美國國會在2015年才最終批準這一改革方案。在美國國會批準這一方案前，其他G20成員都完成了批準程序。

其二，韓國、墨西哥等國擔任G20主席時，對全球發(fā)展（可持續(xù)發(fā)展）問題實現(xiàn)了突破。G20在發(fā)展中世界的重要性日益凸顯，非洲等發(fā)展中地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題得到強調，從而提高了G20的全球合法性。這一努力具有決定性的影響，它使聯(lián)合國千年發(fā)展目標在2015年如期成功升級為全球可持續(xù)發(fā)展目標。

其三，氣候談判。G20一直在協(xié)調成員之間的全球氣候治理政策，從而使聯(lián)合國氣候談判進展加速并最終達成了《巴黎協(xié)定》。

其四，其他方面的問題，如反腐敗和稅收等。這表明，G20的“全球治理之全球治理”地位，即全球治理的集體領導得到鞏固。

G20作為“國際經濟合作的主要論壇”所面臨的問題

G20中的“新興經濟體”，如中國、俄羅斯、印度、巴西、土耳其等一直認為，G20不應該是傳統(tǒng)的西方大國為主的G7主導全球經濟治理的改革和重建。G7是西方國家對世界的治理，因而不具備充分的全球合法性。然而，事實上，在世界事務中，G7并未因為G20這樣的宣布和努力而不存在。相反，G7卻因為G20的存在而得到了某種程度的強化。例如，2016年，日本輪值舉辦G7正好與中國輪值舉辦G20同期。G7在日本主導下，不顧G20中大多數成員的感受，再次強調G7的作用。[2]顯然，日本把其在G7中的重要性看得比在G20中的重要性大得多。

在金融危機的“危機管理”（“同舟共濟”）階段（2008—2010年），美歐為了調動“新興經濟體”在解決金融危機中的積極性，策略性地許諾G20是“國際經濟合作的主要論壇”。然而，事實證明，美歐的這一許諾是口惠而實不至，因為歐美日事實上并沒有放棄G7，而且試圖通過G7主導G20。

G20代表著一種對“（國際）權力轉移”的集體管理。但是，當前的國際現(xiàn)實是，“權力轉移”尚未完成，且距離“權力轉移”完成還有相當的距離。G7缺少集體意愿和準備接受以G20為主要論壇的新的管理“權力轉移”的制度安排。這對形成以G20為中心的全球治理體系非常不利。

因此，在肯定G20自2008年以來對全球治理所做出的重大貢獻時，必須認識到G20這一國際經濟合作論壇所存在的問題：

首先，G20在形式上是全新的，但在內容上卻至少有一半是舊的。從某種程度上講，G20是G7的延伸或者擴大。與G7一樣，G20也是加拿大、歐洲國家發(fā)起的。這些國家在當前的國際權力體系中屬于“中等強國”，即它們在國際權力地位上不上不下，但在領土或者經濟份量等許多方面，已經是世界大國。G20包括四個歐洲國家——德、英、法、意。不僅如此，由于歐盟已經作為一個新興的國際行為體登上世界事務的舞臺，制定和實行“共同外交與安全政策”，是G20的正式成員，因此G20的歐洲代表性有些過度。鑒于此，從某種程度上可以說G20本質上是由歐洲所主導。

然而，G20的成員國英國已經通過公投決定脫離歐盟，并將與歐盟建立新的關系。這一事件將影響歐盟的未來，也會對G20中的歐洲作用產生重大影響。

歐盟的成立是為了使歐洲不再發(fā)生歐洲國家之間的戰(zhàn)爭，以及由于這種歐洲戰(zhàn)爭所導致的世界大戰(zhàn)，也即歐盟是為了世界和平而建立的。英國脫離歐盟并不意味著歐洲國家之間將重新選擇戰(zhàn)爭，但一個因此而縮小的歐盟在全球事務包括在G20中的作用將有所下降。

晚于國際貨幣基金組織和世界銀行成立的歐盟，其框架也開始出現(xiàn)老化現(xiàn)象，所面臨的問題亦不斷涌現(xiàn)，所以，英國等歐洲國家一直在推動“歐盟改革”。也就是說，僅僅追溯G20的歐洲成分和歐洲作用，就能理解G20這個全球治理框架存在的深層問題，這的確需要引起高度重視。

第二，作為大國之間的合作平臺，G20的國際合法性從一開始就是一個比較突出的問題。世界上弱小的經濟體及國家等在其中沒有得到代表。盡管G20也邀請了一些非成員國參加，且地區(qū)組織如非盟、東盟等一般都參加每年的G20峰會，但這些改進G20全球合法性的努力仍是杯水車薪，G20本身存在全球治理的“民主赤字”。

中國、印度、巴西、南非等幾個發(fā)展中大國在G20中發(fā)揮作用，有助于改善G20的國際合法性問題，但G20要想從根本上解決這個問題，還需要從制度設計和執(zhí)行上囊括更多的沒有被吸收進來的國家，從而使自身成為全球治理民主化的典范而不是制造全球治理的“民主赤字”。

第三，G20的誕生是為了回應全球化危機，但這一任務幾乎難以完成。全球化的危機之一是人的危機，即社會中下層的生活受到了全球化的沖擊，甚至沒有保障。在全球化最深入、精英從中受益最多的歐美，卻出現(xiàn)了普通民眾的強烈抵制和反對全球化的浪潮。G20顯然扭轉和解決不了這一全球化的悖論。全球化的主要動力當然是人，人可以推動全球化也可以逆轉全球化。G20在強調解決這一根本不平衡問題上尚未創(chuàng)造奇跡。從2008年到2016年，盡管G20不斷強調著力應對全球化中的各種問題，但并未真正緩和底層民眾的恐慌和苦難，產生了各種各樣的“逆轉”全球化的大事件。

全球經濟治理是社會從上到下和從下到上相互結合的過程。地方的、國家的相關機構要與全球的、地區(qū)的等宏大機構結合起來。也就是說，僅有歐盟、國際貨幣基金組織、G20、金融穩(wěn)定委員會等宏大機構還不足以有效治理世界經濟。

中國需如何推動G20轉型和發(fā)展？

中國是G20的成員，一直在其中發(fā)揮著重大作用。2016年中國擔任G20主席國是其發(fā)揮國際領導作用的又一重大機遇，這對全球經濟治理轉型的意義重大而深遠。

第一，推動G20成為“國際經濟合作的主要論壇”，即全球經濟治理的“指導委員會”。為達到這一全球治理的遠大目標，中國要增強國際領導能力和發(fā)揮國際領導作用，不僅要提供物質性的全球公共產品（如基礎設施投資上的“一帶一路”倡議和亞洲基礎設施投資銀行），而且更重要的是要提供觀念性的全球公共產品（如全球機構的改革方案、下一代全球治理的制度和規(guī)范等）。

第二，提高全球經濟治理的有效性。杭州峰會召開前，G20第三次協(xié)調人會議要求G20推動“更高效的全球經濟金融治理”。中國已經把“高效有序的全球治理”作為對外政策的一個目標。全球治理的有效性取決于許多因素，尤其是其代表性。

第三，促進已有全球治理機構的現(xiàn)代化。中國是全球治理機構的改革者。改革就是現(xiàn)代化，現(xiàn)代化就是改革。國際貨幣基金組織等國際金融機構在全球經濟治理中的作用非常關鍵。然而，這些機構誕生在70多年前，盡管已經有了許多適應性調整，但仍然不能很好地“反映”當今世界的現(xiàn)代化進程。2009年G20匹茲堡峰會聲明規(guī)定“將全球機構現(xiàn)代化以反映當今的全球經濟”。這包括將國際金融機構和全球發(fā)展架構進行“現(xiàn)代化”。中國要通過G20這一平臺，要求國際貨幣基金組織和世界銀行等盡快落實G20已經通過且獲得全部G20成員政府（行政和立法）批準的改革方案，并制定和通過國際金融機構進一步改革的方案。

第四，在微觀層次推動全球治理。G20成立時的宗旨之一，就是管控全球化產生的社會退步和不平等的擴大，讓全球化更多地惠及普通人。在這方面，中國能做許多事情，一是在國內層次上實現(xiàn)社會正義，二是讓G20更加強調全球社會治理。

第五，把G20打造成“21世紀的大國協(xié)調”（The 21st century concert of powers）機制。[3]G20進行的大國協(xié)調，不應僅是各國財政和金融等宏觀經濟政策的協(xié)調，而且應包括各國的全球安全政策之間的協(xié)調，以使G20與聯(lián)合國安理會形成分工，在全球安全治理中發(fā)揮中心作用。

（責任編輯：張凱）

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[1] Tony Payne， “G20 as a global steering committee”， http：//speri.dept.shef.ac.uk/2012/12/04/g20-global-steering-committee/. 不過，“G20作為全球指導委員會”是充滿爭議的。有些國家，如當前的日本政府，為了與中國對抗，堅持G7而不是G20發(fā)揮這樣的作用。

[2] 《G7領導人宣言》，2016年6月27日，http：//www.mofa.go.jp/files/000160266.pdf.

[3] 有不少澳大利亞學者認為G20就是一種21世紀的主要國家之間的協(xié)調，http：//www.lowyinterpreter.org/post/2008/10/28/The-21st-century-concert-of-powers.aspx.