田漢族 王子行

摘 要 目前，義務教育教師配置的理論基礎是教師資源觀，忽視了教師作為人力資本的特殊性，這是教師配置政策沒有收到預期效果的理論根源。教師人力資本具有產(chǎn)權特性，義務教育教師資源配置過程本質(zhì)上是一種教師人力資本產(chǎn)權配置過程。基于產(chǎn)權的教師人力資本配置是實現(xiàn)高水平教師均衡的理論基礎，需要在教師配置過程中明確界定教師是人力資本的產(chǎn)權所有者，科學認識教師人力資本的使用權、讓渡權與收益權，妥善解決政府、學校和教師在區(qū)域教師均衡發(fā)展中的責權利統(tǒng)一問題。

關鍵詞 義務教育 教師 人力資源 人力資本 產(chǎn)權

研究表明，造成義務教育發(fā)展不均衡的關鍵要素是師資的不均衡[1]。目前，促進教師合理流動已成為義務教育均衡發(fā)展的重要政策議題和各地的普遍改革行動。在實踐層面，盡管各地出臺了不少促進教師交流的政策，但總的來看，教師資源配置政策并沒有收到預期的效果。究其原因，除了義務教育教師交流的制度本身不完善外，主要是對教師資源的性質(zhì)及配置的理論認識不足。錯誤地將優(yōu)質(zhì)的教師資源看成是一種同質(zhì)性的一般資源，忽視優(yōu)質(zhì)教師人力資源的稀缺價值，將教師人力資源配置過程簡單等同于教師資源的空間轉移過程及外部收益獲得過程，忽視了教師人力資源配置過程的成本和內(nèi)部收益。因此，反思現(xiàn)有政策的不足，重新界定教師資源配置的理論基礎，以新的理論指導教師資源配置的實踐，具有現(xiàn)實緊迫性。

一、從資源到資本：教師均衡配置研究的理論超越

1.傳統(tǒng)的教師人力資源配置及其研究的不足

傳統(tǒng)教師人力資源配置的基本方式是政府計劃配置，如手拉手、教師支教、教師交流輪崗等。由市場主導的配置應用范圍很有限，主要表現(xiàn)在高級教師引進、民辦學校的教師配置等幾個方面。其基本的理論前提是將教師視為一種完全由外部控制的教育資源。在優(yōu)質(zhì)教師人力資源短缺的背景下，政府為了促進義務教育均衡發(fā)展，用行政指令的方式，使知名學校的優(yōu)秀教師向農(nóng)村或薄弱學校流動，這在一定程度上促進了義務教育階段學校的教師均衡配置[2]。但是其作用是短期的，不可持續(xù)的。以西部某縣級水平匯總中小學教師調(diào)入調(diào)出數(shù)據(jù)為例[3]（見表1），分別對比2001年、2005年和2010年城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學教師調(diào)入調(diào)出比例可以看出，雖然在行政指令的推動下，農(nóng)村中小學的教師調(diào)入比例一直維持在較高的水平，但是其調(diào)出比例一直遠高于城市和縣鎮(zhèn)的教師調(diào)出比例。即便實施了教師均衡配置的一系列政策，教師勞動力市場依然遵循其自身規(guī)律。

由政府主導用行政指令推動教師人力資源配置的方式之所以缺少持續(xù)性和實效性，主要原因是：第一，將教師人力資源看成是政府可以隨意支配的靜態(tài)的公共資源，混淆了教師人力資本產(chǎn)權的所有權和使用權；第二，將優(yōu)質(zhì)教師人力資源看成是異質(zhì)同價的資源，忽視了優(yōu)秀教師及其所在學校在教師配置后的合理收益權；第三，忽視了教師人力資源配置過程中產(chǎn)生的交易成本及其承擔主體問題。

目前，對教師資源配置問題的研究主要從配置的政策和配置的結果兩個角度展開，其中大多數(shù)是從教師人力資源均衡配置的結果角度出發(fā)，用教師人力資源配置的數(shù)量結果替代教師資源配置的效率，完全忽視了教師資源配置過程中的質(zhì)量和結構問題。從對教師資源配置的政策分析來看，更多關注的是政策的執(zhí)行過程及其“政治”效應或社會效應，忽視輸出學校的組織效應和輸出教師的個人滿意度。雖然也有研究關注到教師交流政策的合法性問題及其相關政策結構問題，但是沒有從教師人力資源的產(chǎn)權性質(zhì)角度對教師均衡配置過程的內(nèi)在邏輯進行深入研究。

2.基于產(chǎn)權的教師人力資本配置分析具有創(chuàng)新價值

教師人力資本具有產(chǎn)權特性，即教師人力資本具有所有權、使用權、支配權、收益權等特性。從學理上看，教師人力資本所有權屬于教師本人，政府和學?？梢酝ㄟ^協(xié)議或合同的方式購買其使用權，在合同期內(nèi)，學校有一定支配權；而教師人力資本使用的收益，表現(xiàn)為外部收益（學生的發(fā)展、教育的發(fā)展）和內(nèi)部收益（學校增值、教師增收），則是由作為人力資本所有者的教師及人力資本的投入者——政府、條件提供者——學校和政府共同所有。義務教育教師資源配置過程本質(zhì)上是一種教師人力資本產(chǎn)權配置過程，具有經(jīng)濟性或市場性。政府、學校、教師承擔不同的責任和義務，政府作為義務教育服務的提供者，除了有計劃地配置教師外，還需要為薄弱中小學的公共教育服務買單；教師輸出學校既有社會責任去幫扶薄弱學校和農(nóng)村學校，也需要得到合理補償，因為優(yōu)質(zhì)資源的輸出對學校是一種損失，這種補償主要由政府來承擔；交流的教師，由于付出了更多的勞動和損失了已有的利益，需要得到合理的補償。

目前在教師配置過程中，由于教師人力資本的產(chǎn)權不明晰，教師交流或輪崗是一種基于外部需要的政治任務或?qū)W校的道義責任，教師輸出學校及輸出教師積極性和主動性不足、派出教師有效利用率不高現(xiàn)象大量存在。通過產(chǎn)權理論來指導教師資源配置可以產(chǎn)生更高的效率。因為教師人力資本產(chǎn)權并不只賦予主體權力，更強調(diào)各產(chǎn)權主體的權、責、利的統(tǒng)一；不僅強調(diào)了義務教育教師交流中的責任關系，也關注到了利益關系，即產(chǎn)權主體擁有與其權利相對應的預期收益；責任關系突出了約束作用，而利益關系則強化了激勵作用。通過對教師人力資源配置過程中的各主體——政府、學校和教師的產(chǎn)權分析，對產(chǎn)權界定的合理性進行討論，可以在配置過程中對各主體進行激勵和約束，保證教師均衡配置順利進行，最終實現(xiàn)各主體的收益預期，進而促進教師配置效益的最大化。

二、產(chǎn)權結構：教師人力資源配置的理論邏輯

巴澤爾認為“個人對資產(chǎn)的產(chǎn)權由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權利或權力構成”[4]。人力資本產(chǎn)權既具有產(chǎn)權的一般特征，如排他性、可分割性、可轉讓性等，又具有符合“人力”的特殊性，如個人占有的天然性、運用主體的唯一性、價值實現(xiàn)的自發(fā)性、使用的激勵性與增值性、產(chǎn)權殘缺的自貶性、收益的外部性與長期性[5]。因此，教師人力資本產(chǎn)權的交易過程，既要考慮各產(chǎn)權主體之間的關系，又要考慮到教師人力資本產(chǎn)權的特殊性。

1.教師是人力資本所有權的主體

由于人力資本的特殊性，人與其人力資本不可分割，因此，人天生就擁有其人力資本的所有權，并且無法轉讓[6]。所以教師是人力資本所有權的主體，實際學校所擁有的只是教師人力資本的使用權。教師人力資源的配置過程，必須要考慮教師作為人力資本所有權主體在產(chǎn)權交易中的作用。即便政府或?qū)W校擁有教師人力資本的使用權，在實際工作中，教師對于人力資本的運用也具有主動權，教師人力資本的價值實現(xiàn)與教師本身密不可分。因此，在考慮各產(chǎn)權主體之間產(chǎn)權關系時，也應考慮教師本身在產(chǎn)權交易過程中的問題，例如教師的意愿問題，如果在配置過程中違背了教師的意愿，那么即便均衡配置的結果達到了，教師人力資本也不會發(fā)揮出它的最佳效果。但是傳統(tǒng)觀念認為教師的人力資本所有權屬于學?；蛘@就導致了政府在使用政令的方式推進教師人力資源均衡配置時，忽視了教師的所有權主體地位，使得政策施行受阻或教師的人力資本不能發(fā)揮最大效用。

2.教師人力資源配置使學校之間發(fā)生了產(chǎn)權交易關系

教師人力資源均衡配置的過程，其實就是由教師人力資源占優(yōu)的地區(qū)或?qū)W校向教師人力資源相對薄弱的地區(qū)或?qū)W校轉移優(yōu)質(zhì)的教師人力資源的過程。教師人力資源配置過程如果由市場來主導，則會進一步拉大教師人力資源的差距，因為市場遵循的是效率原則，會使優(yōu)者更優(yōu)。如果要進行教師人力資源均衡配置，必須由政府遵循公平原則來主導配置過程，如此一來，教師人力資本產(chǎn)權交易過程就成為了一種政治行為。目前對于教師人力資源配置過程在某種程度上只強調(diào)了其政治性，而忽略了其產(chǎn)權交易的本質(zhì)。

無論是城鄉(xiāng)均衡、區(qū)域均衡還是校際均衡，教師配置的基本單位都是學校，合同學校是教師人力資本的使用者，教師交流到別的學校，其人力資本的使用權發(fā)生了轉移、收益權進行了讓渡。因此，由優(yōu)質(zhì)學校向薄弱學校轉移優(yōu)質(zhì)教師人力資源的過程就是學校之間的產(chǎn)權交易過程。由于是產(chǎn)權交易行為，還應涉及交易成本及其補償?shù)膯栴}。在這個過程中，優(yōu)質(zhì)學校應當獲得教師人力資本使用權和收益權讓渡的交易成本的補償。由于薄弱學校財力有限和義務教育的公共性，需要政府來承擔補償?shù)慕巧?。因此，教師人力資源配置過程可以認為是教師人力資本產(chǎn)權的學校交易和學校與政府的交易過程：政府從優(yōu)質(zhì)學校購買教師人力資本產(chǎn)權，然后再讓渡給薄弱學校。

3.產(chǎn)權的激勵是教師人力資源配置效率的根本保證

為了使教師人力資源均衡配置更具自發(fā)性和長效型，應充分發(fā)揮產(chǎn)權的激勵作用，主要通過明確配置過程中涉及的各產(chǎn)權主體所具有的收益預期，以及制定保證各主體能獲得其收益的政策法規(guī)來實現(xiàn)。教師的預期收益主要可以分為兩部分：非物質(zhì)收益和物質(zhì)收益。非物質(zhì)收益主要包括自身教學專業(yè)水平的提高、榮譽等方面，實現(xiàn)教師在配置過程中人力資本的增值；物質(zhì)收益主要體現(xiàn)在經(jīng)濟收益上，如工資補償、特殊獎勵、伙食和交通補助等方面。政府的預期收益主要體現(xiàn)在實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展所獲得的大量外部性和政府的公共教育服務的責任。對于優(yōu)質(zhì)學校，其預期收益主要表現(xiàn)在政治收益、無形資產(chǎn)（例如名譽）的收益和政府補償?shù)确矫?；而薄弱學校的預期收益主要體現(xiàn)在學校教學水平和質(zhì)量的提高，可以讓更多學生享受高質(zhì)量的教育等方面。目前，許多地方將交流作為職稱評定的條件，這種捆綁式的交流扭曲了教師人力資本產(chǎn)權的本質(zhì)，混淆了職稱評定的人力資本文化屬性和教師交流的人力資本經(jīng)濟屬性。

三、產(chǎn)權配置：促進義務教育師資高水平均衡的對策

合理配置教師人力資本產(chǎn)權的含義包括三個方面：第一，增強對教師人力資本產(chǎn)權特殊性的重視，強調(diào)以人為本，不能把教師人力資源當作“物”類資源進行配置；第二，優(yōu)化產(chǎn)權結構，對于目前產(chǎn)權構成中不合理的部分進行重新界定，合理分配產(chǎn)權收益，共同分擔產(chǎn)權風險；第三，明確政府在義務教育階段教師人力資源配置過程中的主要責任。高水平師資均衡則意味著薄弱學校的師資得到更大改善，學校之間的師資差距縮小。因此，為了促進教師人力資源高水平均衡的實現(xiàn)，具體應通過以下幾個方面進行。

1.明確教師是其人力資本所有權的主體

我國《教師法》第十七條規(guī)定：“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任”[7]。2014年9月，為了落實十八屆三中全會精神，教育部會同相關部委，研究制定和出臺了《關于縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流的若干意見》，教育部將在五個方面加大推進校長教師交流輪崗的改革力度，其中就包括“建立‘縣管校用’的義務教育教師管理制度，由縣級教育行政部門會同有關部門統(tǒng)一管理教師人事關系和聘任交流”[8]。由此可見，不管是《教育法》還是新出臺的《意見》都未把教師當作其人力資本所有權的主體，而是認為學?；蛘攀墙處熑肆Y本所有權主體。

教師“人事”管理屬于傳統(tǒng)的行政管理范疇，有悖于現(xiàn)代公共管理的理念，也與教師作為專業(yè)人員的法律地位不符。教師由“學校人”變成“系統(tǒng)人”并沒有改變教師人力資本“單位所有”的誤區(qū)，事實上，強行將教師人力資本所有權界定給政府或?qū)W校，忽視了人力資本與其載體的不可分割性，并不利于教師人力資源的自由流動。“不求所有，但求所用”才應該是學校和政府對教師人力資源的正確態(tài)度，實現(xiàn)教師與學校和政府之間關系的轉變，由單位所有的身份制轉變?yōu)橄鄬ψ杂傻钠跫s制，使教師與學校和政府之間的關系不再是管轄與被管轄的關系，而是成為一種合作關系，這種合作關系背后需要有契約作為約束，也就是通過法律來明確教師對其人力資本所有權的主體地位。

2.明確教師人力資本收益權及其保障機制

關于教師人力資本收益權需要明確兩個問題：第一個問題是教師本身是否擁有其人力資本產(chǎn)權的收益權。根據(jù)西方產(chǎn)權經(jīng)濟學理論，一般對人力資本收益權的界定依據(jù)是“誰投資，誰受益”原則。在優(yōu)質(zhì)學校教師的人力資本形成過程中，首先是教師本人對其人力資本進行的投資，例如進行各項學習等；其次是政府對教師人力資本進行的投資，例如上學時給予補貼、工作后發(fā)放工資等；最后也是最容易忽略的是優(yōu)質(zhì)學校對優(yōu)秀教師的培養(yǎng)也進行了大量投資，例如優(yōu)質(zhì)的工作環(huán)境、額外的福利補助等。同時，優(yōu)秀教師相對于一般教師，其人力資本擁有更大的收益，所以優(yōu)質(zhì)學校對于優(yōu)秀教師人力資本的收益權更為重視。由此可以看出，教師人力資本的收益權主體應包括教師本身、政府和優(yōu)質(zhì)學校。

教師和優(yōu)質(zhì)學校的收益需要通過產(chǎn)權界定來保障。教師人力資源均衡配置后產(chǎn)生的收益，應當將一部分內(nèi)化為教師收益，實現(xiàn)教師對其人力資本的收益權，消除由于產(chǎn)權殘缺導致的人力資本的自貶性。對于優(yōu)質(zhì)學校來說，或許可以類比運動員在俱樂部之間的轉會行為。眾所周知，優(yōu)秀運動員轉會過程中，運動員的新俱樂部需要向之前的俱樂部支付一定的轉會費，而轉會費的高低取決于運動員的競技水平，這其實就是買斷運動員之前所在俱樂部的收益權。優(yōu)秀教師向薄弱學校流動很像優(yōu)秀運動員轉會的過程，政府根據(jù)其教學水平的高低，向優(yōu)質(zhì)學校支付一定的額外費用，對優(yōu)質(zhì)學校前期在優(yōu)秀教師人力資本上的投資給予補償。

第二個問題是教師應當具體獲得多少收益。這涉及到教師人力資本量化、教師人力資源均衡配置的收益量化和人力資本投資量化的問題，其中人力資本和外部性收益很難量化，因此，對于教師收益多少問題還有待于進一步研究。

3.明確政府在公立學校教師人力資源配置過程中的主體責任

教師在不同學校之間的配置差異，并不僅僅是教學水平高低的差異，而是在不同學校之間的結構性配置差異[9]。由于教師資源的學歷、職稱、年齡、性別等結構不同，并不是任何優(yōu)勢學校和薄弱學校之間的教師流動都能有效帶動薄弱學校的發(fā)展，政府應當根據(jù)每所學校教師資源結構的特點，制定與其對應的教師資源配置方案。如果假設每個人都是理性經(jīng)濟人，那么他們的行為準則就是保證其收益大于（或等于）成本。因此，為推動教師資源配置順利進行，應保證教師在配置過程中的收益大于或等于其成本，這里的成本和收益不僅包括可以貨幣化的成本和收益，也包括無法貨幣化的、心理方面的、精神方面的、事業(yè)發(fā)展方面的成本和收益[10]。而降低教師在資源配置過程中的所需成本或增加其獲得收益都需要政府負主體責任。

首先，政府應根據(jù)需要合理讓渡教師人力資本使用權，做好教師資源結構和人力資本需求的分析，根據(jù)不同資源結構和需要來提供人力資源庫和教師人力資本交流規(guī)劃。對于薄弱學校的不同資源結構和需求，調(diào)配不同水平和專業(yè)的教師人力資本來進行配置。

其次，在教師人力資源均衡配置過程中，外部性的最大受益方是政府，因此政府應承擔配置過程中各主體的主要補償責任，以此來實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，主要包括向優(yōu)質(zhì)學校購買教師人力資本使用權時應支付的交易成本和在教師人力資源配置過程中所產(chǎn)生的各項交易費用。例如，優(yōu)質(zhì)學校由于教師人力資源的轉移需要進行新教師的招聘和培養(yǎng)所產(chǎn)生的優(yōu)質(zhì)資源建設費用；優(yōu)秀教師的人力資本開發(fā)費用；優(yōu)質(zhì)學校編制補編的問題；教師工作地點的轉變導致上班時間增加、交通運輸費用增加等。

參考文獻

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[2] 田漢族.剛性教師交流制的實踐困境與法律思考[J].教師教育研究，2011（1）.

[3] 安雪慧.縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育教師資源配置差異和政策建議[J].教育發(fā)展研究，2013（8）.

[4] Y·巴澤爾.產(chǎn)權的經(jīng)濟分析[M].上海：上海三聯(lián)書店，1997.

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[6] 張玉柯，劉志剛.人力資本產(chǎn)權界定及其經(jīng)濟學意義[J].河北大學學報：哲學社會科學版，2009（1）.

[7] 中華人民共和國教師法[EB/OL].（2006-02-17）[2009-06-12].http：//www.jyb.cn/jyzl/jyfg/fyfl/t20060217_10595.htm.

[8] 教育部.三至五年我國縣域校長教師交流成常態(tài)[N].中國教育報，2014-9-3.

[9] 周彬.中國城鄉(xiāng)教師均衡配置的實證分析[J].教育理論與實踐，2009（7）.

[10] 葉忠，王海英.教師城鄉(xiāng)交流的成本收益分析[J].教育科學研究，2009（2）.

[作者：田漢族（1964-），男，湖南臨澧人，首都師范大學學前教育學院副院長，教授；王子行（1988-），男，山東濰坊人，首都師范大學教育學院在讀碩士研究生。]

【責任編輯 郭振玲】