李東宏 榮利穎

摘 要 羅爾斯提出正義的兩個原則，即平等自由原則和機會平等與差別原則相結(jié)合的原則，兩個原則的適用范圍體現(xiàn)了平等的雙重屬性，即形式平等和實質(zhì)平等。我國義務(wù)教育階段的“就近入學(xué)”政策，是以“形式上的平等”為目的而制定的。從差別對待中的階層和地域兩個基點出發(fā)，在“同域異層”和“同層異域”的分析框架下，依照“最少受惠者獲得最大利益”的原則，對我國義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”政策提出補償平等的措施建議。

關(guān)鍵詞 就近入學(xué) 受教育權(quán)利 補償平等 正義

我國“就近入學(xué)”政策是促進(jìn)教育公平的重要政策，其目的在于保障每一位兒童平等的受教育權(quán)。1986年《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)置小學(xué)、初中中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)。”這是我國首次將就近入學(xué)政策以法律形式規(guī)定下來，從此以后就近入學(xué)政策開始步入法制化階段。然而，由于我國重點校的建設(shè)使得政策執(zhí)行過程中不可避免地出現(xiàn)“擇?！爆F(xiàn)象，作為消解“擇?！?，保障教育公平的“就近入學(xué)”政策是主要入學(xué)政策。

一、就近入學(xué)政策中的“形式平等”

1.就近入學(xué)政策的法律政策條文

2015年修訂的《義務(wù)教育法》保留了“就近入學(xué)”的內(nèi)容，規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，要求國務(wù)院以及縣以上人民政府共同促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公平。

根據(jù)教育部的總體部署，北京市教委依據(jù)“免試就近入學(xué)”原則，頒布了《關(guān)于2016年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見》（下稱《意見》），其中指出：“堅持免試就近入學(xué)，完成小學(xué)教育的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入初中繼續(xù)接受并完成義務(wù)教育?！北本┦懈鞒菂^(qū)根據(jù)北京市教委頒布的《意見》，于2016年4月相繼頒布入學(xué)工作實施意見（表1）。

由此可見，在國家推行“就近免試”政策的同時，北京市各城區(qū)于2016年下發(fā)的入學(xué)工作建議中，入學(xué)方式仍采取“單校劃片”“多校劃片”等方式。北京市處于教育資源優(yōu)渥地區(qū)，父母為爭取更多優(yōu)質(zhì)教育資源不惜購買高價學(xué)區(qū)房、動用各方關(guān)系，然而這種現(xiàn)象可以說又是一種變相的“擇?！?，“就近入學(xué)”真的能保障“平等”嗎？[2]

2.受教育權(quán)利中的“平等”

羅爾斯在《正義論》中闡述正義原則：“其一，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。其二，社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理的期望適合于每一個人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放?！钡谝粋€原則主要“支配權(quán)利與義務(wù)的分派”，解決的是政治領(lǐng)域中對權(quán)利、自由等社會價值的平等分配問題，然而政治平等僅是形式上的，第二個原則主要“調(diào)節(jié)社會和經(jīng)濟利益的分配”，解決經(jīng)濟領(lǐng)域中對機會、財富等的平等分配問題，經(jīng)濟領(lǐng)域中的平等才是實質(zhì)上的平等。在羅爾斯正義理論的視角下，形式上的平等是建立在法律賦予個人權(quán)利的基礎(chǔ)上。實質(zhì)上的平等關(guān)注社會價值分配的結(jié)果是否平等?？傊?，羅爾斯認(rèn)為的平等就是“所有的社會善，也就是社會價值都應(yīng)該被平等的分配，不能平等分配的利用差別原則向最少受惠者提供最大利益”。

我國《憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”《教育法》第九條第二款進(jìn)一步規(guī)定：“公民依法享有平等的受教育的機會。”平等的受教育權(quán)從內(nèi)容上看，是指機會平等、待遇平等以及補償平等。機會平等涉及過程與規(guī)則兩個方面，個人被要求遵循相同規(guī)則，待遇平等是在排除種族、地域、階層等因素的影響下，兒童享受國家提供的同等教育條件，補償平等是指法律對處境不利的群體應(yīng)當(dāng)給予及時并且平等的補助和救濟。

3.無差別對待中的“形式上的平等”

教育領(lǐng)域中的無差別對待是指以中立的標(biāo)準(zhǔn)作為基準(zhǔn)，保障公民享有完全平等的教育資源，反映在義務(wù)教育階段中，主要體現(xiàn)在“就近入學(xué)”政策上。“就近入學(xué)”政策是對兒童的一種無差別對待，目的是體現(xiàn)教育公平，但在政策執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)制度“歧視”現(xiàn)象。從歷史層面來看，由于我國重點校的建設(shè)，校際間影響力存在差距。20世紀(jì)60年代起，我國就開始有步驟地建設(shè)重點中小學(xué)，經(jīng)過五十多年的發(fā)展，形成不同級別的學(xué)校投資主體的學(xué)校層級，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)校所籌措的經(jīng)費存在差距。從社會層面看，家庭經(jīng)濟的不平衡使無差別對待的政策不能同時滿足多層級家庭的教育需求。對于貧困家庭來說，保障了其子女平等的受教育權(quán)，但是對于相對富裕的家庭，“就近入學(xué)”反而限制了部分教育選擇權(quán)?！熬徒雽W(xué)”作為消解錢權(quán)擇?，F(xiàn)象的政策，其政策價值取向絕無問題，但作為政策行政措施畢竟限制了教育選擇權(quán)，造成了教育起點與個體選擇權(quán)之間的沖突。

我國法律條文明確規(guī)定，賦予每位公民平等的受教育權(quán)，但是由于社會經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異性，造成這種無差別對待的平等暫時只是“形式上的平等”。

二、擇?，F(xiàn)象中的“實質(zhì)上的不平等”

1.政策執(zhí)行中的“擇?！爆F(xiàn)象

我國1986年頒布《義務(wù)教育法》以來，“就近入學(xué)”政策一直就是義務(wù)教育階段“小升初”的入學(xué)方式，然而，自20世紀(jì)80年代開始，在我國大中城市出現(xiàn)了擇校現(xiàn)象，而當(dāng)前更甚。當(dāng)前高價學(xué)區(qū)房頻現(xiàn)，推優(yōu)、特長生、共建生伴隨擇校而產(chǎn)生，高昂的擇校費以捐資助學(xué)費、共建費的形式橫行于學(xué)校中，這些費用往往在政府財政體制外，成為無法監(jiān)管的黑洞，這樣就造成因權(quán)力干預(yù)或金錢買賣導(dǎo)致的受教育權(quán)沖突。再者，政府對重點學(xué)校的政策傾斜，再加之由于教育經(jīng)費緊缺造成教育部門曖昧的態(tài)度，更是縱容了擇校中出現(xiàn)的高額擇校費被披上“合法化”外衣。

2.“擇?！辈豢杀苊獾脑?/p>

雖然我國出臺“就近免試”的入學(xué)政策，但擇?，F(xiàn)象仍有抬頭，究其原因可從以下兩個方面來看。

首先，我國教育經(jīng)費的投資體制。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》正式以法律的形式確立了以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制。正是由于我國教育經(jīng)費投資體制是以地方為主，加之教育經(jīng)費緊缺，使擇校中出現(xiàn)的高額擇校費被披上“合法化”外衣。其次，父母對子女的利他動機，是擇?，F(xiàn)象的另一個原因。在教育領(lǐng)域中，“利他主義”體現(xiàn)在父母與子女間在家庭代際轉(zhuǎn)移支付中，家庭代際支付通常包括人力資本投資、贈與、遺產(chǎn)和子女回報四個部分?；诶髁x視角，父母為使子女獲得更多教育資源，會出現(xiàn)忽視個人利益的人力資本投資、贈與等代際轉(zhuǎn)移支付行為，知識經(jīng)濟社會中，教育經(jīng)濟價值的提升更使得父母加大對于教育的投資力度，擇校行為也越發(fā)嚴(yán)重。

3.差別對待中的“實質(zhì)上的不平等”

現(xiàn)實教育領(lǐng)域存在的差別對待，是基于優(yōu)長、階層、民族、地域等的差別對待。在義務(wù)教育階段，“就近入學(xué)”政策是典型的基于地域和階層的差別對待。本文基于地域方面的差別對待，聚焦于教育資源如何均衡配置的問題。“就近入學(xué)”政策起初的目的是為了保證每一位適齡兒童都能接受同等的教育，而發(fā)展到當(dāng)前階段，校際之間的差距已然不能完全保證所有適齡兒童接受滿意的教育，“就近入學(xué)”作為行政措施，保障了大部分兒童平等的受教育權(quán)，卻也限制了部分受教育者的選擇權(quán)?；陔A層的差別對待，體現(xiàn)在由于適齡兒童父母的職業(yè)、社會地位，所占有社會資源的不同，而導(dǎo)致其子女擁有不等的教育機會。在我國義務(wù)教育階段，“小升初”入學(xué)方式中，出現(xiàn)公權(quán)力擁有者的教育優(yōu)待現(xiàn)象，如共建生以及特殊群體子女照顧政策。

正是由于差別對待中的階層和地域兩大因素的影響，使得在經(jīng)濟領(lǐng)域中機會和財富的分配不均，造成形式上的平等無法轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)上的平等，因而需要站在最少受惠者的立場上制定補償平等的措施，改變僅僅在權(quán)利為現(xiàn)實基礎(chǔ)上的形式平等。

三、“就近入學(xué)”政策的補償平等措施

1.受教育權(quán)利的分析

受教育權(quán)由權(quán)利主體、相對方和權(quán)利內(nèi)容構(gòu)成。本文涉及的受教育權(quán)的權(quán)利主體特指義務(wù)教育階段的適齡兒童，權(quán)利客體就是教育，包括各級各類的教育。受教育權(quán)的權(quán)利內(nèi)容包括受教育的范圍和界限。

我國《憲法》規(guī)定，受教育權(quán)既是一項權(quán)利，也是義務(wù)。受教育權(quán)所規(guī)定的義務(wù)，是為其權(quán)利的實現(xiàn)而作為的保障。受教育權(quán)由受教育自由權(quán)、受教育要求權(quán)以及受教育福利權(quán)組成，其中受教育自由權(quán)包括父母教育選擇權(quán)等方面內(nèi)容。從實際情況看，我國義務(wù)教育階段的適齡兒童由于年紀(jì)尚小，還不具備自主決斷的能力，因此，其受教育權(quán)的主體，從某種程度上講，可以等同于父母教育選擇權(quán)。受教育權(quán)利相對方包括有國家、公私立學(xué)校、父母、社會、教師等利益相關(guān)者。這樣看來，受教育權(quán)利的相對方和主體都包括父母，因此，父母教育選擇權(quán)在受教育權(quán)中處于關(guān)鍵而特殊的地位。

2.“同域異層”與“同層異域”

“同域異層”是指在同一地域中，由于父母的社會地位、職業(yè)、占有社會資源的不同而從屬不同階層。關(guān)于社會階層與階級關(guān)系，梁曉聲這樣描述，將生產(chǎn)力比作梳頭發(fā)的篦子，而階級是粘合在一起的頭發(fā)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，粘合的頭發(fā)逐漸松散，松散下來的頭發(fā)便是階層，階層是時代“梳理”階級后的產(chǎn)物，這是人類社會的進(jìn)步?！巴瑢赢愑颉笔侵概懦A層因素，學(xué)區(qū)間的教育質(zhì)量差異導(dǎo)致學(xué)區(qū)內(nèi)兒童“不平等”的受教育權(quán)。以北京市為例，體現(xiàn)為城區(qū)間的教育質(zhì)量差距。2014年北京市城六區(qū)全部“小升初”學(xué)校生源質(zhì)量排名的結(jié)果顯示，除豐臺區(qū)市二中學(xué)，一流一類生源中學(xué)前五名中學(xué)還有北京四中、北師大實驗中學(xué)和北師大二附中三所西城區(qū)中學(xué)和一所位處海淀區(qū)的人大附中，一流二類生源中學(xué)則全部來源于西城區(qū)和海淀區(qū)。教育資源在北京市各城區(qū)分布的不均衡直接影響到最少受惠者最大利益是否能保障的問題，即實質(zhì)上的平等能否實現(xiàn)的問題。

3.補償平等的措施建議

本文在“同域異層”和“同層異域”的分析框架下，對“就近入學(xué)”政策提出補償平等的建議。

針對“同域異層”有如下建議：第一，在名額劃定中對薄弱城區(qū)增加優(yōu)質(zhì)校名額。按照“最少受惠者最大利益”原則，對薄弱地區(qū)下?lián)軆?yōu)質(zhì)校指標(biāo)。第二，推廣“大學(xué)區(qū)制”。“單校劃片”容易出現(xiàn)相鄰住宅樓被劃分到相隔較遠(yuǎn)學(xué)校的情況，而“多校劃片”雖然克服了所屬學(xué)區(qū)的不確定性，但具體上學(xué)區(qū)內(nèi)的哪所學(xué)校仍是問題，兩類劃片都存在就近入學(xué)的不確定性?！按髮W(xué)區(qū)制”，就是“擴大學(xué)區(qū)劃片，并與志愿優(yōu)先與電腦派位相結(jié)合”的方式。第三，減少共建生數(shù)額。通過減少共建生名額指標(biāo)，相對擴大了“最少受惠者”獲取利益的機會。針對“同層異域”有如下建議：第一，均衡學(xué)區(qū)間差異。均衡學(xué)區(qū)內(nèi)和學(xué)區(qū)間的校際差距，應(yīng)從以下幾方面著手：首先，標(biāo)準(zhǔn)化建校，實現(xiàn)教育設(shè)施、學(xué)校班額、教師人員配備等的標(biāo)準(zhǔn)化；其次，在標(biāo)準(zhǔn)化建校的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)特色校的均衡發(fā)展；再次，采取措施促進(jìn)校際師資均衡。第二，財政保障。對于薄弱學(xué)區(qū)的財政撥款政策傾斜，在物質(zhì)上對薄弱學(xué)區(qū)提供保障。第三，合理調(diào)整中小學(xué)布局，具體規(guī)范“就近入學(xué)”半徑。我國對于“就近入學(xué)”政策中關(guān)于學(xué)區(qū)劃片的半徑仍未作出明確規(guī)定，明確就學(xué)半徑，更有助于程序正義的實施以及兒童平等權(quán)的保障。

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[作者：李東宏（1990-），女，山西太原人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士研究生；榮利穎（1981-），女，山東威海人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院副教授，博士。]

【責(zé)任編輯 陳國慶】