【摘要】政府是文化宏觀管理的當(dāng)然主體?！罢w系”包括縱橫兩個(gè)層面的府際關(guān)系：橫向指中央政府部門之間關(guān)系，縱向指中央與地方政府之間關(guān)系。橫向上，從整體政府角度，中央政府文化宏觀管理要體現(xiàn)“一體性”和“通盤考慮”策略，這也是分析和解構(gòu)中央政府各部門之間橫向關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。縱向上，要正確處理中央與地方政府關(guān)系，明確各自權(quán)責(zé)，構(gòu)建分權(quán)文化，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化、科學(xué)化，既保障中央文化宏觀管理決策的權(quán)威性，又讓地方政府享有自主權(quán)，以真正發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”。

【關(guān)鍵詞】府際關(guān)系 橫向 整體政府 縱向 法治化 科學(xué)化

【中圖分類號(hào)】G120 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.006

政府是文化宏觀管理的當(dāng)然主體。它既是一個(gè)單一概念，指某個(gè)行政主體，例如實(shí)施某一個(gè)具體行政行為的機(jī)關(guān)或者組織，這個(gè)機(jī)關(guān)或組織具有公法人的資格；又是一個(gè)范疇概念，指文化宏觀管理組織的系統(tǒng)，任何一個(gè)具有文化宏觀管理職能的政府組織都處于這個(gè)系統(tǒng)中的某個(gè)位置，扮演著相應(yīng)角色?？梢哉f(shuō)，政府作為文化宏觀管理主體概念的后一種意義更為重要。本文即是從后者角度，探討文化宏觀管理框架下，“政府體系”中縱橫兩個(gè)層面的府際關(guān)系。橫向指中央政府部門之間關(guān)系，縱向主要指中央政府與地方政府之間關(guān)系。

由于政府行使文化宏觀管理職能的復(fù)雜性，其所涉及到的行政組織分權(quán)體制的多樣性，使得作為文化宏觀管理主體的政府系統(tǒng)內(nèi)部之間的關(guān)系早已突破了傳統(tǒng)簡(jiǎn)單橫向、縱向或者條塊特點(diǎn)，而呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)狀交叉特點(diǎn)。就像有學(xué)者指出的，我國(guó)的文化管理典型地體現(xiàn)了“尚處于行政生態(tài)模型中的過(guò)渡社會(huì)，正經(jīng)歷傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，其公共行政具有異質(zhì)性、重疊性、形式主義等特點(diǎn)”。①這就很容易造成各政府機(jī)構(gòu)基于自身利益訴求展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生沖突和糾紛，形成“有利的爭(zhēng)破頭，無(wú)利的踢皮球；有責(zé)躲著走，無(wú)責(zé)搶著管的局面”②，這不僅造成“政出多門”，更容易使政府體系內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)嬗變?yōu)閻盒愿?jìng)爭(zhēng)，或?qū)?dǎo)致府際爭(zhēng)議出現(xiàn)，產(chǎn)生內(nèi)耗。如何從整體視野考量，立足法制基礎(chǔ)和全局整合理念，鼓勵(lì)不同政府機(jī)構(gòu)整飭力量，進(jìn)行良性互動(dòng)并不斷競(jìng)合，改變?nèi)缡羌姺睆?fù)雜的局面，“在博弈的過(guò)程中塑造出規(guī)范的行政主體，建立健全對(duì)政府行為的約束機(jī)制”③，是文化宏觀管理體制研究與實(shí)踐的重要問(wèn)題。

中央政府文化宏觀管理要體現(xiàn)“一體性”和“通盤考慮”策略，是分析和解構(gòu)中央政府各部門之間橫向關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

全球化背景下，國(guó)際上新公共管理改革，對(duì)政府管理進(jìn)行了全方位探索與實(shí)踐。就如何處理好政府體系內(nèi)部組織之間的關(guān)系，“整體政府”理論頗具啟發(fā)意義。整體政府概念由英國(guó)布萊爾政府于上世紀(jì)90年代末首次引入的“協(xié)同政府”概念而進(jìn)一步生成，④澳大利亞“聯(lián)合政府報(bào)告”給它的定義是：“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作，以及為了解決某些特殊問(wèn)題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。可正式亦可非正式；可側(cè)重于政策制定、項(xiàng)目管理抑或服務(wù)提供?！雹菔聦?shí)上，“整體政府理論的目標(biāo)就是更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級(jí)和政策范圍的棘手問(wèn)題，是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政相反的措施而提出的。”⑥

從國(guó)外實(shí)踐考察并從結(jié)構(gòu)或工具角度分析，整體政府一般被看作是有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組。整體政府改革為實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，要為整個(gè)政府組織建立相應(yīng)的組織框架，其中包括了對(duì)中央權(quán)力的恢復(fù)和強(qiáng)化，強(qiáng)調(diào)打破傳統(tǒng)的組織界限，在現(xiàn)有的中央部門內(nèi)建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等手段，設(shè)計(jì)一種體制來(lái)增強(qiáng)中央政府的貫徹執(zhí)行能力?？梢哉f(shuō)，無(wú)論整體政府在各國(guó)的實(shí)踐過(guò)程和具體制度設(shè)計(jì)如何，它所提出的各政府部門加強(qiáng)合作中的管理以及跨部門合作戰(zhàn)略，值得借鑒?；蛘哒f(shuō)，整體政府是一個(gè)象征，“它使我們馬上聯(lián)想到將已經(jīng)被打破、打碎的東西重新修復(fù)。從這個(gè)意義上講，它的好處是理所當(dāng)然的，很少有人會(huì)懷疑整體政府，或者從一個(gè)更大的、合作的角度看問(wèn)題的好處?！雹?/p>

探討政府作為國(guó)家文化宏觀管理主體這個(gè)主題，其實(shí)隱含著一個(gè)潛在前提，即所研究領(lǐng)域并不是局限于中央政府某個(gè)部門單一的文化管理職能，而是希望基于“國(guó)家”和“宏觀”的視野，對(duì)政府如何能夠做出體現(xiàn)一體性、全局性、“通盤考慮”的公共文化管理策略提出學(xué)術(shù)性討論。這就首先會(huì)引出一個(gè)與之相關(guān)并追本溯源的問(wèn)題：中央政府的文化宏觀管理政策到底由誰(shuí)來(lái)決定？是否需要設(shè)立一個(gè)文化行政權(quán)能集中的中央部門來(lái)完成這項(xiàng)工作？這個(gè)問(wèn)題貌似簡(jiǎn)單，但并不容易回答。它其實(shí)包含了眾多復(fù)雜的系列問(wèn)題：假設(shè)成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，使得中央政府具有了超強(qiáng)跨部門組織能力和宏觀管理能力的同時(shí)，是否會(huì)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的職能范圍過(guò)于廣泛而使得需要專門化的機(jī)構(gòu)和有交叉重疊的機(jī)構(gòu)牽扯到一起？假設(shè)不設(shè)置這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么數(shù)個(gè)承載著文化宏觀管理職能的不同部門以什么樣的機(jī)制進(jìn)行關(guān)聯(lián)和互動(dòng)，并且避免職能的交叉重疊？中央政府以及各相關(guān)部門的責(zé)任歸屬以什么原則予以認(rèn)定？

承上所及，整體政府帶來(lái)的啟示，是中央政府應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行文化宏觀管理過(guò)程中加強(qiáng)體現(xiàn)“一體性”和“通盤考慮”策略，并以此作為分析中央政府各部門之間橫向關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，文化宏觀管理不能僅是對(duì)某個(gè)行業(yè)的管理，管理主體也不應(yīng)僅是某一個(gè)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)是跨行業(yè)和超行業(yè)的，才可能根據(jù)國(guó)家利益進(jìn)行科學(xué)決策并對(duì)其他部門實(shí)施有效監(jiān)督。同時(shí)，中央政府代表國(guó)家和人民的利益進(jìn)行文化宏觀管理，所有的文化管理決策和監(jiān)督必須是高度統(tǒng)一的，并且沒(méi)有任何自身利益考慮，保證宏觀決策的客觀和公正，最大限度地避免局部、部門利益和短期行為的干擾。

從這個(gè)角度反觀我國(guó)文化宏觀管理的現(xiàn)實(shí)，恰恰是缺乏一個(gè)實(shí)質(zhì)性的文化宏觀管理政策審議中心。國(guó)務(wù)院相關(guān)部門按照職能分工，對(duì)文化行業(yè)各自領(lǐng)域進(jìn)行管理，而中央政府的決策職能卻可能被虛化，導(dǎo)致中央政府文化宏觀管理決策難以完善，難以從“宏觀”角度考慮全民公共文化利益。本來(lái)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門應(yīng)該是中央文化宏觀管理決策的建議者和執(zhí)行者，現(xiàn)在反過(guò)來(lái)成為中央文化宏觀管理的決策部門。實(shí)際上形成部門決策、中央背書。部門利益可能在一定程度上主導(dǎo)部門決策，部門利益則有可能取代中央政府的總體利益。很多時(shí)候，名義上決策是由中央下達(dá)的，其實(shí)很可能是代表了部門利益。這種現(xiàn)象不僅容易使得中央政府各部門之間潛在利益沖突激發(fā)出來(lái)，更要重視的是，假定出現(xiàn)了與地方利益沖突的情形，貌似全局利益與地方利益的沖突，實(shí)際上卻是部分特殊利益之間的沖突。下級(jí)組織對(duì)上級(jí)組織的服從，本來(lái)應(yīng)該是基于建立在諸如正義、秩序等價(jià)值體系基礎(chǔ)之上的道義的權(quán)威，而卻被改變?yōu)榛谏霞?jí)對(duì)下級(jí)強(qiáng)制條件下的要求。中央政府的權(quán)威事實(shí)上是被損害了。“政府要更好發(fā)揮作用，并推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，劃清權(quán)力邊界，理順各方關(guān)系，創(chuàng)新管理方式，增強(qiáng)政府執(zhí)行力、公信力，全面正確履行政府職能?！雹?/p>

近年來(lái)，文化體制改革成為中央政府進(jìn)一步深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。其中，理論界大多認(rèn)為文化宏觀管理體制的改革，亦即“政府文化宏觀管理職能與機(jī)構(gòu)整合模式”的改革格外重要，它“占據(jù)著文化體制改革的核心地位，其成敗關(guān)乎中國(guó)文化體制改革全局?！雹嵬瑯?，很多學(xué)者都對(duì)文化宏觀管理上實(shí)行“大部制”持支持態(tài)度。

但是，“大部門體制改革不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并，而是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程?！雹夂?jiǎn)單地說(shuō)，它不僅涉及到政府部門的組織形式、協(xié)調(diào)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題，同時(shí)也逐步深入到政府決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制與服務(wù)機(jī)制領(lǐng)域的配套性改革。因此，對(duì)于中央政府如何在文化宏觀管理領(lǐng)域選擇大部制構(gòu)架，究竟“大”到何種程度，以及涉及中央機(jī)構(gòu)重組的很多具體理論、思路、細(xì)則和舉措，至今尚未出現(xiàn)令人滿意的答案。在這種情形下，即使在改革過(guò)程中可以選擇“大部制”的跳躍式發(fā)展，但一定不能低估跳躍式發(fā)展所帶來(lái)的不確定性負(fù)作用和可能遭遇到的阻力，因?yàn)椤敖Y(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)于加強(qiáng)政治和行政的專門化的公共機(jī)構(gòu)內(nèi)的文化傳統(tǒng)可能是反對(duì)變化的，因此會(huì)阻礙結(jié)構(gòu)的改變。更進(jìn)一步，專業(yè)性組織可能會(huì)消極地對(duì)待結(jié)構(gòu)調(diào)整，因?yàn)樗鼈儠?huì)擔(dān)心自己的文化、規(guī)范和價(jià)值的削弱，最重要的是在新的結(jié)構(gòu)中他們的影響力會(huì)減弱?！?

除以上從機(jī)構(gòu)設(shè)置角度之外，有學(xué)者從更深層次的“功能主義”角度來(lái)論述。“我們?cè)诠参幕?wù)體系的制度設(shè)計(jì)中就應(yīng)該把它的制度接口定位于功能‘權(quán)力授予’而不是機(jī)構(gòu)目標(biāo)‘發(fā)送’，也就是說(shuō)，中央政府一旦確立構(gòu)建國(guó)家層面的公共文化服務(wù)體系以后，公共文化服務(wù)體系就成為自循環(huán)的功能制度框架，這個(gè)框架的總接口在于依法從政府的功能權(quán)力授予中接受定期目標(biāo)值和年度公共支出的總預(yù)算清單，而其分接口則在于制度運(yùn)行中與所有中央和地方各級(jí)政府相關(guān)介入機(jī)構(gòu)的功能鏈接……”?這種思考模式，較之單純對(duì)機(jī)構(gòu)性改革的思考更為深入，已經(jīng)突破了不同文化行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的范疇，更已延展到中央政府各個(gè)相關(guān)職能部門，將文化宏觀管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其不僅涉及不同的文化行業(yè)主管部門，更涉及到經(jīng)濟(jì)等其他領(lǐng)域主管部門，打破“機(jī)構(gòu)主義”，契合整體政府理念，指出了我國(guó)“文化體制還處于制度設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行階段而不是功能運(yùn)行階段”?。如果從這個(gè)意義分析，結(jié)合對(duì)中央政府各部門之間橫向關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)，是不是“大部制”似乎就不顯得那么重要了，畢竟再“大”的部門也是有邊界的，不可能出現(xiàn)一個(gè)將所有與促進(jìn)文化發(fā)展的職能相關(guān)、業(yè)務(wù)有重疊交叉的部門全部歸攏在邊界之內(nèi)，邊界之外存在職能的交叉和交錯(cuò)是不可避免的。更應(yīng)當(dāng)引起重視并成為研究中心的是如何合理借鑒“協(xié)同政府”“整體政府”理念，同時(shí)參考相關(guān)實(shí)踐，從功能上建立起國(guó)家文化宏觀管理領(lǐng)域跨部門協(xié)調(diào)配合的整體機(jī)制，為文化體制改革持續(xù)深入理清思路。當(dāng)然，“功能主義并不是排斥機(jī)構(gòu)的存在，而是不把它當(dāng)作公共文化服務(wù)體系賴以存在的基礎(chǔ)，其體制重心在于設(shè)計(jì)出詳細(xì)的功能編序及其功能目標(biāo)，并根據(jù)功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的實(shí)際需要?jiǎng)討B(tài)性地整合政府的機(jī)構(gòu)資源，機(jī)構(gòu)的力量始終也就處于被激活的動(dòng)態(tài)過(guò)程中?！?

事實(shí)上，在上述理念的引導(dǎo)下，中央政府在文化宏觀管理的重點(diǎn)領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始了卓有成效的探索實(shí)踐。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在著條塊分割、交叉管理、系統(tǒng)壁壘、部門割據(jù)的問(wèn)題，導(dǎo)致有限的公共文化服務(wù)資金和資源投入分散，形不成合力，嚴(yán)重制約了服務(wù)效能的提升。十八屆三中全會(huì)在部署構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系時(shí)，首先提出了建立公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制的任務(wù)，體現(xiàn)了以全面深化體制機(jī)制改革為突破口推動(dòng)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的思想。文化部于2014年3月19日牽頭成立了國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組，標(biāo)志著國(guó)家層面的公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制正式運(yùn)轉(zhuǎn)。協(xié)調(diào)組由文化部、中宣部、中央編辦、中央文明辦、發(fā)展改革委、教育部、科技部、國(guó)家民委、民政部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局、新聞出版廣電總局、體育總局、國(guó)家文物局、國(guó)務(wù)院扶貧辦、全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)殘聯(lián)、中國(guó)科協(xié)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委共25個(gè)相關(guān)單位組成。一年多來(lái)，在國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組的指導(dǎo)下，已有山東、浙江、湖北、四川、廣西等20個(gè)省（區(qū)、市）建立了協(xié)調(diào)組。尚未成立協(xié)調(diào)組的地區(qū)也正在抓緊推進(jìn)籌備工作。這種“一體性”和“通盤考慮”策略在政府機(jī)構(gòu)改革、機(jī)制調(diào)整和效能提升等方面日益顯示出其必然性和重要意義。

如何科學(xué)界定中央與地方政府的行政事權(quán)劃分，真正發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”

從法治化、科學(xué)化角度考量，正確處理中央與地方政府關(guān)系，明確各自權(quán)責(zé)，構(gòu)建分權(quán)文化，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化、科學(xué)化，既保障中央文化宏觀管理決策的權(quán)威性，又讓地方政府享有自主權(quán)，以真正發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”。?

如何科學(xué)界定中央與地方政府的行政事權(quán)劃分，理論研究成果頗多。一方面，傳統(tǒng)的研究表現(xiàn)出濃厚的“財(cái)政色彩”，因?yàn)橹醒肱c地方的事權(quán)劃分始終在財(cái)政分配的大背景下，集中對(duì)效率、財(cái)權(quán)匹配等問(wèn)題關(guān)注。另一方面，受西方政治學(xué)說(shuō)影響，近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)劃分原則歸納了各種理論，例如委托——代理理論、公共產(chǎn)品層次性理論、博弈理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、公共需要理論、制度變遷與體制創(chuàng)新理論、公平與效率理論等。?無(wú)論這些理論的關(guān)注點(diǎn)和著眼點(diǎn)如何，它們的基本前提是相同的，即中央與地方是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的理性的行為主體，而事權(quán)劃分的重要原則之一就是在這兩個(gè)主體之間找到一種兼顧兩者積極性，使集權(quán)與分權(quán)相平衡，以體現(xiàn)“統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合”?的原則。

這些理論本身都是自洽的，但在研究方法上，學(xué)者們更多將研究背景置于一種理論化、規(guī)范模式下的政治環(huán)境中，而將“以具體時(shí)段（轉(zhuǎn)型時(shí)期）空間（中國(guó)）內(nèi)的政治問(wèn)題和時(shí)間為對(duì)象的研究”?顯得有些不足。因此理論界多有爭(zhēng)議，有的學(xué)者被指為僅僅是理想化地“把據(jù)說(shuō)是公認(rèn)正確良好的政治制度——通過(guò)大眾化的宣傳——布施于當(dāng)代中國(guó)”?，并且大大高估了理論對(duì)實(shí)際的影響。

筆者以為這種批評(píng)是有道理的。根據(jù)不同的社會(huì)發(fā)展需要和核心問(wèn)題，如何正確處理中央與地方關(guān)系，適用何種理論并指導(dǎo)實(shí)踐，完全應(yīng)當(dāng)根據(jù)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)的整體情況妥善處理。因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題的核心，就是利益以及權(quán)力的分配。這不僅僅是涉及本文所討論的文化宏觀管理問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)上是涉及財(cái)政、金融、資源等國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重大課題。我國(guó)目前在處理中央與地方關(guān)系的問(wèn)題上，并沒(méi)有真正建立規(guī)范基礎(chǔ)，包括政策、法律、慣例等，欠缺法治化?！盁o(wú)論是強(qiáng)調(diào)‘商量辦事’，是強(qiáng)調(diào)‘目前’，還是要求‘每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)’，都蘊(yùn)含了至少在當(dāng)時(shí)對(duì)制度化分權(quán)的否棄……從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，而不是從概念出發(fā)，尋求按照事務(wù)的類型（例如工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)）來(lái)發(fā)現(xiàn)分權(quán)的可能性，并且試圖將分權(quán)和協(xié)作概念延伸到各級(jí)政府以及各地政府之間。”?也就是說(shuō)，從新中國(guó)成立以來(lái)我們始終不變的這種強(qiáng)調(diào)“協(xié)商辦事”的思路，使得非制度化反而成為一種“制度”，容易造成個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人和政策以及極短時(shí)期內(nèi)的客觀社會(huì)情勢(shì)，對(duì)中央與地方政府的關(guān)系產(chǎn)生重大影響。新中國(guó)成立初始，“商量辦事”的非法治化做法，是適合當(dāng)時(shí)客觀政治環(huán)境的，并且?guī)资甑膶?shí)踐也積累了大量積極經(jīng)驗(yàn)。制度是實(shí)踐的產(chǎn)物，當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)，既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)，又有變革的良好歷史時(shí)機(jī)，結(jié)合全面依法治國(guó)和國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)，加快中央與地方行政關(guān)系的法治化成為必然要求。只有法治化，才能把“統(tǒng)一性和靈活性”原則真正落實(shí)。

從國(guó)家文化宏觀管理實(shí)踐出發(fā)，中央政府確立國(guó)家層面的文化發(fā)展策略，但要將之具體落實(shí)，則必須推進(jìn)中央與地方關(guān)系的進(jìn)一步法治化。中央與地方是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行為主體，在文化宏觀管理過(guò)程中，中央政府核心作用應(yīng)是宏觀指導(dǎo)和總體監(jiān)督，包括文化發(fā)展規(guī)劃、文化立法、文化政策、財(cái)政保障等。而多數(shù)文化宏觀管理決策的最終執(zhí)行和落實(shí)，需要依賴地方政府，中央政府并沒(méi)有自己獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從根本上和終端上沒(méi)有執(zhí)行其權(quán)能的手段。換句話說(shuō)，中央決策在很大程度上并不具體執(zhí)行，真正執(zhí)行的是地方政府，而地方政府并不是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一旦它出于自身需求為自己獨(dú)立利益而考慮，中央政令則難以暢通。上有政策，下有對(duì)策，“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國(guó)務(wù)院”的現(xiàn)象也是有的。自然，中央政府可以采用人事、財(cái)政等控制手段來(lái)改變困境，但這樣有可能形成中央集權(quán)，削弱地方自主，也容易加重中央政府的官僚主義和地方政府的機(jī)會(huì)主義。

在法治化的同時(shí)，正確處理中央與地方政府關(guān)系，明確劃清各自的權(quán)限和職責(zé)，構(gòu)建分權(quán)文化，還要充分實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，尤其在文化宏觀管理方面。第一，從主體角度講，要科學(xué)定位中央政府和地方政府的職權(quán)范圍。中央政府和地方政府在決策與執(zhí)行方面的分工不同?？傮w來(lái)看，隨著決策在逐級(jí)遞減，執(zhí)行在逐級(jí)遞增，最高層級(jí)的中央政府和最低層級(jí)的地方政府分屬政府系統(tǒng)的兩端，這種職權(quán)分布既是長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)的積累，也是國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)要求。把握中央政府與地方政府職權(quán)范圍的分野，就必須對(duì)二者的職權(quán)范圍科學(xué)定位，明確中央政府和地方政府在決策和執(zhí)行過(guò)程中參與權(quán)重，科學(xué)劃分中央和地方政府在決策和執(zhí)行過(guò)程中的明確界限，從而才能在一體性的政府體系中避免“疊床架屋”的權(quán)限交叉現(xiàn)象，解決政府“在社會(huì)治理方面存在著‘缺位’、‘越位’、‘錯(cuò)位’的問(wèn)題”，才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代治理的有效、高效。第二，從客體和內(nèi)容角度講，要科學(xué)把握文化的特殊性。文化建設(shè)與文化宏觀管理，不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)管理。隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，全球化統(tǒng)一市場(chǎng)基本形成，不同經(jīng)濟(jì)體之間廣泛適用同一的經(jīng)濟(jì)規(guī)律與法則，彼此關(guān)聯(lián)，彼此影響。而文化在形成和發(fā)展的過(guò)程中則更多地受到地域范圍、歷史傳統(tǒng)、人文習(xí)慣等因素的影響，形成了許多彼此差異甚至隔絕的子文化系統(tǒng)。這一現(xiàn)象在疆域廣闊、歷史悠久、人文豐富的我國(guó)表現(xiàn)得更為突出，某一地區(qū)、某一省區(qū)，甚至某一縣域的文化都各具特征，“十里不同俗”?；诖?，在文化建設(shè)與文化宏觀管理上，就應(yīng)當(dāng)充分尊重這一客觀實(shí)際，在科學(xué)把握文化特殊性的基礎(chǔ)上，給與地方政府更大的自主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)構(gòu)建國(guó)家文化治理體系、提高國(guó)家文化治理能力的全面深化改革總目標(biāo)。而地方政府在多大程度上擁有文化建設(shè)和文化管理方面的自主權(quán)，也需要科學(xué)研究、深入論證，并進(jìn)行試點(diǎn)總結(jié)。第三，從方式和手段角度講，要科學(xué)施治，提高現(xiàn)代國(guó)家文化治理的科學(xué)化水平。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代治理理念的深入，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元共治的格局將逐漸形成。國(guó)家治理包括文化治理現(xiàn)代化作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要求科學(xué)界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)在文化治理中的職責(zé)邊界，也要在政府系統(tǒng)內(nèi)部尤其是中央與地方政府對(duì)文化事權(quán)劃分及財(cái)政保障等方面強(qiáng)調(diào)科學(xué)化的依據(jù)，因?yàn)榭茖W(xué)化本身就是法治化和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)之一。

令人欣慰的是同樣在公共文化服務(wù)的宏觀管理實(shí)踐中，我國(guó)中央和地方政府科學(xué)分權(quán)理念正在得到體現(xiàn)。2015年初中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》明確要求：“以人民群眾基本文化需求為導(dǎo)向，圍繞看電視、聽(tīng)廣播、讀書看報(bào)、參加公共文化活動(dòng)等群眾基本文化權(quán)益，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和供給能力，明確國(guó)家基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容、種類、數(shù)量和水平，以及應(yīng)具備的公共文化服務(wù)基本條件和各級(jí)政府的保障責(zé)任，確立國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，明確政府保障底線，做到保障基本、統(tǒng)一規(guī)范。各地要根據(jù)國(guó)家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、具有地域特色的地方實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成既有基本共性又有特色個(gè)性、上下銜接的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。標(biāo)準(zhǔn)以縣為基本單位推進(jìn)落實(shí)。建立基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，適時(shí)調(diào)整提高具體指標(biāo)?！蓖瑫r(shí)還公布了《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》（2015～2020年）。雖然這個(gè)規(guī)定還顯得比較原則，實(shí)踐和落實(shí)的路還很長(zhǎng)，但還是可以以此期望央地分權(quán)、科學(xué)施治、不斷邁向治理現(xiàn)代化的美好前景。

注釋

丁煌：《西方行政學(xué)理論概要》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第27頁(yè)。

《解讀大部制改革：重點(diǎn)指向政出多門》，中國(guó)新聞網(wǎng)：http：//news.sina.com.cn。

張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第96頁(yè)。

陳崇林：《協(xié)同政府研究綜述》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014年第6期。

蔡英輝：《法治視野下的“整體政府”》，中國(guó)改革論壇，http：//www.chinareform.org.cn。

彭未名等：《新公共管理》，廣州：華南理工大學(xué)出版社，2007年，第222、227頁(yè)。

黃海燕：《建立與政府事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2014年第12期。

陳士香：《大陸地方大文化管理職能與機(jī)構(gòu)整合模式比較研究》，百度文庫(kù)：www.wenku.baidu.com。

李軍鵬：《大部門體制的推進(jìn)策略》，《中國(guó)行政管理》，2008年第3期。

彭未名等：《新公共管理》，第229頁(yè)。

王列生、郭全中、肖慶：《國(guó)家公共文化服務(wù)體系論》，北京：文化藝術(shù)出版社，2009年，第21頁(yè)。

《論十大關(guān)系》，《毛澤東著作選讀》，北京：人民出版社，1986年，第729頁(yè)。

譚建立：《中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系研究》，北京：中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2010年。

鄭毅：《試論我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的八大原則》，原載《嶺南學(xué)刊》，2010年第5期。

蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，著，原載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第2期。

亦菲：《誰(shuí)在屢屢“誤讀”新農(nóng)村建設(shè)？》，原載中新網(wǎng)：http：//cpc.people.com。

李德新：《論中國(guó)政府社會(huì)治理職能的理性歸位》，《社科縱橫》，2014年第12期。

景小勇：《國(guó)家文化治理體系及政府在其中的地位與作用》，《人民論壇》，2014年第14期。

責(zé) 編∕馬冰瑩