?編者按

近日，財政部有關負責人在回答記者提問時說：改革開放以來，中央與地方財政關系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架，為我國建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎。

在新的形勢下，財政事權和支出責任劃分與推進財稅改革和國家治理現(xiàn)代化要求相比，不適應之處主要表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；四是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規(guī)范；五是有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。

推進中央與地方財政事權和支出責任劃分，是落實十八屆三中、四中、五中全會精神、加快財稅改革的重要舉措，并列入中央全面深化改革的重點任務。我們刊登此文，對此略做分析。

吳木鑾

最近，國務院下發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。這是十八屆三中全會所定的財政體制改革第三項工作內(nèi)容。2013年十八屆三中全會推出財稅體制改革的路線圖，要求實現(xiàn)預算管理制度、稅收制度和建立事權與支出責任相適應的制度等三項重要改革任務。2014年預算法成功修訂，2016年5月營業(yè)稅全部改為增值稅，而現(xiàn)在則是中央地方關系的重新界定。

財政政策是宏觀經(jīng)濟政策的基礎，而政府間關系又是財政中最重要的一環(huán)。之前的問題是，各級政府都抱怨財政資源的稀少，而支出責任卻很重。中央和地方關系的調(diào)整，勢在必行。此次財政部有關負責人在答記者問中也重提這次的改革背景：“十八屆三中、四中、五中全會明確提出了建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規(guī)范化、法律化的要求。”

有趣的是，有人認為，地方已經(jīng)承擔了較大的支出責任，而有人則反駁，中央已把大部分的財政資金轉(zhuǎn)移給地方政府，地方之間的財力差異因此得以降低。甚至在某些情形下，中央政府給足了配套資金，地方政府仍然沒有完成相應的上級指令，有時候，是地方政府的自主空間太大，沒能與中央的腳步很好地配合。

這些說法，從某個角度來看可能都有道理。這也是“指導意見”明確要求合理劃分中央與地方財政事權和支出責任的基本原因，中國需要一套更明晰的各級政府之間的財稅法治規(guī)則。中央希望建構一套合理、有效的政府間財政制度來推動國家治理能力的提高，因此，這是合適的政策方向。

真正考驗在于，怎么將這個合適的政策方向具體化？財政事權由中央決定，無疑可以維護中央權威，與此同時，如果過度強調(diào)這種決定權，又不容易實現(xiàn)十八屆三中全會公報強調(diào)的發(fā)揮“中央和地方兩個積極性”。這種平衡，需要足夠的技巧。

另外一個相對應的問題，如何提高民眾對財稅問題的參與度。財政是“取眾人之財，辦眾人之事”，而我國如此重要的政府間關系的調(diào)整，不能少了民眾的參與和互動，溫嶺的懇談式財稅實踐，得到了學界政府的一致認可。無疑，民眾的參與，可以提高財政政策的有效性。

“適度加強中央 事權和支出責任”

這份文件明確要求適度加強中央的財政事權，減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權。中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任。從字面上來看，中央政府會更加有所作為。財政事權上收之后，中央政府將有更多支出的義務。與此同時，財政事權會與支出進行掛鉤，當事各方互不扯皮。

文件更具體的指出，要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。

這一方面的內(nèi)容已在樓繼偉的專著《中國政府間財政關系再思考》（中國財政經(jīng)濟出版社，2013年出版）中明確提及。他認為，中央政府要集中一部分社會保障責任，比如養(yǎng)老保險的信息比較容易收集，中央容易管理，因此，中央政府可以承擔此財政事權。中央政府也要集中一部分公共衛(wèi)生職責，特別是傳染病防治等。中央政府集中一部分教育職能，義務教育由地方政府進行管理，中央政府用均衡性轉(zhuǎn)移支付進行補助；而中央和省級政府則負擔高等教育的支出。一般來說，在事權上收之后，人事任免和經(jīng)費保障均由中央政府負責。

在正式的文件中，教育支出和社會保障支出的上收沒有很明確提及。文件目前只籠統(tǒng)地提到，科技研發(fā)、高等教育是中央和地方各自承擔相應職責的財政事權。社會保障在全文中只出現(xiàn)一次，而且與支出責任劃分無關。文件很明確提到的是，義務教育、高等教育、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險等等仍然是中央與地方的共同財政事權。

由于中央與地方財政事權和支出責任劃分改革涉及眾多領域，關于具體的時間安排，財政部有關負責人在回答記者提問時說：“2016年選取國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017-2018年爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜疹I域取得突破性進展。2019-2020年基本完成主要領域改革，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時制定修訂相關法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系?！?/p>

事實上，中國民眾對醫(yī)療、教育、住房的擔憂是最多的，這方面的事權改革將影響深遠。許多發(fā)展中國家的經(jīng)驗表明，醫(yī)療、教育、住房的改善，可以大大提高該國的人力資源及保持可持續(xù)發(fā)展。在央地財政關系的新文件中，醫(yī)療、教育等方面的政府間財政安排篇幅較少，這留下了很大的討論空間。之前一些學者認為，中央政府應該對一些基本公共服務，比如基礎教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老，承擔兜底責任。在事權總體上收的情況下，文件沒有做出兜底安排。這也是一個需要繼續(xù)解決的問題。

文件明確將國防、外交、國家安全的事權界定為中央的事權。在國家治理能力建設中，這應該屬于基本原則。筆者在縣級政府調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)一些縣級政府有不小的國防開支。當時我感覺有些納悶，這不是中央的事權嗎？1993年國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》已明確規(guī)定，國防費用是由中央支出的。

調(diào)動地方政府積極性

在中央和地方關系的建構中，地方政府特別是省級政府可以被置于更合理的位置。一般而言，中央和地方關系都是吸收中央、地方政府和民眾意見進行制定的。目前地方政府在此過程中角色還有待清晰。文件中提到爭議產(chǎn)生后的裁決機制：“中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定?！边@樣原則性的規(guī)定還需要繼續(xù)細化。

中國的省級單位龐大，沒有理由不關心其區(qū)域內(nèi)部的差異性，也沒有理由不給他們一定的話事權。以世界各國人口的排行來看，泰國排名第20名（2016年人口為6800多萬人）。中國有六個省份的人口高于泰國人口（廣東、山東、河南、四川、江蘇、河北）。在一些學術文獻中，中國被認為是財政上很分權的國家。地方政府花了全國財政支出的大部分，看起來，支出權限主要在于地方政府。不過，在實際的財政制度的制定中，地方政府所扮演的重要性值得研究。

財政部2012年出臺的《完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》是一份規(guī)范省內(nèi)政府間關系的重要文件。有趣的是，省以下的政府間關系基本是復制中央和省之間關系的各類規(guī)定。從該文件來看，尚沒有給省級政府足夠授權，讓省政府有足夠自主性來制定省內(nèi)政府間關系事項，尚沒有制定一個全國通行的公共服務的基本要求。這方面規(guī)定的缺乏及過度富有彈性，可能的原因在于誰來承擔兜底責任的問題尚未厘清?？傊?，在“上面千條線,下面一根針”的體制下，基層政府的積極性要得到調(diào)動，才能產(chǎn)生一個運作良好的公共管理體系，才能改善對公眾的基本公共服務。

在2001年所得稅收入分享改革和2016年“營改增”改革中，所得稅和營業(yè)稅在改革的當年或前一年均出現(xiàn)大幅度上漲。有人認為，這可能是地方造假。事實并不是如此簡單。1994年分稅制改革中，為了保證地方利益不會在短期內(nèi)受損，當時中央政府在央地財政關系中加入“稅收返還”項目。一個可以想見的預設是，1994年的稅收返還基數(shù)，會在N年的經(jīng)濟增長及適當?shù)耐ㄘ浥蛎浕A上慢慢消減。通俗地說，當年中央給某個省份的一億元返還與二十年后給某一個省的一億元返還承載著不同的政策含義，在全國稅收蛋糕做大之后“稅收返還”就會變得相對較小。這就意味著，自1994年后，稅收返還在中央的移轉(zhuǎn)支付中的“實際份額”會逐年下降。此舉有助于提高中央的財政再分配能力。

在1994年分稅制改革中，大部分的所得稅和營業(yè)稅均為地方固定收入，在2001年和2016年改革后，中央政府獲得較大份額。為了保證地方的已有利益，中央延續(xù)稅收返還的辦法，返還的基數(shù)卻出現(xiàn)兩次大幅度上漲。在這種背景下，稅收返還基數(shù)實際做大，而這對中央的財政再分配能力沒有什么好處。與此同時，在過去的二十多年，省與省、地區(qū)與地區(qū)之間的財力差距，局部呈現(xiàn)上升趨勢。從實踐效果來看，提高中央的財稅能力是一個政策目標，關注地方政府積極性，在實踐中也是一個很重要的政策目標。這兩個不同的目標取向，一定程度上存在此消彼長的關系，如果沒有非常合理的制度設計，稅收返還與當初的預計效果，就會存在一定的落差。這次調(diào)整央地財政關系，這是要改善的重大問題之一。

“從財政事權入手”

許多發(fā)展中國家的行政改革出現(xiàn)“前進兩步、倒退一步”的情形。雖然改革帶來的收益沒有想象的大，不過終究有一些進步。不過，也有些改革是“前進兩步，倒退三步”。這些情形通常出現(xiàn)在問題的診斷和改革的思路出現(xiàn)誤判的情形下。當前的財政改革，筆者認為是有進步的。

這次改革選擇從財政事權入手，財政部有關負責人認為：“劃分中央與地方財政事權的條件已經(jīng)初步具備。新修訂的預算法頒布實施，也為推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革奠定了法律基礎?！?/p>

在論及財政改革時，著名的財政專家羅伊·鮑爾特別提及“先有事權劃分再有收入劃分”這一原則（finance follows function）。這是公共財政中重要的原則。道理相當簡單，事權是有不同種類的，不能把來源一樣的錢，拿來做不同的事。比如政府要興建機場，這沒有理由要求用稅收來支付機場建設開支。比如香港機場要興建第三條跑道，每名離境的旅客被要求付一筆機場建設費?？此茖σ恍┏丝筒还?，不過這是國際通行做法。而基礎教育則不能要求使用者支付大量的費用。因此，只有確定了哪一層級政府承擔什么樣的事權責任后，才能有效明確收入來源及其分配權限。

過去的二十多年，中央政府在政府間收入分配確實取得成績。先進行收入分享改革再進行財政事權上的分配，在此背景下，中央政府獲得穩(wěn)定的收入，宏觀調(diào)控時可以調(diào)用的資源也增加了。

不過，即使是一個省或者一個地區(qū)根據(jù)本地公共事務的不同，而有不同的收入分享的財政安排，也不一定是制度缺陷或者一定會產(chǎn)生一些亂象。在當今信息流通和民眾要求政府問責的時代，各國的政府間關系多數(shù)是邁向更加個體化的方向。

自然，中央政府制定一些劃一的基本公共服務的標準、要求地方執(zhí)行一些關系全國穩(wěn)定、安全的政府指令，這些都是可行的。更重要的是，中央政府在財政管理方面的能力，主要不是體現(xiàn)在中央政府手上有多少資金，而是對地方情況的掌握程度和政令上傳下達的順暢程度。即使中央政府獲得百分之百的財政收入權（沒有地方稅收），也不見得地方政府不可以通過各種預算外安排和非法借貸來逃避中央政府的監(jiān)管。因此，在尊重地區(qū)差異性上，下一步中央政府有更多作為的空間。在解決事權與財權不匹配的問題上，中央政府可為空間很大。將這些地基打牢，才能保證豪華的裝修能得到落實。

民眾參與

政府間財政關系的改革順序之所以還需要更多思考，有當年財政管理經(jīng)驗不足的原因，也有信息流通的問題。更深層的原因在于民眾的角色缺位。人事管理權限方面，中央可以任命省級的主要官員，而省可以任命下一級的主要官員。通過人事任命來維系的政府間關系是相對靜態(tài)的，因此地方政府官員在其任期內(nèi)的表現(xiàn)，難以通過一些常規(guī)的、自上而下的渠道來進行監(jiān)督。國際上的發(fā)展經(jīng)驗表明，民眾的參與和監(jiān)督是最有效的動態(tài)監(jiān)督渠道（包括人事和財政上的安排）。

溫嶺市參與式預算之所以受到海內(nèi)外學者的關注，也受到政府的認同，就在于溫嶺的做法是取之于民、商之于民、用之于民。在此過程中，行政主導的弊端得到一定程度的抑制，“商之于民”得到確認。民眾可以與財政官員和人大代表直接進行溝通，財政預算是分項目分部門進行表決的。迄今為止，這些改革的評價較為正面。溫嶺改革符合“公共財政”的核心要義。公共財政不是政府單方面增加民生支出，而是預算編制和執(zhí)行過程中的民眾參與及監(jiān)督。

民眾參與及監(jiān)督是彌補上下層級政府信息不對稱的有效手段。這也是許多國家公共財政實踐中的通行做法。在談到有效的地方財政分權制度設計時，羅伊·鮑爾認為，財政透明和有效的民眾參與都是前提條件。如果沒有這些前提條件，自上而下的財政改革往往很難成功。許多公共服務比如教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、環(huán)境治理，都存在最低服務要求和地區(qū)需求差異的并存。

最明顯的例子之一，就是對教育的要求。有些地區(qū)的民眾對本地區(qū)大學特別重視，希望本地的孩子在本地接受教育并在本地市場就業(yè)，而有些地區(qū)的民眾則不這么認為。在這種情況下，如果是一種多元、制度化的財政安排，相信民眾和當?shù)毓賳T都會容易接受找出最適合當?shù)孛癖娍谖丁⒁才c當?shù)刎斄ο嗯涮椎闹贫劝才?。反之，自上而下的政府間財政安排與民眾及一線官員的偏好毫不相干，就很難期望這些財政安排在現(xiàn)實中得到良好的執(zhí)行。

在過去的三十年中，世界各國財政安排讓地方有更多自主性的趨勢很明顯。這是提高信息對稱、增進財政資金使用效率的結果。與此同時，各國的政府間財政安排也吸引更多的民眾參與。

自上而下的財政改革有其合理性，同時，這種安排也有不少需要繼續(xù)改進的地方。舉一個例子。自1994年分稅改革以來，中西部地區(qū)獲得大量的中央政府財政轉(zhuǎn)移支付，不過，最新的一些研究表明，地方政府間的基本公共服務供給和財力的差距沒有很明顯改變。政府和研究者都需要繼續(xù)調(diào)查確定：減少地方差距的更有效措施究竟是什么？中央政府所期待的公共服務均等化，在多大程度上落實到人了？最近中國有一些措施在推動“錢隨人走”，而不是完全以地區(qū)為轉(zhuǎn)移標準，這或許是一個不錯的思路。

（作者為香港教育大學亞洲及政策研究學系助理教授，主要研究中央和地方財政關系及地方治理。）