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推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇

2016-09-07 14:17王親玲
理論導(dǎo)刊 2016年8期
關(guān)鍵詞:基本公共服務(wù)體制創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化

王親玲

摘要:我國城鎮(zhèn)化已入新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段。本文以陜西省新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐為例,從規(guī)劃引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系、依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)進(jìn)城人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、建設(shè)生態(tài)人文的特色宜居美好家園和創(chuàng)新推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制等方面,總結(jié)提出了加快我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化;陜西??;城鄉(xiāng)一體;基本公共服務(wù);體制創(chuàng)新

中圖分類號(hào):F299.274.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-7408(2016)08-0080-04

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,也是新的發(fā)展時(shí)期我國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力,成為進(jìn)一步深化改革的戰(zhàn)略選擇。[1]當(dāng)前,我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)開始從自發(fā)、單一、粗放的發(fā)展方式,加快向以人為核心,以城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、集約節(jié)約、生態(tài)低碳等為基本特征的新型城鎮(zhèn)化的根本轉(zhuǎn)變。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國傳統(tǒng)意義上城鎮(zhèn)化存在的突出問題、新型城鎮(zhèn)化特征和如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等問題從不同側(cè)面進(jìn)行了深入研究,但目前學(xué)界對(duì)于如何形成一個(gè)切實(shí)可行、科學(xué)系統(tǒng)的操作路徑尚未達(dá)成共識(shí),加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化還需要進(jìn)一步探索和實(shí)踐。本文以陜西城鎮(zhèn)化實(shí)踐為例,試圖探索總結(jié)出一條科學(xué)的推進(jìn)路徑,為我國全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供有益借鑒。

一、規(guī)劃引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化有序健康推進(jìn)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)十分復(fù)雜長期的系統(tǒng)過程,不可能一蹴而就,城鎮(zhèn)建設(shè)中,需要規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制。城鎮(zhèn)規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、人口集聚、設(shè)施配套和資源環(huán)境承載等有機(jī)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)更高質(zhì)量和更好效益發(fā)展的重要保證。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,必須尊重和順應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律,統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu),注重長期與短期相結(jié)合,全盤與局部相銜接,構(gòu)建層次分明、定位清晰、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系,為城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展謀劃“成長坐標(biāo)”。陜西在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中,結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》及《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》等國家戰(zhàn)略規(guī)劃,加強(qiáng)對(duì)全省城鎮(zhèn)化合理布局,依據(jù)城市資源環(huán)境承載能力,合理劃定各類開發(fā)邊界,先后編制完成了陜西省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)等一系列戰(zhàn)略規(guī)劃,形成了相對(duì)完善的城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系。根據(jù)城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃,在全省構(gòu)建以特大城市和大城市為依托,中小城市、縣城為重點(diǎn),小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的新型城鎮(zhèn)體系,形成“一核、兩軸兩帶、三走廊、四極”的城鎮(zhèn)群格局。[2]以總體規(guī)劃為基礎(chǔ),進(jìn)一步編制了《關(guān)中城市群建設(shè)規(guī)劃》《西咸一體化建設(shè)規(guī)劃》,以及寶雞、漢中、商洛等城市總體規(guī)劃、83個(gè)縣城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃、43個(gè)縣城發(fā)展規(guī)劃、35個(gè)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)和31個(gè)文化旅游名鎮(zhèn)(街區(qū))規(guī)劃、102個(gè)縣域村莊布局規(guī)劃、1000個(gè)新型農(nóng)村示范社區(qū)規(guī)劃等,為全省城鎮(zhèn)化科學(xué)布局有序推進(jìn)繪制了藍(lán)圖。截至2015年底,全省城鎮(zhèn)總體規(guī)劃覆蓋率達(dá)到95%。[3]

在規(guī)劃關(guān)系處理上,應(yīng)將城鎮(zhèn)化規(guī)劃納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃之中,與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及各類專項(xiàng)規(guī)劃有機(jī)銜接,協(xié)調(diào)一致,從根本上杜絕各類規(guī)劃相互矛盾、互不銜接、空間坐標(biāo)沖突等現(xiàn)象。在實(shí)施上,要強(qiáng)化規(guī)劃的剛性約束,加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督,落實(shí)責(zé)任追究,杜絕不按法定程序隨意干預(yù)和變更規(guī)劃的做法,做到“一張藍(lán)圖繪到底”,確保規(guī)劃的法定性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。當(dāng)前,陜西正在加快實(shí)施規(guī)劃的多規(guī)融合試點(diǎn),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”,將形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖,全域管控。[2]在規(guī)劃實(shí)施中,要重視規(guī)劃的引領(lǐng)、約束和調(diào)控作用,決不因領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志或領(lǐng)導(dǎo)班子變化而隨意改變,確保規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性,為新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

二、構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系

從國際經(jīng)驗(yàn)看,大多數(shù)發(fā)達(dá)國家在積極發(fā)展大城市的同時(shí),非常注重中小城市的培育和壯大,努力實(shí)現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,應(yīng)尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,因地制宜地構(gòu)建從大中城市到縣城、小城鎮(zhèn),再到新型農(nóng)村社區(qū)的互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)體系,完善提升基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施功能,提高承載能力,容納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)生活。

陜西在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中,確立了“建好西安、做美城市、做強(qiáng)縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”的總體思路,[4]構(gòu)建層級(jí)完善的城鎮(zhèn)體系,全面提升城鎮(zhèn)化綜合承載能力。在建好西安方面,以打造國際化大都市為目標(biāo),充分發(fā)揮西安在區(qū)位、科教、產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)勢(shì),加快推進(jìn)西咸一體化,輻射關(guān)中城市群建設(shè),引領(lǐng)大西北發(fā)展。把西咸新區(qū)作為西咸一體化的關(guān)鍵、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)新增長極和國家新型城鎮(zhèn)化范例,構(gòu)建現(xiàn)代田園城市空間格局,實(shí)現(xiàn)了保護(hù)耕地和提高人口承載力的雙重目標(biāo)。在做美城市方面,選擇全省基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿^好的城市重點(diǎn)支持,將寶雞打造成為關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)次核心城市,榆林、漢中、渭南發(fā)展成為百萬人口省際區(qū)域性中心城市,發(fā)揮中心城市集聚、輻射和示范效應(yīng),形成支撐和帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要增長極。在做強(qiáng)縣城方面,從城鎮(zhèn)規(guī)劃、道路交通和市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、居住環(huán)境、城鎮(zhèn)管理等方面入手,著力提升縣城整體實(shí)力和水平。出臺(tái)《關(guān)于加快縣城建設(shè)的意見》,在全省選取43個(gè)縣重點(diǎn)支持建設(shè),打造成為城鎮(zhèn)化人口的重要聚集地。在做大集鎮(zhèn)方面,在原有107個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步遴選35個(gè)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)和31個(gè)文化旅游名鎮(zhèn)(街區(qū)),按照標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化方式打造市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房配套完善的城鎮(zhèn)新區(qū)。截至2015年底,35個(gè)省級(jí)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)累計(jì)完成投資479.12億元,鎮(zhèn)區(qū)面積擴(kuò)大68.9平方公里,吸納進(jìn)鎮(zhèn)人口51.5萬人;31個(gè)文化旅游名鎮(zhèn)完成投資81.91億元,累計(jì)接待旅游人數(shù)3117.86萬人次,實(shí)現(xiàn)旅游收入127.84億元。[3]在做好社區(qū)方面,建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū),完善基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施功能,把農(nóng)村打造成為基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化的農(nóng)民幸福家園。從2013年起,在全省培育建設(shè)1000個(gè)新型農(nóng)村示范社區(qū),截至2015年底,累計(jì)建成新型農(nóng)村社區(qū)872個(gè)。[2]通過構(gòu)建完備的城鎮(zhèn)體系,不斷拓展城鎮(zhèn)規(guī)模和功能,承載能力大大提升,為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城生產(chǎn)生活提供了有力支撐,奠定了新型城鎮(zhèn)化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的歷史條件下,根據(jù)中央城市工作會(huì)議精神,陜西省進(jìn)一步明確了未來一段時(shí)期城鎮(zhèn)工作的總體要求和主要任務(wù),即:始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展指導(dǎo)思想,堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng),自覺遵循“一尊重、五統(tǒng)籌、五特性”的城市發(fā)展思路,堅(jiān)持“城鄉(xiāng)政策一致、規(guī)劃建設(shè)一體、公共服務(wù)均等、收入水平相當(dāng)”的發(fā)展方式,深化城市綜合改革、完善城市服務(wù)功能、優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境、提高城市治理能力、實(shí)現(xiàn)城市宜居宜業(yè),努力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,確保到2020年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上。

三、依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)進(jìn)城人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)

新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是發(fā)展城鎮(zhèn)居民賴以生存和依托的產(chǎn)業(yè)。按照“四化同步”要求,以工業(yè)化理念改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),著力加強(qiáng)城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育和聚集,[4]高起點(diǎn)建設(shè)工業(yè)、商貿(mào)物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等基地園區(qū),形成各類產(chǎn)業(yè)的支撐平臺(tái)和聚集地,通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì),努力為進(jìn)城新市民提供能夠穩(wěn)定就業(yè)的機(jī)會(huì)和可靠的收入來源。

陜西堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化,根據(jù)全省不同區(qū)域資源稟賦和發(fā)展?fàn)顩r,錯(cuò)位協(xié)調(diào)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上,堅(jiān)持以加快工業(yè)化為目標(biāo),以園區(qū)、基地為載體,推動(dòng)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;a(chǎn)、品牌化經(jīng)營,不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益;持續(xù)發(fā)展物流、租賃、運(yùn)輸、建筑等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和商貿(mào)、餐飲、賓館、養(yǎng)老等生活性服務(wù)業(yè),積極扶持金融、電商、文化旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。“十二五”末,陜西以輕工、紡織、建材等為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),以電子信息、新能源汽車、航空航天、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為代表的新支柱產(chǎn)業(yè)不斷壯大,非能源產(chǎn)業(yè)增長13%,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長25.9%,多點(diǎn)支撐、多元帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)格局正在形成,為城鎮(zhèn)化注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。[5]在產(chǎn)業(yè)布局上,關(guān)中城鎮(zhèn)群突出發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。陜南三市依托三大循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)核心聚集區(qū),打造十大循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈,加快建設(shè)國家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)。陜北地區(qū)以建設(shè)世界一流能源化工基地為目標(biāo),推進(jìn)資源深度轉(zhuǎn)化,高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建十大產(chǎn)業(yè)鏈條。[2]通過推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)就業(yè),大大加快了全省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

四、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)民市民化是新型城鎮(zhèn)化以人為核心的具體體現(xiàn),其前提首先是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的就業(yè)居住。通過轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)業(yè)人口,一方面更好地改善繼續(xù)留在農(nóng)村人口的生產(chǎn)生活條件;另一方面擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口數(shù)量,集中改善生產(chǎn)生活條件,改變生活方式,從而最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面小康目標(biāo)。

為解決城鎮(zhèn)化人口聚集難問題,陜西采取有力措施,大力推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,加快了新型城鎮(zhèn)化步伐。一是實(shí)施避災(zāi)扶貧移民搬遷,對(duì)省內(nèi)秦巴山區(qū)、白于山區(qū)、黃河沿岸土石山區(qū)和渭北旱塬等重點(diǎn)區(qū)域280多萬人口就地或異地搬遷,集中安置到生活設(shè)施完備、發(fā)展條件良好的城鎮(zhèn)、移民新村和新型農(nóng)村社區(qū)。截止2015年底,全省累計(jì)38萬戶134.1萬人搬離原地集中居住生活。[3]二是鼓勵(lì)有條件農(nóng)民進(jìn)城落戶,把中小城市和小城鎮(zhèn)作為農(nóng)民進(jìn)城的重點(diǎn)容納地,放寬落戶條件,暫時(shí)保留“三地”,讓搬遷群眾“穩(wěn)得住、能致富”。從2010年起用5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)600萬農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)落戶,并規(guī)劃到2020年將進(jìn)城落戶人口提高到1000萬人。截至2015年底已實(shí)現(xiàn)615萬農(nóng)村居民成為新市民,加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。[3]三是積極推進(jìn)保障性安居工程建設(shè),建立覆蓋不同收入群體的保障性住房供應(yīng)體系,使更多在城鎮(zhèn)生活的居民住有所居。“十二五”期間,財(cái)政累計(jì)投入954億元,帶動(dòng)社會(huì)和企業(yè)投入2387億元,建設(shè)各類保障性住房148.7萬套,227.2萬戶城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難得到解決,保障房建設(shè)始終走在全國前列。[3]

促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)聚集,當(dāng)前面臨的首要瓶頸是城鄉(xiāng)二元戶籍制度問題。由于戶籍制度的限制,進(jìn)城新市民還不能享受到均等的教育、醫(yī)療、保障、就業(yè)等基本公共服務(wù)。為此,要進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革,逐步消除附加在戶籍上的基本公共服務(wù)供給不平等問題,同時(shí)下大力氣解決就業(yè),不斷加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)提升,從而實(shí)現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)之間、城市之間自由流動(dòng)和就業(yè)生活。為使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正地融入城鎮(zhèn),陜西正在加快戶籍制度改革,對(duì)實(shí)際居住在城鎮(zhèn)、暫不具備進(jìn)城落戶條件或暫不愿遷轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民和流動(dòng)人口,實(shí)行“居住證”制度,推動(dòng)以常住人口為依據(jù),統(tǒng)籌考慮在勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、公共衛(wèi)生、住房租購、社會(huì)保障等方面需求,為進(jìn)城人口真正市民化創(chuàng)造條件。

五、加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

完善的公共服務(wù)體系,有利于提高城鎮(zhèn)新市民的生活質(zhì)量和品質(zhì)、增強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)的內(nèi)在穩(wěn)定性,促使進(jìn)城農(nóng)民真正從心理上融入城鎮(zhèn)發(fā)展。當(dāng)前,我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化新階段,但城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)還有較大差距,農(nóng)村公共服務(wù)不僅總量短缺、供給不足、質(zhì)量不高,而且供求結(jié)構(gòu)不合理,層次和優(yōu)化度不高,總體功能、效率較低,供求矛盾突出。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,政府部門就要將促進(jìn)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給均等化放在首位,加大公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整,擴(kuò)大基本公共服務(wù)財(cái)政支出,讓進(jìn)城居民能夠在城鎮(zhèn)里“住有所居”“學(xué)有所教”“老有所養(yǎng)”“勞有所得”“娛有所樂”“病有所醫(yī)”,充分享受到城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù),[6]真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變。

陜西在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐中,以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn),以實(shí)施民生項(xiàng)目為載體,積極構(gòu)建“城市—片區(qū)—社區(qū)”三級(jí)公共服務(wù)體系,較好地實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化。一是建立公共財(cái)政投入長效機(jī)制。大力提升基本公共服務(wù)水平,確定每年新增財(cái)力的80%和財(cái)政支出的80%用于民生建設(shè),保證投入資金來源的穩(wěn)定和可持續(xù)?!笆濉逼陂g,全省民生投入資金累計(jì)14777億元,是“十一五”的2.67倍,年均增長15.8%,促進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的改善。[3]二是積極實(shí)施民生工程項(xiàng)目。先后推出“民生八大工程”“民生十大工程”,涵蓋“促進(jìn)就業(yè)、收入倍增、全民社保、教育提升、衛(wèi)生健康、文化惠民、保障住房、消除貧困、改善環(huán)境、服務(wù)生產(chǎn)”十大領(lǐng)域100類基本民生建設(shè),在推進(jìn)民生項(xiàng)目實(shí)施中,把完善提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)落到實(shí)處,取得成效。三是加大普惠性民生項(xiàng)目投入。把公共財(cái)政投入向普惠性民生項(xiàng)目傾斜,完善覆蓋全省城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,推進(jìn)保障性住房建設(shè),支持就業(yè)、衛(wèi)生、教育和文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展,不斷提高全社會(huì)民生保障標(biāo)準(zhǔn)。四是大力提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。以農(nóng)村為重點(diǎn),積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸,公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋,現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射,促進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)同步提升。特別是按照小城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)融基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)聚集、商貿(mào)物流、生態(tài)環(huán)保于一體的新農(nóng)村特別是新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè),使生活在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民享逐步受到城鄉(xiāng)同質(zhì)化的生活質(zhì)量。

六、建設(shè)生態(tài)人文的特色宜居美好家園

生態(tài)文明和文化傳承是新型城鎮(zhèn)化的基本要求,也是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中必須兼顧文化特色和生態(tài)氣息,在保護(hù)歷史文脈、地域風(fēng)貌特征和自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,使進(jìn)城新市民能夠擁有一個(gè)良好的居住和空間環(huán)境、良好的人文社會(huì)環(huán)境、良好的生態(tài)環(huán)境、清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境。[6]

在生態(tài)文明方面,要將生態(tài)文明的理念融入城鎮(zhèn)化的全過程,推進(jìn)城鎮(zhèn)集約發(fā)展,更加重視生態(tài)安全,控制開發(fā)強(qiáng)度,提高人口密度,節(jié)約利用土地、水、能源等資源,大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、綠色能源、綠色建筑等,推動(dòng)城鎮(zhèn)低碳建設(shè),保護(hù)自然生態(tài),提升城鎮(zhèn)生態(tài)文化氣息,“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。[7]陜西在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中突出抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù),不斷優(yōu)化與調(diào)整城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和功能布局,推進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。促進(jìn)資源能源集約節(jié)約高效利用,加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè),提高“三廢”處理和工業(yè)、建筑節(jié)能環(huán)保水平。暢通城市水系,統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水,推廣西咸新區(qū)“海綿城市”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)城鎮(zhèn)內(nèi)外部水系連通循環(huán)、互為補(bǔ)充;通過“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”來擴(kuò)大城市綠地,努力形成“城在林中、林在城中、人在綠中”的人居環(huán)境,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。

在文化傳承方面,要從根本上拋棄以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的大拆大建,更多地從城鎮(zhèn)文化傳承和城鎮(zhèn)記憶延續(xù)的角度,摸清需要保護(hù)與傳承的物質(zhì)和非物質(zhì)傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)底數(shù),劃出保護(hù)的“紅線”,在規(guī)劃建設(shè)中融入自然、傳承文化、保持風(fēng)貌上提高標(biāo)準(zhǔn),保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化,延續(xù)城鎮(zhèn)歷史文脈,特別是對(duì)歷史文化街區(qū)、歷史建筑、傳統(tǒng)建筑、傳統(tǒng)村落以及歷史環(huán)境的保護(hù),注意保留原始風(fēng)貌,以提高城鎮(zhèn)化的文化特色和內(nèi)涵,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明有機(jī)結(jié)合,形成獨(dú)具特色的新城鎮(zhèn)。陜西在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中,統(tǒng)籌考慮文化傳承和歷史風(fēng)貌,統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)與大遺址保護(hù)、文化旅游名鎮(zhèn)建設(shè)、傳統(tǒng)古村落保護(hù),盡最大努力保護(hù)城鎮(zhèn)的地方特色和傳統(tǒng)文化,建設(shè)富有文化底蘊(yùn)、地域特色鮮明的新型城鎮(zhèn)。如對(duì)31個(gè)文化旅游名鎮(zhèn)(街區(qū))保護(hù)建設(shè),累計(jì)實(shí)施項(xiàng)目946個(gè),完成投資81.91億元,[3]促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施完善和功能提升,文化特色得到較好保護(hù)和延續(xù),并帶動(dòng)了旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

七、創(chuàng)新推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制

城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展離不開對(duì)束縛經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制制度的改革,離不開體制機(jī)制創(chuàng)新。我國過去30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與體制創(chuàng)新密不可分,存在的矛盾和問題也與體制機(jī)制的不完善直接相關(guān)。[8]今后一段時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,必須進(jìn)一步加大思想解放的力度,以重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橥黄?,通過體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新,著力破解土地、資金、管理等瓶頸制約,以確保新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)。

在解決用地問題上,由于土地資源的稀缺性和不可再生性,而城鎮(zhèn)化進(jìn)程中又需要大量的建設(shè)用地來保障,因此要切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。既要確保城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目落地實(shí)施,又要集約節(jié)約使用土地,防止無計(jì)劃、無節(jié)制地隨意擴(kuò)張,提高單位面積土地的承載力,發(fā)揮土地的最大效益。陜西堅(jiān)持在新型城鎮(zhèn)化中統(tǒng)籌全省土地資源,切實(shí)保護(hù)耕地,劃定生態(tài)紅線,積極盤活存量用地,嚴(yán)格執(zhí)行土地增減掛鉤政策,提高建設(shè)用地集約使用水平,既保障了城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求,又守住了土地紅線。全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積2010—2014年5年間增加了4256.48平方公里,①基本達(dá)到了占補(bǔ)平衡。

在解決資金問題上,城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金數(shù)額龐大,單靠政府單一投資很難實(shí)現(xiàn)。因此,要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式,通過設(shè)立城市發(fā)展專項(xiàng)資金等舉措,支持市縣政府推進(jìn)基礎(chǔ)社會(huì)資產(chǎn)證券化,進(jìn)一步發(fā)揮好城投公司融資平臺(tái)作用。積極推廣PPP融資模式,撬動(dòng)吸引金融、社會(huì)和個(gè)人資本投資城鎮(zhèn)化建設(shè)。陜西把城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目納入全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)劃和年度計(jì)劃,注重運(yùn)用財(cái)政資金撬動(dòng)金融、社會(huì)以及個(gè)人資本,通過BOT、TOT、BT等多種方式,利用社會(huì)力量和民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)和管理。全省35個(gè)省級(jí)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)每年每鎮(zhèn)由省級(jí)財(cái)政支持1000萬元,連續(xù)支持5年,引導(dǎo)各級(jí)配套資金和社會(huì)資金投入建設(shè)。[9]從2013至2015年,31個(gè)文化旅游名鎮(zhèn)(街區(qū))建設(shè)工作省級(jí)財(cái)政每年給予每鎮(zhèn)500萬元資金專項(xiàng)支持。[10]移民搬遷和保障房建設(shè)由省財(cái)政和省屬國有企業(yè)注資成立公司,向金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)融資,較好地解決了資金緊缺問題。

在城鎮(zhèn)管理上,近年來,隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),城鎮(zhèn)管理不可避免出現(xiàn)一些問題,主要表現(xiàn)在:一是公共設(shè)施投資不斷加大,而城鎮(zhèn)的服務(wù)功能卻相對(duì)不足,交通擁堵、停車?yán)щy、空氣污染、排水不暢等“城市病”在一些城鎮(zhèn)有蔓延之勢(shì)。二是管理隊(duì)伍龐大,但管理方式粗放、效能低下,“臟、亂、差”現(xiàn)象在一些城鎮(zhèn)比較突出。[4]三是農(nóng)民變居民以及大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等新情況,使得城鎮(zhèn)管理出現(xiàn)了很多不適應(yīng),甚至產(chǎn)生了一些管理盲區(qū)。城鎮(zhèn)管理是提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要保證。陜西在新型城鎮(zhèn)化中,注意整合各類管理資源,理順管理機(jī)制,實(shí)施精細(xì)化管理,實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+城市管理”,咸陽、楊凌、渭南等智慧城市建設(shè)加快推進(jìn)并積極向全省各城鎮(zhèn)拓展,推進(jìn)執(zhí)法重心下沉,大力解決交通擁堵、市容不整、停車難和噪音、內(nèi)澇等各類城市病。強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù),逐步建立主體多元、設(shè)施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊(duì)伍健全、機(jī)制合理的社區(qū)服務(wù)體系?!笆濉逼陂g從2013年起連續(xù)3年全省累計(jì)招收城鎮(zhèn)社區(qū)專職人員7000多名,社區(qū)管理服務(wù)能力大大加強(qiáng)。②深入開展衛(wèi)生城市、森林城市、文明城市等創(chuàng)建活動(dòng),優(yōu)化了生態(tài)與人文環(huán)境,使城市品位不斷提升。

注釋:

① 根據(jù)2010-2014《陜西統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)匯總計(jì)算所得。

② 根據(jù)2014、2015年省政府工作報(bào)告和2015年省民政廳公布數(shù)據(jù)匯總而成。

參考文獻(xiàn):

[1]中國金融40人論壇課題組.加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化:對(duì)若干重大體制改革問題的認(rèn)識(shí)與政策建議[J].中國社會(huì)科學(xué),2013,(7).

[2]陜西省人民政府.陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[EB/OL].[2014-9-23].http://www.sndrc.gov.cn.

[3]楊靜,王睿.陜西城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.6%[N].陜西日?qǐng)?bào),2016-01-28.

[4]中共中央,國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/2014-03/16/c_119790653.htm.

[5]婁勤儉.2016年陜西省人民政府工作報(bào)告[EB/OL].[2016-1-24].http://www.shaanxi.gov.cn /0/103/11362.htm.

[6]倪鵬飛.新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進(jìn)對(duì)策[J].江海學(xué)刊,2013,(1).

[7]中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議公報(bào).[EB/OL].http://news.

xinhuanet.com/video/2013-12/14/c_125859839.htm.

[8]張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2013,(1).

[9]陜西省人民政府關(guān)于加快重點(diǎn)示范鎮(zhèn)建設(shè)的通知(陜政發(fā)〔2011〕33號(hào))[EB/OL].http://www.shaanxi.gov.cn/0/103/8460.htm.

[10]陜西每年安排1.55億支持31個(gè)文化旅游名鎮(zhèn)建設(shè)[EB/OL].http://www.sxdaily.com.cn/n/2013/0718/c362-5176947.html.

【責(zé)任編輯:黎峰】

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