莫光輝+凌晨

摘要：在“十三五”精準(zhǔn)脫貧的新形勢下，將政府職能轉(zhuǎn)變與精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制有效結(jié)合是解決精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐問題的關(guān)鍵，需要深入研究。文章從政府職能轉(zhuǎn)變的視角，分析了政府主導(dǎo)下精準(zhǔn)扶貧的績效困境，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧績效提升與政府職能轉(zhuǎn)變的契合性，在此基礎(chǔ)上，從發(fā)揮好政府政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行監(jiān)督功能、建立扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制、增強(qiáng)扶貧績效內(nèi)生動(dòng)力、構(gòu)建扶貧績效監(jiān)督考核長效體系、激發(fā)扶貧績效活力等方面提出了政府職能轉(zhuǎn)變視角下精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制建構(gòu)的途徑。

關(guān)鍵詞：政府職能；精準(zhǔn)扶貧；績效提升；機(jī)制建構(gòu)

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）08-0017-05

一、政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧工作研究現(xiàn)狀

自2013年11月習(xí)總書記第一次提出“精準(zhǔn)扶貧”之后，歷經(jīng)兩年半的時(shí)間，“精準(zhǔn)扶貧”已經(jīng)跨出探索階段，正在逐步深化和拓展，以政府為主導(dǎo)的“精準(zhǔn)扶貧”的作用已經(jīng)顯現(xiàn)。學(xué)者張琦從精準(zhǔn)扶貧的效果入手，認(rèn)為我國的精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)取得初步成效，建檔立卡制度順利實(shí)施，精準(zhǔn)識別程度大幅提升。除此之外，政府還調(diào)動(dòng)基層干部進(jìn)行駐村幫扶，強(qiáng)化幫扶項(xiàng)目與資金的精準(zhǔn)率。[1]寧夏自治區(qū)同心縣委書記馬洪海從黨建工作成效的角度指出國家扶貧開發(fā)與基層組織建設(shè)已經(jīng)緊密結(jié)合起來，頂層設(shè)計(jì)在“精準(zhǔn)扶貧”中已經(jīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用，基層組織責(zé)任也在不斷的落實(shí)之中，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役已經(jīng)取得了初步勝利。[2]學(xué)者黃承偉等人認(rèn)為，在十六大召開以來，國家扶貧治理體系在不斷完善之中，為開展專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、以及社會扶貧提供了巨大的機(jī)會與空間?！熬珳?zhǔn)扶貧”在國家政策引導(dǎo)與國家上層建筑建設(shè)中拓寬了渠道、增加了資源、提升了水平。[3]在政府主導(dǎo)與群眾自愿的工作原則下，貧困地區(qū)的設(shè)施得到改善，產(chǎn)業(yè)扶貧初具規(guī)模，貧困戶故步自封的觀念有所改變，實(shí)現(xiàn)了物資扶貧與精神扶貧的統(tǒng)一。[4]

與此同時(shí)，“精準(zhǔn)扶貧”工作雖然已經(jīng)開展近兩年，但在扶貧開發(fā)過程中仍存在一些問題，國內(nèi)學(xué)者在對政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧問題研究中主要涉及三個(gè)方面：一是扶貧對象精準(zhǔn)識別困難；二是扶貧工作效率低，偏離原發(fā)展軌道。三是貧困程度與扶貧績效考核困難。從扶貧對象精準(zhǔn)識別困難來說，學(xué)者陸漢文認(rèn)為政府主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧會增加貧困人口識別工作的難度。這主要是因?yàn)檎陂_展貧困人口識別過程中會容易產(chǎn)生政府與貧困戶的矛盾。貧困戶的識別人員一般是基層官員，但由于政府與基層官員之間聯(lián)系不緊密，對官員的政績考核失效，貧困人口識別工作往往難以進(jìn)行。[5]從扶貧工作偏離原發(fā)展軌道來說，黃妮在《論精準(zhǔn)扶貧中行政責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建》中指出，在精準(zhǔn)扶貧中，部分政府官員仍有“熟人圈子”觀念，這使一些符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口排除在幫扶體系之外。駐村幫扶的領(lǐng)導(dǎo)干部脫離政府責(zé)任考核，扶貧治理能力相對較弱，因而扶貧的實(shí)際成效無法落實(shí)。此外，過于形式化的監(jiān)督機(jī)制較為單一且缺乏可操作性，這樣造成了在扶貧中政府的違規(guī)行為愈演愈烈，偏離了扶貧的原本發(fā)展軌道。[6]從貧困程度與扶貧績效考核困難來說，唐麗霞對政府實(shí)施的政策做了詳細(xì)研究，提出了政策實(shí)踐過程中的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中農(nóng)戶識別的技術(shù)困境以及當(dāng)前的扶貧績效考核困境。她提出貧困戶的識別程度低主要有兩個(gè)原因，一是貧困農(nóng)戶在逐級指標(biāo)分配法下不能夠被完全識別，二是貧困標(biāo)準(zhǔn)的不精確貧困戶的貧困程度難以確認(rèn)。在扶貧績效方面，她認(rèn)為當(dāng)前扶貧績效考核出現(xiàn)困難是因?yàn)檎恼冊V求太明顯，績效考核越來越趨于形式化。[7]

相比于政府主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧效果和問題研究，國內(nèi)學(xué)者對于精準(zhǔn)扶貧對策的研究篇幅較多。而主要對策集中在整合扶貧資源、構(gòu)建瞄準(zhǔn)機(jī)制、善用扶貧資金等方面。鄧維杰認(rèn)為“兩項(xiàng)制度銜接”政策之所以實(shí)施績效不高，是因?yàn)闆]有構(gòu)建瞄準(zhǔn)機(jī)制，要做到真正的精準(zhǔn)扶貧，就應(yīng)該將可以界定的貧困戶早日納入扶貧體系，加強(qiáng)對貧困戶的識別和管理，以便減少扶貧過程中對貧困戶的排斥。[8]莫元圓以“2020年農(nóng)村人口全部脫貧”為口號，提出了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的路徑。強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧最重要的一點(diǎn)就是完善扶貧機(jī)制和創(chuàng)新扶貧管理制度，這需要政府整合扶貧資源，落實(shí)權(quán)責(zé)，調(diào)動(dòng)社會資源，同時(shí)對使用資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。[9]國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會主任委員范小建在《扶貧攻堅(jiān)的中國式探索》中提出，我們在目前的情境下需要?jiǎng)?chuàng)新扶貧模式。這種扶貧模式需要我們加大投入以夯實(shí)基礎(chǔ)，需要我們完善機(jī)制以標(biāo)本兼職，需要我們貫徹落實(shí)“攻堅(jiān)扶貧計(jì)劃”，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，建設(shè)中國特色的精準(zhǔn)扶貧。[10]

從上述關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究進(jìn)展來看，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)政府主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧研究成果日漸豐富和拓展。研究的內(nèi)容主要集中在三個(gè)方面：政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧所產(chǎn)生的社會作用，政府主導(dǎo)下精準(zhǔn)扶貧所出現(xiàn)的瞄準(zhǔn)低效化、考核“形式化”、政府行為偏差等問題及相應(yīng)的政策建議。但大都只是單純提出精準(zhǔn)績效考核機(jī)制的缺失和監(jiān)管不力這種精準(zhǔn)扶貧的問題，從政府職能轉(zhuǎn)變的視角對精準(zhǔn)扶貧工作開展進(jìn)行政策設(shè)計(jì)的研究成果較少。在筆者看來，學(xué)者們對我國政府在扶貧中承擔(dān)的職能所存在的問題認(rèn)識不足，鮮有重視政府在扶貧領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變對于精準(zhǔn)扶貧工作績效提升的作用，或者說政府職能的缺陷和轉(zhuǎn)變被學(xué)者們有意無意地忽視了。精準(zhǔn)扶貧工作績效提升的引導(dǎo)力和主導(dǎo)力都依賴于政府力量，政府職能轉(zhuǎn)變在很大程度上會影響到精準(zhǔn)扶貧績效。因此，筆者認(rèn)為，在未來“十三五”精準(zhǔn)脫貧的新形勢下，能否將政府職能轉(zhuǎn)變與精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制有效結(jié)合，才是解決精準(zhǔn)扶貧工作出現(xiàn)問題的關(guān)鍵點(diǎn)，這需要理論界進(jìn)一步深入研究。

二、精準(zhǔn)扶貧績效困境亟需政府職能轉(zhuǎn)變

（一）精準(zhǔn)扶貧的績效困境

1.扶貧部門職權(quán)過于集中。政府過度行政化的問題在扶貧工作開展之初就已經(jīng)顯現(xiàn)。現(xiàn)今的扶貧工作雖然擴(kuò)大了行政管理體系，增加了社會參與程度，但是在一些工作細(xì)處仍會體現(xiàn)扶貧部門職權(quán)集中以及過度行政化的弊端。由于扶貧部門職權(quán)過于集中而產(chǎn)生的比較典型的社會問題就是扶貧領(lǐng)域的貪腐。自扶貧工作開展以來，“扶貧資金”就成了一些人眼中的唐僧肉，克扣資金，優(yōu)待親友，接受賄賂等貪腐問題屢見不鮮。根據(jù)中紀(jì)委的最新統(tǒng)計(jì)，近幾年來的貪腐案件中，涉及扶貧領(lǐng)域的大多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和農(nóng)村基層組織。究其原因，監(jiān)管不善是根本原因。在政府體系下監(jiān)管不善勢必會阻礙扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的開展，影響扶貧的績效。從另一個(gè)角度說，政府主導(dǎo)扶貧工作無疑是合理的，但是政府主導(dǎo)并不意味著政府需要事必躬親。一些地方政府考量扶貧工作時(shí)，往往忽視貧困地區(qū)的差異性，忽視一些看似微小但至關(guān)重要的環(huán)節(jié)的作用。政府在扶貧工作中也扮演著多重角色，上到戰(zhàn)略與政策制定，下到確定貧困戶具體情況，這就好像在做一件衣服，從設(shè)計(jì)到裁剪再到售貨完全不需要其他輔助。這樣的過度集權(quán)化往往會導(dǎo)致扶貧工作效率降低，資源分配難以順暢，同時(shí)妨礙了社會力量參與扶貧的主動(dòng)性和積極性，難以評估社會力量在扶貧中的成效。打個(gè)比方說，扶貧部門具有扶貧項(xiàng)目的委托權(quán)，如果扶貧部門將扶貧項(xiàng)目委托給生產(chǎn)部門實(shí)施，那么生產(chǎn)部門在進(jìn)行扶貧的過程中往往會按照生產(chǎn)發(fā)展的套路去操作“精準(zhǔn)扶貧”，這樣不對口的委托會使工作效率下降，難以保障扶貧的精準(zhǔn)性與科學(xué)性。扶貧工作需要自上而下的開展，同時(shí)也需要自下而上的審視，扶貧部門職權(quán)的過度集中不僅不利于扶貧工作成效的反饋，也不利于決策之后評估工作的健康進(jìn)行。

2.扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制尚未建立。當(dāng)前我國扶貧工作開展的一個(gè)難點(diǎn)在于尚未建立完善的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。這個(gè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制應(yīng)該包含扶貧對象識別與管理機(jī)制、駐村工作幫扶機(jī)制、針對地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制、資源整合機(jī)制。所謂動(dòng)態(tài)管理即是指針對貧困地區(qū)貧困人口實(shí)況，開展與之相符的扶貧措施，實(shí)現(xiàn)幫助貧困人口脫貧的目標(biāo)。

我國人口基數(shù)大，貧困人口較多且分布較分散，扶貧對象多為主觀推測而來，對于扶貧的調(diào)研工作開展的不夠深入，常常會出現(xiàn)扶貧對象無法準(zhǔn)確識別的狀況。與此同時(shí)，在已經(jīng)確定了的扶貧對象的管理上，國家尚未建構(gòu)一個(gè)普遍適用的分類管理體系，一些貧困對象在初期響應(yīng)國家政策，跟隨政府引導(dǎo)，但是在后期由于政府沒有跟進(jìn)管理，進(jìn)行有效的針對性扶持，重返貧困者不在少數(shù)。這使前期的扶貧投入成了一個(gè)形式化的過程，未起到真正的作用。就拿對于少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧來說，西南和西北邊遠(yuǎn)地區(qū)人口分散，且人數(shù)相對于中東部地區(qū)較少，貧困密度大，在扶貧過程中要考慮地形氣候等地理因素以及少數(shù)民族意愿和可接受度等人為因素。考慮的因素復(fù)雜，就需要深入的調(diào)查研究，也需要政府采用“因材施教”的方式對少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，這樣“動(dòng)態(tài)”才得以實(shí)現(xiàn)。

駐村幫扶機(jī)制的構(gòu)建是以基層干部為駐村主體，對于貧困地區(qū)的貧困戶進(jìn)行“一對一”的幫扶。我國部分試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)在初步確立了駐村幫扶機(jī)制，但是其運(yùn)行過程帶有行政化色彩，不夠靈活。如，一些干部對待扶貧工作態(tài)度敷衍，趨于表面化、形式化。駐村干部多來自于不同的單位，與貧困地區(qū)生活脫軌，不了解農(nóng)村貧困狀況，不能夠與貧困戶打成一片，致使人際資源關(guān)系緊張，貧困戶的熱情難以調(diào)動(dòng)。駐村干部的考核機(jī)制在這種情況下難以建立，激勵(lì)制度形同虛設(shè)。

在扶貧過程中，扶貧項(xiàng)目無法交予市場承接，貧困地區(qū)與市場脫軌，市場的功用得不到有效發(fā)揮。以廣西壯族自治區(qū)為例，貧困地區(qū)的核心特征是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，石漠化地區(qū)貧困戶比重大。而經(jīng)過調(diào)研顯示，因地制宜地實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧是廣西打贏精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵步驟。因地制宜就是指要認(rèn)真考查廣西的地理因素，以廣西特有的生態(tài)優(yōu)勢，承接產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)。但值得注意的是，因地制宜地實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧不僅需要政府各部門的支持與銜接，也需要在充分的市場競爭條件下引入人才與技術(shù)，這在目前來說都是不易實(shí)現(xiàn)的。由于針對地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制未能建立，地區(qū)扶貧的效果未能放大。

在“精準(zhǔn)扶貧”中，扶貧資源分配不均衡也加劇了地區(qū)貧困程度的不協(xié)調(diào)。我國的扶貧片區(qū)較為廣泛，如果不能夠?qū)崟r(shí)考核資源與貧困地區(qū)的匹配程度，就極容易導(dǎo)致資源使用在某一個(gè)貧困地區(qū)過剩，而在另一個(gè)貧困地區(qū)短缺的問題。迄今為止，我國仍有部分貧困地區(qū)連最為基本的公共設(shè)施都沒有建立，其本身的基礎(chǔ)條件也相對較差，這些地區(qū)不僅沒有享受到扶貧資源，而且其貧困程度也拉低了整體扶貧的效果，不利于進(jìn)行有效改革，也不利于扶貧工作整體績效考核評估。

3.扶貧對象的主體意識缺乏。在我國，農(nóng)民是“精準(zhǔn)扶貧”的主體對象，也是扶貧政策與措施的主要主體。但是開展扶貧工作以來，他們的“主體”身份并沒有體現(xiàn)出來。文化水平偏低、黨員干部稀少、傳統(tǒng)倫理觀念限制以及安于現(xiàn)狀的心理狀態(tài)等原因使農(nóng)民的主體意識相對缺乏。在扶貧工作過程中，許多農(nóng)民沒有意識到國家政策的惠民性，一些農(nóng)民甚至認(rèn)為他們不是干部，就沒有參與政治生活的權(quán)利，國家的大政方針?biāo)麄儾恍枰P(guān)注也不需要參與。貧困地區(qū)的農(nóng)民往往以家族群體利益為導(dǎo)向，忽視集體利益與國家利益，一些人在長期貧困的生活狀態(tài)下產(chǎn)生了對政府的不信任。農(nóng)民自主脫貧的積極性不高，熱情度消減。欲扶貧先扶志，現(xiàn)今對多個(gè)農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研顯示，多數(shù)農(nóng)民只能看到自己的一畝三分地產(chǎn)量有沒有變多，卻沒有重視自身在精準(zhǔn)扶貧中的作用。他們大都不思考為什么國家要扶貧，只考慮國家給到實(shí)處的資金有多少，這些資金有沒有用到自己身上?！熬珳?zhǔn)扶貧”政策在扶貧對象主體意識缺乏的情況下融入貧困地區(qū)很難。國家識別的不少扶貧對象沒有得到政策惠及，貧困情況沒有得到相應(yīng)改善，農(nóng)民的民主決策、民主監(jiān)督作用沒有得到充分發(fā)揮，扶貧績效考核的難度因此增加。

4.扶貧監(jiān)督考核體系流于形式。目前，我國獨(dú)立的扶貧項(xiàng)目評估機(jī)構(gòu)已經(jīng)在一些地區(qū)的多層級中設(shè)立，但是執(zhí)行機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目評估機(jī)構(gòu)數(shù)量不等，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的缺乏阻礙了扶貧考核體系的建立。另外，我國的貧困地區(qū)差異性較大，貧困程度、扶貧工作進(jìn)行的程度，扶貧所采用的措施和方法大都不同，全面的科學(xué)的扶貧績效評估制度尚未建立，造成了評估指標(biāo)不明晰、扶貧下一階段目標(biāo)不明確的狀況，扶貧項(xiàng)目實(shí)施的可持續(xù)性不強(qiáng)，扶貧考核機(jī)制成了表面化的“紙上談兵”。從監(jiān)督的層面上說，政府進(jìn)行扶貧項(xiàng)目監(jiān)督缺乏客觀性，社會力量的積極性又難以調(diào)動(dòng)，無法充當(dāng)穩(wěn)定的第三方監(jiān)督組織，監(jiān)督就出現(xiàn)了雙重困難，不利于扶貧的績效考核。回訪機(jī)制作為扶貧考核體系中的重要環(huán)節(jié)，在監(jiān)督考核的形式化中往往被忽視。如在四川部分山區(qū)扶貧開發(fā)項(xiàng)目預(yù)計(jì)實(shí)施周期為五到十年，這樣的長周期需要連續(xù)的監(jiān)督考核機(jī)制，并且需要建立有效的回訪機(jī)制，以便發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行中的新問題，為后續(xù)項(xiàng)目的進(jìn)行提供階段目標(biāo)。如果回訪機(jī)制無法在項(xiàng)目中得到體現(xiàn)，那么五到十年的項(xiàng)目周期只會白白浪費(fèi)人力物力。相關(guān)調(diào)研表明，在沒有實(shí)際適用的監(jiān)督考核體系的貧困地區(qū)中，返貧困率也會提升。只有讓扶貧監(jiān)督考核體系擺脫形式化，著眼于實(shí)際，講“真”，講“實(shí)”，才能有效促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展。

5.社會參與扶貧機(jī)制仍需完善。社會力量是扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要“后備軍”，但目前這個(gè)“后備軍”的規(guī)模還不壯大。自《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會參與機(jī)制實(shí)施方案》頒布之后，精準(zhǔn)扶貧工作面開始擴(kuò)大。四川省和甘肅省率先進(jìn)行調(diào)動(dòng)社會力量，創(chuàng)新扶貧機(jī)制的探索。但是由于試點(diǎn)開發(fā)社會參與機(jī)制貧困地區(qū)較少，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力落后，且對于財(cái)政資金與資源的發(fā)放需求較大，社會力量即使調(diào)動(dòng)，相比于我國的總體社會力量來說顯得微不足道。此外，我國的人口分布不均，東部人口密度高于西部，而貧困地區(qū)多集中在西部。這樣也不易實(shí)現(xiàn)東西部的人員調(diào)動(dòng)，社會力量的組織群體沒有條件壯大。與此同時(shí)，我國的社會參與扶貧機(jī)制尚未建立，社會力量作為第三方支援組織無法站在前線，社會的資源難以調(diào)動(dòng)，市場進(jìn)入扶貧地區(qū)在社會力量重重受阻的情況下成為空談。從目前的情況來看，社會參與扶貧的效率也不高，這主要是因?yàn)樯鐣α坎粚冱h政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，缺乏核心領(lǐng)導(dǎo)人物帶動(dòng)，在開展扶貧救濟(jì)的工作中有時(shí)像一只無頭蒼蠅，亂撞亂扶。社會力量參與扶貧在不能保證“質(zhì)”與“量”情況下發(fā)揮的作用極為有限，甚至對“精準(zhǔn)扶貧”績效體系建設(shè)有害無利。

（二）精準(zhǔn)扶貧的績效與政府職能轉(zhuǎn)變的契合

1.改革政府經(jīng)濟(jì)職能，提高扶貧資金使用效率。在政府行政化體系下，由于缺少監(jiān)督制約機(jī)制，政府權(quán)力過于集中，市場干預(yù)力量不強(qiáng)，掌握扶貧資金的官員們?nèi)菀资芾骝?qū)動(dòng)，造成扶貧資金沒有用到實(shí)處去。政府的行政管理方式過于死板，在很多環(huán)節(jié)過于強(qiáng)調(diào)形式，也會導(dǎo)致扶貧資金的重復(fù)使用，產(chǎn)生扶貧資金流失與浪費(fèi)的情況。為了保障扶貧資金能夠落實(shí)到貧困戶中，提升扶貧資金的使用效率，需要政府發(fā)揮好作用，對原有的政府體系下的扶貧機(jī)制和扶貧資金管理體制進(jìn)行自上而下的改革和自下而上的監(jiān)督。只有護(hù)住扶貧資金，才能夠?yàn)榉鲐毠ぷ魈峁┙?jīng)濟(jì)動(dòng)力，才能夠讓“精準(zhǔn)扶貧”有績效可言。由此，政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。

2.發(fā)揮政府文化職能，為提高精準(zhǔn)扶貧績效提供精神動(dòng)力?！熬珳?zhǔn)扶貧”不僅要在物資上扶貧，也需要在精神上扶貧。當(dāng)前我國貧困人口教育水平不高，對國家新政策缺乏充分認(rèn)識，沒有意識到身為公民的權(quán)利與義務(wù)，這在一定程度上阻礙了扶貧工作的開展。因此，政府的文化職能亟待發(fā)揮。政府需要制定貧困地區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略，改進(jìn)貧困地區(qū)辦學(xué)，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)。同時(shí)也應(yīng)該引導(dǎo)文化事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)社會主義核心價(jià)值觀的傳播，為黨和政府工作積蓄力量。在人心穩(wěn)定、群眾支持的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧的效果將會更加顯著。政府發(fā)揮文化職能為精準(zhǔn)扶貧績效提升提供正能量。

3.穩(wěn)定政府社會職能，公正合理地分配社會資源。政府的社會職能中有一個(gè)很重要的點(diǎn)，即調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障的職能。這個(gè)職能體現(xiàn)了政府對于社會資源的調(diào)節(jié)作用。政府需要運(yùn)用各種手段來調(diào)節(jié)社會分配，縮小發(fā)展差距，提高社會整體福利水平。穩(wěn)定政府的社會職能對于合理地分配扶貧資源，縮小貧困地區(qū)發(fā)展差距有很大意義。雖然做到一碗水端平是極不容易的，但是政府只需走穩(wěn)走平，做到相對公正，就可以為扶貧工作開展?fàn)I造一個(gè)良好的環(huán)境。如此，對于扶貧績效的提升有很大助益。可以說，穩(wěn)定政府社會職能，促進(jìn)政府公正合理地分配社會資源，在精準(zhǔn)扶貧的“棋盤”上是必下之棋。

三、政府職能轉(zhuǎn)變視角下的精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制建構(gòu)

針對我國當(dāng)前政府體系下的扶貧績效困境，以政府職能轉(zhuǎn)變的視角完善精準(zhǔn)扶貧績效體系，確保精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要建構(gòu)科學(xué)、合理、有效的精準(zhǔn)扶貧績效體系。

（一）強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮好政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行監(jiān)督功能

通過深入“簡政放權(quán)”的理念促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?！昂喺艡?quán)”仍是以政府為主導(dǎo)開展扶貧工作，政府承擔(dān)的相關(guān)事務(wù)工作可以適當(dāng)下移，但要有重點(diǎn)地發(fā)揮其職能。政府應(yīng)該充分發(fā)揮其行政職能，做好頂層設(shè)計(jì)，配合擬定扶貧開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)、方針政策和規(guī)劃，同時(shí)發(fā)揮督辦檢查職能，加大監(jiān)督力度，在政策方針的輔助下提升精準(zhǔn)扶貧績效。在政策執(zhí)行上，要做到省市縣三級聯(lián)動(dòng)，因地施策，因戶施策，精準(zhǔn)執(zhí)行國家政策要求。在三級聯(lián)動(dòng)的同時(shí)也要建設(shè)三級監(jiān)督體系，即由省來監(jiān)督市，由市來監(jiān)督縣，由社會組織和社會力量來監(jiān)督“省、市、縣”這三級的工作，形成協(xié)同共進(jìn)的監(jiān)督格局。改變政府事無巨細(xì)、親力親為的局面，需要政府適當(dāng)分權(quán)，如，將調(diào)研調(diào)查委托給從事社會科學(xué)研究的學(xué)者，減少黨政干部下鄉(xiāng)調(diào)研的比率，提升調(diào)研數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；將整合與分配扶貧資源分成多步驟進(jìn)行，在政府與市場之間尋找平衡點(diǎn)，由政府稍作引導(dǎo)，市場自主調(diào)整資源；將政府的部分評估功能委托給社會組織，社會組織作為第三方評估，減輕政府的工作負(fù)擔(dān)的同時(shí)也有助于加大評估的公正性，體現(xiàn)評估過程的民主性。政府“簡政放權(quán)”，在科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督等職能的轉(zhuǎn)變，有利于精準(zhǔn)扶貧增加其精準(zhǔn)性，并且為建立科學(xué)的評估機(jī)制提供保障。

（二）注重扶貧資源與信息的有效整合，建立扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

構(gòu)建“動(dòng)態(tài)管理機(jī)制”的一個(gè)核心關(guān)鍵詞是“與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)事求是”。與時(shí)俱進(jìn)就是要注重扶貧的實(shí)時(shí)性，及時(shí)性，實(shí)事求是就是將變化中的貧困狀況與實(shí)際結(jié)合起來，讓信息接收速度與扶貧工作相適應(yīng)，從而達(dá)到資源的有效整合。筆者認(rèn)為，建立扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制還是要從前文中所提到的“扶貧對象識別與管理機(jī)制、駐村工作幫扶機(jī)制、針對地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制、資源整合機(jī)制”這四個(gè)子機(jī)制入手。從扶貧對象識別和管理的方式來說，扶貧部門可以采用信息化識別與管理，將貧困治理劃分為三個(gè)階段——扶貧初始、貧困狀況中期評估與扶貧收尾，然后將已經(jīng)識別的貧困對象的基本數(shù)據(jù)在電腦上錄入，對這些已經(jīng)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行階段性更新，對可測量的資料進(jìn)行精準(zhǔn)分析，從而增進(jìn)扶貧效果。從駐村工作幫扶機(jī)制來看，建構(gòu)的關(guān)鍵點(diǎn)在于基層干部需要深入了解貧困地區(qū)狀況，幫扶干部要做到這一點(diǎn)，需要將日常生活融入貧困對象中去，多與貧困地區(qū)的村官黨員交流，將“駐村”當(dāng)成“駐家”，同時(shí)基層干部要及時(shí)向上級反饋信息，保證信息的準(zhǔn)確與暢通，減輕貧困地區(qū)的貧困動(dòng)態(tài)波動(dòng)程度。產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制和資源整合機(jī)制則是動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的一個(gè)核心，二者相輔相成，資源整合機(jī)制有助于整合地區(qū)資源，瞄準(zhǔn)資源需求，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制推動(dòng)貧困地區(qū)的市場構(gòu)建，有助于市場進(jìn)入貧困地區(qū)后進(jìn)行資源整合。扶貧的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制需要政府通過多渠道采集信息，將扶貧資源與信息高度整合，這樣才能使資源得到有效發(fā)揮。

（三）培育貧困主體的主動(dòng)脫貧能力，增強(qiáng)扶貧績效內(nèi)生動(dòng)力

目前，在很多地方，貧困對象的主體意識不強(qiáng)，自主脫貧的積極性不高，自主脫貧的能力尚不具備。要解決這個(gè)問題，應(yīng)該先從培養(yǎng)貧困對象的主體意識著手。政府應(yīng)在貧困地區(qū)加強(qiáng)民主宣傳與政策教育，讓廣大貧困對象轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，接受新觀念，發(fā)揮主動(dòng)性，增強(qiáng)主體意識。扶貧工作在進(jìn)行時(shí)應(yīng)該遵循先“個(gè)別化”，再“普遍化”的原則，也就是說，扶貧工作從意愿強(qiáng)烈的貧困戶開始，高效率幫助這些貧困戶改善貧困狀況，讓先享受到“精準(zhǔn)扶貧”成果的貧困戶發(fā)揮“榜樣”作用。如此一來，其他貧困戶對于扶貧政策的支持力度會提升，自主脫貧的意愿增強(qiáng)?！笆谥贼~，不如授之以漁”，在培養(yǎng)了貧困主體的自主脫貧意愿之后，針對貧困地區(qū)情況要適當(dāng)引入人力與技術(shù)資源，以”TOT培訓(xùn)模式”（培訓(xùn)師對培訓(xùn)師的培訓(xùn)，是指專業(yè)培訓(xùn)師培訓(xùn)少部分學(xué)員，學(xué)員接收知識后成為培訓(xùn)師對其他學(xué)員進(jìn)行再培訓(xùn)）對農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的知識與技術(shù)培訓(xùn)，激發(fā)貧困主體的自主脫貧能力，為政府工作節(jié)省事節(jié)，增強(qiáng)扶貧績效內(nèi)生動(dòng)力。

（四）推動(dòng)第三方介入扶貧績效考核，構(gòu)建扶貧績效監(jiān)督考核長效體系

第三方力量包含社會組織與團(tuán)體以及市場。第三方力量在政府與扶貧對象之間搭建了一個(gè)橋梁，它有助于將政府、社會、市場的資源疏通并連接在一起。推動(dòng)第三方介入扶貧績效考核，應(yīng)該考慮在扶貧績效考核的哪個(gè)環(huán)節(jié)讓第三方介入以及第三方力量在介入扶貧績效考核中應(yīng)該采用何種方法，才能在扶貧績效監(jiān)督考核長效體系中扮演重要角色。筆者認(rèn)為，第三方力量與政府是合作關(guān)系，因此應(yīng)該采取“全權(quán)參與，部分執(zhí)行”的介入形式。即第三方力量在扶貧績效考核中以監(jiān)督觀察的形式全程參與，在扶貧項(xiàng)目中間環(huán)節(jié)行使考核考評的權(quán)利，在扶貧項(xiàng)目終端評估環(huán)節(jié)，提出評估意見作為政府扶貧績效考核的指標(biāo)。第三方力量以觀察監(jiān)督的形式全權(quán)參與保證了政府工作的公開化，彌補(bǔ)了政府的監(jiān)督職能的漏洞，讓政府難以發(fā)現(xiàn)的隱匿問題浮出水面。第三方力量不完全以執(zhí)行的形式介入是為了保障政府的主導(dǎo)性，績效考核長效體系需要在政府的主導(dǎo)下才有可能建立起來，而第三方力量介入扶貧績效考核是錦上添花。在第三方力量介入扶貧績效考核中之后，應(yīng)該采取專項(xiàng)調(diào)查，市場核查、實(shí)地核查以及走基層聽民聲等方式進(jìn)行周期性的有計(jì)劃的考核，第三方評估作為民意反饋，能夠更清楚地看到扶貧工作的不足之處。因此，盡快引入第三方評估，使之介入扶貧績效考核中，扶貧績效監(jiān)督考核長效體系的構(gòu)建才能落到實(shí)處。

（五）拓展社會扶貧領(lǐng)域，激發(fā)扶貧績效提升活力

拓展社會扶貧領(lǐng)域，不僅指在地域上的拓展，也指在援助資源上的拓展。地域上的拓展是指地方政府聯(lián)動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，開啟對接與合作模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對于貧困地區(qū)的幫扶與資源轉(zhuǎn)移，加快貧困地區(qū)扶貧工作的開展，增添扶貧績效提升的活力。貧困地區(qū)在政府發(fā)揮職能、黨政機(jī)關(guān)充分動(dòng)員的基礎(chǔ)上，要廣泛聯(lián)系社會組織與企事業(yè)單位，讓他們對扶貧進(jìn)行支援。企業(yè)旗下的慈善基金會，事業(yè)單位組織建立的工會，以助人自助為宗旨的社會工作機(jī)構(gòu)都可以作為拓寬扶貧領(lǐng)域的援助資源。政府可以采取購買服務(wù)的方式，將一些扶貧項(xiàng)目委托給執(zhí)行能力較強(qiáng)具備公益性的社會組織。這樣既有利于社會組織積極參與扶貧工作，又能夠提升政府工作績效?？傊卣股鐣鲐氼I(lǐng)域有助于凝聚社會力量，穩(wěn)固民心，激發(fā)政府與社會組織在扶貧績效提升中的動(dòng)力。

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