羅鳳梅

摘要：財產(chǎn)申報發(fā)展至今天，在我國仍處試點階段，舉步維艱，這不僅有客觀因素還有主觀因素。主觀因素主要基于財產(chǎn)申報主體的多重角色沖突，公務員隱私權和公民知情權的沖突，憲政與民主觀念的薄弱以及對風險可能性的顧慮等。為有效化解主觀方面的阻力，首先公務員隊伍應樹立正確的權力觀，增強對財產(chǎn)申報的認同度；其次要完善公開制度，保障公民知情權的同時保護公務員隱私權；第三要加大違法成本，對違反申報制度者處罰的同時懲戒濫用知情權者；第四應采取自上而下推行策略，高層率先垂范的同時地方逐級擴大，推動公務員財產(chǎn)申報的早日實施。

關鍵詞：財產(chǎn)申報制；實施阻力；主觀因素；突破途徑

中圖分類號：D5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3160（2016）05-0120-05

一、制度實施與人的主觀因素之間的邏輯關系

制度是人的創(chuàng)造物，根源于人的現(xiàn)實需求，是故人作為制度的主體，是制度中最活躍的因素。馬克思說：“人作為對象性、感性的存在物，是一個受動的存在物；而由于這個存在物感受到自己的苦惱，所以有情欲的存在物。情欲是人強烈追求自己的對象的本質(zhì)性力量?！盵1]P122所以人與制度之間除了創(chuàng)造主體與創(chuàng)造對象之間的關系之外，還存在另一層關系，即作為感受主體的人和作為被感受對象的制度之間的關系。這兩層關系都與人的主觀相聯(lián)系，直接決定制度的優(yōu)劣以及制度的實施與否。

（一）創(chuàng)造主體與創(chuàng)造對象的關系

制度的產(chǎn)生源于人類群體性生活，群體性生活離不開秩序，秩序使得人與人之間能夠有序交往互動。人類社會與動物界一個很大區(qū)別在于人類秩序從總體上來說能夠使其逐漸擺脫“叢林法則”，實現(xiàn)人性的光輝。因此，歷史上不同時期、不同族群的人不斷運用習慣、倫理、道德來確立社會秩序。然而隨著群體性生活人數(shù)越來越多，人們發(fā)現(xiàn)習慣、倫理、道德已不足以讓社會井然有序，為此人們選擇建立一些制度（規(guī)則、機制、體制等等），防止無序狀態(tài)的出現(xiàn)，以實現(xiàn)自己對于理想社會的憧憬。在這個過程中，人是制度的創(chuàng)造者，制度則是創(chuàng)造對象。創(chuàng)造者創(chuàng)造制度的初衷是為了社會良性互動，不斷達到理想狀態(tài)，所以從這一層面講，人類應該并且愿意盡可能創(chuàng)造出最優(yōu)秀的制度。然而創(chuàng)造主體并不是所有社會主體，而是部分代表性人群，因此制度的完善與否實際在一定程度上取決于部分代表性人群的智慧。具體到財產(chǎn)申報制度，創(chuàng)造該制度的主體不是民眾，而是部分政府公務員，該部分公務員的智慧對此制度的健全與否起著較大決定作用。

（二）感受主體與感受對象的關系

由上述馬克思的觀點可知，人是制度的感受主體，而制度是一種約束人類行為的規(guī)則，那么感受主體是否接受這一制度則取決于該制度是否會給他（們）自身帶來苦惱和難受。財產(chǎn)申報制度的感受主體包括民眾和公務員，其中公務員作為感受主體包括兩類：一類兼創(chuàng)造主體和感受主體于一身，另一類是和民眾一樣的單純感受主體。民眾作為感受主體之一，對財產(chǎn)申報制度自然歡欣鼓舞，而公務員作為另一感受主體，則不一定欣然接受，因為前者能從這一制度的實施中獲利（如監(jiān)督、防止權力濫用，政府更清廉，社會更公平正義，甚至是獵奇心理滿足等等），而后者得到的是更多的約束（財產(chǎn)被公眾知曉，尤其是部分腐敗分子的腐敗行為被制約、腐敗資金暴露等等）。公共選擇理論告訴我們，追求個人利益最大化是人的本性，改革一旦影響到個人利益，選擇趨利避害，抵觸、放棄改革則是人的第一反應。所以這一制度的實施還取決于不同利益主體之間的博弈均衡狀態(tài)與政府的理性選擇，各種利益集團的利益博弈與力量對比往往決定了制度的優(yōu)劣和實施速度。

二、家庭財產(chǎn)申報制度實施阻力之主觀因素分析

（一）財產(chǎn)申報主體[2]角色沖突

“角色”一詞來源于戲劇，指演員在戲劇舞臺上所扮演的劇中人物及其行為模式。英國戲劇家莎士比亞說：“全世界是一個舞臺，所有的男人和女人都是演員，他們各有自己的進口與出口，一個人在一生中扮演許多角色。”社會角色是指處于一定社會地位的個體，根據(jù)社會的客觀期望，借助自己的主觀能力適應社會環(huán)境所表現(xiàn)出來的行為模式。[3]P80戲劇舞臺是個小舞臺，社會是個大舞臺，人們在這個大舞臺上扮演的不只是一個社會角色，多個社會角色集于一身容易使個人陷入矛盾困境。因為不同的社會角色有不同的權利和義務，而且不同的社會角色面臨不同的人，不同的人對社會角色承擔者的期望不同，為了達到不同期望各種角色可能出現(xiàn)沖突和抵觸。

公務員就是一個多重角色承擔者。首先，作為人類普通個體而存在的“私人”，公務員擁有一般社會成員所應當承擔的權利和義務。其次，公務員是“公共人”，在行政組織中承擔其職位所賦予的權利和義務?！肮踩恕贝淼氖巧鐣怖?，“私人”代表的是個人利益，公共利益與私人利益屬于不同性質(zhì)、不同身份、不同領域。公務員作為社會公共利益的代表，應以維護公共利益為目標，然而在其具體行政行為中卻發(fā)現(xiàn)有時維護公共利益會導致私人利益受損，維護私人利益會損害公共利益，這種情形下，“經(jīng)濟人”本性容易引誘公務員摒棄“公共人”角色，選在以個人利益為價值取向的“私人”角色，從而損害公共利益。對于財產(chǎn)申報制度的實施，公務員作為感受主體感到是一種約束，不但制約其不廉潔行為，而且還可能使部分腐敗分子置于牢獄之災的危險之中，顯然該制度的實施于其個人不利，因而一定程度增加了制度實施的阻力。筆者作為反腐敗專家王明高老師的課題組成員之一，在研究過程中采用隨機問卷調(diào)查方式發(fā)現(xiàn)，約93%的調(diào)查對象認為家庭財產(chǎn)申報制度實施的阻力主要來自領導階層。另外《法制日報》對包括阿勒泰在內(nèi)的一些新疆地州市官員隨機調(diào)查結果顯示：七成受訪官員反對財產(chǎn)申報制度，無所謂者占兩成，堅決支持的僅僅一成。[4]二份資料均應證了這一觀點。

（二）隱私權和知情權的沖突

隱私權的概念最早出現(xiàn)在美國法學家賽繆爾·沃倫（Samuel D.Warren）和路易斯·布蘭蒂斯（Louis D.Brandeis）在哈佛大學《法學評論》上發(fā)表的《隱私權》一文，他們認為隱私權是個人在通常情況下決定他的思想、觀點和情感在多大程度上與別人交流的權利。[5]英國《牛津法律大辭典》解釋隱私權是不受他人干擾的權利，是人的私生活不受侵犯或不得將人的私生活非法公開的權利要求。[6]P719我國不少學者對隱私權有自己的定義，但時至今日此概念的標準定義仍莫衷一是。在眾多的定義中，筆者覺得王利明老師的定義抓住了該權利的本質(zhì)，他認為隱私權是自然人享有的對其個人的、與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權。[7]P480從他的定義可知隱私權關鍵點一在于“隱”（隱藏起來，不愿意公開），二在于“私”（只屬于個人，與公眾利益無關）。

知情權概念最早于1878年由賓夕法尼亞州詹姆斯·威爾遜（James·Wilson）涉及，他說：“國民有權知道其代理人正在做或已經(jīng)做的事，對此絕不可任由秘密進行議事程序的立法機關隨意妄為”。[8]P397作為一種正式權利主張則是肯特·庫伯（Kent·Cooper）于1945年1月提出，他說：“公民有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息，尤其是政務信息的權利”。[9]P263當今知情權概念已得到共識，分為廣義和狹義，廣義指知悉、獲取信息的自由與權利，包括從官方或非官方知悉、獲取相關信息；狹義僅指知悉、獲取官方信息的自由與權利。

上述可知，隱私權和知情權作為現(xiàn)代文明兩個重要的人格權，是一對相互沖突的權利，因為人們一方面希望盡可能了解更多信息，另一方面又希望自己的信息不被知悉，二者自相矛盾。財產(chǎn)申報制度的實施顯然與公務員的隱私權和公民的知情權相關。公民想要了解公務員家庭財產(chǎn)相關信息，這是公民的知情權，然而家庭財產(chǎn)狀況屬于個人隱私，受隱私權保護。而且中國自古就有財不外露的訓誡，再加上個人信息和家庭財產(chǎn)的公開還可能給申報主體帶來一些干擾和影響（如可能吸引公眾和新聞媒體的關注，平靜的生活環(huán)境被打破，甚至可能會讓一些不法份子不正當利用，給自己及家人帶來人身和財產(chǎn)安全問題等等）。所以，當公民要求公務員公開家庭財產(chǎn)時，公務員有的徘徊在兩種權利之中，不情愿接受該制度，有的則以捍衛(wèi)隱私權為由，對該制度予以抵制。

（三）憲政與民主觀念的薄弱

憲政的實質(zhì)就是限制政府權力，保障公民權利。民主就是國家權力屬于人民，人民自己當家作主。憲政與民主觀念起源于西方，是現(xiàn)代政治文明的重要標志。然而我國由于早期商品經(jīng)濟沒有得到充分發(fā)展，社會主義民主政治制度不夠完善，再加上傳統(tǒng)文化以及習慣對國民的影響，[10]P39憲政民主觀念和現(xiàn)代法治觀念不強。相反，專制主義和特權思想在一些領導干部頭腦中仍然根深蒂固，比如有些領導干部把黨和人民賦予他們的權力當作自己的特權，生活上貪圖享受、奢靡腐爛、搞特殊化，工作上家長制、一言堂，聽不進不同意見，甚至對持異議的同志打擊報復，正如鄧小平同志說的：“不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人”，等等這些觀念不利于領導干部民主憲政觀念的形成。

因此，盡管隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，公民的法治意識、權利意識有所覺醒，公民逐漸有了監(jiān)督政府行為的愿望，但是由于民主憲政理念的薄弱，公民參與政治的熱情、意識以及方式仍然不足。而公務員作為制度實施的不利感受主體已存抵觸情緒，如果再加上憲政與民主觀念的薄弱，抵觸心理會更強。這些都無形中給財產(chǎn)申報制度的實施增加了阻力。

（四）對風險可能性的顧慮

首先，當前有個不爭的事實就是中國大部分財富掌握在少數(shù)人手中，中國貧富差距較大，而且在繼續(xù)加大。貧富差距基尼系數(shù)以0.4為警戒線，根據(jù)世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國這些年的基尼系數(shù)在0.45-0.53之間，處于貧富差距偏大狀況。中國有句古話：“不患寡而患不均”，貧富差距偏大會讓民眾產(chǎn)生不公正感，引發(fā)民眾心理失衡。貧富差距偏大，再加上大貪巨貪案件頻發(fā)，容易導致民眾仇官仇富心理增長，這從近十年來的群體性事件快速增長可以驗證。制度實施后，公務員申報財產(chǎn)如果大幅度超出民眾想象，勢必引起民眾更大心理失衡，從而導致官民對立，社會動蕩，此乃風險一。

其次，在制度不完善不健全情況下，官員因為“經(jīng)濟人”追逐利益的本性而發(fā)生了腐敗問題，一旦財產(chǎn)申報制度的實施，那部分收入很容易曝光，職位地位、甚至人身自由都將受到影響，所有責任全由官員一人承擔，未免有失公平。食色性也，期望所有官員成為圣人和賢人那是超理想主義。因此財產(chǎn)申報制度實施后的責任承擔不公平亦會導致公務員隊伍的情緒不穩(wěn)定，此乃風險二。

第三，財產(chǎn)申報制度的實施可能帶來經(jīng)濟風險。一旦該制度實施，腐敗所得如燙手山芋，不申報會被查處，申報了也會被查處。為了逃避責任追究，官員可能采取洗錢方式或者攜款外逃，從而導致國有資產(chǎn)流失。社科院2011年6月份報告顯示：20世紀90年代中期以來，貪官外逃人數(shù)高達16000至18000人，攜帶款項達8000億元人民幣。

綜上所述民眾心理失衡、公務員隊伍情緒不穩(wěn)、貪官及資金外逃是財產(chǎn)申報制度實施可能要面臨的風險，對風險的顧慮勢必成為制度實施的阻礙因素。

三、財產(chǎn)申報制度實施阻力之突破途徑

（一）樹立正確的權力觀，增強對財產(chǎn)申報制度的認同度

制定國家工作人員的財產(chǎn)申報制度其實不是技術問題，觀念才是真正的問題。要解決認識問題，我們就要從思想教育入手，讓公務員樹立正確的權力觀，拋棄抵觸情緒和心理障礙，從心里認可并接受該制度。

權力觀是人們對待權力的基本看法和態(tài)度。根據(jù)盧梭的“社會契約論”，權力來源于民眾的讓渡，民眾為了社會更加有序、公平和正義，讓渡自己手中的部分權力，組成國家權力，再委托個人或機關行使其權力。同樣，馬克思主義權力觀也認為權力來自于人民，植根于人民。由此可見，權力既非天賜亦非神授，而是來自于民眾的信任和委托，權力所帶來的地位、影響、社會地位并不是公務員的既得利益，更不是個人私有財產(chǎn)。因此，當公務員接受了民眾委托，獲得權力后，理應時刻把人民群眾當作國家民主政治生活的主人，對民眾負責，服務民眾并接受民眾監(jiān)督。習近平總書記曾強調(diào)：“任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督。”

有了正確的權力觀，那么當公民知情權和公務員隱私權相沖突時，誰該讓渡就很容易解決了。首先，前面王利明老師關于隱私權的定義中很重要的一點就是你所需要保護的個人隱私必須與公共利益無關，這是隱私權的前提條件。財產(chǎn)申報內(nèi)容是否與公共利益相關？從公務員個人角度來說，個人隱私被公開可能會帶來一些不利之處，但從公民的角度來說，了解公務員的相關財產(chǎn)信息并不只是為了滿足獵奇心理，更重要的是可以從這些信息一定程度上推導出公務員是否廉潔從政，從而有效發(fā)揮自己的監(jiān)督作用，防止權力尋租，使國家政府更加廉潔。前者為公務員個人利益，后者為社會公共利益，因此公務員隱私權的前提條件在財產(chǎn)申報制度中已不具備，該權利理應讓渡。而且恩格斯早在100多年前就指出：個人隱私一般應受到保護，但當個人私事甚至隱私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時，個人的私事就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分。它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報導不可回避的內(nèi)容。另外，我國刑法第395條規(guī)定：國家工作人員的財產(chǎn)、支出明顯超過合法收入，差額巨大的，可以責令說明來源。從這一規(guī)定可以推定公務員隱私權范圍不涵蓋財產(chǎn)，因為隱私肯定是不能被他人知曉，更無從談說明義務。

（二）完善公開制度，保障公民知情權的同時保護公務員隱私權

中國知網(wǎng)關于財產(chǎn)申報制度的完善建議有諸多論述，此處不贅述。為切實保障公民知情權，并有效保護申報主體的隱私權，此處重點強調(diào)財產(chǎn)申報公開制度的完善。信息公開可能被不正當利用，給申報主體帶來隱患，這是當前公務員隊伍的擔憂導致的阻力之一，但是如果光申報不公開，政府的公信力必然下降，因為公開是公務員財產(chǎn)申報制度的精髓和靈魂。為切實保障公民的知情權的同時有效解決解決公務員的顧慮，應該在公開環(huán)節(jié)的完善上下功夫。

首先，盡量完善公開資料信息含量，切實保障公民知情權。一方面，所公開的信息越清楚、詳盡，公民在行使知情權的同時可以一定程度上消除其對信息不透明的顧慮，減少負面推定的可能性，從而提高公務員在公民中的信任度，進而提升公民對黨和政府的信任度。另一方面，公開的信息量盡量完善既可以充分發(fā)揮人民群眾以及媒體輿論的監(jiān)督功能，又可以加強公務員的廉潔自律意識，有利于國家對公務員隊伍的管理和對貪污腐敗行為的查處和打擊。

其次，科學制定公開期限以及查閱制度，保護公務員隱私不受非法侵擾。首先，公開有期限，不能無限期公開。其次，公民獲取信息要有審核程序，防止濫用。如同民法的訴訟時效有利于督促權利人及時行使權利和穩(wěn)定法律秩序一樣，財產(chǎn)申報制度公開期限的規(guī)定十分必要。因為規(guī)定公開期限一方面將有利于促使公民及時行使自己的知情權；另一方面，市場經(jīng)濟下，財產(chǎn)的異動較快，公開期限拉得過長難免會出現(xiàn)申報信息與實際情況不完全相符，這種不完全吻合是必然的，但公民可能因此作負面推定，從而會影響公民對黨和政府的信任度。當然公開期限包括免費公開期限和申報材料保留期限，免費公開期限內(nèi)，公民可以通過正當程序免費查閱任一公務員財產(chǎn)信息。申報材料保留期限主要用于證據(jù)存留，公民不能免費查閱，確需查閱，則應經(jīng)過更為嚴格的查詢程序。公民查閱信息，必須出示有效證件，登記查閱用途，防止其將信息不當或者非法利用。權力監(jiān)督機制的完善，對公民的知情權和公務員的隱私權都起著很好的保護作用。

（三）加大違法成本，對違反申報制度者處罰的同時處罰濫用知情權者

違法成本是違法者為自己的違法行為所付出的代價，主要包括處罰標準和查處概率。前面說過，“經(jīng)濟人”的本性決定人都是趨利避害的，人都希望自己的利益最大化。具體到違法成本上來說，當守法能為自己帶來更多的利益時，人們會選擇守法，反之亦然。因此，在一定程度上，人們是否守法取決于違法成本的合理性。

財產(chǎn)申報制度在新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽、湖南湘鄉(xiāng)等等十幾個地區(qū)進行試點，最后卻出現(xiàn)公示3年成“難言之隱”之狀，其中很大原因在于違法成本太低，對申報主體漏報、虛假申報缺乏調(diào)查核實，且未能予以懲處。既然不申報或者虛假申報不需要付出代價，為了使自己不處于不利狀態(tài)，公務員選擇不申報或者虛假申報自是必然，制度當然最終走向流產(chǎn)。另外，目前還沒有制度對民眾濫用查閱權進行規(guī)制，公務員擔心信息被非法利用的顧慮也在所難免。

因此，要使財產(chǎn)申報制度得到公務員的接受與遵守，必須加大違法者的違法成本。違法行為主要包括兩大部分：一部分是申報主體違反申報規(guī)定，拒不申報或虛假申報。針對此種違法行為，一要設立專門的機構受理核查申報主體的全面性以及申報材料的真實性，二要對違法行為根據(jù)情節(jié)規(guī)定相應的責任承擔形式，如黨紀責任、行政責任、民事責任和刑事責任；另一部分違法行為主要為公民違法查閱、獲得、使用申報材料等行為，對此應設置相應法律責任，防范公民知情權的不當使用。民眾的責任形式可根據(jù)違法情節(jié)分為民事責任和刑事責任。

（四）推行策略自上而下，高層率先垂范的同時逐級擴大推行

“公生明，廉生威”，“行之以躬，不言而信”，“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！币粋€群體的觀念，首看領導的觀念；一個群體的作風，首看領導的作風；一個群體的行動，首看領導的行動。事實勝于雄辯，只有領導率先垂范，才能讓眾人服。針對當前財產(chǎn)申報制度的裹足不前，有學者認為，我國實行官員財產(chǎn)申報制度至少還需要10年時間，但是如果政府具備足夠強大的反腐決心，貫徹這項制度也許指日可待。由此可見，政府強大的反腐決心在財產(chǎn)申報制度實施上的巨大作用。政府的強大反腐決心不但體現(xiàn)在推進的力度上，更體現(xiàn)在高層領導的率先垂范上。[11]P80-85如果高層領導能率先公開自己家庭財產(chǎn)及收入，接受全民監(jiān)督，將會更有利于制度的推行。因為其一，高層領導率先垂范彰顯了推行該制度的決心，樹立黨的威信，增強民眾同貪腐作斗爭的信心；其二，高層領導率先垂范既產(chǎn)生榜樣作用，上行下效，亦產(chǎn)生威懾作用，警示心存僥幸者；其三，財產(chǎn)申報制度自上而下的推行模式是已經(jīng)實施該制度的國家和地區(qū)的普遍做法和成功經(jīng)驗。

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