趙振宇， 陳紅霞， 朱祥波

(1.寧波大學(xué) 法學(xué)院， 浙江 寧波 315211； 2.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

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鎮(zhèn)級地方政府投融資平臺風(fēng)險評估
——以浙江省寧波市衛(wèi)星城建設(shè)為例

趙振宇1， 陳紅霞1， 朱祥波2

(1.寧波大學(xué) 法學(xué)院， 浙江 寧波 315211； 2.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

地方政府投融資平臺風(fēng)險的不確定性，使得探尋風(fēng)險致因和風(fēng)險評估成為地方政府投融資平臺風(fēng)險分析的主要訴求。在科學(xué)構(gòu)建評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)用三角模糊數(shù)對鎮(zhèn)級地方政府投融資平臺風(fēng)險進行評估，并借助浙江省寧波市衛(wèi)星城建設(shè)投融資的具體數(shù)據(jù)開展實證分析。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府風(fēng)險和投融資平臺經(jīng)營風(fēng)險帶來的影響是最深遠和最直接的，而戰(zhàn)略風(fēng)險、政策風(fēng)險和法律風(fēng)險帶來的影響較小。對于一級指標(biāo)下面的二級指標(biāo)，產(chǎn)生影響較大的有合規(guī)性風(fēng)險、戰(zhàn)略實施風(fēng)險、公司治理風(fēng)險等。建議地方政府在設(shè)立投融資平臺時，一應(yīng)依據(jù)地方財政經(jīng)濟狀況確定規(guī)模；二要加強平臺內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部制度建設(shè)；三要建立風(fēng)險評價和控制機制。

地方政府； 投融資； 平臺； 三角模糊數(shù)； 風(fēng)險評估

一、問題提出

地方政府投融資平臺最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代末的上海。在中國應(yīng)對1997年亞洲金融危機和因2007年美國次貸危機而引發(fā)的全球性經(jīng)濟危機過程中，地方政府投融資平臺作為政策工具顯現(xiàn)了重要作用并得到了快速發(fā)展。依照各地的實際狀況，可將其劃分為以下幾種類型，如城市建設(shè)投資公司、城市建設(shè)開發(fā)公司和城市建設(shè)經(jīng)營公司等。雖稱呼不同，但本質(zhì)和運行模式卻是類似甚至是統(tǒng)一的：地方政府通過劃撥土地等資產(chǎn)的方式組建一個獨資公司，公司以土地資產(chǎn)和政府一定時期(范圍)內(nèi)的財政補貼作為擔(dān)保進行融資，并遵照地方政府意愿對市政設(shè)施和公共事業(yè)項目進行投資。2009年中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文①，對地方政府投融資平臺的設(shè)置條件和運行目標(biāo)等方面進行了規(guī)范。

投融資平臺在成為各地各級政府重要政策工具的同時，其自身弊病和蘊藏的重大風(fēng)險也在不斷顯現(xiàn)。首先，地方政府投融資平臺成為“地方政府債務(wù)”的累進器。平臺公司頻繁甚至過度的投融資已經(jīng)導(dǎo)致“土地資產(chǎn)”和“政府財政收入”擔(dān)保難以為繼，從而出現(xiàn)了地方政府普遍存在的“土地財政”和過度負(fù)債的問題。國家審計署年度審計報告(2013)顯示，截至2013年6月，地方政府的直接負(fù)債已高達10.89萬億，地方政府擔(dān)保額達2.67萬億。②其次，地方政府投融資平臺成為風(fēng)險的累進器。平臺公司過度單一的投資渠道，導(dǎo)致其基本上無法實現(xiàn)與負(fù)債相匹配的盈利能力，進而形成一種資金循環(huán)風(fēng)險。最后，地方政府融資平臺大多數(shù)運作不規(guī)范，在項目可行性分析、風(fēng)險評估和資金使用等方面未能建立一個有效的機制和體系。

地方政府融資平臺所導(dǎo)致的土地財政、地方政府債務(wù)及其本身運作效率低下等眾多問題，已經(jīng)引起政府和學(xué)界廣泛關(guān)注。然而，現(xiàn)有研究基本上是針對省(市)級投融資平臺，而對于零星存在的縣鎮(zhèn)級投融資平臺卻少有研究。作為針對性更強和更具地域特色的投融資平臺，衛(wèi)星城建設(shè)投融資平臺的風(fēng)險有其特殊性。在新型城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，科學(xué)認(rèn)識衛(wèi)星城建設(shè)投融資平臺的本質(zhì)，探明其運行過程中所存在的各種風(fēng)險，有著重要的理論意義及現(xiàn)實意義。

二、文獻回顧

地方政府投融資平臺的廣泛存在及其問題的不斷顯現(xiàn)，為學(xué)者研究提供了充足的樣本和素材，據(jù)此取得了豐碩的研究成果。主要體現(xiàn)在以下方面：

(一)風(fēng)險界定和致因

風(fēng)險評估天然具有不確定性，除了風(fēng)險等級分類及界定標(biāo)準(zhǔn)無法明確，其影響因素的界定也是模糊的。針對可能存在的風(fēng)險類型，谷秀娟和李文啟認(rèn)為，債務(wù)風(fēng)險貫穿于地方政府投融資平臺建設(shè)始終。[1]封北麟指出，投融資平臺最易導(dǎo)致財政風(fēng)險，可以細分為財政調(diào)整調(diào)控和國庫現(xiàn)金管理風(fēng)險，其次是平臺自身的成本風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。[2]馬海濤和秦強強調(diào)投融資平臺的內(nèi)部治理和外部監(jiān)督缺陷也是風(fēng)險的重要來源。[3]錢凱對可能存在的風(fēng)險進行了初步總結(jié)，指出主要存在政府信用風(fēng)險、銀行資金風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險和耕地保護風(fēng)險。[4]陳柳欽基于地方政府投融資平臺產(chǎn)生和運作歷程，點出其存在地方財政風(fēng)險、商業(yè)銀行信用風(fēng)險、政府道德風(fēng)險及宏觀經(jīng)濟波動風(fēng)險。[5]任龍輝和陳志從宏觀和微觀的兩個角度，分析了風(fēng)險的類型和形成，他們認(rèn)為風(fēng)險主要包括償債風(fēng)險、道德風(fēng)險、財政風(fēng)險和宏觀經(jīng)濟波動風(fēng)險等。[6]瞿定遠通過歸類與識別分析，找尋出了戰(zhàn)略風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和法律風(fēng)險等五類風(fēng)險。[7]針對風(fēng)險的致因，李俠認(rèn)為，投融資平臺在組建模式、融資手段和運作方法等方面存在的缺陷，是平臺過度負(fù)債和政府財政負(fù)擔(dān)加重的主要原因，也是導(dǎo)致平臺銀行信貸資金風(fēng)險的直接原因。[8]王修華等將引致因素分為四個層面：國家宏觀經(jīng)濟因素和政策因素、地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境因素、地方財政狀況因素和平臺自身治理狀況因素。[9]

(二)風(fēng)險評估方法

風(fēng)險評估方法，主要有定性分析法(調(diào)查法、專家打分法和德爾菲法)、定量評價法(概率統(tǒng)計法、主成份分析法、敏感性分析法)和綜合評價法(層次分析法、模糊綜合評價法和灰色系統(tǒng)評價法)等。學(xué)者們采用不同的方法，對消除這種不確定性進行嘗試。周青將隨機波動理論與極值理論引入評價，試圖消除評價過程中的不確定性。[10]林曉君針對評估數(shù)據(jù)中的主觀性，利用多分類有序Logistic模型進行了消除。[11]張芳芳和邱旺滿將物元可拓模型引入風(fēng)險評估中。[12—13]不同方法擁有不同的數(shù)理機理，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在不同的要求，所得到的結(jié)果也存在一定的差異。

基礎(chǔ)評估數(shù)據(jù)的主觀性，風(fēng)險引致因子的模糊性導(dǎo)致地方政府投融資平臺風(fēng)險評估面臨諸多不確定性。三角模糊數(shù)應(yīng)用隸屬函數(shù)作為橋梁，能夠?qū)⒉淮_定性在形式上轉(zhuǎn)化為確定性，將模糊性加以量化，進而使其可以應(yīng)用傳統(tǒng)的數(shù)學(xué)方法來進行處理，有效擴大可用的信息域，將模糊數(shù)的比較轉(zhuǎn)化為精確數(shù)的比較。Max在大型項目風(fēng)險系統(tǒng)分析過程中，提出基于三角模糊數(shù)的投資決策與風(fēng)險評價方法，有效解決了數(shù)據(jù)缺乏以及相同條件下的方案比選問題。[14]Marten和Anders在研究中推演和應(yīng)用了三角模糊數(shù)評價指標(biāo)的計算公式，證明這一方法使得數(shù)據(jù)計算變得更加容易和可行。[15]

從上述風(fēng)險類型界定、風(fēng)險致因探尋及評估方法研究演進路徑可以看出，地方政府投融資平臺的風(fēng)險類型基本確定，對風(fēng)險致因的探尋及風(fēng)險水平的評估在一定程度上存在短板。消除風(fēng)險的不確定性和主觀性成為地方政府投融資平臺風(fēng)險分析的主要訴求。[7]三角模糊數(shù)的分析方法能夠有效消除風(fēng)險因子的不確定性及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的主觀性，具備有效解決評估風(fēng)險的能力。

三、評估指標(biāo)分析

在前述文獻分析的基礎(chǔ)上，依據(jù)國務(wù)院國有資產(chǎn)委員會對風(fēng)險類型的相應(yīng)規(guī)定③，文章認(rèn)為，投融資平臺的風(fēng)險主要包括宏觀政策風(fēng)險、地方政府風(fēng)險、法律風(fēng)險、平臺運營風(fēng)險和戰(zhàn)略風(fēng)險。

(一)宏觀政策風(fēng)險

中央財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、地區(qū)發(fā)展政策及區(qū)域規(guī)劃的變化，會給投融資平臺的市場帶來巨大波動。同時，中央政府對地方投融資平臺的相關(guān)政策的變化無法預(yù)料。該風(fēng)險包括宏觀貨幣政策風(fēng)險、宏觀財政政策風(fēng)險和宏觀產(chǎn)業(yè)政策風(fēng)險。

(二)地方政府風(fēng)險

地方政府財政收入和土地出讓收益是投融資平臺的重要擔(dān)保。首先，投融資平臺在地方經(jīng)濟發(fā)展中的地位以及同類型投融資平臺的數(shù)量，成為政府對其支持力度的決定因素。其次，地方政府的換屆會帶來執(zhí)政思路和重點發(fā)展領(lǐng)域的改變。最后，地方政府投融資平臺通常具有企業(yè)法人和政府事業(yè)單位的雙重性質(zhì)，其具體事務(wù)受到地方政府職能部門控制。該風(fēng)險包括地方政府財政收入風(fēng)險、地方政府政策連續(xù)性風(fēng)險、地方政府支持力度變動風(fēng)險和地方政府控制變動風(fēng)險。

(三)法律風(fēng)險

首先，中國尚未出臺針對政府投融資平臺的全國性法規(guī)，現(xiàn)行政策和規(guī)章都是地方條例，按照《擔(dān)保法》《預(yù)算法》等相關(guān)法律，地方政府對融資平臺進行的擔(dān)保是一種違規(guī)行為。其次，投融資平臺在注冊資本金不實和土地價值評估虛高等方面也存在著違規(guī)甚至違法行為。這不僅可能給平臺帶來受到監(jiān)管層面的處罰風(fēng)險，也可能帶來市場經(jīng)營中的法律糾紛。該風(fēng)險包括合規(guī)性風(fēng)險和法律糾紛風(fēng)險。

(四)平臺經(jīng)營風(fēng)險

首先，投融資平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，地方政府和資金提供方無法有效掌握其運行的重要事項信息，這些都會造成投融資平臺的內(nèi)部治理風(fēng)險。其次，投融資平臺主要承擔(dān)政府公益性項目，社會效益重于經(jīng)濟效益，資產(chǎn)負(fù)債率高而資產(chǎn)利潤率低，資金流動性差，市場上產(chǎn)品與服務(wù)價格的變化、原材料及能源的供應(yīng)變化，都會帶來市場風(fēng)險。最后，投融資平臺公司所進行的項目，在項目建設(shè)和項目運營等方面也存在不確定性。[16]該風(fēng)險包括公司治理風(fēng)險、市場風(fēng)險和項目運營風(fēng)險。

(五)戰(zhàn)略風(fēng)險

首先，地方政府對投融資平臺通常有過高的經(jīng)營目標(biāo)，這會導(dǎo)致其戰(zhàn)略選擇存在一定程度的偏差和與其實力不匹配。其次，平臺經(jīng)營戰(zhàn)略更多體現(xiàn)為政府導(dǎo)向而非市場導(dǎo)向，平臺公司在戰(zhàn)略實施上缺乏獨立性和自主性。該風(fēng)險包括戰(zhàn)略選擇風(fēng)險和戰(zhàn)略實施風(fēng)險。

按照代表性、高靈敏度性、廣泛性及數(shù)據(jù)充實性，本研究選擇的評估指標(biāo)體系如表1所示。表1對地方政府投融資平臺的風(fēng)險進行評估，從不同角度對其風(fēng)險因素進行描述，從而全方位反映地方政府投融資平臺的風(fēng)險。

表1　地方政府投融資平臺風(fēng)險評估指標(biāo)體系

四、基于三角模糊數(shù)的投融資平臺風(fēng)險評估模型

(一)案例背景與數(shù)據(jù)收集

自2009年起，浙江省寧波市開始大力推進城鎮(zhèn)化進程，共規(guī)劃了慈城、泗門、觀海衛(wèi)、集士港、溪口、西店、石浦和周巷等8個衛(wèi)星城鎮(zhèn)。通過創(chuàng)新行政管理體制和開發(fā)建設(shè)機制，加快衛(wèi)星城建設(shè)。各衛(wèi)星城以城鎮(zhèn)建設(shè)為重點任務(wù)，組建了各類不同專業(yè)的投融資平臺，這些小城鎮(zhèn)平臺公司部分通過落實土地置換政策，使居民從分散向城鎮(zhèn)集中，從而集約土地。衛(wèi)星城的鎮(zhèn)級投融資平臺提高了其聚集各類要素的能力，加快了高水平發(fā)展的步伐。但在發(fā)展過程中，這些投融資平臺仍然存在著不少問題。

采用問卷調(diào)查法進行數(shù)據(jù)收集，以寧波市8個衛(wèi)星城為調(diào)研樣本對象，選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府投融資平臺運營和監(jiān)管主體，包括政府官員、融資平臺和相關(guān)金融機構(gòu)工作人員等。調(diào)研內(nèi)容主要是風(fēng)險因子影響程度判斷，采用等級劃分的方式完成打分。問卷發(fā)放800份，實際回收有效問卷為560份。

(二)指標(biāo)處理

風(fēng)險指標(biāo)依據(jù)其屬性及定義的不同，主要劃分為正向指標(biāo)(效益型指標(biāo)，指標(biāo)值越大表示狀況越好)和負(fù)向指標(biāo)(成本型指標(biāo)，指標(biāo)值越小表示狀況越好)。不同類型指標(biāo)量化方式存在差異。按照三角模糊數(shù)的定義，兩類指標(biāo)規(guī)范化處理公式如下：

其中：指標(biāo)值為Vij；規(guī)范化處理后值為dij。

依據(jù)調(diào)研的原始數(shù)據(jù)，按照規(guī)范化處理公式，各類風(fēng)險指標(biāo)規(guī)范化處理結(jié)果如表2所示。

表2　寧波市衛(wèi)星城投融資平臺風(fēng)險評估指標(biāo)規(guī)范化結(jié)果

(三)指標(biāo)賦權(quán)

利用三角模糊數(shù)法計算指標(biāo)權(quán)重，主要通過以下步驟，這樣能夠最大限度降低評估結(jié)果的主觀性，使評估結(jié)果更加準(zhǔn)確。

1.專家評分

選擇5位專家，按照三角模糊數(shù)的方式，進行打分。設(shè)定專家的打分為qi=[xij,yij,zij]，i=1,2,…,n；j=1,2,…,m;n為專家的數(shù)量;m為指標(biāo)的數(shù)量。xij、yij、zij依次為第i個專家對指標(biāo)j給出的最保守、最可能和最樂觀評價。其中：xij和zij分別為上界和下界，xij

首先，定義不同評價水平的三角模糊數(shù)；其次，將評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為模糊數(shù)，并求取平均值。地方政府投融資風(fēng)險評價水平的三角模糊數(shù)如表3所示。

表3　地方政府投融資風(fēng)險不同評價水平的三角模糊數(shù)定義

各專家所做的主觀評價，通過三角模糊數(shù)的轉(zhuǎn)化，所得的結(jié)果見如下矩陣：

2.權(quán)重集確定

對各專家的評價值在綜合評價中的比例進行細化。假定E=[e1,e2,…,ek]，ek為第k個專家給出的評價值在綜合評價中所占的比重。文章設(shè)定5個專家的權(quán)重分別為0.15、0.15、0.1、0.25和0.35，也即權(quán)重集向量為E=[0.15,0.15,0.1,0.25,0.35]。

3.三角模糊數(shù)合成矩陣建立

在第一個步驟求得各個專家關(guān)于指標(biāo)間相對重要性的三角模糊數(shù)矩陣后，應(yīng)用第二個步驟所得專家之間的權(quán)重相對集向量，在本步驟對三角模糊綜合判斷矩陣進行求取。定義P=[xijei,yijei,zijei]，其中：xijei、yijei和zijei分別為指標(biāo)j的最保守評價值、最可能評價值和最樂觀評價值。將Q和E運用加權(quán)平均算子進行合成，得到三角模糊數(shù)合成矩陣P。

4.三角模糊數(shù)綜合權(quán)重計算

(四)模型計算

首先，地方政府通過投融資平臺產(chǎn)生的巨大債務(wù)規(guī)模，會帶來巨大的財政風(fēng)險，在一定程度上會形成社會波動風(fēng)險。其次，由于地方政府投融資平臺的特性，地方政府狀況對其造成的風(fēng)險是系統(tǒng)性的且是不可避免的。最后，投融資平臺經(jīng)營架構(gòu)和平臺的內(nèi)部治理，也是風(fēng)險形成和積累的重要因素。

評估結(jié)果顯示，地方政府風(fēng)險(0.742)和平臺經(jīng)營風(fēng)險(0.753)得分最高，這兩種類型的風(fēng)險給融資平臺帶來的影響是最深遠和最直接的，而相應(yīng)的戰(zhàn)略風(fēng)險、政策風(fēng)險和法律風(fēng)險帶來的影響較小。

表4　各評價對象的綜合得分

對于一級指標(biāo)下面的二級指標(biāo)，產(chǎn)生影響較大的有合規(guī)性風(fēng)險(0.674)、戰(zhàn)略實施風(fēng)險(0.537)和戰(zhàn)略選擇風(fēng)險(0.463)等。

五、結(jié)論和政策建議

鎮(zhèn)級政府投融資平臺特殊的財政收支結(jié)構(gòu)和投資需求，使其既可能是滿足資金需求的創(chuàng)新融資模式，也可能是破壞其現(xiàn)有財政收支體系的“風(fēng)暴之眼”?；趯幉ㄊ?個衛(wèi)星城鎮(zhèn)的實證分析，文章對鎮(zhèn)級政府投融資平臺的風(fēng)險評估有以下結(jié)論：第一，平臺經(jīng)營風(fēng)險被認(rèn)為是主要的風(fēng)險來源。鎮(zhèn)級政府投融資平臺所能獲取的資金來源及資金去向都比較單一，其平臺經(jīng)營風(fēng)險較為集中，無法通過多樣化實現(xiàn)風(fēng)險分散。第二，政府風(fēng)險依舊是主要風(fēng)險來源。作為政府管理層次的最基層，鎮(zhèn)級政府在對政策連續(xù)性和財政收支變動等方面的控制能力均較弱。第三，由于規(guī)模的限制，鎮(zhèn)級政府投融資平臺無法實現(xiàn)有效的公司治理，除此之外，委托代理及信息不對稱帶來的風(fēng)險偏高。

鎮(zhèn)級地方政府及其上級政府，必須科學(xué)認(rèn)識鎮(zhèn)級地方政府投融資平臺可能存在的風(fēng)險，以及各類風(fēng)險的影響程度和方向，采取有針對性的措施，以期將風(fēng)險控制在最低限度。第一，控制鎮(zhèn)級地方政府投融資平臺規(guī)模，使之與當(dāng)?shù)卣斦杖胂噙m應(yīng)。合理評估鎮(zhèn)級地方政府的資金需求，對投融資平臺的設(shè)立與規(guī)模進行科學(xué)管理，以期實現(xiàn)將投融資平臺可能帶來的風(fēng)險，進行總量上的控制。第二，完善鎮(zhèn)級地方政府投融資平臺的內(nèi)部治理。建立同級政府和上級政府職能部門對投融資平臺的約束機制和風(fēng)險評價管理機制，建立起科學(xué)的投融資平臺風(fēng)險評估體系，對可能發(fā)生的風(fēng)險進行預(yù)防和預(yù)判。

注釋：

① 參見：《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整 促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)[92]號)。

② 參見：《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》(國家審計署2013年第32號公告)。

③ 參見：關(guān)于印發(fā)《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》的通知(國資發(fā)改革[2006]108號)。

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Risk Evaluation of Township-level Government Investment and Financing Platform: A Case Study of Exurb Construction in Ningbo of Zhejiang Province

ZHAOZhenyu1，CHENHongxia1，ZHUXiangbo2

(1. Law School, Ningbo University， Ningbo Zhejiang 315211, China；2. School of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan Hubei 430074, China)

Because of the risk uncertainty of local governments’ investment and financing platform，finding out the cause of risk and evaluating the risk becomes the major demand for risk analysis of the local governments’ investment and financing platform. Based on scientifically structured evaluation indicator system, this paper uses triangular fuzzy number method to assess the risks of local government investment and financing platform. An empirical analysis is conducted based on the specific data collected from exurb construction in Ningbo. The result shows that the risk of local government and company operation are the two main manifestations and their influences are also most far-reaching. The influences produced by strategy risk, policy risk and law risk are much smaller. For the secondary index, compliance risk, risk of strategy implementation and corporate governance risk have greater influence. In view of the result, the paper suggests that the local government determine the size with their own financial strength and formulate operation system according to the market rule. With the consummated operation system and risk control mechanisms, it is believed that the local government investment and financing platform will work more smoothly and efficiently.

local government； investment and financing； platform； triangular fuzzy number method； risk evaluation

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0095

2015-02-13

浙江省重點學(xué)科建設(shè)項目(XKW11D2013)；寧波市與中國社科院共建研究中心課題(NZKT201322)

趙振宇(1973—)，男，吉林農(nóng)安人，教授，博士，研究方向為投融資風(fēng)險管理和房地產(chǎn)政策.

D63

A

1008-2204(2016)05-0007-06