蒙克 陳濤

7月23日，菲律賓前總統(tǒng)拉莫斯接受了菲新當(dāng)選總統(tǒng)杜特爾特的任命，將擔(dān)任總統(tǒng)特使赴中國談判。這則消息，又使得有著悠久歷史的“特使外交”重新進(jìn)入了公眾視野。

特使，是各國外交活動(dòng)中的重要角色，是一國以國家元首或政府首腦的名義，為執(zhí)行某些特定的、臨時(shí)的外交使命或任務(wù)而派出的負(fù)有專門使命的高層次官方代表。特使在履行任務(wù)時(shí)享有外交特權(quán)，完成所擔(dān)負(fù)的任務(wù)，使命即告結(jié)束。中國古代春秋戰(zhàn)國時(shí)期盛行的“聘問”上就能看到特使外交的影子。因而，特使外交可以說是“世界上最古老的國際關(guān)系和國際法方式”。作為一種經(jīng)久不衰的外交制度，特使外交有著很多的優(yōu)點(diǎn)。作為特別任命、肩負(fù)有特殊使命的外交人員，特使一般都對(duì)本國高層在相關(guān)問題上的真實(shí)立場有著明確和深刻的了解;作為直接受命于國家最高領(lǐng)導(dǎo)的外交人員，特使也能更便捷地將所了解到的情況傳達(dá)回本國。在國家行政管理日益復(fù)雜化的今天，國家元首或者政府首腦的議事日程日益復(fù)雜，很多本應(yīng)由國家元首或者政府首腦親自出席的重大禮儀性或?qū)嵸|(zhì)性外交活動(dòng)，只能委任于其特使代為履行。在一些不方便首腦親自出面的外交場合——如有過高的政治風(fēng)險(xiǎn)和觀眾成本的情形，進(jìn)行特使外交也可以在規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)保證國家最高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政治進(jìn)程的掌控。

能被委任為特使的人身份廣泛，既可以是現(xiàn)任外交人員，也可以是離任外交人員，甚至國家領(lǐng)導(dǎo)人的親友等都可以被委任為特使。而且，被委任為特使者本身的身份也能夠傳達(dá)出微妙而關(guān)鍵的政治訊息。例如，最近被委任為特使的菲律賓前總統(tǒng)拉莫斯在任時(shí)一貫致力于加強(qiáng)與中國的關(guān)系，并主張以磋商解決中菲南海爭議。這就向外界擺出了“菲律賓有與中國談判解決南海爭議意愿”的姿態(tài)。

特使外交的內(nèi)容分為禮儀性和政治性兩類：禮儀性一般為就職、葬禮或紀(jì)念日等慶典活動(dòng)，致歉修好也包括在內(nèi);政治性事物一般涉及雙邊或多邊的突發(fā)性事件、地區(qū)熱點(diǎn)或全球重大事件。事實(shí)上，很多的特使外交都同時(shí)包含有這兩類內(nèi)容。外交特使一般以行政性派遣為主，無須國會(huì)或議會(huì)批準(zhǔn)，其行動(dòng)一般是公開的，但也可以是秘密的。特使外交的最大優(yōu)點(diǎn)正是靈活性，這種靈活性使得這種外交工具可以發(fā)揮許多經(jīng)常性外交不能發(fā)揮的功效。

打開外交局面

經(jīng)常性的國與國之間外交，一般是通過國際法和國際條約規(guī)定的常設(shè)機(jī)構(gòu)和機(jī)制——如使領(lǐng)館系統(tǒng)進(jìn)行的。但在一些特殊情況下，常規(guī)的外交機(jī)制無法突破因某些原因而陷入僵持乃至惡性循環(huán)的局面。此時(shí)，特使外交就成為了找到突破口、打開外交局面很好的工具。

近代歷史上著名的馬戛爾尼訪華事實(shí)上就是當(dāng)時(shí)的大英帝國對(duì)中國清王朝的一次特使外交。那時(shí)候，中國清政府奉行閉關(guān)鎖國的政策，對(duì)各國對(duì)華貿(mào)易的地點(diǎn)、路線、貨物、商船形制和商貿(mào)人員本身都進(jìn)行了極為苛刻的限制。在這種情況下，通過一般性的外交途徑，英國作為一個(gè)“外夷”是根本沒有機(jī)會(huì)與清政府高層接觸的，更不用說與之洽談從而打開中國市場的大門了。于是，英國就向當(dāng)時(shí)的清政府提出了一個(gè)其無法拒絕的請求：派遣馬戛爾尼率領(lǐng)“貢使”團(tuán)隊(duì)向乾隆皇帝“祝壽”。這可以算是這次特使外交中“禮儀性”的一面，但更重要的一面則是“政治性”的。馬戛爾尼的真實(shí)意圖是借機(jī)接觸清政府高層——尤其是乾隆皇帝，促使中國改變閉關(guān)鎖國的政策，為大英帝國的工業(yè)品打開新的市場。

馬戛爾尼是英國國王的親戚，具有豐富的外交經(jīng)驗(yàn)，曾擔(dān)任過駐俄公使和駐孟加拉的總督，使團(tuán)的成員則包括精通軍事和科學(xué)技術(shù)的人員。為了讓中國皇帝感受到英國先進(jìn)的工業(yè)水平，使團(tuán)攜帶了各種機(jī)械產(chǎn)品、船只模型、天文儀器、槍炮彈藥等。但在清朝統(tǒng)治者眼中，馬戛爾尼使團(tuán)也不過是另一個(gè)“朝貢使團(tuán)”而已，再加上當(dāng)時(shí)的中國與西方在禮儀上存在嚴(yán)重的差異和誤會(huì)，因而馬戛爾尼向乾隆皇帝提出的請求被以“種種貴重之物，梯航畢集，無所不有。爾之正使等所親見。然從不貴奇巧，并無更需爾國制辦物件”的理由而全盤拒絕了。但馬戛爾尼特使團(tuán)畢竟實(shí)現(xiàn)了接觸清政府高層的目的，而且還通過親身深入中國內(nèi)地而獲取了許多有價(jià)值的情報(bào)，為后來進(jìn)行殖民侵略戰(zhàn)爭打下了重要基礎(chǔ)。

馬戛爾尼對(duì)當(dāng)時(shí)清王朝的外交屬于特使外交失敗的案例，成功的案例則當(dāng)屬上世紀(jì)70年代初期作為秘密特使的基辛格對(duì)中國的外交活動(dòng)。上世紀(jì)90年代初中美關(guān)系處于低潮時(shí)，美國總統(tǒng)老布什也曾派總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理斯考克羅夫秘密訪華。

獲取一手情報(bào)

由于直接受命于一國的最高領(lǐng)導(dǎo)，特使在向本國高層反映出使目標(biāo)國情況時(shí)一般也會(huì)比常設(shè)外交機(jī)構(gòu)更為便捷。在外交場合，順位的先后、接待的規(guī)格、會(huì)談時(shí)的內(nèi)容和耗時(shí)長短、禮賓時(shí)物件的擺放等都能傳達(dá)出微妙而重要的政治訊息。經(jīng)特別挑選，一般具有高超外交和政治素質(zhì)的特使就能捕捉到這些訊息，并將其傳達(dá)回國內(nèi)高層，以增加外交決策的合理性。1982年，前國務(wù)院副總理、前任外交部長黃華出使蘇聯(lián)就是這方面的典型例子。當(dāng)時(shí)，趁前蘇聯(lián)最高領(lǐng)導(dǎo)人勃列日涅夫離世之際，鄧小平?jīng)Q定派遣黃華作為特使參加其葬禮，展開“葬禮外交”。

20世紀(jì)80年代初蘇聯(lián)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)停滯、政治體制僵化;在國際上，由于其四處出擊而深陷困境——尤其是阿富汗戰(zhàn)爭的泥潭極大地?fù)p耗了蘇聯(lián)的國力。同時(shí)期的美國則奉行對(duì)蘇“新冷戰(zhàn)”的政策，給蘇聯(lián)帶來了巨大的壓力。50年代末后中蘇關(guān)系不斷惡化，其惡化的程度在珍寶島自衛(wèi)還擊戰(zhàn)后達(dá)到了頂峰——蘇聯(lián)一度在中蘇邊境和中蒙邊境陳兵百萬。如此龐大的對(duì)華軍事部署的消耗無疑也是巨大的。當(dāng)時(shí)深陷困境的蘇聯(lián)非常希望能夠打開對(duì)華外交的困局。

因此，作為特使出訪的黃華被列入蘇聯(lián)的“高檔來賓”，受到了超規(guī)格的禮遇。在勃列日涅夫葬禮典禮上，黃華特使被安排在較為靠前的位置，黃華特使所獻(xiàn)的花圈所擺的位置也較為顯著。在與參加葬禮的各國代表談話時(shí)，時(shí)任蘇共總書記的安德羅波夫與別國領(lǐng)導(dǎo)人的談話大多只有一兩分鐘，與黃華特使卻談了三四分鐘。在典禮后，黃華與當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)外長葛羅米柯舉行了會(huì)面，討論了改善中蘇關(guān)系問題。葛羅米柯特別向黃華特使表示“蘇聯(lián)不會(huì)威脅中國”。除了正式外交活動(dòng)外，蘇聯(lián)方面還邀請黃華特使參觀了一般不對(duì)外開放的“加加林宇航員培訓(xùn)中心”。在參觀中，還安排了在太空中的蘇聯(lián)宇航員向黃華特使問候的“節(jié)目”。正是通過這一系列特別的安排，蘇聯(lián)將改善雙邊關(guān)系的政治訊息通過黃華特使傳達(dá)到了當(dāng)時(shí)中國的外事決策層。

在復(fù)雜的外交局面出現(xiàn)時(shí)，一國的外事決策層尤其需要使用特使外交的工具來獲取第一手情報(bào)。這類情報(bào)對(duì)于作出明智而正確的外交決策而言是至關(guān)重要的。當(dāng)今的唯一超級(jí)大國美國就是這方面的高手。早在第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期，當(dāng)時(shí)美國的富蘭克林·羅斯福政府就曾利用特使外交工具化解了中國戰(zhàn)區(qū)的重大危機(jī)。1942～1944年，時(shí)任盟軍中國戰(zhàn)區(qū)參謀長的史迪威與當(dāng)時(shí)盟軍中國戰(zhàn)區(qū)的最高統(tǒng)帥蔣介石之間矛盾重重。蔣介石與史迪威在美國援華物資、軍隊(duì)指揮權(quán)和中國政局等問題上都存在不同看法，其原因主要是雙方分別從自己的立場出發(fā)進(jìn)行戰(zhàn)略考量，再加上二人的性格也都比較要強(qiáng)，堅(jiān)持己見，不愿妥協(xié)，從而使得矛盾逐漸激化。史迪威認(rèn)為中國戰(zhàn)場的潰敗主要是因?yàn)閲裾畬?duì)軍隊(duì)管理不善、指揮失當(dāng);蔣介石則把原因歸結(jié)為史迪威把持租借物資，同時(shí)貿(mào)然發(fā)動(dòng)緬北戰(zhàn)役。史迪威要求由自己指揮全部中國軍隊(duì)，而蔣介石只同意他指揮一部分軍隊(duì)。

最初，羅斯福傾向于支持史迪威，他曾幾次發(fā)電報(bào)給蔣介石，要求讓史迪威“統(tǒng)帥全部華軍及美軍”。1944年7月，羅斯福派出特使、總統(tǒng)私人代表赫爾利來華。赫爾利原本的任務(wù)是說服蔣介石接受史迪威的要求。但來華之后，赫爾利通過親身的接觸認(rèn)識(shí)到了蔣介石和史迪威矛盾的不可調(diào)和性及蔣介石對(duì)美國戰(zhàn)略的不可替代性。他在給羅斯福的電報(bào)中說：“如果你在這場爭論中維護(hù)史迪威，你將失去蔣介石，并且還會(huì)連同失去中國……美國勢必在中國遭到失敗……我謹(jǐn)建議你解除史迪威的職務(wù)?！弊罱K，羅斯福接受了赫爾利的意見，解除了史迪威的職務(wù)，進(jìn)而使得當(dāng)時(shí)的美國對(duì)華政策得以更好地服務(wù)于美國的全球戰(zhàn)略。

今天，古老的特使外交仍在發(fā)揮著其獨(dú)有的作用，并演變出了多種多樣的形式。除了上面提及的應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的臨時(shí)特使外，還有許多“常設(shè)特使”的存在，如中國現(xiàn)在就設(shè)有中東問題特使、朝鮮半島事務(wù)特使等。特使也具有不同的級(jí)別，如美國總統(tǒng)特使由美總統(tǒng)派出，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé);而國務(wù)院特使由美國國務(wù)卿派出，對(duì)國務(wù)卿負(fù)責(zé)。近日菲律賓派出的特使拉莫斯就是直接對(duì)菲現(xiàn)總統(tǒng)杜特爾特本人負(fù)責(zé)的。拉莫斯擔(dān)負(fù)著打破中菲關(guān)系因南海爭端而陷入的僵局的重任，他能否完成任務(wù)則取決于菲律賓是否能正視歷史和現(xiàn)實(shí)，擺正自身立場。不過拉莫斯的出訪至少釋放出了菲律賓愿意談判解決爭議的信號(hào)。希望此次“特使外交”能成為一個(gè)契機(jī)，讓中菲兩國重新回到談判解決南海爭端和友好合作的軌道上來。