陳麗納

我國(guó)地方性圖書館立法中的量化規(guī)定*

陳麗納

文章對(duì)我國(guó)12部地方性圖書館立法中關(guān)于建筑面積、文獻(xiàn)信息資源的基本藏量和年新增藏量、人員配備等量化規(guī)定進(jìn)行比較分析，指出量化指標(biāo)制定經(jīng)過了從絕對(duì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿司笜?biāo)、與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌以及對(duì)人員配備標(biāo)準(zhǔn)量化等過程，保障了政府經(jīng)費(fèi)投入及其科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)了公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的法定化，并以《廣州市公共圖書館條例》中量化指標(biāo)的制定為例為地方性圖書館立法制定量化指標(biāo)提供策略建議。

公共圖書館立法量化規(guī)定廣州市公共圖書館條例

引用本文格式陳麗納.我國(guó)地方性圖書館立法中的量化規(guī)定［J］.圖書館論壇，2016（8）：91-97.

0　引言

改革開放以來，我國(guó)圖書館立法基本為地方立法，截至2015年底，已有12個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市頒布實(shí)施了地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章，其中深圳、內(nèi)蒙古、湖北、北京、四川和廣州等6地為地方性法規(guī)；上海、河南、廣西、浙江、烏魯木齊、山東等6地為地方性政府規(guī)章。在我國(guó)圖書館立法實(shí)踐發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)圖書館立法研究也取得了一定成就。李國(guó)新［1］和付偉棠［2］對(duì)1980～2014年我國(guó)圖書館法研究的文獻(xiàn)進(jìn)行調(diào)查分析，主要包括圖書館法基礎(chǔ)研究、國(guó)外圖書館法研究、近代以來圖書館事業(yè)制度和政策建設(shè)成果研究、國(guó)家圖書館立法研究、地方性及系統(tǒng)性圖書館立法研究、圖書館法制環(huán)境研究以及圖書館法相關(guān)內(nèi)容研究等，為我國(guó)圖書館立法實(shí)踐提供了重要的理論支撐和參考。筆者以關(guān)鍵詞“地方”“圖書館”和“立法”或者關(guān)鍵詞“北京”（以及我國(guó)實(shí)施地方性圖書館立法的其他地區(qū)）“圖書館”和“立法”在CNKI中進(jìn)行檢索，截至2016年4月，獲得有關(guān)我國(guó)地方性圖書館立法方面的學(xué)術(shù)論文共67篇，內(nèi)容涉及我國(guó)地方性圖書館立法必要性、立法技術(shù)、監(jiān)督與控制、設(shè)置、經(jīng)費(fèi)、讀者權(quán)利、實(shí)施效果等內(nèi)容，既有理論研究，又有對(duì)我國(guó)現(xiàn)有地方性圖書館立法的比較研究；既有對(duì)我國(guó)地方性圖書館立法的整體研究，又有個(gè)案研究。但總體看來，研究成果不多，內(nèi)容比較分散，與我國(guó)地方性圖書館立法實(shí)踐的發(fā)展不相稱。目前我國(guó)尚未有人專門對(duì)我國(guó)圖書館立法中的量化規(guī)定進(jìn)行研究。所謂量化規(guī)定即是在我國(guó)地方性圖書館立法中明確規(guī)定某種資源投入的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，可為當(dāng)?shù)毓矆D書館事業(yè)發(fā)展提供標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)有利于保障經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)現(xiàn)公共圖書館的健康發(fā)展。有鑒于此，本文對(duì)我國(guó)地方性圖書館立法中的量化規(guī)定進(jìn)行分析研究，希望為我國(guó)公共圖書館法以及地方性圖書館立法制定工作提供參考和借鑒。

1　我國(guó)地方性圖書館立法中的量化規(guī)定比較分析

目前我國(guó)已經(jīng)頒布的地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章對(duì)圖書館建筑面積、文獻(xiàn)信息資源、人員等方面的規(guī)定可分為3種：一是原則性規(guī)定，即一般要求按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；二是量化規(guī)定，即確定具體標(biāo)準(zhǔn)；三是不作規(guī)定。詳見表1。

1.1建筑面積

空間資源是公共圖書館存在和發(fā)展的必要條件。有多大的圖書館建筑，就有多大的公共圖書館服務(wù)平臺(tái)［3］。因此，我國(guó)12部地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章都對(duì)圖書館的建筑面積進(jìn)行了規(guī)定，其中8部作出原則性、概括性規(guī)定，要求公共圖書館的建筑面積應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)指標(biāo)執(zhí)行或者依據(jù)服務(wù)功能、服務(wù)人口、文獻(xiàn)信息資源等因素確定。另外4部作出量化規(guī)定，即明確了公共圖書館建筑面積的數(shù)值?！渡虾Ｊ泄矆D書館管理辦法》是我國(guó)第1部對(duì)公共圖書館建筑面積進(jìn)行量化規(guī)定的立法。該辦法規(guī)定區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）圖書館的建筑面積分別為5000平方米和100平方米，其中市圖書館建筑面積則由市文廣影視局另行規(guī)定［4］?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例》規(guī)定自治區(qū)級(jí)、盟市級(jí)、旗縣級(jí)圖書館的建筑面積分別為2萬平方米、4000平方米、1000平方米［5］?！侗本┦袌D書館條例》則規(guī)定市、區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館的建筑面積分別為2萬平方米、5000（3000）平方米、100平方米［6］?！稄V州市公共圖書館條例》首次在我國(guó)地方性圖書館立法中規(guī)定公共圖書館建筑面積的千人均指標(biāo)：市級(jí)公共圖書館的每千人建筑面積應(yīng)當(dāng)達(dá)到10平方米以上，區(qū)域總館和鎮(zhèn)、街道分館的每千人建筑面積合計(jì)應(yīng)當(dāng)達(dá)到37.5平方米以上［7］。上海、北京、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)立法都規(guī)定了街鎮(zhèn)圖書館的建筑面積；內(nèi)蒙古作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其地方性圖書館法規(guī)規(guī)定至旗縣一級(jí)圖書館的建筑面積。此外，廣州市對(duì)公共圖書館建筑面積采用了千人均指標(biāo)，較為科學(xué)和合理。

表1　我國(guó)地方性圖書館立法中相關(guān)指標(biāo)規(guī)定

1.2文獻(xiàn)信息資源

文獻(xiàn)信息資源是圖書館開展服務(wù)的物質(zhì)條件和基本保障。在12部地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章中，8部對(duì)文獻(xiàn)信息資源的基本藏量進(jìn)行了規(guī)定。深圳、湖北、廣西、四川和烏魯木齊等5地圖書館法規(guī)或政府規(guī)章對(duì)文獻(xiàn)信息資源作出原則性規(guī)定；上海、河南和廣州則作出量化規(guī)定。6部地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章對(duì)圖書館的年新增信息資源進(jìn)行規(guī)定，其中烏魯木齊、山東和四川圖書館法規(guī)或政府規(guī)章作出概括性規(guī)定，而且《烏魯木齊市公共圖書館管理辦法》僅規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）圖書館（室）應(yīng)當(dāng)逐年增加藏書總量，未規(guī)定區(qū)以上圖書館的年新增藏量情況［8］；湖北、北京和廣州等圖書館法規(guī)作出量化規(guī)定。

《上海市公共圖書館管理辦法》首次在我國(guó)地方性圖書館立法中對(duì)文獻(xiàn)信息資源基本藏量進(jìn)行量化規(guī)定：區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的總藏量分別為50萬冊(cè)、1萬冊(cè)以上，市圖書館的書刊資料收集要求，由市文廣影視局另行規(guī)定［9］?！逗幽鲜」矆D書館管理辦法》規(guī)定了省、市、縣級(jí)圖書館的基本藏量分別不少于250萬冊(cè)、40萬冊(cè)、8萬冊(cè)［10］?！逗笔」矆D書館條例》首次在我國(guó)地方性圖書館立法中對(duì)文獻(xiàn)信息資源的年入藏量進(jìn)行量化規(guī)定：省、市、州、縣年入藏文獻(xiàn)資料應(yīng)當(dāng)分別不少于10萬、2萬和5000冊(cè)（份）［11］；《北京市圖書館條例》規(guī)定市、區(qū)（縣）、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上圖書館的年新增信息資源量不得少于10萬冊(cè)（件）、2萬（1萬）冊(cè)（件）、1000冊(cè)（件）［12］。《廣州市公共圖書館條例》是我國(guó)唯一一部對(duì)公共圖書館文獻(xiàn)信息資源的基本藏量和年新增藏量同時(shí)作出量化規(guī)定的地方性圖書館法規(guī)，并且首次采用人均指標(biāo)：到2020年，市級(jí)圖書館的人均藏書應(yīng)當(dāng)不少于1冊(cè)（件），區(qū)域總館、鎮(zhèn)、街道分館的人均藏書之和不少于2冊(cè)（件）；市級(jí)圖書館的年新增信息資源人均藏書不少于0.06冊(cè)（件），區(qū)域總館、鎮(zhèn)、街道分館人均藏書之和不少于0.14冊(cè)（件）［13］。與上文建筑面積量化指標(biāo)相同，上海、北京和廣州圖書館法規(guī)或政府規(guī)章規(guī)定街鎮(zhèn)以上圖書館文獻(xiàn)信息資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，湖北和河南則規(guī)定至區(qū)縣一級(jí)。

1.3工作人員

工作人員是圖書館內(nèi)部最活躍的因素，直接決定著圖書館服務(wù)的水平和質(zhì)量，因此，工作人員也是地方立法中最為重要的內(nèi)容之一。在12部地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章中，湖北、北京、河南和烏魯木齊圖書館法規(guī)或政府規(guī)章均未對(duì)工作人員配置作出規(guī)定，其中烏魯木齊市圖書館政府規(guī)章也沒有人員培訓(xùn)和館長(zhǎng)任職資格方面的規(guī)定。另外8部地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章提出公共圖書館應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)數(shù)量的或者專業(yè)的工作人員。其中，《廣州市公共圖書館條例》對(duì)人員配備作出了最為詳盡的規(guī)定：首先，配備工作人員的主體是市、區(qū)人民政府，而非各級(jí)圖書館；其次，對(duì)人員配備制定量化標(biāo)準(zhǔn)，即按照常住人口每1萬至1.5萬人配備1名工作人員；再次，圖書館的人員配備還應(yīng)結(jié)合服務(wù)時(shí)間、館舍規(guī)模、館藏資源數(shù)量、用戶服務(wù)量等因素；最后，鑒于我國(guó)對(duì)編制嚴(yán)格控制的情況，同時(shí)規(guī)定工作人員可以多形式、多類型配備，不僅限于事業(yè)編制［14］。這對(duì)其他地方乃至國(guó)家形成公共圖書館人員配置標(biāo)準(zhǔn)具有重要的參考價(jià)值［15］。

2　地方性圖書館立法中量化規(guī)定的演變

2.1從絕對(duì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿司笜?biāo)

我國(guó)以往的地方性圖書館立法對(duì)建筑面積、文獻(xiàn)信息資源作出量化規(guī)定的，均以行政級(jí)別為依據(jù)設(shè)置其絕對(duì)指標(biāo)，絕對(duì)指標(biāo)有其固定性，同時(shí)也有局限性。由于絕對(duì)指標(biāo)固定不變，隨著行政區(qū)域內(nèi)常住人口的不斷增長(zhǎng)，也就意味著每人能夠利用的公共圖書館資源不斷減少，這與公共圖書館服務(wù)追求普遍均等的發(fā)展目標(biāo)相違背，不利于保障公眾的基本文化權(quán)益。人均指標(biāo)是國(guó)際通用做法，2008年頒布的《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》首次以服務(wù)人口為依據(jù)，制定了我國(guó)公共圖書館建筑面積以及基本藏量的人均控制指標(biāo)［16］，這為我國(guó)公共圖書館建設(shè)提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也為我國(guó)地方性圖書館立法中的相關(guān)量化指標(biāo)的制定提供了重要參考。2012年，廣州市公共圖書館立法中的量化指標(biāo)即采用了人均指標(biāo)，不僅更具科學(xué)性，也是公共圖書館普遍均等理念在立法中的重要體現(xiàn)。

2.2與國(guó)際指標(biāo)接軌

經(jīng)過200多年的發(fā)展，國(guó)際上已形成了普遍適用的現(xiàn)代公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。國(guó)際圖聯(lián)1973年發(fā)布的《公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：在最小的行政區(qū)中，每個(gè)居民至少應(yīng)分配到3本書。人口增加，則比例降低。一般令人滿意的標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)居民有兩本書［17］。國(guó)際圖聯(lián)與聯(lián)合國(guó)教科文組織制定的《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南（中文版）》規(guī)定：服務(wù)人口為5萬人以上的正規(guī)圖書館，年采購率為每人每年0.2冊(cè)/件［18］，每2500名服務(wù)對(duì)象一名全日制員工［19］。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和國(guó)民所受教育程度不同，公共圖書館設(shè)置體制以及發(fā)展模式各異，我國(guó)早期的圖書館地方性法規(guī)和政府規(guī)章對(duì)公共圖書館建筑面積、文獻(xiàn)信息資源等進(jìn)行量化規(guī)定的，基本上沒有參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)在圖書館理論研究以及引進(jìn)先進(jìn)理念方面取得重大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的圖書館立法開始重視采用公共圖書館建設(shè)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。近期廣州市公共圖書館立法即按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)公共圖書館文獻(xiàn)信息資源基本藏量和年新增藏量，均高于我國(guó)公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)公共圖書館事業(yè)的決心和高度，并從立法層面推動(dòng)與國(guó)際接軌的公共圖書館事業(yè)走上穩(wěn)健發(fā)展之路。

2.3對(duì)工作人員進(jìn)行量化規(guī)定

自改革開放以來，我國(guó)多次通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、控制人員編制等手段不斷提升行政效能，推進(jìn)行政體制改革。公共圖書館作為文化事業(yè)單位，編制由政府人力資源部門管理，因此也受到嚴(yán)格控制。鑒于此，2012年前的我國(guó)地方性圖書館立法均未對(duì)工作人員的數(shù)量進(jìn)行量化規(guī)定。但隨著圖書館服務(wù)功能和內(nèi)容的不斷拓展與深化，公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量要求的不斷提高，公共圖書館需要更多不同技能的工作人員。為了解決公共圖書館事業(yè)發(fā)展中存在的工作人員不足問題，廣州市參考《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》規(guī)定的工作人員配備標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合廣州市公共圖書館人員配置現(xiàn)狀，首次在我國(guó)地方性圖書館立法中對(duì)工作人員配置進(jìn)行量化規(guī)定，從立法層面促使政府為公共圖書館配備足夠的工作人員，不僅包括在編人員，也包括編外人員，這是我國(guó)地方性圖書館立法取得的新突破，不僅符合我國(guó)嚴(yán)格控編的現(xiàn)行規(guī)定，也能緩解公共圖書館的工作人員不足問題。

3　地方性圖書館立法中量化指標(biāo)的作用

3.1保障政府經(jīng)費(fèi)投入及其科學(xué)化

1994年，國(guó)際圖聯(lián)/聯(lián)合國(guó)教科文組織頒布的《公共圖書館宣言》指出：“公共圖書館是國(guó)家和地方當(dāng)局的責(zé)任。必須制定專門的法規(guī)支持公共圖書館，國(guó)家和地方政府必須為公共圖書館籌措經(jīng)費(fèi)。”［20］美國(guó)州圖書館法中的對(duì)于維持公共圖書館發(fā)展的征稅稅率一般都有限定［21］。加拿大不同省/地區(qū)公共圖書館法關(guān)于經(jīng)費(fèi)的規(guī)定具有3個(gè)特征，其中一個(gè)是明確公共圖書館經(jīng)費(fèi)來源于地方稅收、地方政府可在相關(guān)法的授權(quán)下征收?qǐng)D書館稅或發(fā)行圖書館債券［22］。西澳大利亞《圖書館理事會(huì)法1951》規(guī)定地方政府可在其他稅收的基礎(chǔ)上設(shè)立“注冊(cè)公共圖書館服務(wù)稅”以及注冊(cè)圖書館服務(wù)稅的最高稅率［23］。我國(guó)地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章也都對(duì)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行了規(guī)定：一般直接要求各級(jí)政府將其列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，增幅與經(jīng)常性財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度相適應(yīng)。但由于這些規(guī)定過于原則化，標(biāo)準(zhǔn)不夠明確具體，使得地方立法在執(zhí)行過程中有較大的不確定性，政府操作空間大，削弱了法律強(qiáng)制性，無法有效地保障公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入。同時(shí)，我國(guó)相關(guān)法對(duì)圖書館的關(guān)注不夠，如我國(guó)《預(yù)算法》僅將公共預(yù)算支出細(xì)化到文化層面，并未明確規(guī)定到圖書館。因此，我國(guó)地方性圖書館立法中關(guān)于經(jīng)費(fèi)的規(guī)定對(duì)政府預(yù)算的規(guī)范和約束作用不大。就現(xiàn)實(shí)情況來看，現(xiàn)階段我國(guó)地方性圖書館立法關(guān)于經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)定較難取得突破性進(jìn)展。

為了適應(yīng)現(xiàn)行財(cái)政體制，同時(shí)又能夠保障公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入，我國(guó)圖書館界采取了通過對(duì)圖書館建設(shè)資源投入進(jìn)行量化規(guī)定間接促使政府投入經(jīng)費(fèi)?！渡虾Ｊ泄矆D書館管理辦法》作為我國(guó)第一部地方性圖書館立法，對(duì)公共圖書館建筑面積、文獻(xiàn)信息資源基本藏量的絕對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定；隨后，內(nèi)蒙古、湖北、北京、河南、廣州等地圖書館法規(guī)或政府規(guī)章也對(duì)公共圖書館的資源投入進(jìn)行量化規(guī)定（詳見表1），其中內(nèi)蒙古、湖北和河南分別對(duì)其中一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化規(guī)定，上海和北京對(duì)其中兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化規(guī)定；廣州則對(duì)四項(xiàng)指標(biāo)同時(shí)進(jìn)行了量化規(guī)定；并且演變?yōu)槿司笜?biāo)。相較而言，廣州市公共圖書館立法中的量化指標(biāo)更為全面、科學(xué)，更有利于促使政府加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入，推動(dòng)公共圖書館全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

3.2實(shí)現(xiàn)公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)法定化

標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的前提，是公共圖書館樹立良好社會(huì)形象、提升社會(huì)認(rèn)知度的內(nèi)在要求。2008年，我國(guó)《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》先后發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)公共圖書館步入標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)道路，以此為界限，我國(guó)圖書館立法中的量化標(biāo)準(zhǔn)主要被分為兩個(gè)階段：（1）2008年前，我國(guó)地方性圖書館立法中的量化規(guī)定為各地圖書館發(fā)展提供了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓矆D書館事業(yè)的快速發(fā)展；（2）2008年后，我國(guó)公共圖書館建設(shè)和發(fā)展有了普遍適用的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但上述標(biāo)準(zhǔn)（包括2012年的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》）在我國(guó)法律體系中處于底層，法律效力較差，各地執(zhí)行力度不一，發(fā)揮的作用比較有限。如何充分利用現(xiàn)有公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并發(fā)揮其效力推動(dòng)公共圖書館事業(yè)建設(shè)，是我國(guó)地方性圖書館立法面對(duì)的重要問題。廣州市參考國(guó)際和我國(guó)公共圖書館建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將公共圖書館建筑面積等人均指標(biāo)形成條文，寫入地方性法規(guī)，不僅使地方性圖書館法規(guī)的內(nèi)容更為具體，可操作性更強(qiáng)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的法定化，增強(qiáng)其法律效力，為公共圖書館建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律支撐。

4　地方性圖書館立法中量化指標(biāo)制定的策略分析——以《廣州市公共圖書館條例》為例

4.1結(jié)合當(dāng)?shù)毓矆D書館事業(yè)發(fā)展需求，制定科學(xué)指標(biāo)

從宏觀層面來看，公共圖書館立法是為了調(diào)整政府、圖書館和公眾之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，這是圖書館立法的共性。但從微觀層面來看，我國(guó)地方性圖書館立法也有其特殊性，旨在解決地方圖書館發(fā)展中的主要問題和主要矛盾，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展。量化指標(biāo)作為我國(guó)地方性圖書館立法的重要內(nèi)容，也與這一主旨密切相連。在立法啟動(dòng)之初就應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)毓矆D書館事業(yè)進(jìn)行全面調(diào)查，了解其發(fā)展現(xiàn)狀，研究分析制約公共圖書館發(fā)展的根本性問題，合理制定公共圖書館事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，借鑒國(guó)內(nèi)外公共圖書館事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和立法成果，從立法層面、制度層面提出解決方法和實(shí)現(xiàn)路徑。

2012年初，廣州市再次啟動(dòng)了圖書館立法進(jìn)程。廣州市文廣新局立法工作小組對(duì)全市公共圖書館的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)廣州市公共圖書館存在經(jīng)費(fèi)投入不足、發(fā)展不均衡、基層圖書館薄弱、現(xiàn)行管理體制運(yùn)行績(jī)效低等問題。在這些問題中，街鎮(zhèn)圖書館的發(fā)展問題至關(guān)重要，與其他問題環(huán)環(huán)相扣，是實(shí)現(xiàn)廣州市“圖書館之城”建設(shè)的關(guān)鍵。因此，廣州市將立法重點(diǎn)及目標(biāo)確定在發(fā)展街鎮(zhèn)圖書館層面，并從兩個(gè)方面予以保障：一是創(chuàng)新了公共圖書館管理機(jī)制，建立中心館與總分館相結(jié)合的管理體制，明確規(guī)定由區(qū)政府作為街鎮(zhèn)圖書館的建設(shè)主體，承擔(dān)起街鎮(zhèn)圖書館的建設(shè)責(zé)任；二是以服務(wù)人口為基礎(chǔ)，參照國(guó)際和國(guó)家公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，首次在我國(guó)地方性圖書館立法中規(guī)定市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)公共圖書館的建筑面積等各項(xiàng)人均量化指標(biāo)，特別規(guī)定了區(qū)和街鎮(zhèn)圖書館的合計(jì)指標(biāo)，既為街鎮(zhèn)圖書館的建設(shè)和發(fā)展提供法律依據(jù)，又為各區(qū)貫徹落實(shí)立法內(nèi)容提供操作空間。

4.2符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定前瞻性指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，公共圖書館的發(fā)展水平也是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定。因此，我國(guó)地方性圖書館立法也應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，量化指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)與其一致，既不能過高也不能過低。因?yàn)榈胤叫詧D書館立法中的量化指標(biāo)意味著今后政府對(duì)公共圖書館事業(yè)的資源投入，亦即經(jīng)費(fèi)投入，如果量化指標(biāo)過高，容易給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成負(fù)擔(dān)，預(yù)期經(jīng)費(fèi)投入無法實(shí)現(xiàn)，立法規(guī)定難以落實(shí)而成了一紙空文，損害了法律權(quán)威；如果量化指標(biāo)過低，則又無法充分利用立法推動(dòng)政府發(fā)展圖書館事業(yè)，與圖書館立法的初衷與目的相違背。因此，我國(guó)地方性圖書館立法應(yīng)當(dāng)制定合理的量化指標(biāo)，既可以落實(shí)，又能推動(dòng)當(dāng)?shù)貓D書館事業(yè)的健康發(fā)展，這就要求量化指標(biāo)具有一定的前瞻性，即以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，再參照國(guó)際或者國(guó)家公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)適度超前的量化指標(biāo)。

廣州市被賦予國(guó)家中心城市的戰(zhàn)略地位，經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)26年位居國(guó)內(nèi)城市第三位［24］，而廣州市公共圖書館的發(fā)展水平卻較低，與珠三角的深圳、東莞，長(zhǎng)三角的上海、杭州、蘇州、嘉興等地存在較大的差距。為了促進(jìn)公共圖書館事業(yè)健康和協(xié)調(diào)發(fā)展，提高公共圖書館服務(wù)保障水平，廣州市公共圖書館立法結(jié)合本市實(shí)際情況，參考我國(guó)公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)了高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求的公共圖書館建筑面積等人均指標(biāo)，其中文獻(xiàn)信息資源的基本藏量和年新增藏量與國(guó)際文獻(xiàn)信息資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)持平。2013年，廣州市文廣新局立法工作小組編寫了《〈廣州市公共圖書館條例（草案）〉涉及經(jīng)費(fèi)投入的說明》，該說明顯示：若在2020年達(dá)到《條例》規(guī)定目標(biāo)，全市共需投入約21億元，其中市級(jí)人民政府投入約5億元，平均每個(gè)區(qū)、縣級(jí)市投入約1.3億元（含街鎮(zhèn)圖書館、社區(qū)（行政村）圖書室）。這與廣州市快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)，也是廣州市實(shí)現(xiàn)“圖書館之城”建設(shè)的基礎(chǔ)和條件。

4.3遵循地方立法程序，制定可行性指標(biāo)

立法工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要遵循一定的程序。立法程序是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)制定、修改和廢除法律和其他規(guī)范性法律文件及認(rèn)可法律的法定步驟和方式［25］。我國(guó)地方立法條例對(duì)相應(yīng)級(jí)別立法機(jī)關(guān)的立法程序和權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，因此，我國(guó)地方性圖書館立法中的量化指標(biāo)不是一蹴而就的，而是在執(zhí)行地方立法程序的過程中不斷修訂而最終形成的，需要經(jīng)過多方力量長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)商、博弈等過程，但這在一定程度上可保證量化指標(biāo)的可行性，既不會(huì)脫離實(shí)際，制定過于“高、大、上”的指標(biāo)，又不會(huì)僅僅將圖書館資源投入現(xiàn)狀法定化，制定偏低的指標(biāo)。

廣州市公共圖書館立法主要經(jīng)過市文廣新局起草、市法制辦審議、市人大審議三個(gè)階段，而在每個(gè)階段都進(jìn)行了本地和外地圖書館立法以及發(fā)展情況調(diào)研并征求圖書館學(xué)專家、法律專家、政府相關(guān)部門、市人大、市政協(xié)代表以及公眾等有關(guān)方面意見、審議論證等過程，不斷修改完善條例內(nèi)容。公共圖書館建筑面積等量化指標(biāo)作為廣州市公共圖書館立法的重點(diǎn)和亮點(diǎn)，在其中各階段都受到了極大關(guān)注并成為重點(diǎn)討論內(nèi)容。經(jīng)過多次協(xié)商討論，《廣州市公共圖書館條例》中的相關(guān)量化指標(biāo)主要經(jīng)過三次大的調(diào)整：第一次是將立法重點(diǎn)確定在街鎮(zhèn)圖書館，刪除社區(qū)（村）圖書室的建筑面積指標(biāo)；第二次是從單獨(dú)規(guī)定區(qū)和鎮(zhèn)、街道圖書館建筑面積等人均指標(biāo)調(diào)整為規(guī)定二者的人均指標(biāo)之和；第三次是提升市級(jí)圖書館的文獻(xiàn)信息資源基本藏量和年新增藏量，降低區(qū)和鎮(zhèn)、街道圖書館的指標(biāo)合計(jì)值。上述對(duì)相關(guān)量化指標(biāo)的調(diào)整都是較科學(xué)合理的，不僅有利于集中力量建設(shè)街鎮(zhèn)圖書館，還充分考慮了公共圖書館總分館制的因素，以及市與區(qū)的財(cái)政現(xiàn)狀，極大地提高了相關(guān)量化指標(biāo)的可行性。

5　結(jié)語

我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，因此，對(duì)于是否要在地方性圖書館立法中設(shè)計(jì)相關(guān)量化指標(biāo)以及如何設(shè)計(jì)都需要充分調(diào)研論證和綜合考慮。例如，我國(guó)東部地區(qū)可以設(shè)計(jì)街鎮(zhèn)及以上圖書館的相關(guān)量化指標(biāo)，中西部地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)區(qū)縣以上圖書館的量化指標(biāo)，但同時(shí)應(yīng)規(guī)定區(qū)縣圖書館提供流動(dòng)圖書車等延伸服務(wù)，將圖書館服務(wù)送到公眾身邊。對(duì)于量化指標(biāo)的高低問題，我國(guó)東部地區(qū)可以適當(dāng)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，中西部地區(qū)則可以與國(guó)家保準(zhǔn)持平或者適當(dāng)?shù)陀趪?guó)家標(biāo)準(zhǔn)。無論如何，在我國(guó)一些區(qū)縣以及街鎮(zhèn)圖書館的經(jīng)費(fèi)無法保障的情況下，通過圖書館立法規(guī)定公共圖書館的相關(guān)量化指標(biāo)，是一種解決方法。

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（責(zé)任編輯：周堅(jiān)宇）

Research on the Quantitative Regulations of Local Library Legislation in China

CHEN Li-na

This paper analyzes the quantitative regulations regarding to building space，collection and staff from 12 local library legislations in China，which experiences the shifting from absolute indicators to per capita indicators，the linking to international standards，the quantization of staffing standards，thus guaranteeing the scientific investment of government funds and the legislation of public library construction standards.Taking Guangzhou Public Library Regulation as an example，the author makes suggestions on developing effective quantitative indicators for local library legislation.

public library；legislation；quantitative regulations；Guangzhou Public Library Regulation

*本文系2014年廣東省圖書館科研課題“地方圖書館立法研究——以廣州市公共圖書館立法為例”（項(xiàng)目編號(hào)：GDTK1403）研究成果之一

陳麗納，女，碩士，廣州圖書館館員。

2016-04-05