文/董圣足 闕明坤 潘 奇

“混合所有制高?！敝卫硇履Ｊ匠跆?br/>——以蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例

文/董圣足 闕明坤 潘 奇

董圣足 ：上海市教科院民辦教育研究所所長

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。落實到高等教育領(lǐng)域，就是要推進高等學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中，構(gòu)建決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”、既相互制約又相互協(xié)調(diào)的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重中之重。在我國，無論是公辦高校還是民辦高校，其治理結(jié)構(gòu)都存在不少問題。在公立高校，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的制度安排本身是好的，但由于管辦評難以真正分離，事實上相當(dāng)一部分公辦高校在內(nèi)部治理上存在著辦學(xué)自主權(quán)不充分、行政化色彩過濃和決策民主化程度偏低等共性問題。在單純的民辦高校，雖具有決策機制靈活、運行效率較高等優(yōu)勢，但卻不同程度存在著資本雇傭勞動、內(nèi)部人控制和老板說了算等現(xiàn)象，不僅內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，校長的教育教學(xué)權(quán)缺少保障，而且由于監(jiān)督機制缺失，辦學(xué)風(fēng)險也很大。

既然兩類高校治理結(jié)構(gòu)及其運行機制都存在這樣或那樣的問題，那么，是否有一種模式可以在吸收兩類高校治理優(yōu)勢的同時，避免兩類高校治理的弊端呢？在其他國家，許多著名大學(xué)均實行多主體共同治理模式，通過由校外人士廣泛參與的理事會或董事會這一決策平臺，使廣大利益相關(guān)者可以直接參與大學(xué)內(nèi)部治理，從而較好地實現(xiàn)了“善治”。近期，國務(wù)院適時提出在職業(yè)教育領(lǐng)域探索“股份制”、“混合所有制”辦學(xué)，也為上述問題的解決提供了新的視角和途徑。而在“混合所有制”辦學(xué)探索和治理新模式實踐上，蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院（以下簡稱“蘇州職院”）是治理改革的典型，因此對其產(chǎn)權(quán)變革歷程、治理結(jié)構(gòu)設(shè)置以及日常運行體制的研究，具有重要意義。

二、蘇州職院混合所有制辦學(xué)及產(chǎn)權(quán)變革歷程

1997年12月，在新加坡總理吳作棟的提議下，為滿足中新合作蘇州工業(yè)園區(qū)外資企業(yè)對高級技術(shù)工人的需求，蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會（以下簡稱“園區(qū)管委會”）仿照新加坡南洋理工學(xué)院辦學(xué)模式，成立了蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院。蘇州職院在發(fā)展過程中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)過多次裂變，先后經(jīng)歷了公辦股份制、民營化和股權(quán)混合化多個階段。

1.公辦股份制（1997年12月-1999年12月）

蘇州職院成立時的開辦資金為8000萬元，其中，園區(qū)管委會以年度事業(yè)經(jīng)費撥款、基建投入折算“股份”，占比為97.50%；蘇州市教育局、蘇州市勞動和社會保障局各出資100萬元，各自占1.25%。原有的72畝辦學(xué)用地由中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司劃撥（以下簡稱“蘇開公司”）①，學(xué)院性質(zhì)明確屬公辦股份制。

2.公私共同持股（1999年12月-2003年4月）

1999年受東南亞金融危機影響，蘇開公司股份比例調(diào)整為中方65%，新方35%。由于政府財政性撥款不足，影響了學(xué)院基建工程建設(shè)，學(xué)院舉辦者嘗試引進民間資本。這時，大型民營企業(yè)——蘇州光華教育投資公司（以下簡稱“光華公司”）以代建學(xué)院三期工程（造價約5200萬元）的方式收購了蘇州職院65%的股份，成為學(xué)院第一大股東。學(xué)院的股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整為光華公司65%，園區(qū)管委會32.50%，教育局1.25%，勞動局1.25%。②

3.民資一股獨大（2003年4月-2005年8月）

2003年，園區(qū)管委會提出凡民間資本愿意進入的，政府就堅決退出，決定進一步轉(zhuǎn)讓學(xué)院股份。經(jīng)過協(xié)商，園區(qū)管委會以投資價格加上同期銀行利息，將所持的學(xué)院32.50%的股份轉(zhuǎn)讓給光華公司，完成了第二次轉(zhuǎn)股，從而使得光華公司成為絕對控股的第一大股東，學(xué)院產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也變成了民資“一股獨大”。

4.股權(quán)多元化（2 0 0 5年8月-2007年8月）

這一階段，蘇州職院股權(quán)結(jié)構(gòu)又發(fā)生了一系列變化，不斷走向多元化。首先，光華公司收購上市公司吉林輕工，并將所持學(xué)院32.50%的股份轉(zhuǎn)入該上市公司③，降低了自身股比；其次，光華公司以原價800萬元向?qū)W院管理層和骨干教師轉(zhuǎn)讓了10%的股權(quán)④；再次，蘇州職院吸收合并了蘇州工業(yè)園區(qū)育才學(xué)校（以下簡稱“育才學(xué)校”），育才學(xué)校原投資方蘇州沸點教育咨詢管理公司（以下簡稱“沸點公司”）成為學(xué)院新股東，折算股比為9%；最后，光華公司又向上海翔宇教育集團（以下簡稱“翔宇集團”）以溢價方式作價人民幣5380萬元，轉(zhuǎn)讓其持有的學(xué)院39.825%的股權(quán)。至此，翔宇集團取代光華公司成為蘇州職院第一大股東。⑤

經(jīng)過上述一系列眼花繚亂的股權(quán)交易和變更，蘇州職院中的國有股份從創(chuàng)辦時的100%驟降到2007年的2.5%，而民間資本所占股比超過了90%。同樣，學(xué)院股權(quán)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，也帶來了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行方式的深刻變化。

三、蘇州職院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

不同于一般公辦高校的組織架構(gòu)和其他非營利法人治理結(jié)構(gòu)，蘇州職院隨著股權(quán)結(jié)構(gòu)的不斷“混合化”和多元化，其在內(nèi)部治理制度的安排上也別具一格，富有個性特色。其最突出的特點是，在尊重高等學(xué)校一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，有效地借鑒了現(xiàn)代企業(yè)制度的合理內(nèi)核，成功實現(xiàn)了“舉辦權(quán)”、“決策權(quán)”、“管理權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”等權(quán)能的適度分離與相互制衡。

（一）股東會：主要負(fù)責(zé)學(xué)院投資和重大建設(shè)

股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，股權(quán)結(jié)構(gòu)安排會直接影響公司的價值和績效。理論和實踐都已表明，“一股獨大”必然會導(dǎo)致大股東干預(yù)公司的運行與管理；股權(quán)相對分散，則有利于形成強有力的管理層。歷經(jīng)多次股權(quán)變革，蘇州職院現(xiàn)有的股權(quán)結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)比較分散和相對均衡的狀態(tài)，這對學(xué)院實施穩(wěn)健的法人治理具有重要意義。根據(jù)股權(quán)多元化后的狀況，2007年8月蘇州職院對學(xué)院章程作了修訂，正式成立了股東會。股東會由出資各方按出資比例協(xié)商委派了7名股東代表組成，其中翔宇集團2名，光華公司2名，沸點公司1名，學(xué)院持股代表2名，蘇州市教育局、蘇州市勞動和社會保障局輪流委派監(jiān)事1名。

學(xué)院章程規(guī)定，股東會是學(xué)院最高權(quán)力機構(gòu)，主要行使如下職權(quán)：（1）制訂和修改學(xué)院章程；（2）決定學(xué)院的辦學(xué)方針和投資計劃；（3）提名并確定學(xué)院股東會正副理事長、學(xué)院董事會正副董事長；（4）選舉產(chǎn)生由股東代表出任的監(jiān)事；（5）審議批準(zhǔn)董事會工作報告、監(jiān)事會工作報告；（6）審議批準(zhǔn)學(xué)院的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案；（7）審議決定學(xué)院股東受益方案和彌補虧損的方案；（8）對學(xué)院增加或者減少注冊資本作出決議；（9）對股東向股東以外的人轉(zhuǎn)讓出資作出決議；（10）對學(xué)院合并、分立、解散和清算等事項作出決議。從中可見，股東會主要負(fù)責(zé)學(xué)院投資和重大建設(shè)事宜。章程還規(guī)定，股東會分為定期會議和臨時會議，定期會議每學(xué)期召開一次，臨時會議由1/3以上的股東或監(jiān)事提議即可召開。股東會表決時，實行股東代表一人一票制。這樣一種制度設(shè)計，從根本上杜絕了“一股獨大”和個人說了算的問題。

（二）董事會：負(fù)責(zé)學(xué)院日常運行重大決策

董事會制度是現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的核心環(huán)節(jié)，也是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的主體內(nèi)容。蘇州職院自建校之日起，就借鑒新加坡南洋理工學(xué)院的模式建立了董事會。董事會規(guī)模較大，不設(shè)固定人數(shù)，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要每年進行增補。目前，董事會由27位各方面代表人士組成，其中，有主要股東單位的負(fù)責(zé)人，如翔宇集團、光華公司、沸點咨詢；參與辦學(xué)的政府方面委派的代表，如蘇州市教育局、蘇州市勞動和社會保障局；有國內(nèi)外教育界合作代表，如東南大學(xué)、蘇州大學(xué)、澳大利亞的悉尼科技大學(xué)；有合作辦學(xué)的外資企業(yè)代表，如中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司、德國的費斯托（中國）有限公司、美國的飛索半導(dǎo)體（中國）有限公司等。在這些董事單位中，企業(yè)占69%，高校占24%，政府占7%。董事會現(xiàn)設(shè)董事長1名、副董事長3名。目前，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，學(xué)院董事會擬設(shè)立事業(yè)發(fā)展委員會、經(jīng)費籌措委員會、績效考核委員會等專門工作機構(gòu)。董事會閉會期間，由董事會秘書處負(fù)責(zé)與各位董事進行日常聯(lián)絡(luò)。

依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，學(xué)院章程規(guī)定了董事會職權(quán)主要有：（1）聘任和解聘院長、副院長；（2）制定學(xué)院的規(guī)章制度；（3）制訂學(xué)院中長期發(fā)展規(guī)劃，審議和批準(zhǔn)學(xué)院年度工作計劃；（4）審議學(xué)院的分立、合并、變更、終止；（5）審議學(xué)院重大投資與合作事項；（6）審核有關(guān)股權(quán)變更等重大事項。董事會會議每年召開一次，由董事長主持。通常每次會議分為兩個階段：第一階段舉行新董事加入或者董事單位捐贈儀式；第二階段重點審議學(xué)院上年度工作總結(jié)與下年度工作計劃以及財務(wù)預(yù)決算報告。根據(jù)需要，董事會會議除了學(xué)院院長、副院長參加外，也會邀請各系部主任列席，直接傾聽董事們的意見建議。為了增加決策的透明度和民主性，學(xué)院董事會甚至曾經(jīng)嘗試向媒體開放。

綜上，蘇州職院董事會成員有兩個顯著特點：一是企業(yè)代表占多數(shù)；二是外方代表占比高，這和學(xué)院所處區(qū)位以及辦學(xué)宗旨是一致的。學(xué)院董事會的組成結(jié)構(gòu)及運作機制，融合了政府、企業(yè)和學(xué)校三種資源，從政策、經(jīng)費、專業(yè)等方面為學(xué)院發(fā)展提供強大支持，對學(xué)院優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略起到了建設(shè)性作用。

（三）職業(yè)院長：獨立負(fù)責(zé)學(xué)院教育教學(xué)管理

高校董事會的功能和作用主要在于負(fù)責(zé)學(xué)校的重大決策活動，而決策的貫徹、執(zhí)行，則是以校長為中心的學(xué)校執(zhí)行機構(gòu)的任務(wù)。國外高校治理經(jīng)驗表明，現(xiàn)代大學(xué)在實行“教授治學(xué)”的基礎(chǔ)上，還必須有一位具有較高社會聲望和獨到辦學(xué)理念的職業(yè)校長來治校，統(tǒng)轄全校事務(wù)，獨立進行教育教學(xué)和管理。由于體制的障礙，目前在公辦高校還很難實現(xiàn)校長的完全職業(yè)化，而一般有投資主體的民辦高校，也往往多是舉辦者深度控制學(xué)校內(nèi)部管理，所以也不太容易建立起董事會與職業(yè)校長之間的良好委托代理關(guān)系。而蘇州職院作為一所辦學(xué)主體多元化的混合所有制職業(yè)院校，則在制度層面上較好地解決了這個問題，實現(xiàn)了院長的職業(yè)化、專門化。

蘇州職院董事會打破了公辦高校傳統(tǒng)的校長選任方式，從學(xué)院自身發(fā)展定位和實際需求出發(fā)，面向社會海選職業(yè)院長，最終高薪聘請了具有歷史學(xué)博士和管理學(xué)博士雙博士學(xué)位的蘇州大學(xué)社會學(xué)院原院長助理、蘇南發(fā)展研究院原副院長單強教授擔(dān)任院長，并授權(quán)單強“自由組閣”，組建了一個年富力強、結(jié)構(gòu)合理的學(xué)校行政管理領(lǐng)導(dǎo)班子。按照學(xué)院章程規(guī)定，以院長為首的學(xué)校行政班子，具有完全獨立的教育教學(xué)和行政管理權(quán)。近年來，在院長的帶領(lǐng)下，蘇州職院始終秉承“用明天的科技，培養(yǎng)今天的學(xué)員，為未來服務(wù)”的辦學(xué)宗旨，緊密結(jié)合蘇南區(qū)域經(jīng)濟社會特點，大膽創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，依托教學(xué)做一體化的“教學(xué)工廠”，為外資企業(yè)培養(yǎng)了大批的高素質(zhì)技能型人才。

此外，蘇州職院董事會有效借鑒企業(yè)的做法，通過“員工持股”方式較好地解決了學(xué)校高層的激勵問題，使得舉辦者與辦學(xué)者的目標(biāo)達成了一致，充分調(diào)動了學(xué)校經(jīng)營班子的積極性，最大程度地降低了由于信息不對稱所導(dǎo)致的代理成本，從而從根本上保證了學(xué)院的長治久安。

（四）監(jiān)事會：為學(xué)院健康運行提供制度保障

我國現(xiàn)有教育法律尚未對高校內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置作出專門的規(guī)定，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要在民辦學(xué)校中探索建立監(jiān)事制度，但還只是倡導(dǎo)性的，并未作強制性規(guī)定。為保障學(xué)校健康運行和良性循環(huán)，蘇州職院舉辦者（股東會）在借鑒現(xiàn)代企業(yè)法人治理經(jīng)驗，并參考日本和臺灣地區(qū)私立高校法人治理結(jié)構(gòu)中分別設(shè)立監(jiān)事會和監(jiān)察人等做法的基礎(chǔ)上，探索成立了專門的監(jiān)督機構(gòu)——學(xué)院監(jiān)事會，與董事會、執(zhí)行機構(gòu)形成互不從屬、彼此制衡又相互協(xié)調(diào)的“三駕馬車”，從而架構(gòu)起了富有特色的完整法人治理結(jié)構(gòu)。

按照學(xué)院章程規(guī)定，監(jiān)事會由5人組成，參與辦學(xué)的政府機構(gòu)負(fù)責(zé)人、資深教育專家、律師、企業(yè)代表和學(xué)院工會委員各1人，并設(shè)主席1名，主持監(jiān)事會日常工作。章程明確規(guī)定，投資人、董事、院長及財務(wù)負(fù)責(zé)人不得兼任學(xué)院監(jiān)事。監(jiān)事任期與理事（或董事）任期相同，任期屆滿，可連選連任。

監(jiān)事會的主要職權(quán)有：（1）檢查學(xué)院財務(wù)；（2）對學(xué)院董事、院長違反法律、法規(guī)或章程的行為進行監(jiān)督；（3）當(dāng)學(xué)院董事、院長的行為損害本單位的利益時，要求其予以糾正；（4）監(jiān)事可以列席董事會會議。監(jiān)事會會議實行1人1票制，監(jiān)事會決議須經(jīng)全體監(jiān)事多數(shù)票決通過，方為有效。

四、結(jié)語

蘇州職院在“混合所有制辦學(xué)”及治理新模式探索上取得了寶貴的經(jīng)驗，其所構(gòu)造的新型高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，經(jīng)實踐證明是可行的、有效的。這樣一種高校內(nèi)部治理制度安排所造就的“生產(chǎn)關(guān)系”，不僅適應(yīng)和契合探索者自身的生產(chǎn)力水平，實實在在地推動了學(xué)校的改革發(fā)展，而且對于進一步深化我國高校辦學(xué)體制和不同所有制高校內(nèi)部管理體制改革，都具有借鑒意義。

當(dāng)然，作為一種新生事物，蘇州職院在探索混合所有制辦學(xué)及治理新模式上要走的路還很長，需要完善的地方也不少。譬如，在缺少上位法依據(jù)的情況下，如何進一步厘清“股東會”與“董事會”之間的權(quán)責(zé)邊界，杜絕職能交叉和錯位；再如，在多元資本介入辦學(xué)的情況下，如何防止?fàn)I利目標(biāo)對于教育公益屬性可能造成的損害，更好地平衡舉辦者、辦學(xué)者、教育者和受教育者等不同利益主體之間的權(quán)利關(guān)系等。這些問題，在未來的探索中將會引起各方面的關(guān)注和重視，并通過探索尋找解決路徑。

①早前，在中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司中，中方財團持35%的股份，新方財團持65%的股份。

②③④⑤單強：“高職院校的治理： 股東會、董事會與校長”，《高校教育管理》，2012年第4期。

（作者單位：上海市教科院民辦教育研究所；無錫太湖學(xué)院）