文/ 鄭秉文

社會立法和社會政策的八個問題

文/ 鄭秉文

鄭秉文：中國社科院世界社會保障中心主任

一、社會法立法的時機要恰當

比如2008年生效的勞動合同法規(guī)定用人單位只要簽訂兩次合同以后就會變成一個永久的合同，這樣，企業(yè)的壓力非常大，存在巨大的市場主體的道德風險，反而不利于保護勞動者的利益。因此盡量采取別的辦法，其中最普遍的是勞務派遣，目前全國勞務派遣大概有7000萬人，是全部城鎮(zhèn)就業(yè)人口的1/10左右，這么大規(guī)模的勞務派遣、比重如此高，糾紛非常多，而且會對外派人員的心理產(chǎn)生重要影響，對人力資本的投入、技術(shù)培訓也會產(chǎn)生重要的影響。寶潔公司的勞務派遣改外包事件，就被指欺壓勞工。有關(guān)部門也就勞務派遣治理了很多次，并出臺了條例，但效果不佳，根本的原因還是因為勞動力市場的變化，勞動法的出臺導致雇主防衛(wèi)的心理變化非常大，長期來看，實際上是不利于就業(yè)的。從根本上來講，立法如果超越了歷史發(fā)展階段，是不利于對勞工利益的保護的。

二、初級階段社會立法宜粗不宜細

如社會保險法。2 011年生效的社會保險法，有如下幾個問題。（1）當時拿不準，違背國際慣例，不利于今后改革的。例如，“個人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個人死亡的，個人賬戶余額可以繼承”。（2）將當時歷史條件下的特定做法作為永久規(guī)定。“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的人員經(jīng)費和經(jīng)辦社會保險發(fā)生的基本運行費用、管理費用，由同級財政按照國家有關(guān)規(guī)定予以保障”。（3）有些是做不到的。例如，規(guī)定“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應當成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表，以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監(jiān)督”。

三、涉及社會權(quán)利的社會立法、社會政策要穩(wěn)妥推進

如城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇已連續(xù)11年上調(diào)10%，今年下降到6.5%。實際上，如果把它變成一種正常的機制也很容易。2005 年38號文明確應該建立一個正常的調(diào)節(jié)機制。調(diào)整應科學化，與CPI、GDP、社會平均工資等系數(shù)掛鉤、關(guān)聯(lián)。再如城鄉(xiāng)居民社會保障政策規(guī)定55元/月，2015年上調(diào)到70元，但事實上，在各地實踐中，幾乎已經(jīng)沒有55元的做法，真正上調(diào)到70元的也不是很多。政策制定部門應該考慮如何面對這些問題，解決這些問題。

四、公共服務的提供和社會政策的制定要防止成為部門博弈的場所

提供公共服務和制定社會政策時，要引入第三方投票來決定。比如社會保險費的征繳。由社會保險部門征繳的省份和地區(qū)有15個，由地稅部門征繳的（加上直轄市）有19個，各占一半。從征繳的量來看也是一半一半，社保部門征繳的大約占54%，地稅征繳的占46%。這個問題在20世紀90年代形成，一直延續(xù)至今。1999年社會保險費征繳條例出臺時，就是由于這兩個部門利益的原因沒有得以解決，2011年社會保險法出臺時也沒有解決。隨著時間的推移，利益不斷固化，后面會越來越難以解決。中央經(jīng)濟工作會議決定，要歸并精簡五險一金，這個矛盾就很尖銳了。再如新農(nóng)合，應該由誰來管，也存在問題。2013年曾討論過新農(nóng)合的管理體制問題，但到現(xiàn)在也沒有解決，這個問題在基層一線非常尖銳。

五、部分公共服務的提供系統(tǒng)堅持管辦分離

比如社會保險經(jīng)辦服務體系應該發(fā)展壯大，成為一個相對獨立的建制。這種認識，有關(guān)部門以前不是很強烈，現(xiàn)在越來越重視，全國18萬從業(yè)人員每年200億元的財政投入，部門仍不愿意放出去。再如住房公積金，住房公積金一共繳存4萬億元，繳存余額是1.2萬億元，利息低，存在很多問題，應改革其管理體制，提高資金運營效率，建立政策性住房金融機構(gòu)，為老百姓減少一些損失。

六、社會政策要發(fā)揮托底作用

社會政策要托底，既要到位，又不能越位。中央經(jīng)濟工作會議明確宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實，社會政策要托底，要守住民生底線。有底線意識，體現(xiàn)出兩層含義：太高了不行，太低了沒有守住民生底線也不行，現(xiàn)在的政策走冒的可能性較大，如最低工資、低保等，必須有科學測算的意識。

七、社會政策是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域

比如社會保險費已經(jīng)降了三次，2015年3月降低了失業(yè)保險，2015 年6月降低了工傷和生育保險，2016 年4月規(guī)定失業(yè)保險總費率由現(xiàn)行的2%階段性降至1%-1.5%，個人費率不超過0.5%。降費是表面，關(guān)鍵是要通過降費進行改革。比如失業(yè)保險，受益人越來越少，而失業(yè)保險金卻不斷上漲。美國在2008年和2009年金融危機時，失業(yè)保險金都支出去了，這是正常的，而我國不管有沒有經(jīng)濟危機，面臨多大的經(jīng)濟下行壓力，失業(yè)保險金還是不停地上漲。實際上還是要改革制度，讓這個制度把失業(yè)的人群都覆蓋進來，讓它有支出。這個制度不改革，可能會發(fā)生南歐或大陸法系國家中的很多問題。南歐沒有失業(yè)保險制度，工人失業(yè)靠賠償金制度，所以企業(yè)不敢雇人，雇人后又辭不掉，這樣中小企業(yè)的壓力非常大，有的甚至破產(chǎn)了。如果失業(yè)保險制度不改革，只是不停地降費，最后這個制度象征性的沒有了，但失業(yè)依然存在，如果社會力量強大，最后取而代之的就是賠償金制度，這樣，社會保險這種大數(shù)法則就失去了優(yōu)勢。

八、社會政策要強調(diào)財權(quán)事權(quán)相匹配

社會政策要強調(diào)財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則。比如社會保險中的五項保險的統(tǒng)籌層次長期不能達到規(guī)定的、理想的統(tǒng)籌層次，究其原因，非常重要的一個原因就是財權(quán)事權(quán)不匹配。除養(yǎng)老保險是全國統(tǒng)籌外，其他四險是省級統(tǒng)籌，但實際上都沒有實現(xiàn)，而且在較長時間內(nèi)都難以有實現(xiàn)的動力，其重要原因就是財權(quán)和事權(quán)長期不相匹配。如社會保險法第五條規(guī)定，縣級以上人民政府將社會保險納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，國家多渠道籌集社會保險金。這意味著縣級以上人民政府都要給社會保險金以必要的經(jīng)費支持。縣、地、省、中央四級政府都要負責，都有經(jīng)費支持義務，而事權(quán)是中央的，財權(quán)四級政府分擔，顯然四級政府沒有意愿分擔。而中央政府不愿意提高統(tǒng)籌層次，是希望讓基層政府共擔財權(quán)責任。因此，社會保險制度處于“碎片化”狀態(tài)。如2011年“正常繳費”收入12058億元加上利息446億元，合計僅為12504億元，而當年的養(yǎng)老金支出是12765億元，存在缺口261億元；但由于當年有“非正常繳費”2119億元，財政補貼2272億元，所有這些相加再減去12765億元養(yǎng)老金支出之后，“結(jié)余”高達4130億元?！胺钦＠U費”收入每年占繳費收入的10%左右，這對地方政府來說就是道德風險，地方政府往往通過臨時措施來解決，可能將風險推向了未來。