○ 郭　躍

(東南大學(xué)　法學(xué)院， 江蘇　南京　211189)

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論立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)與實現(xiàn)路徑〔*〕

○ 郭躍

(東南大學(xué)法學(xué)院， 江蘇南京211189)

在我國初步建立起中國特色社會主義法律體系的當(dāng)下，立法精細(xì)化是實現(xiàn)從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。立法精細(xì)化不同于我國傳統(tǒng)的簡略式、功利性和低效性立法，作為一種全新的立法模式，立法精細(xì)化是由立法準(zhǔn)備精當(dāng)充分、立法內(nèi)容精確客觀、立法程序精密細(xì)致和立法技術(shù)精湛高超的標(biāo)準(zhǔn)所構(gòu)成。探索立法精細(xì)化的實現(xiàn)路徑，應(yīng)遵循自下而上、自上而下的循環(huán)立法邏輯，遵循法的制定與清理并舉并重的立法措施，遵循從地方到中央、從規(guī)章法規(guī)到法律的漸進立法程度。

立法；精細(xì)化；標(biāo)準(zhǔn)；路徑

相對于西方的政治和法治發(fā)展起點和發(fā)展程度而言，我國立法工作起步較晚，但自1978年鄧小平提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)方針以來進入了較快的發(fā)展階段。截止到2010年底，“除憲法及其修正案外，現(xiàn)行有效的法律235件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8800多件、自治條例和單行條例700多件。”〔1〕宣告我國已初步建立起以憲法為核心的多層次、多部門的中國特色社會主義法律體系，我國法治建設(shè)進入了一個從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的新的發(fā)展階段。

一、問題的緣起：立法精細(xì)化是實現(xiàn)從“有法可依”到“良法治理”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵

總結(jié)我國過去幾十年的立法工作，最大的成績就是在于我們建立起中國特色社會主義法律體系，實現(xiàn)有法可依的立法任務(wù)；立法工作中存在的最突出問題就是立法因“針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象比較突出”，立法質(zhì)量不高。展望未來，今后我國立法工作的目標(biāo)就是要不斷增強立法的科學(xué)性，提高立法質(zhì)量。在全國人大常委會2015年工作報告中，張德江委員長強調(diào)：“堅持立法先行，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！?015年，十二屆全國人大三次會議審議我國《立法法》修正案的第一條就是“提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系?！毙聲r期新階段對立法工作提出了新的要求，立法不能僅僅停留在“有法”這一最低層次、最基本的立法價值目標(biāo)，立法質(zhì)量越來越受到關(guān)注。社會和人民群眾已經(jīng)不再僅僅關(guān)注有沒有法的問題，更關(guān)注法律好不好？能不能促進公平正義？能不能切實解決問題？能不能促進社會和諧？中國立法已經(jīng)進入了從有法可依到良法治理的轉(zhuǎn)化和發(fā)展，從粗放型的立法模式到集約型的立法模式的轉(zhuǎn)變和進步，理論研究和立法實踐開始探索提高我國立法質(zhì)量的有效途徑。

從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是不斷提高我國立法質(zhì)量，而立法質(zhì)量的提升是一項包括了立法準(zhǔn)備、立法內(nèi)容、立法程序和立法技術(shù)在內(nèi)的科學(xué)化的綜合性立法治理工程。精致、細(xì)密的立法理念和立法模式無疑成為提高我國立法質(zhì)量的重要舉措。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細(xì)化”。立法精細(xì)化的要求和方向自此開始進入法學(xué)研究者和立法者的視野。在我國初步建立起中國特色社會主義法律體系的當(dāng)下，立法精細(xì)化是提高我國立法水平和質(zhì)量的重要措施，是實現(xiàn)從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的重要路徑。作為一種全新的立法模式、標(biāo)準(zhǔn)和方法，立法精細(xì)化通過精心的立法準(zhǔn)備、精密的立法程序、精確的立法內(nèi)容和精湛的立法技術(shù)，來實現(xiàn)立法的科學(xué)化；立法精細(xì)化通過立體的立法公開、廣泛的群眾參與和有效的專家論證來實現(xiàn)立法的民主化；立法精細(xì)化、科學(xué)化、民主化成為一體的立法理念和價值標(biāo)準(zhǔn)共同服務(wù)于提升立法質(zhì)量的立法目標(biāo)。目前，理論界尚沒有關(guān)于立法精細(xì)化有分量的理論研究成果，本文在界定立法精細(xì)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，來探索實現(xiàn)立法精細(xì)化的路徑。

二、立法精細(xì)化的界定

在現(xiàn)代漢語中作為形容詞使用的精細(xì)為精致細(xì)密的合意，意為精巧、細(xì)致、周密、不粗疏，并把這種系統(tǒng)化的“精細(xì)”稱之為精細(xì)化。后精細(xì)作為一種管理范疇在管理學(xué)上廣泛使用，作為一種高效的管理模式，精細(xì)化是一種對管理內(nèi)容、過程、工藝到方法的精雕細(xì)琢。為了克服地方立法存在的“多而不精，粗而不細(xì)，梳而難用”的難題，我國地方立法機關(guān)將在實踐中總結(jié)的“少而精、有特色、可操作”的方法稱之為精細(xì)化立法。作為一種全新的立法模式，立法精細(xì)化是指通過精細(xì)化的立法準(zhǔn)備、精細(xì)化的內(nèi)容選擇、精細(xì)化的程序設(shè)定和精細(xì)化的立法技術(shù)，來實現(xiàn)立法目的正當(dāng)、立法內(nèi)容科學(xué)、立法程序民主和立法實施有效的目的。2015年十二屆人大第三次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》修正案對我國立法精細(xì)化工作具有劃時代的意義：一方面就這部法律本身的內(nèi)容沉淀、制定程序而言就是一部立法精細(xì)化的產(chǎn)物。另一方面在修正案中提出了“提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系”等制度又為我國今后的立法精細(xì)化工作提供了規(guī)則指引。立法精細(xì)化是對我國傳統(tǒng)立法從理念到制度的變革。

1.立法精細(xì)化是對簡略式立法的否定

簡略式立法與簡約式立法根本不同。起源于現(xiàn)代派極簡主義的簡約，意為簡單而有品味，其著眼于對細(xì)節(jié)的把握、對局部的深思熟慮和精工細(xì)作。簡約式立法要求一部規(guī)范性法律文件從語言的表達到內(nèi)容的沉淀，應(yīng)當(dāng)精煉，避免文字冗長、蕪雜，并且對于法律規(guī)范中的行為模式和法律后果的表述要明確和詳實的。有學(xué)者認(rèn)為：“法律的精細(xì)化，一要看字?jǐn)?shù)，二要看內(nèi)容”〔2〕單純的字?jǐn)?shù)多少不構(gòu)成簡約或者精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，字?jǐn)?shù)的多少主要服務(wù)于表達的需要并且要簡練。

簡略式立法就簡單省略的多了，由于法律規(guī)范過于省略和簡單，難見完整的法律規(guī)范，使得簡略性規(guī)范難以完整適用或直接適用，必須要通過大量授權(quán)性規(guī)范或者補充性規(guī)則來完成調(diào)整任務(wù)?！拔覈刹灰颂?xì)”的思想對我國立法有深刻的影響，原因在于簡略式立法有其深刻的技術(shù)、思想和社會根源，由于立法準(zhǔn)備不充分和立法技術(shù)的欠缺，同時簡略式立法在實現(xiàn)有法可依的基礎(chǔ)上能為執(zhí)法者提供靈活的空間。然而簡略式立法帶來的問題卻難以解決：一方面導(dǎo)致作為最基本、最關(guān)鍵的法律規(guī)范出現(xiàn)難以執(zhí)行的問題，嚴(yán)重影響法的作用、價值的發(fā)揮和法的權(quán)威建立。另一方面，由于法律規(guī)范的不精細(xì)，大量授權(quán)性規(guī)范和執(zhí)行性政策便應(yīng)運而生，法的執(zhí)行被植入部門利益，立法部門化成為突出問題。

2.立法精細(xì)化是對功利性立法的否定

法的目的是其定位和價值，立法目的表現(xiàn)為立法目的條款。自然法學(xué)派洛克認(rèn)為“法律除了人民的福利這一最終目的之外，不應(yīng)再有其他目的”〔3〕功利主義法學(xué)派邊泌認(rèn)為“實現(xiàn)大多數(shù)人的最大幸?！笔橇⒎康?；社會法學(xué)派龐德認(rèn)為立法目的在于“實現(xiàn)社會的公正”。無論何種觀點都把立法目的和動機純正作為立法的首要，功利性立法動機從出發(fā)點就是錯的。

然而由于立法政策、條件、環(huán)境和技術(shù)的原因，在我國還存在著功利性立法的現(xiàn)象，概括起來有四種形態(tài)：一是單一填補性立法動機。立法僅僅出于填補法律空白的動機、構(gòu)建完整法律規(guī)范體系的動機，不考慮法律相互的聯(lián)動和協(xié)調(diào)。我國早期立法，由于大量法律空白的存在，填補法律空白成為當(dāng)務(wù)之急，但是由于過于草率、急躁，缺乏科學(xué)論證，必然帶來在執(zhí)法和司法過程中出現(xiàn)一系列問題。二是單純實施性立法動機。立法僅僅出于完成上級任務(wù)或是配套條例或是實施細(xì)則制定的應(yīng)付性心態(tài)，不考慮規(guī)范性法律文件的實施效果。此類立法在地方人大和地方政府制定的各類法規(guī)、規(guī)章的實施條例中表現(xiàn)尤為突出。三是單一移植性立法動機。立法表現(xiàn)為照搬照抄，為彌補法律空白，提高立法速度，直接或者間接將其他國家的法律規(guī)范予以引用，不考慮法在移植過程中的本土化問題，導(dǎo)致法律規(guī)范水土不服。四是政績性立法動機。立法僅出于統(tǒng)治者的政績需要?！拔覀冇欣碛蓪⑵浞Q之為政績立法，其在法律制定中所考慮的是立法事件本身、立法行為本身，而不是立法與社會進程的關(guān)系、立法與其所調(diào)整之社會事態(tài)的關(guān)系?！薄?〕凡此種種功利性立法動機不是基于立法價值的自然訴求，而是基于立法者特定的社會需求和不負(fù)責(zé)任的方法。功利性立法從起點就違背了立法的本意，在這種功利性的影響下，立法必然草草了事，不精密、不細(xì)致，缺乏科學(xué)性。

3.立法精細(xì)化是對低效性立法的否定

“法律經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，包括法律在內(nèi)的任何制度或規(guī)則在制定和履行過程中，都會給當(dāng)事人或行為者帶來利益或成本”〔5〕有學(xué)者認(rèn)為，立法精細(xì)化由于立法準(zhǔn)備時間長，調(diào)研費用高、法律案論證次數(shù)多，表決程序特別，因而在整個立法過程中的人力資源成本高、經(jīng)濟投入大和時間周期長，立法精細(xì)化必然是低效性立法。筆者不同意上述觀點的原因在于其犯了形而上學(xué)的邏輯錯誤。從立法效率和立法質(zhì)量的關(guān)系來看，效率立法必然關(guān)注立法質(zhì)量，立法質(zhì)量的提升必然會有利于立法效率的提升。從立法效率的構(gòu)成來看，立法中的時間成本、人力資源成本、經(jīng)濟投入成本只是影響立法效率的一個方面因素即立法成本要素，而不是全部要素；精細(xì)化立法在帶來立法成本增長的同時，會導(dǎo)致立法效益提升、立法數(shù)增加、立法質(zhì)量提升，從總體看立法效率未必會下降。從立法的期限來看，短期看來單一法律案的形成中立法成本會上升，但由于精細(xì)化立法所帶來的立法質(zhì)量的提升，長遠來看立法成本會下降。李龍亮在《立法效率研究》一文中提出了影響立法效率五因素并構(gòu)建了其與立法效率的關(guān)系〔6〕，因立法精細(xì)化帶來對立法效率構(gòu)成因素的影響見表1。

表1立法精細(xì)化對立法效率構(gòu)成因素的影響

三、立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)

精細(xì)化立法的前提是精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋立法的全過程并且要盡量微觀和可操作，具體從時序上來看立法精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)由四個方面構(gòu)成。

1.立法準(zhǔn)備精當(dāng)充分

雖然在立法程序中并沒有立法準(zhǔn)備的環(huán)節(jié)，但是立法準(zhǔn)備是否精當(dāng)充分直接影響到法的內(nèi)容的科學(xué)性和可行性，間接決定了法的作用的發(fā)揮和實施的效果。

立法調(diào)研深入。2013年習(xí)近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話指出：“引導(dǎo)教育黨員、干部深入實際、深入基層、深入群眾，……堅決整治消極應(yīng)對、推諉扯皮、侵害群眾利益的問題?！薄?〕2015年新華網(wǎng)報道了深圳市關(guān)于立法調(diào)研的新舉措，深圳市為了提高立法的精細(xì)化和針對性，把立法調(diào)研基地設(shè)在了深圳市律師協(xié)會，無疑這種立法調(diào)研方式讓深圳市的立法更接“地氣”。調(diào)研是客觀見之于主觀，理論聯(lián)系實際的基本方法，對于立法調(diào)研而言，一方面要搞清楚立法調(diào)研實施主體不僅僅是擁有特定立法權(quán)的立法主體，社會組織、科研機構(gòu)和公民個人都可以實施立法調(diào)研。另一方面要注意調(diào)研成果的總結(jié)和運用。對于非立法主體組織實施的調(diào)研要有提交立法機關(guān)的渠道和途徑，才不會使立法調(diào)研成果束之高閣。

立法規(guī)劃可行。目前學(xué)界存在對于立法規(guī)劃是否具有“法”的屬性的討論和爭議，但討論絲毫沒有影響到立法規(guī)劃實際作用的發(fā)揮。對于立法規(guī)劃，首先是要科學(xué)界定其性質(zhì)。由于目前我國立法規(guī)劃的執(zhí)行及責(zé)任制度不健全，導(dǎo)致對立法規(guī)劃性質(zhì)的認(rèn)定存在一定分歧。有學(xué)者認(rèn)為“立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)被視為一種立法建議，不應(yīng)具有指令性作用!”〔8〕筆者認(rèn)為立法規(guī)劃應(yīng)具有法的性質(zhì)，具有指導(dǎo)性和一定的指令性，如純粹把立法規(guī)劃當(dāng)作一種立法建議，會使得立法規(guī)劃粗糙不堪。其次對立法規(guī)劃的實施條件和程序的設(shè)定要充分。建議由各級立法機關(guān)統(tǒng)籌本級立法規(guī)劃更為恰當(dāng)，出臺規(guī)制立法規(guī)劃的規(guī)范性法律文件，設(shè)定立法規(guī)劃的提出、審查、批準(zhǔn)、通過、變更和實施規(guī)則，包括對立法規(guī)劃執(zhí)行責(zé)任的規(guī)定。

立法前評估客觀。立法前評估與法律案的評估及規(guī)范性法律文件實施后的評估不同，立法前的評估側(cè)重于對立法可能性與必要性評估，即有沒有必要立法？如有必要立法，當(dāng)前立法條件是否具備?有沒有可能立法？而對法律案的評估以及立法實施以后的評估要素則要豐滿的多，不僅有立法必要性、可能性的評估，還有法律法規(guī)合法性、合理性、可操作性及實施效果的評估。立法前評估的關(guān)鍵是評估要素的設(shè)定，內(nèi)容是立法的必要性和可能性論證。

2.立法內(nèi)容精確客觀

從方法論上來講立法內(nèi)容的精確客觀應(yīng)著力于四個方面的努力。首先，從規(guī)范性法律文件的構(gòu)成來看，應(yīng)建立以法律規(guī)范為核心的、操作性強的規(guī)范性法律文件構(gòu)成體系。法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容要精細(xì)，以法律規(guī)范為主，原則性的、倡導(dǎo)性、模糊性的內(nèi)容和條款要盡量避免。其次，從規(guī)范性法律文件的要求來看，規(guī)范性法律文件的內(nèi)容要符合立法科學(xué)性的要求?！胺戏ㄖ蔚膬?nèi)在規(guī)律、市場經(jīng)濟的客觀要求、社會公眾的利益訴求、國家社會的發(fā)展方向和我國的具體國情，從而具有正當(dāng)性、合理性、可行性?！薄?〕再次，從規(guī)范性法律文件的表達來看，立法語言表達精準(zhǔn)和易懂。立法語言不能模棱兩可、含混不清，否則會使執(zhí)法者、司法者和守法者理解上產(chǎn)生歧義，不要使用諸如“應(yīng)當(dāng)”“可能”這樣容易產(chǎn)生歧義的表達方式。同時，立法者要用易懂的語言來表述法律，不要通過不必要的詞匯創(chuàng)新或詞匯移植，使用晦澀難懂的語言表達，將大部分的人民群眾排除在法律規(guī)范的可認(rèn)知范圍之外?！跋袼械淖髡咭粯?，起草者應(yīng)該用易懂的語言為潛在的讀者撰寫，潛在的讀者包括官員、內(nèi)閣成員、立法機構(gòu)成員以及有興趣的社會公眾成員?！薄?0〕又次，從規(guī)范性法律文件的體系來看，規(guī)范性法律文件應(yīng)符合國家立法體系的構(gòu)架，與其他規(guī)范性法律文件統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。單行法自身的科學(xué)性只是立法內(nèi)容科學(xué)性的一個方面，其與整個國家法律體系的統(tǒng)一性和融合性構(gòu)成立法內(nèi)容科學(xué)的另一個方面的要求。

3.立法程序精密細(xì)致

在遵循正當(dāng)立法程序的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立爭議條款單獨表決機制。長期以來，我國立法表決方式都是采取“整體表決”的方式，即代表對法律案整體行使同意或不同意的表決權(quán)?，F(xiàn)實中帶來的一個主要問題就是，代表能表達對法律案整體的態(tài)度，卻無法表達對法律個別條款的態(tài)度。在法律案的表決過程中經(jīng)常遇到的一個問題，法律案整體良好，但個別條款存在爭議，這時代表就面臨放棄爭議條款通過法律案，或是否定爭議條款放棄整部法律的通過的兩難選擇，個別條款的不科學(xué)性和整部法律案總體的科學(xué)性的矛盾完全對立起來。如果對爭議條款能進行單獨表決，通過了將該條款加入整個法律案，被否定了則從整個法律案中刪除，然后再就法律案整體進行表決，立法質(zhì)量將大為提升。爭議條款單獨表決這一精細(xì)化的法律案表決方式體現(xiàn)了對社會主義良法內(nèi)容最大可能性的保障，體現(xiàn)了對法律案嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的態(tài)度，解決了“爭議不決”的立法難題。

廣東省首先進行了嘗試，“2015年廣東省對《廣東省環(huán)境保護條例》19條是否設(shè)立‘跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機構(gòu)’進行單獨表決?！薄?1〕廣東爭議條款表決的對象僅限于所謂“重要條款”，不適用所有法律條款。事實上，作為規(guī)范性法律文件有機構(gòu)成的法律條款根本不存在所謂“重要”與“不重要”之分，對于法律案所有條款有爭議都可以進行單獨表決而非僅限于重要條款。

4.立法技術(shù)精湛高超

“立法技術(shù)是立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱。”〔12〕為提高立法技術(shù)，2009年全國人大常委會法制委員會發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范》對立法的法律結(jié)構(gòu)、條文表述、常用詞語、法律案的通過、修改和形式等方面進行了規(guī)范。

實現(xiàn)立法技術(shù)精湛高超不僅僅是新的立法技術(shù)的創(chuàng)新，更重要的是現(xiàn)有立法技術(shù)的選擇和使用。首先，立法技術(shù)的選擇使用服務(wù)于立法目的和內(nèi)容。立法技術(shù)和立法內(nèi)容是手段和目的的關(guān)系，從根本上說立法技術(shù)服務(wù)于科學(xué)化的立法內(nèi)容，不能本末倒置，不能把單一的立法技術(shù)創(chuàng)新認(rèn)為是立法技術(shù)精湛高超的標(biāo)志。其次，立法技術(shù)的選擇和使用核心在于實現(xiàn)法的理論、法的規(guī)范和法的實踐的統(tǒng)一。立法技術(shù)是溝通法學(xué)理論與法的規(guī)范、法的實踐與法的規(guī)范的橋梁和紐帶。從規(guī)范性法律文件的形成來看，一方面運用立法技術(shù)將法學(xué)理論科學(xué)成果轉(zhuǎn)化成規(guī)范性法律文件內(nèi)容，另一方面運用立法技術(shù)將實踐和群眾的立法需要轉(zhuǎn)化成規(guī)范性法律文件的內(nèi)容。只有在精湛的立法技術(shù)條件下，才能將科學(xué)理論的科學(xué)內(nèi)容轉(zhuǎn)化成科學(xué)規(guī)范的科學(xué)組成，法的規(guī)范和社會生活的誤差才會越來越小。再次，立法技術(shù)的選擇使用因其環(huán)節(jié)的不同而有所區(qū)分。從立法的縱向環(huán)節(jié)來看，立法技術(shù)包括立法預(yù)測技術(shù)、立法規(guī)劃技術(shù)、立法表達技術(shù)、立法構(gòu)造技術(shù)和立法發(fā)展技術(shù)，不同的立法環(huán)節(jié)應(yīng)選擇合適的立法技術(shù)，立法技術(shù)構(gòu)成如圖1所示。

圖1立法技術(shù)構(gòu)成

四、立法精細(xì)化的實現(xiàn)路徑

立法精細(xì)化的路徑，乃是實現(xiàn)立法精細(xì)化的技術(shù)線路和操作方法，應(yīng)沿尋歷史與現(xiàn)實、時間與空間的維度。

1.立法邏輯遵循自下而上、自上而下的循環(huán)線路

立法邏輯的自下而上要求做到開門立法。開門要求立法工作順應(yīng)民聲、廣納民意、接受監(jiān)督，其內(nèi)在包含了法案源民、立法公開、群眾參與的立法理念。法案源民是從立法價值層面提出的，要求法律案的形成是人民群眾廣泛參與立法的結(jié)果，法律案的內(nèi)容能切實反應(yīng)人民群眾的利益訴求和意見主張，法律案的目的以維護人民群眾的利益為立法出發(fā)點和最終歸宿。立法公開是對立法程序的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)立法程序。一方面，建立包括立法信息、立法程序和立法反饋等全方位的信息公開機制，對整個立法過程的所有環(huán)節(jié)而不是單一的立法結(jié)果進行公開。另一方面，要拓寬立法公開渠道和途徑，在堅持新聞公開、報紙公開、發(fā)布會公開等傳統(tǒng)公開渠道的基礎(chǔ)上，探索在新技術(shù)條件下的新的公開途徑，如網(wǎng)絡(luò)公開、聽證會公開等，著力做好立法網(wǎng)絡(luò)信息公開的平臺建設(shè)。群眾參與是民主立法的要求，是科學(xué)立法的關(guān)鍵。美國規(guī)定了“經(jīng)過公眾參與程序通過新的條例。”〔13〕在英國“從1998年到2002年，政府設(shè)立了一個強大的5000人‘人民小組’”〔14〕進行立法協(xié)商。我國地方立法進行了一些探索，如“《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證條例》在征求意見過程中網(wǎng)民點擊量達30萬，收集建議5000多條?！薄?5〕

立法邏輯的自上而下就是要做好立法工作的頂層設(shè)計，把立法作為一項戰(zhàn)略來謀劃，突出立法的整體性和長遠性。立法不僅要關(guān)注自身，也要契合社會；不僅要關(guān)注當(dāng)下，更要著眼于社會的變遷。從橫向立法思路來看，立法頂層設(shè)計需要實現(xiàn)法律與道德、倫理等社會規(guī)范及法律內(nèi)部構(gòu)成要素之間的理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一。立法是一項綜合性、整體性工作，法律規(guī)范作用的發(fā)揮也依賴于道德、紀(jì)律等上層建筑價值理念的支撐、功能的補充。從縱向的立法思路來看，立法不僅要著眼于當(dāng)下，能為滿足當(dāng)前的社會關(guān)系調(diào)整、矛盾化解的需要；也要著眼于長遠，具有一定的前瞻性和超前性。堅持自上而下的立法邏輯并不是對開門立法的否定，而是為了克服立法部門化的問題，發(fā)揮人大專職立法的主體地位和功能。各級人大及其常委會是法律草案的收集者、立法工作的規(guī)劃者、法律案的審議者和法律實施的監(jiān)督者，需要人大對立法工作進行整體統(tǒng)籌、全面推進和總體設(shè)計。

開門立法作為自下而上的立法理念，反應(yīng)了民主立法、科學(xué)立法的要求，頂層設(shè)計作為自上而下的立法思維同樣也呼應(yīng)了科學(xué)立法的要求。立法本身就是一個隨著實踐的發(fā)展而不斷地自下而上、自上而下再自下而上的無限循環(huán)，這是實踐的發(fā)展對立法提出的要求。

2.立法措施遵循法的制定、法的清理并舉并重的方法

在過去的三十多年來，在實現(xiàn)“有法可依”這個目標(biāo)的法治發(fā)展階段，大量的社會關(guān)系處于法律調(diào)整的真空，彌補類別法律空白就成為立法工作的首要任務(wù)，毫無疑問制定法律就成為快速解決類別法律空白的首選。在這個階段，立法遵循的是“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)思想，法律規(guī)范剛要性、原則性的內(nèi)容較多。2010年之后，門類齊全的法律體系已經(jīng)建立，立法質(zhì)量的提升成為立法的首要任務(wù)，立法的方向發(fā)生兩個方面的轉(zhuǎn)化：一是立法的措施從法的制定向法的修改、補充、解釋等清理措施轉(zhuǎn)變。立法從單純追求數(shù)量到綜合追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，特別要求提升單行法的立法質(zhì)量和注重法的整體的內(nèi)在統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。二是法的內(nèi)容中更強調(diào)法律規(guī)范的可操作性，盡量避免剛要性、原則性規(guī)定的條款。中國法不是外國法的簡單移植和直接復(fù)制，本土化、精細(xì)化立法要求法律法規(guī)更具有可行性，能切實解決實際問題。從法的制定向法的清理的立法措施的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出對立法質(zhì)量的更高要求。立法精細(xì)化強調(diào)在必要的、科學(xué)的制定規(guī)范性法律文件的前提下，通過法的修改、補充、解釋和廢止等法律清理措施來提升現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量，促進法律體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

表22008-2014年全國人大及其常委的立法活動情況統(tǒng)計

注：以上數(shù)據(jù)均根據(jù)各年度的《中國法治建設(shè)年度報告》(刊載于法制日報)整理。

從表2可以看出近年來我國全國人大及其常委會立法活動呈現(xiàn)出兩個方面的特點：一是立法數(shù)量的變化。立法數(shù)量總體來看呈現(xiàn)出增長的趨勢，特別是2010年以后，立法數(shù)量增幅較大。二是立法措施的變化。總體來看，制定法律所占的比重逐漸下降，其他立法方式如修改法律、通過有關(guān)法律問題的決議案、法律解釋等所占比例上升，立法措施開始由制定法律向法律清理方式轉(zhuǎn)變。

3、立法程度遵循從地方到中央，從規(guī)章法規(guī)到法律的漸進方式

2015年《立法法》的修訂是對精細(xì)化立法的一次嘗試和努力，是我國強化立法質(zhì)量的一個起點。但作為一部適用全國的法律規(guī)范，《立法法》要兼顧到各地立法環(huán)境、文化和條件的差異，不可能對立法的精細(xì)化的措施、程序和方法作出很詳實的具體規(guī)定，中央立法由于適用范圍的原因都存在這樣一個問題，更何況我國是一個經(jīng)濟、文化和社會差異很大，發(fā)展很不平衡的國家。但是地方立法則不同，區(qū)域性的立法條件較為相似、差異性小，為設(shè)定規(guī)范性法律文件的精細(xì)化規(guī)定提供了條件。就立法精細(xì)化而言，中央立法與地方立法，制定憲法法律與制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的關(guān)系如圖2、圖3所示。

圖2中央立法與地方立法

圖3憲法法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章

2015年的《立法法》修訂賦予了所有設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府地方性規(guī)章的制定權(quán)，為出臺規(guī)制地方性規(guī)章精細(xì)化規(guī)則提供了可能。地方可以先行先試，出臺類似《××省地方性法規(guī)制定科學(xué)化、民主化、精細(xì)化條例》或《××市地方性規(guī)章制定精細(xì)化管理規(guī)定》等這些規(guī)制地方性立法精細(xì)化的規(guī)范性文件，從而為全國規(guī)制精細(xì)立法的法律法規(guī)的出臺總結(jié)經(jīng)驗、汲取教訓(xùn)。作為改革開放前沿陣地的深圳市在精細(xì)化立法方面進行了嘗試，2014年為促進立法的精細(xì)化，出臺了《市人大常委會年度立法計劃編制和實施辦法》《市人大常委會關(guān)于在立法工作中進一步發(fā)揚民主的規(guī)定》《市人大常委會立法技術(shù)規(guī)范》以及新修改的《法規(guī)實施情況報告制度實施辦法》四項新規(guī)，這四項新規(guī)都是精細(xì)化立法的重要舉措。這種從地方到中央，從規(guī)章法規(guī)到法律的漸進的立法方式符合我國當(dāng)下立法精細(xì)化的實際。

五、結(jié)　語

作為一種全新的立法思維、標(biāo)準(zhǔn)和路徑，立法精細(xì)化是實現(xiàn)從有法可依到良法治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。為促進立法精細(xì)化的目標(biāo)的實現(xiàn)，本文針對我國傳統(tǒng)立法存在的問題，在探討立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，提出了實現(xiàn)立法精細(xì)化的三條路徑。然而這并不意味著已經(jīng)窮盡對立法精細(xì)化的理論探索，在今后的理論研究中有兩個方面的問題值得去進一步深入研究：一是立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系構(gòu)建問題。本文雖探討了立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，但是這種標(biāo)準(zhǔn)還是沒有完全實現(xiàn)量化，圍繞立法精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系構(gòu)建可以做深入細(xì)致的探討。二是如何提升立法精細(xì)化的群眾參與度問題。立法精細(xì)化沒有局外人，立法機關(guān)是立法精細(xì)化的組織者、實施者和推動者，社會和公眾是立法精細(xì)化的參與者和監(jiān)督者。我國目前群眾參與立法的熱情和積極性不高，這不僅是立法民主化的難題，也是立法精細(xì)化的課題。當(dāng)前我國適逢千載難得的法治建設(shè)的良好條件和環(huán)境，立法精細(xì)化的實現(xiàn)雖然面臨各種困難和問題，但只要我們不懈努力，在實現(xiàn)立法精細(xì)化、科學(xué)化，提高立法質(zhì)量上就一定會取得長足進步。

注釋：

〔1〕胡康生：《對中國特色社會主義法律體系幾個問題的研討》，《中國人大》2010年第19期。

〔2〕邢會強：《從簡略式立法到精細(xì)化立法——以〈公司法〉和〈證券法〉為例》，《證券法苑》2011年第5期。

〔3〕〔英〕洛克：《論宗教寬容》，吳云貴譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第25頁。

〔4〕關(guān)保英：《科學(xué)立法科學(xué)性之解讀》，《社會科學(xué)》2007年第3期。

〔5〕〔美〕羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟學(xué)》，史晉川等譯，上海:上海三聯(lián)書店,1991年，第2頁。

〔6〕李龍亮：《立法效率研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第6期。

〔7〕習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，374頁。

〔8〕劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，《政治與法律》2014年第12期。

〔9〕李友根：《論法治國家建設(shè)中的科學(xué)立法——學(xué)習(xí)〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的一點思考》，《江西社會科學(xué)》2015年第1期。

〔10〕〔美〕安·賽德曼：《立法學(xué)理論與實踐》，劉國福、曹培譯，北京：中國經(jīng)濟出版社，2008年，第239頁。

〔11〕南方日報評論員：《重要條款單獨表決讓精細(xì)化立法可期》，《南方日報》2015-01-15(F02)。

〔12〕魏海軍：《立法概述》，沈陽：東北大學(xué)出版社，2014年，第434頁。

〔13〕《立法評估評估什么和怎么評估——美國、歐盟和OECD發(fā)發(fā)法規(guī)和指引》，席濤等譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2012年，第16頁。

〔14〕P.Winter,“The‘Hotline to the National’Goes Cold”The Guardian website,9th January 2002.

〔15〕李舒瑜：《深圳立法步入“精細(xì)化”時代》，深圳特區(qū)報，2014-12-04(A06)。

〔責(zé)任編輯：流金〕

郭躍，東南大學(xué)法學(xué)院博士生，安徽中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

〔*〕本文系2014年度安徽省高校人文社會科學(xué)研究重點項目“政府執(zhí)行力責(zé)任機制構(gòu)建研究”(sk2014A288)階段性成果。