劉有軍

(四川大學(xué)工會　四川成都　610064)

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農(nóng)村整村推進(jìn)減貧績效評估中的農(nóng)民參與問題研究

劉有軍

(四川大學(xué)工會四川成都610064)

隨著社會環(huán)境的變化和公民意識的提高，公民參與政府績效評估已經(jīng)成為我國行政管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。減貧是政府的工作，農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧這一具體扶貧模式的績效評估，既是公民參與政府績效評估的重要方面，又是當(dāng)前減貧形勢下提高政府減貧績效的必要措施，同時更是建設(shè)服務(wù)型政府的長遠(yuǎn)要求。本文詳細(xì)分析了農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估過程中存在的問題。在此基礎(chǔ)上，本文提出了相應(yīng)的對策建議：完善農(nóng)民參與減貧績效評估政策制度；樹立正確的農(nóng)民參與觀，提高參與能力；加強(qiáng)政府的引導(dǎo)參與，暢通參與渠道。

整村推進(jìn)；農(nóng)民參與；減貧績效評估

政府減貧績效評估是政府績效評估在減貧工作領(lǐng)域的體現(xiàn)和延伸。其依托政府績效評估，進(jìn)一步確立減貧績效的評估主體、評估指標(biāo)、評估程序和結(jié)果運(yùn)用。整村推進(jìn)減貧是一種以農(nóng)民廣泛參與為基礎(chǔ)，以貧困重點(diǎn)村為基本單元，以政府政策引導(dǎo)和技術(shù)支持為實(shí)施方式，整合資源、科學(xué)規(guī)劃、集中投入、規(guī)范運(yùn)作、分批實(shí)施、逐村驗(yàn)收的“到村到戶”減貧模式。整村推進(jìn)減貧績效評估以政府部門、專家、農(nóng)民等為評估主體，對政府減貧工作的效率、效益和貧困人口滿意度等方面進(jìn)行績效評估，從而評價政府在減貧中的績效，以進(jìn)一步改進(jìn)措施，完善政府的減貧工作。

一、整村推進(jìn)減貧績效評估中農(nóng)民參與的價值和作用

(一)整村推進(jìn)減貧績效評估中農(nóng)民參與的客觀價值

1.提高政府減貧績效的現(xiàn)實(shí)需要。讓農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估，就可以根據(jù)農(nóng)民的意見和脫貧需求，調(diào)整整村推進(jìn)項(xiàng)目對各村、對每戶村民的扶持方向，提高整村推進(jìn)減貧的針對性。如果在這個過程中缺乏農(nóng)民的參與，就可能導(dǎo)致整村推進(jìn)減貧偏離方向，農(nóng)民真實(shí)需求得不到滿足，減貧績效評估不能真正反映減貧成效，這樣不僅會使原有的減貧政策和項(xiàng)目失效，造成資金資源的浪費(fèi)，更會降低政府公信力，減弱農(nóng)民積極性。

2.農(nóng)民表達(dá)利益訴求的實(shí)現(xiàn)途徑。公平正義論告訴我們，要使公平得以維持，必須讓利益相關(guān)者擁有有效的利益表達(dá)方式和渠道表達(dá)自身利益，這是公平的前提。在我國，農(nóng)民是一個非常大的群體，農(nóng)村大概有5億多農(nóng)民，農(nóng)民的利益訴求能否得到表達(dá)，農(nóng)民的需要是否得到關(guān)注，農(nóng)民的權(quán)利是否得到保障，都是能否建成“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序”的和諧社會的關(guān)鍵。但在地方政府減貧績效評估中，農(nóng)民的利益表達(dá)渠道仍然不暢，沒有形成有效的利益表達(dá)渠道。[1]

3.服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求。一方面，建設(shè)服務(wù)型政府與政府減貧績效評估的根本目的都是為了為人民服務(wù)、使人民滿意。減貧既是政府的責(zé)任，也是政府為貧困群體提供的服務(wù)，做好減貧和構(gòu)建服務(wù)型政府都一致地要求以民為本。另一方面，建設(shè)服務(wù)型政府和政府減貧的推進(jìn)都需要進(jìn)行績效評估。只有構(gòu)建完善的政府減貧績效評估體系，才能保證農(nóng)民切實(shí)參與并監(jiān)督政府減貧工作，同時在減貧過程中建設(shè)服務(wù)型政府。

(二)整村推進(jìn)減貧績效評估中農(nóng)民參與的現(xiàn)實(shí)作用

1.擺脫貧困和維護(hù)利益。農(nóng)民為什么要參與政府減貧績效評估？參與的動力是什么？根據(jù)動機(jī)理論的解釋，我們可以找到答案。農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估主觀上有兩個主要原因：第一，擺脫目前的貧困。整村推進(jìn)減貧涉及直接的減貧資源的分配，參與評估就意味著對分配是否公平有話語權(quán)，這樣的話語權(quán)與農(nóng)民通過國家減貧政策及資源擺脫目前貧困和實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)脫貧是直接相關(guān)的。[2]第二，維護(hù)自身利益。農(nóng)民參與減貧績效評估在很大程度上是因?yàn)槔骝?qū)動。只有當(dāng)農(nóng)民感到整村推進(jìn)減貧績效評估與他們的利益密切相關(guān)，體會到自己參與績效評估能夠改進(jìn)整村推進(jìn)減貧工作的不足、維護(hù)自身利益時，他們才會積極參與整村推進(jìn)減貧績效評估。

2.促進(jìn)農(nóng)村社會整體發(fā)展。整村推進(jìn)減貧瞄準(zhǔn)每戶農(nóng)民，目的在于通過扶持每戶農(nóng)民來改變整村的貧困面貌。[3]整村推進(jìn)減貧績效評估工作是通過農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估來實(shí)現(xiàn)的。每戶農(nóng)民參與到整村推進(jìn)減貧績效評估中，對整村推進(jìn)減貧績效作出直接客觀的評價，不僅有利于農(nóng)民自身在減貧過程中的利益實(shí)現(xiàn)和及早脫貧，更有利于國家和各級政府對整個農(nóng)村扶貧發(fā)展規(guī)劃及時做出調(diào)整，制定出有更利于農(nóng)村長遠(yuǎn)和持續(xù)發(fā)展的政策，從而促進(jìn)農(nóng)村整體發(fā)展進(jìn)步。

二、整村推進(jìn)減貧績效評估中農(nóng)民參與存在的問題

(一)參與評估的相關(guān)制度和政策存在的問題

1.參與制度不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與難度大。理論上，農(nóng)民參與減貧績效評估應(yīng)該是“全程參與”，但實(shí)際上，制度層面存在的一些障礙導(dǎo)致農(nóng)民參與減貧績效評估的程度有限。[4]制度的不健全一方面可能使地方政府在引入農(nóng)民參與的過程中具有較大的隨意性、盲目性，從而影響農(nóng)民參與的效果；另一方面也使農(nóng)民在參與評估方面感到無所適從。

2.財(cái)政減貧制度存在缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民參與程度受限。我國財(cái)政減貧制度規(guī)定中央財(cái)政專項(xiàng)資金和地方政府撥付相結(jié)合投入減貧。中央財(cái)政投入連年增加，而地方財(cái)政配套資金比例卻偏低，地方財(cái)政資金又逐級分配到各級政府。這樣的財(cái)政減貧制度造成兩個問題：一是各級政府減貧資金直接被上級政府掌握，評估績效好壞難免會以上級要求為準(zhǔn)，農(nóng)民的聲音有可能不被重視；二是財(cái)政減貧績效考核未對減貧績效評估過程中農(nóng)民參與作出專門的制度安排，導(dǎo)致農(nóng)民的參與沒有來自國家層面的資金保障。

3.基層參與缺乏有效的政策指導(dǎo)，影響農(nóng)民的有效參與。目前政府績效評估還處在政策探索階段，僅有的關(guān)于政府績效考核的部門規(guī)章尚不能對基層政府績效評估提供針對性的政策指導(dǎo)，減貧績效評估政策更是空位。由此導(dǎo)致的困局是：其一，農(nóng)民參與縣級政府減貧績效評估的主體地位無法得到充分保障。[5]其二，關(guān)于農(nóng)民參與減貧績效評估的規(guī)定太寬泛，可操作性不強(qiáng)。

(二)參與評估的主體存在的問題

1.農(nóng)民自身發(fā)展觀念弱。農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)的發(fā)展觀念既是導(dǎo)致貧困的原因，也是農(nóng)村貧困帶來的結(jié)果。農(nóng)民自身的減貧和長期致富最終要依靠農(nóng)民自身的發(fā)展意識。減貧要靠有文化、有想法的農(nóng)民去參與和推動。國家減貧政策實(shí)施效果同樣要靠具備自身發(fā)展意識且發(fā)展起來的農(nóng)民來評價。這些評價反饋回政府，可以促使國家及時調(diào)整減貧方向。[6]

2.農(nóng)民參與意識低。參與意識低集中體現(xiàn)為農(nóng)民主體意識弱、缺乏公共精神以及參與熱情低。[7]第一，農(nóng)民主體意識弱。受傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)民主要關(guān)注家族經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，對眼前看不到經(jīng)濟(jì)收益的減貧事務(wù)則不聞不問。第二，農(nóng)民缺乏公共精神。在整村推進(jìn)減貧績效評估中農(nóng)民公共精神缺乏主要指農(nóng)民認(rèn)同感和歸屬感低以及農(nóng)民對村鎮(zhèn)干部缺乏信任。由于各農(nóng)戶間交流少，沒有共同參與的機(jī)會和平臺，農(nóng)民看不到表達(dá)共同利益的希望，對整村推進(jìn)事務(wù)冷漠對待，進(jìn)而失去共同的認(rèn)同和歸屬感。

3.農(nóng)民參與素質(zhì)低、能力欠缺。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析知，僅有12% 的農(nóng)民能理解績效評估文件并參與評估(如圖1所示)。農(nóng)民參與減貧績效評估的素質(zhì)低、能力不足，是制約農(nóng)民充分有效參與評估的重要因素。農(nóng)民文化知識不足，參與素質(zhì)低，會影響農(nóng)民參與的程度和效果，從而影響其有效參與的實(shí)現(xiàn)。雖然農(nóng)民參與的意愿較為強(qiáng)烈，但是對于如何參與，很多人根本不懂。在制度條件不具備、農(nóng)民又缺乏能力的劣勢條件下，農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估受到阻礙。[8]

圖1　農(nóng)民自身素質(zhì)能力對績效評估文件認(rèn)知情況占比

(三)參與評估的客體存在的問題

1.部分地方政府服務(wù)理念不足。由于服務(wù)理念不足，因此，不時會出現(xiàn)在減貧績效評估過程中忽視農(nóng)民的參與和結(jié)果反饋的情況，并導(dǎo)致整村推進(jìn)項(xiàng)目的供給與農(nóng)民的需求發(fā)生脫節(jié)，進(jìn)而影響到整村推進(jìn)的實(shí)施效果和效率。

2.一些地方政府存在“重部門、輕全局”的情況。政府在履行自身職能的過程中，有兩種對立的屬性會表現(xiàn)出來，即公共性和自利性。在實(shí)現(xiàn)公共性的過程中，政府及部門機(jī)構(gòu)、工作人員具有追求自身利益的傾向性，即政府的自利性。在此過程中，公共性始終制約著自利性，自利性始終具有突破公共性束縛的沖動。[9]政府的自利性在整村推進(jìn)減貧績效評估中表現(xiàn)很明顯。這種怕失去政績評優(yōu)而自利的狀況，會導(dǎo)致地方政府更重視政府部門的利益，而對農(nóng)民減貧工作大局重視不夠，進(jìn)而影響農(nóng)民參與減貧績效評估。

3.部分地方政府人員素質(zhì)低，政策執(zhí)行走樣。從中央到地方一系列減貧政策的出臺到執(zhí)行，都經(jīng)歷一個從上級到下級最后傳達(dá)到農(nóng)民的過程。這一過程中每一級的關(guān)鍵是向下傳達(dá)和執(zhí)行政策的減貧工作人員。他們的素質(zhì)高低影響著政策執(zhí)行的效果。根據(jù)調(diào)研得知，有的基層減貧工作人員由于自身認(rèn)識程度不高等原因，在工作中采用任務(wù)分?jǐn)偟姆绞?，?dǎo)致政策執(zhí)行走樣。如果農(nóng)民無法及時有效地了解到國家當(dāng)前的減貧政策，其參與自然就成為一句空話。

4.對推動農(nóng)民參與評估這項(xiàng)工作的監(jiān)督和問責(zé)力度不夠。主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：其一，對信息公開、參與渠道建設(shè)和政府回應(yīng)等工作缺乏監(jiān)督。這造成渠道建設(shè)和政府回應(yīng)的不足。[10]其二，對推動農(nóng)民參與評估這項(xiàng)工作的落實(shí)缺乏監(jiān)督。一方面，要科學(xué)確定行政問責(zé)的內(nèi)容和程度就需要先知道政府整村推進(jìn)減貧工作的落實(shí)情況；另一方面，沒有行政問責(zé)，就易導(dǎo)致參與和不參與一個樣，參與好壞一個樣，難以保證農(nóng)民參與積極性。

5.資金投入不足。政府投入與公民參與是成正比的。政府投入公民參與評估所需的基礎(chǔ)設(shè)施改善和教育普及的資金越多，公民參與的積極性就越高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)村，地方政府對農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估所需資金的投入還存在不足。對農(nóng)民參與評估所需資金投入不足是影響農(nóng)民參與減貧績效評估的重要不利因素。

(四)參與評估途徑不暢通

1.部分地方政府服務(wù)意識不足，致使回應(yīng)不及時。由于服務(wù)意識不足，一些地方政府在面對民眾參與時顯得有點(diǎn)冷漠，回不回應(yīng)沒有確定的做法。[11]甚至一些工作人員認(rèn)為農(nóng)民沒文化、素質(zhì)低，回應(yīng)是浪費(fèi)時間，對于網(wǎng)站平臺上農(nóng)民提出的意見和建議回應(yīng)不積極，甚至不回答，更談不上采納。

2.農(nóng)民有效參與評估存在技術(shù)性障礙。第一，信息化建設(shè)不夠。農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估的方式之一是通過政府網(wǎng)站平臺參與，而網(wǎng)站平臺數(shù)據(jù)搜集需要具有相當(dāng)水平的政府電子政務(wù)予以支持，目前的信息化建設(shè)水平難以滿足需求。第二，沒有具體的績效評估指標(biāo)?，F(xiàn)有績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)太單一，隨意性大。第三，農(nóng)民自身障礙。整村推進(jìn)減貧績效評估對信息技術(shù)的要求較高，農(nóng)民自身也要掌握一定的方法和技術(shù)才能參與評估。這些都是制約農(nóng)民有效參與的技術(shù)性障礙。

三、推動整村推進(jìn)減貧績效評估中農(nóng)民參與的對策

(一)制定和完善鼓勵農(nóng)民參與減貧績效評估的實(shí)施細(xì)則

1.結(jié)合國家扶貧開發(fā)考核辦法因地制宜地制定和完善相應(yīng)細(xì)則?！秶曳鲐氶_發(fā)規(guī)劃綱要》和《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》都提出要“尊重貧困地區(qū)群眾在脫貧致富中的主體地位，鼓勵其發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗精神，通過自身努力增加收入，改變落后面貌。[12]”“加快整村推進(jìn)扶貧開發(fā)步伐，最根本的還是要依靠廣大貧困群眾，要保證農(nóng)民有切實(shí)的監(jiān)督權(quán)[12]”。據(jù)此，地方政府應(yīng)制定落實(shí)相關(guān)細(xì)則，確保農(nóng)民主體地位和農(nóng)民監(jiān)督權(quán)獲得充分實(shí)現(xiàn)，對于農(nóng)民參與評價方式和參與程序的規(guī)范、責(zé)任追究等都要有具體的操作性強(qiáng)的規(guī)定和辦法。

2.加快構(gòu)建“一村一策、一戶一法”減貧績效評估指標(biāo)體系。“一村一策、一戶一法”即以精準(zhǔn)、科學(xué)的方式瞄準(zhǔn)貧困村和貧困戶，因村制宜，每個村采取適當(dāng)?shù)臏p貧方式，整合村級資源，逐步推進(jìn)，或移民搬遷，或農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；因戶施策，分類建檔，分類扶持，對每一戶都要制定一個幫扶計(jì)劃、確定一個增收項(xiàng)目、落實(shí)一個幫扶人員。[13]“一村一策、一戶一法”是對減貧方式的創(chuàng)新，對農(nóng)村長期有效持續(xù)脫貧有著非常大的參考價值。要加快政府層面對“一村一策、一戶一法”減貧績效評估指標(biāo)的研究并盡早確定相應(yīng)的指標(biāo)體系，尤其是“策”和“法”的執(zhí)行評估指標(biāo)。

3.細(xì)化“兩項(xiàng)制度”有效銜接中農(nóng)民參與的具體標(biāo)準(zhǔn)?！皟身?xiàng)制度”有效銜接的具體內(nèi)容是指在農(nóng)村最低生活保障制度下農(nóng)民生存的貧困現(xiàn)實(shí)問題和整村推進(jìn)減貧是否能有效緩解和解決這種貧困現(xiàn)實(shí)問題的銜接。[14]建立“兩項(xiàng)制度”有效銜接中農(nóng)民參與績效評估具體標(biāo)準(zhǔn)主要通過三點(diǎn)實(shí)現(xiàn)：第一，建立農(nóng)民貧困數(shù)量、符合參與認(rèn)定的村民范圍和人數(shù)及姓名的分類檔案；第二，統(tǒng)計(jì)整村推進(jìn)項(xiàng)目參與村民人數(shù)、參與范圍、參與方式、反饋結(jié)果、受眾條件和滿意度等具體數(shù)據(jù)；第三，對農(nóng)村貧困人口和整村推進(jìn)覆蓋人口進(jìn)行對照匹配。通過上述措施保障農(nóng)民在參與整村推進(jìn)減貧績效評估的主體地位。

4.制定信息公開工作問責(zé)制度和相應(yīng)的獎懲辦法。對于參與整村推進(jìn)績效評估的部門和工作人員要加強(qiáng)考核與監(jiān)督，明確責(zé)任。一方面，對部門及工作人員信息公開工作不作為、參與渠道建設(shè)不力和回應(yīng)失職要加強(qiáng)問責(zé)；另一方面，對工作優(yōu)異的部門和人員要獎勵和支持，對阻礙農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估的部門要懲罰，追究失職責(zé)任，對相關(guān)人員要嚴(yán)肅處理，對隱瞞過失、挪用資金等行為要從重處罰。由于這些必須在制度框架內(nèi)完成，因此亟需對相關(guān)問責(zé)制度和政策加以明確。

(二)樹立正確的農(nóng)民參與觀，提高參與能力

1.強(qiáng)化基層政府和公務(wù)員服務(wù)與參與并重的減貧工作觀念。首先，要樹立減貧工作本身和農(nóng)民參與評估都非常重要的意識?；鶎诱凸珓?wù)員要重視整個過程中的服務(wù)工作，要認(rèn)識到推動農(nóng)民評價整村推進(jìn)減貧績效也是服務(wù)農(nóng)民的一個重要組成部分。其次，要認(rèn)識到提供服務(wù)不是讓農(nóng)民被動地接受，要認(rèn)識到推動農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估就是對農(nóng)民滿意度的重視。再次，基層公務(wù)員不僅要在平時工作中服務(wù)好農(nóng)民，更要深入農(nóng)村與農(nóng)民交心，要為農(nóng)民講解政策，引導(dǎo)和支持農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估。

2.注重培養(yǎng)農(nóng)民的歸屬感，提升農(nóng)民的參與意識。由于農(nóng)民對農(nóng)村的歸屬感不斷降低，導(dǎo)致農(nóng)民對村內(nèi)事務(wù)漠不關(guān)心，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估的有效實(shí)現(xiàn)。因此，必須消除農(nóng)民等、靠、要的依賴思想，努力培養(yǎng)其積極、主動、負(fù)責(zé)的主體意識和歸屬感，進(jìn)而提升其參與意識，推動其參與整村推進(jìn)減貧績效評估。

3.加大法律政策的宣傳力度，普及法律和維權(quán)知識。農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估是以國家法律和相關(guān)政策制度為依據(jù)的。由于有的農(nóng)村地區(qū)偏遠(yuǎn)閉塞，有的農(nóng)民對此不關(guān)心和文化層次低，因此，一方面要加大國家扶貧開發(fā)考核辦法和省市政府關(guān)于整村推進(jìn)減貧考核政策的宣傳力度，讓農(nóng)民知曉自身在整村推進(jìn)減貧過程中的地位和權(quán)利，依據(jù)法律和政策參與整村推進(jìn)減貧績效評估；另一方面，要改進(jìn)橫幅、標(biāo)語等傳統(tǒng)宣傳方式，開發(fā)縣電視廣播農(nóng)村頻道，樹立整村推進(jìn)減貧績效評估參與先進(jìn)典型，號召更多的農(nóng)民參與。

4.合理吸收和利用農(nóng)村中某些傳統(tǒng)因素，確保農(nóng)民的有效參與。除了政府，沒有任何力量可以完成引導(dǎo)十多萬人從貧困中走出來這樣一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程。為避免地方政府在整村推進(jìn)減貧過程中出現(xiàn)政策執(zhí)行不力、執(zhí)行不到位等情況，就要簡政放權(quán)和廣開言路，及時從社會汲取營養(yǎng)，尤其要注意合理利用農(nóng)村以血緣和地域關(guān)系為紐帶形成的熟人社會傳統(tǒng)。在引導(dǎo)農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估工作中對這一傳統(tǒng)進(jìn)行合理利用，使政策獲得有力有效的執(zhí)行，同時，通過“熟人社會”將村民組織起來，形成合力，成為系統(tǒng)，并使之有序循環(huán)，改變農(nóng)民個體分散無力的現(xiàn)狀，使農(nóng)民能夠有組織地參與評估(如圖2)。[15]

圖2　農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估合力系統(tǒng)

(三)加強(qiáng)政府的引導(dǎo)，暢通參與渠道

1.完善“雨露計(jì)劃”，提升農(nóng)民知識技能?！坝曷队?jì)劃”是整村推進(jìn)減貧的一項(xiàng)配套措施。它是以提高農(nóng)民自身發(fā)展能力、促進(jìn)就業(yè)為核心，以政府財(cái)政扶貧資金為主，動員社會力量參與，通過資助、引導(dǎo)農(nóng)村貧困家庭勞動力接受職業(yè)教育和各類技能培訓(xùn)及培養(yǎng)貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人等途徑，扶持和幫助貧困人口提高自身發(fā)展能力的專項(xiàng)扶貧措施(見表1)。①雨露計(jì)劃直接面向貧困人口“直補(bǔ)到戶、作用到人”。要繼續(xù)加大雨露計(jì)劃實(shí)施力度，引入社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)培訓(xùn)力量，增加培訓(xùn)場次，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，真正夯實(shí)農(nóng)民這一主體的參與基礎(chǔ)。

表1　雨露計(jì)劃對農(nóng)民幫扶的具體內(nèi)容及效果

注：“綜合自我建設(shè)”可以從整體上反映村民的綜合發(fā)展，所以單列。

2.完善信息公開和政府回應(yīng)制度，暢通參與渠道。信息公開和政府回應(yīng)制度都必須體現(xiàn)在實(shí)際的信息公開和回應(yīng)工作中。暢通農(nóng)民參與渠道，要安排專門的工作人員深入村鎮(zhèn)，通過村民大會和村民代表大會聽取收集意見；縣、鎮(zhèn)兩級政府要定期召開整村推進(jìn)減貧意見征求會，邀請農(nóng)民參加，要支持村兩委會做好村內(nèi)事務(wù)會議的組織召開和意見反饋。最后，要在保證傳統(tǒng)渠道暢通的同時創(chuàng)造條件，利用項(xiàng)目開工、驗(yàn)收等時機(jī)擴(kuò)大宣傳、公開信息和鼓勵農(nóng)民監(jiān)督。

3.發(fā)揮村民監(jiān)督委員會和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的紐帶作用。要充分發(fā)揮村民監(jiān)督委員會引導(dǎo)農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估的優(yōu)勢：一方面村民監(jiān)督委員會要積極參與到整村推進(jìn)的監(jiān)督管理工作中去，嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目公開內(nèi)容的真實(shí)性，及時消除部分群眾心中的疑慮，同時監(jiān)督村兩委整村推進(jìn)減貧工作。另一方面，村民監(jiān)督委員會是宣傳國家政策的基層力量，通過村民監(jiān)督委員會宣傳最新的整村推進(jìn)減貧政策，督促政府公開公示項(xiàng)目名稱、扶持對象、資金來源、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、資金使用等情況，確保農(nóng)民真正享有對整村推進(jìn)項(xiàng)目的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，加大農(nóng)民參與評估的資金支持。農(nóng)民參與水平與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)息息相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，農(nóng)民越愿意也越有能力參與。首先，整合利用村鎮(zhèn)資源，提高農(nóng)民收入，加快脫貧速度，保證農(nóng)民自身具備參與評估的經(jīng)濟(jì)條件。其次，扶持村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織化發(fā)展。村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)以組織化的形式出現(xiàn)，可以增加農(nóng)民共同歸屬感，提高農(nóng)民參與熱情，為農(nóng)民共同參與提供現(xiàn)實(shí)平臺，匯聚參與力量。

5.鼓勵民間參與，為農(nóng)民參與營造氛圍。民間組織關(guān)注農(nóng)村、深入農(nóng)村，對農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研，能為農(nóng)村做很多實(shí)事。一方面他們可以影響并引導(dǎo)農(nóng)民參與到國家和社會的減貧行動中來；另一方面，民間組織有條件和能力參與政府減貧績效評估，通過他們專業(yè)的技術(shù)和評估方式公開和宣傳政府減貧效果，提高參與知曉度。民間參與可以有效監(jiān)督整村推進(jìn)項(xiàng)目，督促地方政府整改，也可以起到很好的帶頭作用，從而營造出良好的氛圍，推動農(nóng)民長期有效參與的實(shí)現(xiàn)。

要想評價減貧績效必須建立有效的減貧績效評估機(jī)制。農(nóng)民是減貧的主體，是減貧的參與者、實(shí)踐者和受益者，讓農(nóng)民充分參與減貧績效評估，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在減貧中的主體地位，從而進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民監(jiān)督和評價整個減貧過程，最終提高政府減貧績效。但關(guān)于農(nóng)民參與政府減貧績效評估尤其是參與整村推進(jìn)這一具體減貧模式績效評估的研究相對較少。隨著減貧的深入和減貧模式的不斷創(chuàng)新，會有越來越多的人關(guān)注減貧效果評價。對農(nóng)民參與整村推進(jìn)減貧績效評估的研究重點(diǎn)預(yù)計(jì)會逐漸集中到農(nóng)民在整個過程中的參與方式和參與效果這兩方面。

注釋：

①什么是雨露計(jì)劃[EB/OL].國務(wù)院扶貧辦雨露計(jì)劃網(wǎng),http://www.yulujihua.com/。

[1] 薛寶生.公共管理視域中的發(fā)展與貧困免除[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2006.

[2]張新文.發(fā)展型社會政策與我國農(nóng)村扶貧[M].桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2011.

[3]屈錫華,左齊.貧困與反貧困——定義、度量與目標(biāo)[J].社會學(xué)研究,1997(3).

[4]王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐[M].北京：中國法制出版社,2008.

[5]王錫鋅.對“參與式”政府績效評估制度的評估[J].行政法學(xué)研究,2007(1).

[6]馬寶成.試論政府績效評估的價值傾向[J].中國行政管理,2001(5).

[7]黨秀云.論公共管理中的公民參與[J].中國行政管理,2003(10):32.

[8]吳海杰.中國農(nóng)村扶貧中的村民參與研究[D].長沙:中南大學(xué),2011.

[9]翁祖彪.社會轉(zhuǎn)型時期我國政府自利性的原因及對策[J].廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(2).

[10]吳建南，張萌，黃加偉.公眾參與、績效評價與公眾信任——基于某市政府官員的實(shí)證分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2007(2).

[11]楊敏.公民參與、群眾參與與社區(qū)參與[J].社會,2005(5).

[12]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見[EB/OL].2014-01-26.人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2014/0126/c1001-24226733.html.

[13]漢中市扶貧辦.對略陽縣五龍洞村實(shí)施“一村一策、一戶一法”扶貧開發(fā)的調(diào)查[EB/OL].2013-06-18. http://www.shaanxifpb.gov.cn/admin/pub_newsshow.asp?chid=100286&id=29011799.

[14]國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組. 完善農(nóng)村低保制度推進(jìn)貴州扶貧開發(fā) [EB/OL]. 2012-03-27.中國扶貧網(wǎng),http://www.enfpzz.com/ .

[15]從自行探索到開展試點(diǎn) 政府績效管理制度建設(shè)提速[EB/OL].2011-09-06.中央政府門戶網(wǎng)站， http://www.gov.cn/jrzg/2011-09/06/content_1940916.htm.

[責(zé)任編輯楊瑜]

2016-03-23

劉有軍 (1989—)，男，碩士，教師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村貧困與減貧問題研究、地方政府績效評估和工會理論與實(shí)踐。

F323.8

A

2095-1124(2016)03-0027-05