王娟麗，陳素慧

（西藏民族大學(xué) 管理學(xué)院，陜西　咸陽　712082）

西藏重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制實(shí)踐創(chuàng)新研究*
——以LZ地區(qū)穩(wěn)評管理系統(tǒng)為例

王娟麗，陳素慧

（西藏民族大學(xué) 管理學(xué)院，陜西咸陽712082）

社會風(fēng)險管理是基于風(fēng)險源頭的治理理念，西藏重大項目穩(wěn)評機(jī)制的建立可從源頭上預(yù)防與化解社會穩(wěn)定風(fēng)險，主動推動西藏社會的和諧。隨著穩(wěn)評項目的增多，在實(shí)踐中出現(xiàn)傳統(tǒng)穩(wěn)評力量不足、評估管理過程不規(guī)范等問題，為了有效應(yīng)對以上問題，西藏在信息化建設(shè)過程中將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理系統(tǒng)鑲嵌其中，用以完善與規(guī)范社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。該系統(tǒng)的核心流程有六項：項目報備、項目審核、成立評估小組、確定評估方案、執(zhí)行評估流程、評估結(jié)論審核，最后從做好頂層設(shè)計、統(tǒng)一話語秩序、技術(shù)力量多元化、完善系統(tǒng)工作內(nèi)容、細(xì)化穩(wěn)評內(nèi)容等方面來完善與創(chuàng)新西藏重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制理論與實(shí)踐。

重大項目；穩(wěn)評管理系統(tǒng)；評估模塊；評估方案；評估流程

西藏作為我國一個典型的民族地區(qū)，在當(dāng)前情況下，創(chuàng)新與完善重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制意義重大。重大項目的實(shí)施一方面會對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，另一方面由于其涉及利益主體眾多、影響層面廣泛、影響持續(xù)時間較長等特點(diǎn)，如果重大項目決策、實(shí)施不當(dāng)極易引發(fā)群體性事件，甚至?xí)c民族問題、宗教問題相互交織，變得極為復(fù)雜。2012年中辦發(fā)2號文件《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》下發(fā)后，全國各地均在實(shí)踐中探索穩(wěn)評機(jī)制的實(shí)施與操作，西藏隨著穩(wěn)評項目的增多，傳統(tǒng)穩(wěn)評力量不足、評估管理過程不規(guī)范等問題越發(fā)突顯，西藏嘗試通過信息化管理的方法來完善與規(guī)范社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。2013年以來，LZ地區(qū)7個縣分別運(yùn)用社會穩(wěn)定風(fēng)險評估系統(tǒng)進(jìn)行項目評估。

1　西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險評估系統(tǒng)建設(shè)的必要性

1.1穩(wěn)評管理系統(tǒng)的建立可提高穩(wěn)評的效率

當(dāng)穩(wěn)評成為上馬項目的必要環(huán)節(jié)時，2號文件中提到，要應(yīng)評盡評，可見目前需要評估的項目或決策數(shù)量之多。目前評估的現(xiàn)狀是評估過程主要靠人工記錄，或獨(dú)立的電腦記錄，沒有形成系統(tǒng)地由電腦錄入、捕捉與分析數(shù)據(jù)，這在一定程度上會影響評估的科學(xué)性與有效性，急需要提高評估的速度與準(zhǔn)確度，建立穩(wěn)評系統(tǒng)后，通過智能通訊、智能協(xié)同、動態(tài)跟蹤等功能，均可提高穩(wěn)評的效率。

1.2穩(wěn)評管理系統(tǒng)的建立有利于風(fēng)險評估制度的長期建立

目前的穩(wěn)評工作主要靠頂層、靠上級、靠領(lǐng)導(dǎo)來推進(jìn)，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行工作中的困難與障礙就是評估事項數(shù)量太多、程序復(fù)雜、管理麻煩，因而穩(wěn)評推動工作主動性不強(qiáng)。穩(wěn)評工作的重要性目前在各個層面已達(dá)成共識，但如何使這項工作能長期化、制度化，這是一個關(guān)鍵問題。建立穩(wěn)評管理系統(tǒng)，使穩(wěn)評工作操作程序化、簡單化，可增強(qiáng)穩(wěn)評工作的操作性與實(shí)效性，進(jìn)而使穩(wěn)評工作制度化、規(guī)范化，即通過穩(wěn)評工作的制度化，增強(qiáng)穩(wěn)評工作的實(shí)效及規(guī)范化［1］。

1.3穩(wěn)評管理系統(tǒng)的建立可規(guī)范評估程序

目前穩(wěn)評的現(xiàn)狀是各地評估程序不一，且評估行為表現(xiàn)隨意，有些僅僅是走過場、應(yīng)付性評估。該系統(tǒng)的建立與應(yīng)用，可在使用該系統(tǒng)的區(qū)域內(nèi)規(guī)范評估程序，亦可通過動態(tài)跟蹤、智能反饋，對穩(wěn)評的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。同時，統(tǒng)一的評估程序、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可增強(qiáng)穩(wěn)評的規(guī)范化。

1.4穩(wěn)評管理系統(tǒng)的建立有利于決策者及時全面了解社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程度，便于先期管理

在穩(wěn)評過程中，評估的四性內(nèi)容在評估實(shí)際過程中不能全面體現(xiàn)，會出現(xiàn)評估內(nèi)容實(shí)踐與理論難以一一對應(yīng)的局面，因而影響穩(wěn)評的效果。該系統(tǒng)的建立，可在穩(wěn)評中利用穩(wěn)評系統(tǒng)得出規(guī)范的評估結(jié)論，對穩(wěn)評工作進(jìn)行實(shí)時反映與動態(tài)管理，使各級領(lǐng)導(dǎo)在第一時間全面獲取重大決策等事項的最新動態(tài)和公眾的意見，及時采取有針對性的化解預(yù)案，盡可能將社會穩(wěn)定風(fēng)險消除在萌芽狀態(tài)［2］。

2　西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理系統(tǒng)中風(fēng)險評估的流程

依據(jù)中央及省市文件精神，以規(guī)范社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制為導(dǎo)向，建成具有完善的功能、實(shí)用高效，具有國內(nèi)先進(jìn)水平的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理系統(tǒng)，它的核心是信息資源管理，其支撐為網(wǎng)絡(luò)中心與數(shù)據(jù)中心。LZ地區(qū)穩(wěn)評管理系統(tǒng)中的風(fēng)險評估流程主要分“六步走”（見圖1所示）。

圖1　穩(wěn)評管理系統(tǒng)風(fēng)險評估流程

2.1項目報備

在年初時，預(yù)留兩個月進(jìn)行“年初項目計劃”錄入，需要錄入如下信息：項目名稱、呈報時間、啟動時間、項目類別（如征地拆遷）、項目性質(zhì)（如重大決策、重大項目）、項目來源、建議評估主體、項目的狀態(tài)（已報備或未報備）。項目錄入完畢后，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門對項目進(jìn)行報備，此時也可以在“臨時項目錄入”處錄入臨時項目。

2.2項目報備審核

由維穩(wěn)辦對已經(jīng)報備的項目進(jìn)行審核，這里由以下幾部分組成：評估程序、評估模塊、聯(lián)評聯(lián)辦、維穩(wěn)辦建議、確定評估主體、審核結(jié)論。

2.2.1評估程序

可選擇評估程序有“簡易評估”和“一般評估”，選擇一般評估即評估流程中涉及到的所有評估模塊都要評估。簡易評估是選擇評估模塊中的部分執(zhí)行。

2.2.2評估模塊

該系統(tǒng)中的評估模塊主要有：基本資料、評估小組、評估方案、民意測評、問卷調(diào)查、座談會記錄、重點(diǎn)走訪、聽證會、公示資料、分析預(yù)測風(fēng)險、專家組意見、各部門意見、網(wǎng)絡(luò)輿情、四性評估、評估小組意見、工作報告。當(dāng)一個項目選擇的評估程序為“簡易評估”時，則在評估模塊中可根據(jù)評估主體的實(shí)際情況，確定評估方案，即從評估模塊中選擇部分進(jìn)行評估；當(dāng)一個項目選擇的評估程序為“一般評估”時，則評估流程涉及的所有評估模塊都要評估。

2.2.3聯(lián)評聯(lián)辦

可選擇其他部門協(xié)助評估主體給出意見，這些部門包括：地區(qū)公安處、地區(qū)維穩(wěn)辦、地區(qū)民政局、地區(qū)綜治辦、地區(qū)安監(jiān)局、地區(qū)執(zhí)法監(jiān)督科、地區(qū)檢察院、地區(qū)法院、地區(qū)司法處、地區(qū)組織部、地區(qū)宣傳部、地區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部、地區(qū)團(tuán)地委、地區(qū)衛(wèi)生局、地區(qū)教體委、地區(qū)人社局、地區(qū)民宗局、地區(qū)信訪局、地區(qū)政治處、地區(qū)社管中心。

同時維穩(wěn)辦要給出建議，確定評估的主體、評估的周期以及審核結(jié)論（是否同意通過審核）。

2.3成立評估小組

審核通過后，由維穩(wěn)辦指定的評估主體進(jìn)行評估，并成立評估小組，評估小組的成員包括“政府部門”“社會組織”“專業(yè)機(jī)構(gòu)”“專家學(xué)者”“群眾代表”擔(dān)任。系統(tǒng)將錄入每一位成員的詳細(xì)信息：姓名、組內(nèi)身份（責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)人、直接領(lǐng)導(dǎo)人、聯(lián)系人、其他等），成員類別（政府部門、專家學(xué)者等）、職務(wù)名稱、手機(jī)號碼、主要工作內(nèi)容，這些都會詳細(xì)記錄于系統(tǒng)中。

2.4確定評估方案

評估主體繼續(xù)進(jìn)行評估，由評估小組確定評估方案，此處根據(jù)評估主體的實(shí)際情況，仍可以選擇“簡易評估”和“一般評估”。

2.5執(zhí)行評估流程

點(diǎn)擊項目名稱開始執(zhí)行評估流程，此處每一項都需要認(rèn)真填寫，會對評估主體在評估的過程中的每一項進(jìn)行打分。在項目評估的過程中，可能會有風(fēng)險源的存在，可在評估的過程中“新增風(fēng)險源”。在民意測評模塊，需要詳細(xì)記錄測評時間、涉及人數(shù)、征求意見的過程、贊成有多少人、贊成率多少、反對有多少人、反對率為多少、棄權(quán)了多少人、棄權(quán)率有多少，最后還要匯總?cè)罕姷牡闹饕庖娂敖ㄗh，同時要上傳相關(guān)過程的文件資料等。以下幾個方面是穩(wěn)評中的核心環(huán)節(jié)。

2.5.1分析預(yù)測風(fēng)險

可通過系統(tǒng)中已有的風(fēng)險源，作為這次項目評估的參考。風(fēng)險源庫的建立可以為類似項目的評估提供參考，同時也可節(jié)約很多資源及時間。

2.5.2專家組意見

此處可隨機(jī)選擇系統(tǒng)專家?guī)熘胁煌I(lǐng)域的專家，并記錄專家對于此處評估的意見。這里同樣需要建立穩(wěn)評的專家?guī)?，同時也會記錄下相關(guān)專家的評估意見（專家的學(xué)歷、專家的類別等，如征地拆遷專家、風(fēng)險源分析專家、風(fēng)險等級判斷專家等）。

2.5.3各部門意見

由LZ縣公安局出具相關(guān)意見，進(jìn)入該縣公安局的界面，點(diǎn)擊“部門聯(lián)評聯(lián)辦”—“給予評估意見”，點(diǎn)擊“處理”。維穩(wěn)部門協(xié)同政法、綜治、信訪等部門通過多種形式，開展民意調(diào)查，并將結(jié)果輸入進(jìn)穩(wěn)評系統(tǒng)，對重大決策等事項的四性進(jìn)行先期判斷分析、先期管理，預(yù)測未來的社會穩(wěn)定風(fēng)險點(diǎn)，得出科學(xué)結(jié)論，進(jìn)而采取相應(yīng)的辦法與措施加以控制。

2.5.4四性評估

根據(jù)部門、專家出具的意見，對此次評估的項目進(jìn)行合法性、合理性、可行性、可控性的評估。評估流程執(zhí)行完畢后，點(diǎn)擊“生成評估報告”。

2.6評估結(jié)論審核

由維穩(wěn)辦進(jìn)行項目備案審核，確定該項目屬于“準(zhǔn)予執(zhí)行項目”“暫緩執(zhí)行項目”“不予執(zhí)行項目”“特殊流程項目”。這里特殊流程項目是指報常委會討論的項目，對于高風(fēng)險的項目所對應(yīng)的評估結(jié)論為“不予執(zhí)行項目”，對于中風(fēng)險的項目的評估結(jié)論為“暫緩執(zhí)行項目”，對于低風(fēng)險的項目評估結(jié)論為“準(zhǔn)予執(zhí)行項目”。

3　完善西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理系統(tǒng)的途徑

西藏LZ地區(qū)穩(wěn)評機(jī)制實(shí)踐創(chuàng)新對于穩(wěn)評機(jī)制的規(guī)范化、信息化、科學(xué)化都具有著重要的意義。在未來實(shí)踐中可從以下幾方面來完善西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理系統(tǒng)。

3.1做好頂層設(shè)計，統(tǒng)一話語秩序——業(yè)務(wù)架構(gòu)

由于西藏穩(wěn)評管理系統(tǒng)的投資比例比較大（西藏信息化平臺投入800多萬元），目前全國也僅有部分省份在使用該系統(tǒng)，由于經(jīng)濟(jì)狀況存在差異，對于該系統(tǒng)投入的時間節(jié)點(diǎn)、成本等也有差異，進(jìn)而影響到該系統(tǒng)的效果。因此，為了全國建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系以及考核上報機(jī)制，建議中央做好項層設(shè)計，建立統(tǒng)一的邏輯架構(gòu)（業(yè)務(wù)架構(gòu)），由中央提出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)助措施，統(tǒng)一穩(wěn)評的業(yè)務(wù)規(guī)范、評估流程、數(shù)據(jù)口徑等，這樣統(tǒng)一的話語秩序在智能匹配、提高穩(wěn)評效率方面可進(jìn)一步推進(jìn)穩(wěn)評信息化建設(shè)［3］。

3.2技術(shù)力量多元化——技術(shù)架構(gòu)

目前由江蘇海盟金網(wǎng)信息技術(shù)有限公司為西藏穩(wěn)評管理系統(tǒng)提供軟件設(shè)計與技術(shù)服務(wù)支持，由于該系統(tǒng)使用范圍不斷擴(kuò)大，因此建議在中央統(tǒng)一邏輯架構(gòu)的基礎(chǔ)上，借鑒海盟軟件模式，增加或整合相關(guān)企業(yè)的技術(shù)力量，共同為全國范圍內(nèi)的穩(wěn)評管理系統(tǒng)做好技術(shù)支撐與管理服務(wù)工作。但要注意系統(tǒng)間功能的配套問題。

3.3不斷完善穩(wěn)評管理系統(tǒng)工作內(nèi)容

一是各類平臺用戶的培訓(xùn)，如對系統(tǒng)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)等（系統(tǒng)如何使用、各相關(guān)部門如何通過系統(tǒng)達(dá)到協(xié)調(diào)聯(lián)動的效果）；二是完善相關(guān)匹配基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；三是完善資料管理庫，剖析典型案例開展研究，尤其是風(fēng)險源管理庫、專家?guī)炫c穩(wěn)評案例庫建設(shè)，對于未來的穩(wěn)評工作可提供非常寶貴的經(jīng)驗與借鑒意義。

3.4細(xì)化穩(wěn)評內(nèi)容，使穩(wěn)評四性指標(biāo)具有可操作性

目前評估中，大家更關(guān)注穩(wěn)評的合理性，即公眾的意見，對于其他三性，理論中都有，但實(shí)踐中缺乏可操作性，或者說合理性與最終的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級最相關(guān)，其他三項關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，而穩(wěn)評系統(tǒng)將四者均分別呈現(xiàn)出來了，但如何通過四性判斷社會穩(wěn)定風(fēng)險等級，鮮有人進(jìn)行專門研究［4］。因此在未來研究中一個重要的問題就是穩(wěn)評的四性與社會穩(wěn)定風(fēng)險之間的關(guān)系探討。

4　結(jié)束語

西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理系統(tǒng)的建立與使用，提高了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的效率，規(guī)范了評估流程，同時所建立的風(fēng)險源庫與資源庫尤其是案例庫可為穩(wěn)評節(jié)省大量的人力物力，“六步走”的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程對穩(wěn)評的實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。最后提出從業(yè)務(wù)架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)、穩(wěn)評管理系統(tǒng)工作內(nèi)容、四性指標(biāo)的可操作性方面來完善西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理系統(tǒng)，以期穩(wěn)評管理系統(tǒng)能在西藏其他地區(qū)廣泛使用，促進(jìn)西藏社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制更加完善。

［1］ 丁寧，金曉斌，李珍貴，等.征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估規(guī)范化研究［J］.中國土地科學(xué)，2013（01）：20-25.

［2］ 李永超.健全完善重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估長效機(jī)制的思考［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2012（02）：5-8.

［3］ 陳丹.建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系的調(diào)查報告［J］.求知，2014（01）：47-49.

［4］ 孫德超.重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系的構(gòu)建及運(yùn)行［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014（01）：41-44.

D523

A

10.3969/j.issn.1672-6375.2016.07.026

2016-4-8

西藏自治區(qū)高校青年教師創(chuàng)新支持計劃項目（QC2015-53）；西藏民族大學(xué)校內(nèi)項目“西藏重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制研究”（13myY05）的階段性成果。

王娟麗（1980-），女，漢族，陜西合陽人，在讀博士，副教授，主要研究方向：公共危機(jī)管理。