羅　鋒,?！÷?宋曉村,章　志,張一乙,林偉波

(1.江蘇省海涂研究中心,江蘇 南京　210036; 2.河海大學(xué)港口海岸與近海工程學(xué)院,江蘇 南京　210098)

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江蘇沿海灘涂開發(fā)利用對策研究

羅鋒1,常曼2,宋曉村1,章志1,張一乙1,林偉波1

(1.江蘇省海涂研究中心,江蘇 南京210036; 2.河海大學(xué)港口海岸與近海工程學(xué)院,江蘇 南京210098)

摘要：根據(jù)江蘇沿海灘涂圍墾現(xiàn)狀的最新統(tǒng)計結(jié)果,結(jié)合江蘇“908”調(diào)查成果,分析灘涂圍墾開發(fā)利用情況;通過實地調(diào)研,總結(jié)灘涂圍墾開發(fā)利用中存在的主要問題;針對灘涂圍墾開發(fā)中利用效率、利用機制及沿海生態(tài)環(huán)境保護三方面制約因素,提出相應(yīng)建議對策:陸海統(tǒng)籌、規(guī)劃先行的開發(fā)理念;政府引導(dǎo)、市場運作的開發(fā)政策;提升技術(shù)、高效開發(fā)的開發(fā)技術(shù)以及健全法制、創(chuàng)新管理的開發(fā)體制。

關(guān)鍵詞：沿海灘涂;圍墾;資源環(huán)境;江蘇省

沿海灘涂作為重要的后備土地資源具有很大的開發(fā)利用潛力,灘涂圍墾不僅可以緩解人多地少的矛盾,而且還可以為社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展拓展空間[1]。此外,沿海灘涂潛藏巨大的經(jīng)濟效益和廣闊的生態(tài)、環(huán)境、水文、地質(zhì)等價值,是一種重要的綜合資源,對江蘇沿海經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的意義[2]。目前,江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)利用仍存在開發(fā)層次低、產(chǎn)業(yè)化規(guī)模小,資源綜合利用效率不高,陸海統(tǒng)籌機制不健全,資金不足,市場化進程緩慢,配套設(shè)施不完善等問題,這將影響江蘇海洋經(jīng)濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。筆者擬在分析江蘇沿海灘涂的圍墾現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,探討灘涂圍墾發(fā)展的關(guān)鍵制約因素,提出解決問題的對策和保障措施。

1　江蘇沿海灘涂的特點和開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1資源概況

江蘇省海岸灘涂具有面積大、淤長快、沙脊多、可再生、圍墾易、潛力大、區(qū)域好等優(yōu)點。江蘇省海岸北起贛榆繡針河口,南至長江口,海岸線總長888.9 km。未圍灘涂總面積為50.02萬hm2,約占全國未圍灘涂面積的1/4,相當(dāng)于全省現(xiàn)有耕地面積的1/7,是海岸灘涂資源最豐富的省份。江蘇省的海岸灘涂多為淤泥質(zhì)海岸灘涂,屬于可再生資源,且大部分為淤長型,平均每年以33 km2的速度向海淤長。中部近岸淺海區(qū)還發(fā)育有南北長約200 km,東西寬約90 km的南黃海輻射沙脊群。這里蘊藏著土地、各種礦產(chǎn)、生物、風(fēng)能以及旅游等資源,與我國六大后備土地資源相比較,經(jīng)濟價值最高,開發(fā)利用潛力最大。同時,江蘇省的海岸灘涂地處長江三角洲北翼,擁有長江三角洲的經(jīng)濟、文化、交通、人才等便利,開發(fā)條件優(yōu)越[2]。

1.2圍墾開發(fā)利用情況

江蘇沿海灘涂開發(fā)歷史悠久。經(jīng)歷了興海煮鹽、墾荒植棉、圍海養(yǎng)殖、臨港工業(yè)等為主要利用方式的多個階段,灘涂圍墾開發(fā)規(guī)模較大。自11世紀范公堤修筑以來,共開發(fā)了近200萬hm2沿海灘涂,特別是中華人民共和國成立以來,進行了大規(guī)模的圍海造地,江蘇灘涂開發(fā)呈多元化、快速發(fā)展之勢,共圍墾16.8萬hm2。

20世紀80年代以后,江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)活動主要經(jīng)歷了5個階段[3]:①商品生產(chǎn)基地階段建立了初見成效的糧棉等十大商品生產(chǎn)基地;②百萬灘涂開發(fā)工程階段使灘涂圍墾對沿海經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動和支持作用越發(fā)強大[4];③新一輪百萬畝灘涂開發(fā)工程階段計劃匡圍灘涂1.33萬hm2,新增耕地面積1萬hm2,復(fù)墾和改造升級已圍灘涂3.33萬hm2,新增潮間帶和高涂養(yǎng)殖面積2萬hm2[2];④港口、臨港產(chǎn)業(yè)及沿海工業(yè)基地建設(shè)階段以增加工業(yè)建設(shè)用地為主要目標,圍墾灘涂主要用于港口、臨港產(chǎn)業(yè)、港城發(fā)展、工業(yè)基地、生態(tài)旅游等建設(shè)用地[5];⑤270萬畝灘涂圍墾規(guī)劃階段將沿海灘涂建成新型港口工業(yè)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地、新能源基地、生態(tài)休閑旅游區(qū)和宜居的濱海新城鎮(zhèn),將江蘇沿海地區(qū)建設(shè)成為中國東部地區(qū)重要的經(jīng)濟增長極。據(jù)遙感衛(wèi)片顯示,2010—2014年,江蘇沿海邊灘和沙洲匡圍面積約為5.58萬hm2。具體到各縣(市、區(qū))沿海灘涂圍墾的空間分布如圖1所示。

從圍墾的區(qū)域分布來看,目前江蘇省共圍墾灘涂面積約33.67萬hm2,墾區(qū)主要分布于南通市的如東,鹽城市的東臺、大豐、射陽和響水,連云港市的連云區(qū)。其中,圍墾面積最大的是大豐市,占江蘇省總圍墾面積的18%左右。而2010—2014年新增圍墾面積主要集中在如東和東臺,其中,位于鹽城市東臺的條子泥促淤導(dǎo)堤工程,建成效果明顯,加速了該區(qū)域的促淤增灘。目前,條子泥已完成一期匡圍,面積約為0.67萬hm2。

圖1　江蘇省沿海灘涂圍墾區(qū)域分布

2　開發(fā)利用中存在的問題

灘涂圍墾雖然有效緩解了人地矛盾,大力推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展,但同時也存在一些制約因素。

2.1灘涂圍墾開發(fā)利用效率有待提高

沿海灘涂圍墾開發(fā)多為傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖業(yè),開發(fā)層次、資源綜合利用效率不高,利用方向單一。①開發(fā)理念上重建設(shè)輕規(guī)劃。灘涂圍墾開發(fā)利用方式簡單,開發(fā)層次偏低,未形成規(guī)模效應(yīng),部分地區(qū)灘涂圍墾后僅用于低經(jīng)濟效益的養(yǎng)殖,不利于灘涂資源的高效集約利用。②缺少科技支撐。沿海灘涂圍墾利用的科技研發(fā)水平亟待提高,沉降、鹽土改良等技術(shù)有待進步,許多地方還在沿用過去的低等級匡圍,浪費嚴重。③缺乏政府主導(dǎo)。由于灘涂圍墾開發(fā)投資大、風(fēng)險高、效益低、投資回收期長,金融部門很少參與投資圍墾,主要靠政府引導(dǎo),吸納社會資本投入。同時,由于江蘇沿海地區(qū)南北跨度大,經(jīng)濟發(fā)展存在明顯的空間差異性,產(chǎn)業(yè)布局分散,大大制約了灘涂圍墾綜合利用水平的提升。

2.2灘涂圍墾開發(fā)利用機制有待完善

沿海灘涂圍墾開發(fā)缺乏總體規(guī)劃引領(lǐng),政府調(diào)控力度不夠,管理不規(guī)范,有效的投融資機制尚未建立。①陸海統(tǒng)籌機制不健全,導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、灘涂利用率低、匡圍成本高等后果,不利于墾區(qū)開發(fā)建設(shè)。②行政審批手續(xù)多、時間長,不利于項目落戶。③在開發(fā)資金上缺少財政來源和融資后援?？飮Y金需求巨大,政府資金只能有限作為;缺乏市場融資渠道,沒有創(chuàng)立創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險投資模式;政策上尚未明確其他資金進入灘涂開發(fā)的政策,對于吸收民間資本、工商資本、國外資本進入偏向保守。④沿海漁民的生產(chǎn)生活保障措施不夠健全,缺乏法律保障。政府對漁民的漁業(yè)用海進行一定的資金補償,但低標準的經(jīng)濟補償不能從根本上解決專業(yè)漁民的生產(chǎn)生活保障及老漁民的社會養(yǎng)老保障問題。

2.3沿海生態(tài)環(huán)境保護有待加強

沿海灘涂開發(fā)行為會破壞生態(tài)環(huán)境,灘涂圍墾及用地類型會對物種多樣性產(chǎn)生影響。沿海灘涂圍墾在加速港城發(fā)展、臨海工業(yè)化進程的同時,也帶來了陸源污染物的大量排放,圍墾區(qū)的生物多樣性不斷降低。目前,對圍墾造成的生態(tài)環(huán)境影響重視不夠,保護措施不力,近海生態(tài)環(huán)境問題日益突出,對灘涂資源的持續(xù)利用和灘涂經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展帶來直接影響。

3　對策與建議

沿海灘涂開發(fā)應(yīng)遵循“依法、科學(xué)、適度、有序”的原則,按照先規(guī)劃后圍墾、先定位后建設(shè)、先試點后推廣的總體思路,與“一帶一路”戰(zhàn)略、沿海開發(fā)戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶三大國家級戰(zhàn)略統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)籌推進港口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、社會和生態(tài)建設(shè),全面提高沿海灘涂開發(fā)的規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)出水平,把江蘇沿海地區(qū)建成我國重要的土地后備資源開發(fā)區(qū)。

3.1針對開發(fā)理念,陸海統(tǒng)籌,規(guī)劃先行

a. 沿海灘涂開發(fā)應(yīng)按照先規(guī)劃后圍墾、先定位后建設(shè)、先試點后推廣的總體思路,依托沿海灘涂,面向腹地縱深,發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和資源特色。統(tǒng)籌海陸聯(lián)動發(fā)展的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、資源整合和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),著力增強海陸之間經(jīng)濟的整體性、產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性、資源的互補性、生態(tài)的協(xié)調(diào)性。堅持高起點、高標準規(guī)劃,嚴格按規(guī)劃圍墾、開發(fā),以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)沿海灘涂開發(fā)建設(shè)。

b. 制定相關(guān)配套政策法規(guī),解決陸海統(tǒng)籌和陸海銜接的問題。盡快明確海陸界限,將已經(jīng)成陸的海域盡快納入土地管理,及時調(diào)整海岸線,并探索陸域土地和新圍墾土地統(tǒng)籌利用機制。為推進項目落戶速度,制定相關(guān)配套法規(guī),對于尚未換取土地證的成陸海域,可以提前進行開發(fā)建設(shè)。建議政府成立陸海統(tǒng)籌的改革試點,通過實地調(diào)研,在南通濱海園區(qū)的通州灣江海聯(lián)動開發(fā)示范區(qū)建立改革試點,探索、總結(jié)成功經(jīng)驗,并推廣陸海統(tǒng)籌改革措施。

3.2制訂政府引導(dǎo)、市場運作的開發(fā)政策

a. 找準政府在沿海灘涂圍墾開發(fā)中的角色定位,更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。實行政府投資與市場投資的結(jié)合,充分調(diào)動社會各方面的積極性,將政府投資的撬動作用與吸納國內(nèi)外資金特別是蘇南地區(qū)投資有效結(jié)合起來。

b. 加大資金支持力度,適當(dāng)增加省補資金。繼續(xù)整合沿海發(fā)展專項資金,重點支持沿海地區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和省級以上灘涂圍墾綜合開發(fā)試驗區(qū)建設(shè)。同時建議加大資金扶持力度,對已圍墾區(qū)的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)給予一定的支持,提高對已圍灘涂的綜合開發(fā)利用程度。針對不同的用海方式,適當(dāng)調(diào)整補助標準,并以先期撥付補助資金或暫停啟動資金等辦法,緩解地方財政壓力,引進社會資金,加快灘涂圍墾工作。

c. 強化金融支持,引入市場運作機制。建立市場化投融資平臺,增強投融資能力,加快灘涂圍墾開發(fā)進程,鼓勵發(fā)行債券。盡快出臺《基準價評估技術(shù)規(guī)范》,以解決地方海域基準價的核算問題,引入市場化投入,減輕地方財政壓力,建立圍繞市場化、多元化的滾動開發(fā)利用機制,這不僅可以調(diào)動地方投資的積極性,也可以引入市場投資,進一步將灘涂資源變活。同時,推動沿海地區(qū)企業(yè)上市和發(fā)行債券,積極穩(wěn)妥地推進海域使用權(quán)證抵押貸款制度,爭取設(shè)立沿海發(fā)展銀行,支持沿海實體經(jīng)濟發(fā)展。

d. 提高審批效率,將較小規(guī)模的海域使用權(quán)限下放。依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、海洋局的規(guī)定,將已圍灘涂海域使用權(quán)證直接換發(fā)土地使用權(quán)證。建立省級層面的沿海灘涂圍墾開發(fā)項目審批協(xié)調(diào)小組,探索試行重大項目聯(lián)審綠色通道。除國家規(guī)定必須由省級或市級審批的事項及高耗能、高排放項目審批外,全部下放到沿?？h(市、區(qū))或試驗區(qū)管理委員會。

3.3不斷提升技術(shù),實現(xiàn)高效開發(fā)

a. 江海聯(lián)動,實現(xiàn)高效綜合開發(fā)。以重點港口建設(shè)為龍頭,促進港口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)聯(lián)動,推動江海、南北聯(lián)動,做大做強沿海開發(fā)的重要節(jié)點;以灘涂圍墾綜合開發(fā)試驗區(qū)為平臺,促進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和資源集約利用,加速崛起一批港城和特色城鎮(zhèn),提高灘涂圍墾開發(fā)的綜合效益;以因地制宜、因勢利導(dǎo)為方針,堅持宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜港則港、宜城則城、宜林則林,優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)三類空間布局,突出主體功能建設(shè),以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理性提升開發(fā)的總水平。

b. 統(tǒng)籌兼顧,綠色發(fā)展。堅持把環(huán)境保護貫穿于沿海開發(fā)的全過程和各方面,沿海灘涂綜合開發(fā)要經(jīng)得起實踐檢驗,讓人民得到更多實惠。圍海造地要充分考慮海洋生態(tài)環(huán)境,圍要立足于用,用要立足于高。已經(jīng)圍墾的地塊應(yīng)采用合理的方式分期分批建設(shè),并為未來的發(fā)展留下足夠的空間,同時要加強鹽土綠化技術(shù)的攻關(guān)、推廣、普及,努力建設(shè)綠色園區(qū)。

c. 提高沉降、鹽土改良等圍墾技術(shù),實現(xiàn)高效綜合開發(fā)。目前江蘇灘涂圍墾開發(fā)利用涉及的圍墾技術(shù)、施工工藝、裝置設(shè)備都很發(fā)達,為了實現(xiàn)沿海灘涂資源的科學(xué)開發(fā)與高效利用,吹填后的沉降、鹽土的改良、綠化這三方面技術(shù)的科技研發(fā)水平亟待提高。

d. 堅持保護與開發(fā)并重。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會和生態(tài)發(fā)展用地,產(chǎn)業(yè)選擇要優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境容量和園區(qū)環(huán)境承載能力,絕不走先污染后治理的老路,真正做到在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護,切實增強沿海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.4建立健全法制、創(chuàng)新管理的開發(fā)體制

a. 省級層面要加強灘涂圍墾綜合開發(fā)試驗區(qū)的設(shè)立、開發(fā)規(guī)劃的編制審批和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度,以解決相關(guān)行政主體之間的利益沖突、無序開發(fā)及重復(fù)建設(shè)等問題。

b. 海域征用涉及沿?；鶎尤罕娗猩砝婧蜕鐣€(wěn)定,要創(chuàng)新補償機制,使灘涂圍墾開發(fā)成為民心工程。沿海灘涂試驗區(qū)可借鑒贛榆異地置換的辦法,將養(yǎng)殖用海遷向外海,既便于解決開發(fā)用地,又解決了漁民就業(yè)安置問題。徐圩新區(qū)區(qū)級為主、市級統(tǒng)籌的補償機制,拓寬了單純依賴項目補償?shù)乃悸?。河北曹妃甸圍墾開發(fā)規(guī)劃一出臺,就啟動補償機制的做法,也大大降低了后期的補償成本。

c. 健全完善相關(guān)法規(guī)政策,為依法合理治涂提供保障。建議修改《江蘇省海域金征收使用管理辦法》,針對不同的用海方式,適當(dāng)調(diào)節(jié)30%海域使用金的上繳比例,并進一步明確海域使用金返還后的使用范圍及具體使用要求。建議盡快出臺《江蘇省海洋工程生態(tài)補償資金征收使用管理辦法》,使江蘇沿海各市縣在生態(tài)補償金的征收與使用方面可以做到依規(guī)范行事。

d.圍墾工程兼顧漁民生活用海,使?jié)O民生產(chǎn)生活得到保障。建議針對漁民用海補償、民生就業(yè)、社會保障三大問題,制定一個長期

有效的對策方針。提高用海補償標準,建立經(jīng)濟補償制度,提取自留地;提供技能培訓(xùn),拓寬就業(yè)渠道;建立失海漁民最低生活保障政策,構(gòu)建漁民社會養(yǎng)老保險制度[6],完善漁民醫(yī)療保險和就業(yè)保障政策。專業(yè)漁民的利益得到保障后,對圍墾工程的推進及漁業(yè)區(qū)的和諧穩(wěn)定都有一定的積極作用。

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基金項目：:國家海洋公益性行業(yè)科研專項(201205005,201005006)

作者簡介：羅鋒(1979—),男,湖北黃石人,高級工程師,博士,主要從事海洋灘涂環(huán)境及物質(zhì)輸運研究。E-mail:jsmarine@163.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.001

中圖分類號：P748

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)04-0001-03

(收稿日期：2016-01-26編輯：胡新宇)