文/黃 超

2015年《人民日報》政策新聞的輿論引導(dǎo)策略與傳播效果

文/黃 超

2015年，政府信息公開及新聞發(fā)布走向新常態(tài)，眾多備受關(guān)注的民生類政策紛紛出臺，“兩微一端”互聯(lián)網(wǎng)治理格局初步形成。這都為《人民日報》政策新聞帶來新的輿論挑戰(zhàn)?！鞍l(fā)布”“解讀”“跟蹤”是《人民日報》在公共政策輿論引導(dǎo)方面的三個基本傳統(tǒng)。其中，關(guān)注政策落實的深度跟蹤報道傳播效果最佳。結(jié)合重頭政策闡釋頂層設(shè)計、圍繞重點領(lǐng)域介紹基層創(chuàng)新、把握重要節(jié)點回應(yīng)群眾關(guān)切、在復(fù)雜輿情中厘清五個關(guān)系、利用新興媒體另類解讀政策體現(xiàn)了過去一年《人民日報》對公共政策的輿論引導(dǎo)特征。

人民日報 政策新聞 輿論引導(dǎo) 傳播效果

政策一般是指政黨、政府等為實現(xiàn)所代表的階級及其利益而制定的權(quán)威性、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。在中國，政策往往由中國共產(chǎn)黨和中央（到地方各級）政府制定、發(fā)布并負(fù)責(zé)解釋，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建、外交、軍事與國防等各領(lǐng)域。因此，引導(dǎo)更多公眾準(zhǔn)確、理性認(rèn)識各類政策，為重大政策的實施營造輿論氛圍，就成為媒體尤其是黨媒的重要新聞工作。2015年，從年初股市震蕩到年末全面“兩孩”，以往看似“高大上”的政策越來越和公眾的日常生活緊密聯(lián)系。如何主動發(fā)聲、提高輿論引導(dǎo)能力？如何在政策新聞中把握社會心理？如何更有針對性地做好輿論引導(dǎo)？面臨政策新聞的復(fù)雜輿情，《人民日報》長期以來形成了成熟的輿論引導(dǎo)機(jī)制。本文基于人民日報媒體技術(shù)公司開發(fā)的PDMI傳播效果評估系統(tǒng)（以下簡稱PDMI系統(tǒng)），分析了《人民日報》2015年政策新聞的輿論引導(dǎo)策略及傳播效果。

一、《人民日報》政策新聞面臨的輿論挑戰(zhàn)

2015年是國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”收官之年。從年初“四個全面”戰(zhàn)略布局的正式確立到年末“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)新常態(tài)，黨和國家在宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀政策、改革政策、社會政策等領(lǐng)域制定、公布了一系列重大利好政策。以中央層面為例，一項國家層面的政策（比如全面實施一對夫妻可生育兩個孩子政策）直面公眾，一般來說要經(jīng)歷以下幾個過程：首先是根據(jù)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公眾需求，組織相關(guān)部門及專家等進(jìn)行政策制定；其次將成文政策通過互聯(lián)網(wǎng)（如國家法制辦網(wǎng)站）向社會發(fā)布征求公眾意見，然后根據(jù)各方意見和建議進(jìn)行修改完善；最后以“紅頭文件”的形式在全國發(fā)布。這一過程看似簡單，卻要經(jīng)歷漫長、復(fù)雜的出爐過程。很多政策在制定期間就會受到各路媒體以及社會各界的高度關(guān)注。而政策涉及的利益相關(guān)者有時更會借助媒體展開所謂的公關(guān)、游說，使政策制定朝著利己方向發(fā)展。加之，互聯(lián)網(wǎng)時代信息流在人與人之間的爆炸式分享，甚至常常出現(xiàn)熱門政策的謠言。比如，微信公布的2015年朋友圈年度謠言，位列第10位的就是有關(guān)人社部漸進(jìn)式延遲退休年齡時間表的失實報道。這對《人民日報》政策新聞的輿論引導(dǎo)工作提出了三個特征顯著的挑戰(zhàn)。

1.政府信息公開、新聞發(fā)布成為新常態(tài)。2015年，“簡政放權(quán)”“讓信息多跑路、群眾少跑腿”“依法治國”“使市場在資源配置中起決定性作用”等一系列與政策制定有關(guān)的大環(huán)境讓政策新聞必須緊跟政府信息公開、新聞發(fā)布的新常態(tài)。一方面，“用文件說文件、用政策解讀政策”等自上而下的傳統(tǒng)黨報話語表達(dá)已不適應(yīng)自下而上的多元“草根”話語體系；另一方面，政策制定愈來愈重視社會預(yù)期、公眾輿論等軟環(huán)境的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，在什么時候推出怎樣的政策、在什么時機(jī)解釋為什么制定這樣的政策……《人民日報》如何把握好重大政策新聞的時、度、效問題已不再是簡單的技術(shù)問題。

2.出臺眾多備受關(guān)注的民生類政策。2015年初，從A股市場經(jīng)歷罕見大起大落，到2015年度國內(nèi)生產(chǎn)總值比上年增長6.9%，從企業(yè)發(fā)展到公眾生活，國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展經(jīng)歷了不平凡的一年。在企業(yè)方面，相繼出臺了關(guān)于“中國制造2025”、跨境電子商務(wù)發(fā)展、“互聯(lián)網(wǎng)+”、基本養(yǎng)老保險基金投資、國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村電商等領(lǐng)域的重大經(jīng)濟(jì)政策；在個人方面，大城市公立醫(yī)院綜合改革、網(wǎng)絡(luò)提速降費、城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)保等一系列重要社會政策也紛紛亮相。黨和國家出臺了這些備受關(guān)注的重大政策，尤其是公眾密切關(guān)注的重大利益問題，支持、反對、“看客”等各類社會心理在線上線下發(fā)聲，讓《人民日報》政策新聞的輿論環(huán)境更為復(fù)雜。

3.“兩微一端”互聯(lián)網(wǎng)治理格局形成。2016年1月，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，我國網(wǎng)民上網(wǎng)設(shè)備正在向手機(jī)端集中，手機(jī)成為拉動網(wǎng)民規(guī)模增長的主要因素。截至2015年12月，我國手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.20億，有90.1%的網(wǎng)民通過手機(jī)上網(wǎng)。這一方面有利于黨和政府通過移動平臺加強與公眾之間的溝通，促進(jìn)政策制定、發(fā)布、實施過程中各項工作的不斷完善，另一方面還能讓網(wǎng)民有更便捷反饋意見、建言獻(xiàn)策的途徑，讓官方輿論場、民間輿論場發(fā)生更加正向、積極、順暢的碰撞。2015年10月，十八屆五中全會提出全面“兩孩”政策，引發(fā)社交平臺出現(xiàn)幾何倍數(shù)增長的公眾討論。由于政策的具體細(xì)節(jié)還未公布，一些戲謔、調(diào)侃甚至謾罵的輿論聲音不斷涌現(xiàn)。2016年1月，有網(wǎng)民惡搞《陽江日報》1月14日頭版標(biāo)題，把“二孩”政策改為“二妻”政策，經(jīng)查證為謠言后遭到警方拘捕?？梢?，互聯(lián)網(wǎng)治理格局初步形成的同時，也造就了傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)輿情管理，轉(zhuǎn)向政府、市場、社會多元主體等共同參與的互聯(lián)網(wǎng)治理。這為《人民日報》把握社會輿情、推動社會治理帶來了不可預(yù)期的挑戰(zhàn)。

二、《人民日報》基于政策解讀的輿論引導(dǎo)

2012年，人民日報社通過信件、網(wǎng)絡(luò)等方式在全國發(fā)起讀者調(diào)查。結(jié)果顯示，31.78%受訪者表示，“了解政策”成為讀者閱讀《人民日報》的主要目的?！度嗣袢請蟆纷鳛橹泄仓醒霗C(jī)關(guān)報，其重要定位之一就是傳播黨的路線方針政策。相對于新華社的“第一時間”，《人民日報》的核心優(yōu)勢就是對涉及公共利益的重大政策進(jìn)行深入、準(zhǔn)確、權(quán)威的解讀。由此，在傳統(tǒng)媒體形態(tài)上，“發(fā)布”“解讀”“跟蹤”成為《人民日報》這一黨報、大報在公共政策輿論引導(dǎo)方面的三個關(guān)鍵。

1.公共政策的新聞發(fā)布。2015年，《人民日報》固定欄目“在國新辦新聞發(fā)布會上”共刊登新聞報道48篇，以消息、通訊等體裁對中央層面公共政策進(jìn)行信息發(fā)布層面上的新聞報道（如表1）。根據(jù)PMDI系統(tǒng)顯示，公共政策的新聞發(fā)布呈現(xiàn)以下三個特點：一是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策、涉及重大利益改革的政策受輿論關(guān)注較高，黨和國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心工作仍然是社會焦點；二是司法改革、GDP、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村改革等國家頂層設(shè)計層面的宏觀政策受輿論關(guān)注較高，經(jīng)濟(jì)、政治體制變化容易引發(fā)社會關(guān)注；三是從轉(zhuǎn)載網(wǎng)站的行業(yè)類型看，商業(yè)類網(wǎng)站對于公共政策的關(guān)注較高，而政府類網(wǎng)站卻很少轉(zhuǎn)載來自《人民日報》的政策發(fā)布信息。

表1 “在國新辦新聞發(fā)布會上”2015年傳播效果前十報道

《人民日報》政策發(fā)布類新聞往往使用政府部門的通稿或者國新辦官方網(wǎng)站的文字實錄，稿件話語體系仍是官方口徑。現(xiàn)實中，進(jìn)行政策發(fā)布的政府相關(guān)負(fù)責(zé)人在現(xiàn)場出于“不出錯”的謹(jǐn)慎考慮，往往拿著文件解讀政策。從輿論引導(dǎo)的實際效果來看，由此形成的新聞報道較為生硬，缺乏新聞故事，傳播力較差。具體文章內(nèi)容有時甚至照抄文件原文，造成了地方政府網(wǎng)站較少轉(zhuǎn)載報道而是直接轉(zhuǎn)發(fā)政策文件的現(xiàn)象。然而，不少中央政策在地方落實不好，很大程度上在于政府公務(wù)人員，尤其是基層一線辦事人員沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)政策精神、具體措施。這一類群體，可以說是《人民日報》政策新聞的重點對象，公眾了解政策往往并不是閱讀《人民日報》，而是來自基層公務(wù)員。這對《人民日報》針對重大政策進(jìn)行權(quán)威解讀提出了要求。

2.重點政策的權(quán)威解讀。2015年，固定欄目“在國務(wù)院政策吹風(fēng)會上”共刊登新聞報道42篇，往往以解釋性新聞的方式對政策制定相關(guān)部委負(fù)責(zé)人進(jìn)行問答體式的采訪。這類政策報道不再是簡單的信息發(fā)布，而側(cè)重于利用《人民日報》權(quán)威性進(jìn)行解讀（如表2）。根據(jù)PMDI系統(tǒng)顯示，在題材方面，注重政策的具體措施，尤其是那些輿論關(guān)注較為高的大破大立的政策改變；在標(biāo)題方面，突出政策要解決的實際問題（如“連虧”），并采用數(shù)據(jù)、熱詞等更加形象、實在的詞句（如“倒逼”）；在群體方面，關(guān)注央企員工、醫(yī)生、學(xué)生、殘疾人、老年人等2015年重點政策調(diào)整對象。所以，在傳播效果方面，權(quán)威解讀類政策新聞比信息發(fā)布類政策新聞更受關(guān)注，體現(xiàn)在轉(zhuǎn)載綜述、媒體轉(zhuǎn)載數(shù)方面。

表2 “在國務(wù)院政策吹風(fēng)會上”2015年傳播效果前十報道

3.政策落實的深度跟蹤。如果說前兩種輿論引導(dǎo)方式分別是宏觀發(fā)布、中觀介紹，那么如何讓公眾了解政策的實際效果、實施過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以及看到更多人的故事，微觀層面對政策落實的深度跟蹤就必不可少。2015年，《人民日報》“政策解讀”固定欄目共刊登新聞報道214篇，絕大部分由編輯策劃約稿、記者自主采寫，挖掘重大政策在基層落實的實際情況（如表3）。根據(jù)PMDI系統(tǒng)顯示，相較于前兩種輿論引導(dǎo)方式，深度跟蹤主要存在以下幾個特點：一是強調(diào)公眾個體的具體利益，如公積金、養(yǎng)老金、醫(yī)療費、學(xué)費等；二是排名前十的新聞選題幾乎都是全年關(guān)注度極高的輿論焦點，如專車管理、網(wǎng)絡(luò)支付、養(yǎng)老保險等；三是用小人物故事解讀大政策方針的報道手法更容易受到轉(zhuǎn)載及媒體關(guān)注，新聞性更加突出，傳播效果遠(yuǎn)超前兩種輿論引導(dǎo)方式；四是考慮“注意力時代”新聞傳播規(guī)律，標(biāo)題制作更多使用問句、口語化等方式。

三、《人民日報》對公共政策的輿論引導(dǎo)策略

2015年，政治力量依然是中國社會所有資源配置中的絕對主導(dǎo)力量，并且在整個社會話語場域中也扮演著絕對主導(dǎo)者的角色。而《人民日報》作為重要的政治話語力量，更是不斷調(diào)試對中國公共政策的輿論引導(dǎo)策略。

1.結(jié)合重頭政策闡釋頂層設(shè)計。首先，專題解讀重頭文件。推出多起專題政策解讀，如“關(guān)注一號文件”（《中國要美，農(nóng)村必須美》《中國要富，農(nóng)民必須富》《中國要強，農(nóng)業(yè)必須強》《讓農(nóng)村改革落地生根》）、“深化農(nóng)村改革綜合性實施方案解讀”等。其次，整版策劃五中全會。連續(xù)5天的通欄標(biāo)題氣貫長虹，圖片配發(fā)設(shè)計精心，版面布局疏朗、大方。公報解讀則在發(fā)揮優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，及時抓住熱點、重點。最后，欄目持續(xù)發(fā)力。結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大背景，通過《政策解讀》等品牌欄目“速遞”新政策、“聚焦”熱政策、“問答”政策難點。如《養(yǎng)老金，咋還讓人心里沒底》一文，從政策設(shè)計初衷談起，分析企業(yè)職工“養(yǎng)老金吃緊”現(xiàn)象?？l(fā)當(dāng)天，經(jīng)過騰訊、鳳凰、搜狐等門戶網(wǎng)站推送后，轉(zhuǎn)載媒體超過200家，評論超過300條。

表3 “政策解讀”2015年傳播效果前十報道

2.圍繞重點領(lǐng)域介紹基層創(chuàng)新。除了頂層設(shè)計，摸著石頭過河的基層創(chuàng)新是政策新聞重頭戲。為此，選擇中央關(guān)注度高、社會期待高的重點領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、國企改革等，經(jīng)驗介紹、樹立典型，解讀政策落實“最后一公里”主要體現(xiàn)出以下三個特點：一是政策解讀見深度。發(fā)揮政策解讀的深閱讀優(yōu)勢，約請記者展開深度調(diào)查?！哆@獎金，咋就沒人領(lǐng)》對安徽省環(huán)境違法“舉報獎金沒人領(lǐng)”“一年多僅一人領(lǐng)獎”的尷尬問題分析原因，深度訪談專家提出可取建議，對基層環(huán)保意義顯著。二是政策新聞見人物?！镀翁镄蠓碛洝贰稄拇さ阶詣?chuàng)品牌的蛻變》這組策劃以鞋企轉(zhuǎn)型為主線，聚焦以代加工甚至造假鞋“出名”的城市如何利用互聯(lián)網(wǎng)艱難突破。這個城市與產(chǎn)業(yè)的故事，實際上是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的縮影。主稿以人物故事帶出整個產(chǎn)業(yè)的歷史與現(xiàn)狀，配稿突出轉(zhuǎn)型中小人物的命運與奮斗。三是政策新聞見生機(jī)。政策新聞往往因為死氣沉沉、缺乏生機(jī)而讓具體報道的可讀性大打折扣。為此，“新氣象·新生活”欄目推出《“小笨鳥”帶著企業(yè)飛》《這個長壽村 倔強不賣樹》《出門，帶一個手機(jī)就夠了》等作品，篇幅短、文章活、現(xiàn)象新。著力描寫經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的社會新風(fēng)氣、經(jīng)濟(jì)新現(xiàn)象。題材新穎，細(xì)節(jié)豐富，貼近生活，充滿生機(jī)。

3.把握重要節(jié)點回應(yīng)群眾關(guān)切。針對與群眾切身利益相關(guān)的焦點問題，品牌欄目“經(jīng)濟(jì)觀察”推出“專家談中國經(jīng)濟(jì)”“專家談7%”等10篇解讀，回應(yīng)股市震蕩、GDP表現(xiàn)、公積金、網(wǎng)絡(luò)金融、全面“兩孩”等輿論焦點，正確引導(dǎo)輿論理性看待中國發(fā)展。此外，還結(jié)合熱門案例，直面與群眾日常生活聯(lián)系最密切的老大難、新癥結(jié)，推出《醫(yī)責(zé)險 把醫(yī)療糾紛搬到醫(yī)院外》《住房公積金支付房租條件放寬了》《職工正常福利有哪些》《春節(jié)快遞該不該歇》《景區(qū)人數(shù)超八成，限流！》《互聯(lián)網(wǎng)售彩票，開明門堵暗道》等政策解讀。

4.在復(fù)雜輿情中厘清五個關(guān)系。2014年，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上首次辯證提出了政策部署五個關(guān)系。2015年度，如何在政策解讀報道中厘清這五個關(guān)系，在政策新聞中體現(xiàn)黨中央政策部署的戰(zhàn)略高度十分重要。

為此，圍繞整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系，推出《休假制度咋落地》與《兩天半休假不是直接放假》報道；圍繞系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系，推出《“國家大賬本”越算越細(xì)》與《沉睡資金較大的地區(qū)下年預(yù)算要壓減》報道；圍繞政策頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系，推出《四問深化國企改革》與《國企分類改革怎么改》報道；圍繞長期性政策與階段性政策的關(guān)系，如《財政支出，向錢看，更向前看》與《讓趴在賬上的錢“醒”過來》。

在厘清政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系時，推出了“打通改革落地中梗阻”系列策劃，包括探求江蘇商事制度的《“政策補丁”怎么補》、跟蹤“卡著審批吃環(huán)?！钡摹董h(huán)評“紅頂中介”咋摘帽》和監(jiān)督地方具體落實的《簡政放權(quán)撞到“土政策”》。首先，政策解讀報道需要對宏觀形勢有洞察力和判斷力。通過對全面深化改革的長期關(guān)注，該策劃準(zhǔn)確把握了改革中的統(tǒng)一性與差異性問題。其次，策劃找到問題突出領(lǐng)域，成功突破采訪困境，獲得大量一手材料，擺脫空對空的說教，而是實打?qū)嵉卣f事，讓政策報道更有力度。最后，策劃不回避問題，但也不死磕問題，而是進(jìn)行平衡、客觀、理性的剖析，找出“中梗阻”現(xiàn)象的病因和解藥，發(fā)揮了正向的輿論引導(dǎo)作用。

5.利用新興媒體另類解讀政策。有研究顯示，在新興媒體時代，網(wǎng)絡(luò)輿情影響公共政策環(huán)境的力量越來越大，主要以推動政策修改為主，主要涉及反腐倡廉、食藥安全、環(huán)境污染和弱勢群體保護(hù)等問題，頒布主體以中央政府居多。如何促進(jìn)黨和政府對網(wǎng)友的政策回應(yīng)？《人民日報》面臨著新技術(shù)帶來的政策新聞新環(huán)境。2015年兩會期間，人民日報微博發(fā)布與新政新策有關(guān)的兩會微博270條，總計轉(zhuǎn)發(fā)29萬次，主持的微博話題“#2015兩會#”總閱讀量超過9.7億次。人民日報微信公眾號發(fā)布相關(guān)政策文章57篇，共計閱讀次數(shù)400多萬次。人民日報客戶端共刊發(fā)兩會政策類稿件超300條，其中客戶端原創(chuàng)欄目稿件103篇，總閱讀量超1億次。通過解讀讓政策新聞不再“板著臉”，按照網(wǎng)絡(luò)新聞傳播規(guī)律傳播緩解網(wǎng)友對公共政策議程干預(yù)力量中的情緒化表達(dá)。

作者單位 人民日報社總編室

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