摘 要：全面深化國有企業(yè)改革和實行審計全覆蓋是目前經濟發(fā)展的新常態(tài)。文章從國有企業(yè)改革中存在的風險及內部審計的職能方面，論證了國有企業(yè)實行內部審計全覆蓋的必要性，分析了新形勢下內部審計全覆蓋的工作重點和難點，并提出了應對策略。

關鍵詞：國有企業(yè)改革 審計全覆蓋 內部審計

近幾年，國家對國有企業(yè)改革和國家審計工作提出了新的要求。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對新一輪國有企業(yè)改革作出了頂層設計，提出要積極發(fā)展混合所有制經濟，鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革。十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要加強審計監(jiān)督制度建設，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。2014年10月國務院下發(fā)的《國務院關于加強審計工作的意見》及2015年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及與之配套的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等三個文件，響應了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所提的加強審計制度建設和實行審計全覆蓋要求。在國有企業(yè)改革和審計全覆蓋新常態(tài)下，國有企業(yè)的內部審計也應積極主動地參與這一進程，以促進改革的順利進行。

一、國有企業(yè)改革過程中內部審計實行全覆蓋的必要性

1.國有企業(yè)改革存在的風險。2015年國資委、財政部、發(fā)展改革委聯(lián)合下發(fā)的《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類，并決定分類推進改革。對商業(yè)類國有企業(yè)要加大股份制改革力度，積極發(fā)展混合所有制經濟；對公益類國有企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，鼓勵非國有企業(yè)參與經營。實現(xiàn)股權多元化改革途徑要么通過國有股權私有化，要么通過私有股權國有化實現(xiàn)。在改革過程中存在定價不公允、違反法定程序等徇私舞弊、以權謀私風險，容易造成國有資產流失。改革后的國有企業(yè)實施分類監(jiān)管。對商業(yè)類國有企業(yè)以管資本為主，對公益類國有企業(yè)則重點監(jiān)管提供公共產品、公共服務的質量和效率。在這種監(jiān)管體制下，難以預防非國有股權侵害國有權益、企業(yè)職業(yè)經理人追求短期效益而損害長期發(fā)展能力，以及經營決策失誤造成損失等風險。

2.國有企業(yè)實施內部審計全覆蓋的必要性。國有企業(yè)的兩權分離必然導致在設計公司治理架構時要有監(jiān)督機制，內部審計是監(jiān)督機制中重要的組織安排。作為集團公司層面的內部審計既可以是公司管理層向委托方（即履行出資人職責的國資委）報告其受托資源管理情況以解除受托經濟責任的手段；也以是公司管理層了解公司經營狀況、減少信息不對稱，加強管理的手段。國家雖然只是對政府審計提出全覆蓋要求，但由于國有企業(yè)涉及管理、分配、使用國有資產、國有資源，從內部審計的職能來說實行內部審計全覆蓋也是題中應有之義。受制于國家審計力量有限，在進入審計全覆蓋時代，國家審計很難以較高的頻率覆蓋到每一家國有企業(yè)，不可避免地會在一段較長時期存在審計盲區(qū)。作為我國審計組織模式基礎的內部審計，在本輪國有企業(yè)改革中有了用武之地，應充分發(fā)揮其確認、咨詢服務功能，合理控制改革風險，促進企業(yè)實現(xiàn)目標。

二、國有企業(yè)改革過程中內部審計全覆蓋工作的重點

內部審計全覆蓋應該是有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋，以充分發(fā)揮內部審計的建設性作用。應緊緊圍繞國企改革的目標，把審計重點放在促進國家重大決策部署的貫徹落實，維護企業(yè)國有資產的安全完整，揭露和查處重大違法違紀違規(guī)問題深入推進反腐倡廉建設，及時反映重大風險隱患揭示制約發(fā)展的深層次問題，促進企業(yè)的持續(xù)科學健康發(fā)展等方面。

1.加大對國家重大決策部署貫徹落實情況的審計力度。國有企業(yè)是國民經濟的重要支柱，國家宏觀調控政策措施、重大決策部署都需要國有企業(yè)來貫徹落實和大力支持。內部審計通過持續(xù)關注國有企業(yè)在改革過程中貫徹落實情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，揭示和反映在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況新問題，有針對性提出對策建議，促進政令暢通，確保改革目標的實現(xiàn)和社會經濟的平衡健康運行。

2.加強對國有企業(yè)混合所有制改革的監(jiān)督。新一輪國企改革的重要內容之一是積極發(fā)展混合所有制經濟，促進國有企業(yè)股權多元化，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。在股權多元化改革中，只有加強監(jiān)督才能有效保障國有資本保值增值，防止國有資產流失。在本輪的反腐浪潮中暴露的許多大案要案都是在改革的幌子下大肆侵占國有資產。這些血的教訓表明內部審計要全過程介入改革進程，讓股權兼并、轉讓、重組等重要環(huán)節(jié)在陽光下操作，確保改革是按照國家法規(guī)要求公開、公平、公正地進行。

3.加大對重大違法違紀違規(guī)問題的查處力度。國有企業(yè)改革中一些違規(guī)操作、決策失誤、管理不善等行為會導致國有資產流失或損失浪費，既可能是有意而為之，也可能是無意而為之。建立審計紀檢監(jiān)察聯(lián)動工作機制，加大對重大違法違紀違規(guī)問題的查處力度，增強工作威懾力，提升整體監(jiān)督合力，做到懲防并舉。始終保持查處違法違紀違規(guī)問題的高壓態(tài)勢，推進反腐倡廉建設，營造風清氣正干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。

4.加強揭示制約企業(yè)發(fā)展的深層次問題。國有企業(yè)改革的成敗關系著國計民生、國家經濟命脈。目前，國企改革已進入深水區(qū)，需積極穩(wěn)妥地有序推進。內部審計要總結國有企業(yè)發(fā)展、改革過程中的經驗教訓，充分揭示面臨的突出矛盾、潛在風險，辯證、客觀、審慎地提出審計意見，扮演好國家經濟“安全員”的角色，為企業(yè)把好脈、守好門，促進企業(yè)持續(xù)科學健康發(fā)展。

三、國有企業(yè)改革過程中內部審計全覆蓋工作的難點

1.股權多元化改革帶來的挑戰(zhàn)。新一輪國企改革的“重頭戲”是積極發(fā)展混合所有制經濟，提高國有企業(yè)股權多元化水平，改善國有企業(yè)的所有制結構。實現(xiàn)這一目標的主要途徑是通過國有企業(yè)的改制、重組、并購等方式。企業(yè)內部審計難以對外方股權的資產質量、經營風險進行監(jiān)督，如何確保在股權多元化改革及改革后經營過程中保障國有資產安全完整、保值增值，將是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。

2.審計全覆蓋要求與審計資源有限的矛盾凸顯。在全面深化國有企業(yè)改革的背景下，為維護國有資產安全完整、保值增值，內部審計全覆蓋尤為迫切。但審計資源的有限性與審計全覆蓋需求的矛盾，在當前和今后一段時期內將會長期存在。在改革進程中需要內部審計參與的環(huán)節(jié)會越來越多，改革后將帶來國有企業(yè)資產規(guī)模、產權結構、經營方式的深刻變化，這些都會進一步加劇矛盾的存在。

3.審計專業(yè)人才不足。國有企業(yè)改革的總方向是“發(fā)揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟的活力、控制力和影響力”。面對專業(yè)化導向的國企改革，如何能有效識別改革過程中存在的風險，提出符合企業(yè)特點和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的合理化建議，充分發(fā)揮建議性作用，對現(xiàn)有審計人員的知識結構、專業(yè)技術能力、綜合素養(yǎng)提出了更高要求，恐尚需時日來加以適應。

四、深化國有企業(yè)內部審計工作的應對策略

1.調整內部審計的目標。本輪國企改革的目標是增強國有企業(yè)的經濟活力、控制力和影響力，某些改革措施將是顛覆性的，全面完成國有企業(yè)改革后，國有資產監(jiān)管機構職能將實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉變。這意味著國有企業(yè)改革中將會出現(xiàn)許多難以預料的風險，企業(yè)今后經營將更多地依靠“自我監(jiān)督”，在此期間內部審計的目標和重點都要進行相應調整。需要針對國有企業(yè)改革中的重大風險及經營模式的重大變化，調整原來的監(jiān)管模式，將促進國有企業(yè)改革順利進行和提高國有經濟的活力、控制力、影響力作為審計工作的基本目標。

2.加強企業(yè)內審隊伍建設。健全企業(yè)內部審計機構設置，強化內部審計隊伍建設，不斷充實和培養(yǎng)內部審計專業(yè)人才。選聘具有企業(yè)管理、工程建設、財務、審計、法律、計算機等專業(yè)的人才充實到審計隊伍中，選送內審人員到各種崗位進行輪崗交流，加強對審計人員的教育培訓，增強風險識別能力和把握改革大局能力，建設具有較高政治素質和業(yè)務素質、作風過硬的審計隊伍。采取有效激勵手段，調動內審人員的工作能動性。

3.創(chuàng)新內部審計方式。科學制定企業(yè)內部審計年度計劃與中長期規(guī)劃，要突出重點、動態(tài)調整，保證在一定周期內實現(xiàn)審計全覆蓋、消除監(jiān)督盲點。加強企業(yè)審計資源的統(tǒng)籌協(xié)調，優(yōu)化審計資源配置，對涉及全局的重大項目審計可以集中優(yōu)勢力量采取“大兵團作戰(zhàn)”審計模式。對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件等可以開展全過程跟蹤審計，將監(jiān)督關口前移。建立審計紀檢聯(lián)動工作機制，充分利用企業(yè)各種監(jiān)督力量形成監(jiān)督合力。推進審計信息化建設，創(chuàng)新電子審計技術，提高審計工作能力、質量和效率。

4.購買社會審計服務。購買社會審計服務是短期內解決審計力量不足的最直接、有效的方法。對企業(yè)審計項目進行分類管理，對不重要的審計項目可以采取外包的方式；對重要的但僅憑內部審計人員的能力難以完成的審計項目，可以采取購買專業(yè)技術人才服務的方式；對一些涉及企業(yè)商業(yè)秘密的審計項目則必須依靠內審人員自行完成。要加強對社會中介服務機構的管理，建立協(xié)審單位管理庫，采取市場化、契約化方式合理確定服務價格，提高其工作積極性；同時，健全對社會中介服務機構的考核監(jiān)督機制，確保審計質量。

5.強化審計公告。內部審計不僅要注意發(fā)現(xiàn)改革和經濟運行中的突出矛盾、風險隱患，以及一些苗頭性、傾向性問題，注重從體制機制制度層面分析原因，提出解決問題和化解風險的建議，還要反映好的做法和經驗。對審計發(fā)現(xiàn)問題要狠抓整改落實。審計發(fā)現(xiàn)問題和整改結果，除涉及商業(yè)秘密不宜對外披露外，都需要在企業(yè)范圍內進行公告，將審計監(jiān)督與企業(yè)全員監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結合，形成監(jiān)督的強大合力。公告機制彰顯了審計威懾力，對被審計單位能產生巨大壓力，營造了被審計單位不想被審計發(fā)現(xiàn)問題的氛圍，從而促使被審計單位領導重視日常管理，避免出現(xiàn)經營管理問題，促進了企業(yè)改革經營目標的實現(xiàn)。

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作者簡介：吳正東，職稱：注冊會計師、國際注冊內部審計師、審計師，學歷：廈門大學會計系碩士研究生。