蔡繼明

中國的土地制度是一個系統(tǒng)，從憲法有關(guān)城市土地國有而農(nóng)村土地集體所有的規(guī)定，到土地管理法禁止使用國有土地以外的土地從事建設(shè)（特別是房地產(chǎn)開發(fā)），禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，再到國務(wù)院嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房交易，從上位法到下位法以及從城市到農(nóng)村，形成了一個互相聯(lián)系的、完整的法律法規(guī)體系，土地制度改革牽一發(fā)而動全身，必須從頂層設(shè)計整體推進(jìn)。

“三塊地”相互依存

首先，征地范圍縮小與集體建設(shè)用地入市是此消彼長的關(guān)系。

征地制度改革重點是縮小征地范圍，而一旦嚴(yán)格按照公益性需要限定征地范圍，城市新增的非公益性用地需要就只能通過農(nóng)村集體土地直接入市來滿足?？梢姡s小征地范圍與允許農(nóng)村集體土地入市既是相輔相成的關(guān)系，又是此消彼長的過程。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)密切相關(guān)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，必然涉及到農(nóng)村宅基地制度的改革和相應(yīng)的集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因為農(nóng)村集體建設(shè)用地中70%以上是宅基地，如果將農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)村集體成員之間，從而只允許僅占10%的存量經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，那就不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性建設(shè)用地市場，農(nóng)村宅基地制度的改革也就必然功敗垂成。

第三，農(nóng)地入市必然引致城市土地所有制結(jié)構(gòu)變化。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的形成不僅涉及到征地制度的改革，而且涉及到城市土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整：憲法第10條規(guī)定的城市土地單一公有制，必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲信c集體所有兩種公有制并存。所以，欲推進(jìn)征地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，必須調(diào)整城市土地所有制結(jié)構(gòu)。

試點割裂了“三塊地”

2015年2月，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院，在北京市大興區(qū)等33個縣級行政區(qū)域?qū)嵭型恋刂贫雀母镌圏c，涉及征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革，即俗稱的“三塊地”改革。然而細(xì)讀國務(wù)院的試點方案，我們不難發(fā)現(xiàn)，所謂“三塊地”的改革是被割裂開來，各自孤立進(jìn)行的。33個試點中，嚴(yán)格限定其中3個只能試點征地制度改革，15個只能試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，15個只能試點農(nóng)村宅基地在集體所有制內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

先來看看征地制度改革，如果只著眼于征地補償，實際上是“抓了芝麻丟了西瓜”。

“三塊地”改革中，征地制度改革是核心。中共十八屆三中全會《決定》和中共中央、國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的《意見》都強調(diào)，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍”。而目前的征地制度改革試點，卻回避了公共利益征地原則和征地范圍的確定，只是在征地補償標(biāo)準(zhǔn)上做文章。

現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，凡是工商業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)涉及占用農(nóng)村集體土地的，都一律由政府征收為國有土地才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這顯然違反了《憲法》公共利益征地原則。如果把征地行為嚴(yán)格限定在公共利益用地范圍內(nèi)，那么，大量非公共利益用地就需要通過市場加以配置，相對于這個征地制度改革的根本問題來說，對少量的公益性征地的補償就成為次要問題了。而目前征地制度改革試點不可能達(dá)到深化土地制度改革目標(biāo)。

農(nóng)村土地征收制度改革試點之所以只關(guān)注征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制定，根本原因是把征地制度改革與農(nóng)村集體土地入市割裂開了。對試點地區(qū)來說，如果要求征地范圍只限定在公共利益需要，同時又不允許進(jìn)行農(nóng)地入市試點，那么非公共利益需要的土地就無從獲得，當(dāng)然也就沒有動機和可能去縮小征地范圍了。

如果禁止農(nóng)村宅基地入市，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性建設(shè)用地市場恐怕難以形成。

試點方案對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地做了狹義的、片面的和靜態(tài)的理解，只允許數(shù)量有限的農(nóng)村存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地入市（并禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)），而主要以宅基地形式存在的農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括由于新農(nóng)村建設(shè)和舊村改造、農(nóng)民進(jìn)城節(jié)省出來和閑置的宅基地）以及村村合并節(jié)省出來的公共設(shè)施用地不能入市，又何以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性建設(shè)用地市場？

宅基地只限于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，實際上堵塞了農(nóng)民獲取土地財產(chǎn)收益的渠道。

試點方案只允許“進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，這對于絕大多數(shù)已經(jīng)擁有宅基地，并只允許一戶一宅的集體經(jīng)濟組織來說，宅基地的流轉(zhuǎn)就是一句空話，至于宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓就更談不上了。

如何推進(jìn)新土改？

當(dāng)務(wù)之急是要盡快調(diào)整試點方案，將“三塊地”相互割裂的改革試點調(diào)整為“三位一體”“城鄉(xiāng)互動”的改革試點。

首先要把縮小征地范圍與集體土地入市結(jié)合起來。

一方面，試點地區(qū)要按照憲法的規(guī)定，把政府的征地行為嚴(yán)格限定在公共利益范圍之內(nèi)，并具體探討公共利益的范圍如何界定；另一方面，對于在公共利益范圍之外需要占用農(nóng)村土地的，在符合規(guī)劃的前提下，一律通過農(nóng)村土地入市交易的渠道來獲得。

其次是賦予城鄉(xiāng)土地同等的權(quán)能。

根據(jù)《決定》有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價的精神，應(yīng)將城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地都可作為經(jīng)營性建設(shè)用地；農(nóng)村非公益性用地中，除了農(nóng)民自住房宅基地外，其他建設(shè)用地（包括農(nóng)民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經(jīng)營性建設(shè)用地。

而只要符合規(guī)劃和用途管制——關(guān)鍵是在制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和實行用途管制時，不要對集體土地所有制加以歧視，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就可以用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。

按照這種劃分標(biāo)準(zhǔn)，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（包括非自住性宅基地）應(yīng)該與城市國有經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。

再有，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要做動態(tài)調(diào)整。

一是允許農(nóng)民的宅基地用于抵押擔(dān)保融資，并將滿足自住需要以外的宅基地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)讓，要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤）；對于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強迫其無償放棄原宅基地的使用權(quán)。

二是允許村集體將節(jié)省或閑置的公益性建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地，并進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

三是取消國務(wù)院和有關(guān)部門禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租地建房的規(guī)定。城市居民的宅基地，所有權(quán)雖然是國家的，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)村居民的宅基地（使用權(quán)）卻既不能出租、抵押，又不能繼承轉(zhuǎn)讓，城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，只允許賣給本集體土地所有制成員，這是明顯的所有制歧視。禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地建房，既限制了城鎮(zhèn)居民居住和遷徙的自由，又堵塞了農(nóng)村居民獲取財產(chǎn)性收入的渠道，還遏制了土地資源在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的有效配置，也不利于城鄉(xiāng)居民的文化交流與社會融合。

四是農(nóng)村集體之間直接實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進(jìn)行交易。

五是城中村建設(shè)用地直接入市，在不改變集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬的情況下推進(jìn)城中村改造。城中村和部分棚戶區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，在城中村和棚戶區(qū)改造過程中，這些農(nóng)民集體的土地沒有必要也不應(yīng)該征收為國有，而應(yīng)該按照中共十八屆三中全會的精神，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的前提下，與國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，公平分享城鎮(zhèn)化成果。

六是列入城市建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)地，只要不是用于公共利益，就沒有必要也沒有理由非征收為國有土地不可，而應(yīng)該允許這部分農(nóng)地作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

最后，即使是公共利益用地也未必一定要征收為國有土地：公共利益只是征地的必要條件，而不是充分條件，也就是說，如果非征不可，必須是出于公共利益的需要，但公共事業(yè)未必一定要使用國有土地，在集體土地上同樣可以興辦公共事業(yè)。

土地修法的頂層設(shè)計尤其重要。建議將《憲法》第10條第1款“城市的土地屬于國家所有”修改為“城市的土地實行兩種公有制，即國家所有制和集體所有制”。只有這樣，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城市，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場才有憲法依據(jù)。

在《憲法》這一根本大法做了相應(yīng)修改后，才可能修改《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》中“任何單位和個人搞建設(shè)，必須申請使用國有建設(shè)用地”的規(guī)定以及“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，允許非公益性建設(shè)項目在符合規(guī)劃和用途管制的條件下可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。同時也才有可能修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的相關(guān)條款，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

改革不會突破三條底線

中央深改組2014年12月2日召開的第七次會議審議通過的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出，土地制度改革要堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。

首先，前述所有建議都是以堅持土地公有制為前提的，絲毫不會改變土地公有制性質(zhì)。

其次，前述所有建議都是以優(yōu)化城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地配置為宗旨的，農(nóng)村存量集體建設(shè)用地近19萬平方公里，以其中三分之一的閑置或低效配置的土地入市，就可以使城市建設(shè)用地增加50%，足以滿足相當(dāng)時期內(nèi)中國工業(yè)化和城市化對建設(shè)用地的需求，根本不必占用耕地；不僅如此，合理的土地制度安排和健康的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，本質(zhì)上會減少耕地的占用。

最后，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心某課題組估計，農(nóng)村127萬億元凈資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)88.81萬億元，占了近70%，而宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地中占比最大、價值最高的部分，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地做動態(tài)調(diào)整，特別是允許宅基地出租轉(zhuǎn)讓抵押，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)收益得到實現(xiàn)，從而縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，從根本上說是保護(hù)和增加了農(nóng)民的利益。而以保護(hù)農(nóng)民利益為名限制農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)，則堵塞了農(nóng)民獲得財產(chǎn)收入的渠道。

總之，目前推行的土改試點，距離所謂“三條底線”相去甚遠(yuǎn)，而根據(jù)以上“三位一體”“城鄉(xiāng)互動”的土改建議，無論力度多大，也不會觸及“三條底線”。當(dāng)前令人擔(dān)憂的不是什么突破“三條底線”的問題，而是土改試點方案過于保守，距離中共十八屆三中全會提出的深化土地制度改革的目標(biāo)恐怕難以如期實現(xiàn)的問題。在此呼吁有關(guān)部門進(jìn)一步解放思想，切實加大深化土改的力度。

作者為民進(jìn)中央經(jīng)濟委員會主任，清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任、教授