■陶希東

基于區(qū)域經(jīng)濟共同體的跨行政區(qū)治理體系建構(gòu)

■陶希東

中國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式表現(xiàn)為從普遍各自為政的“行政區(qū)域經(jīng)濟”向城郊一體的“大都市區(qū)經(jīng)濟”，再走向突破城際省際邊界的“跨界區(qū)域經(jīng)濟”的基本演變過程?？鐓^(qū)域經(jīng)濟共同體具有地理空間的相鄰性和跨界性、經(jīng)濟互補共享與社會融合性、城市政府的高地理密度性和共同責任性。跨區(qū)域經(jīng)濟共同體建設面臨多重體制障礙，建議積極構(gòu)建多級政府、社會、市場、民眾等多元參與的“跨行政區(qū)多層—多要素—共同治理”體系，并配套相關(guān)政策，包括制定《國家政府間關(guān)系法》，改革創(chuàng)新地方官員以經(jīng)濟增長為中心的政績考核體系，改革錦標賽式的官員晉升制度，設立公平、公正的跨行政區(qū)利益司法調(diào)解機制。

區(qū)域經(jīng)濟共同體；行政區(qū)經(jīng)濟；跨行政區(qū)治理體系

伴隨著市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和城市化發(fā)展，中國區(qū)域經(jīng)濟表現(xiàn)出從普遍各自為政的“行政區(qū)域經(jīng)濟”向城郊一體的“都市區(qū)經(jīng)濟”，再走向突破城際省際邊界的“跨區(qū)域經(jīng)濟”的基本脈絡。隨著國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在中國大地上形成了很多個跨市級或跨省級的“區(qū)域經(jīng)濟共同體”，發(fā)揮著帶動全國經(jīng)濟增長的重要作用。而破解受制于行政區(qū)劃分割的體制機制障礙，構(gòu)建一套縱橫向互動合作的跨行政區(qū)治理新體系，直接關(guān)系著區(qū)域共同利益的最大化。本文從中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展類型的演變?nèi)胧?，對中國特殊時期形成的區(qū)域經(jīng)濟共同體做出了嘗試性界定和分析，并從政治、

政策、權(quán)力等視角出發(fā)，分析了當前面臨的主要體制障礙及其主要原因。最后，結(jié)合政治學、公共政策學、跨界管理學、文化學等跨學科視角出發(fā)，試圖構(gòu)建一套包括中央與地方、地方與地方在內(nèi)的跨行政區(qū)治理體系。

一、中國行政區(qū)域經(jīng)濟—都市區(qū)經(jīng)濟—跨區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展演變邏輯

自鄧小平提出“兩個大局”的戰(zhàn)略思想后，中國的區(qū)域經(jīng)濟從最早的全國一盤棋或公平發(fā)展，走向改革開放以后的非均衡發(fā)展（東部地區(qū)率先發(fā)展），再到新世紀以來國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，效率與公平兼顧的非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成為當今區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。但在這一戰(zhàn)略演變過程中，從政府與市場關(guān)系、政府與政府間關(guān)系的角度來看，中國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式從普遍各自為政的“行政區(qū)域經(jīng)濟”向城郊一體的“大都市區(qū)經(jīng)濟”，再走向突破城際省際邊界的“跨界區(qū)域經(jīng)濟”的基本演變過程，其過程與特征見圖1。［1］

圖1 我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段的演變過程

從大趨勢來分析，伴隨著近年來我國相繼對京津冀、長三角、珠三角三大都市圈采取的深化改革與全面推動（2014年中央把京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展作為重要國家戰(zhàn)略，成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組，在政治、經(jīng)濟、社會各界互動交流頻密，協(xié)同發(fā)展工作逐步駛?cè)搿翱燔嚨馈保?，以及全國性?zhàn)略區(qū)域規(guī)劃（目前有11個國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃，包括廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟帶、中國圖們江區(qū)域、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、長江三角洲地區(qū)、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)）和國家新區(qū)的不斷推出（僅2014年，國家設立了陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、天府新區(qū)5個，目前總共設立有11個國家新區(qū)），區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)以上海、北京、廣州、深圳等大都市為核心的“大都市區(qū)經(jīng)濟”方興未艾，突破行政區(qū)劃剛性約束，謀求跨市、跨省合作的跨界區(qū)域經(jīng)濟共同體日漸增長的基本態(tài)勢。國家或次區(qū)域經(jīng)濟的城市化、跨界

化、融合化發(fā)展，倒逼傳統(tǒng)的政府管理模式走向區(qū)域共同治理新格局。

二、跨區(qū)域經(jīng)濟共同體特征及其面臨的體制障礙

（一）跨區(qū)域經(jīng)濟共同體特征

區(qū)域經(jīng)濟共同體，是一個比較熟悉的概念，更多是指國際區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系方面的含義，如東北亞經(jīng)濟共同體［2］、歐洲經(jīng)濟共同體、西非經(jīng)濟共同體、東盟經(jīng)濟共同體等，意指在相鄰地區(qū)內(nèi)的不同國家之間，通過協(xié)議的形式，構(gòu)筑的跨國界多邊合作體系，旨在實現(xiàn)關(guān)稅一體化、市場一體化。根據(jù)現(xiàn)有文獻研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對這一問題的研究成果比較少。到底什么樣的區(qū)域才稱為區(qū)域經(jīng)濟共同體，尚沒有統(tǒng)一的界定。潘悅學者指出，區(qū)域經(jīng)濟共同體是建立在平等互利背景下的誘制性制度變遷。［3］本文研究的跨區(qū)域經(jīng)濟共同體，不是一個國際層面的區(qū)域經(jīng)濟共同體概念，而是針對中國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，隨著城市區(qū)域化和區(qū)域城市化發(fā)展而出現(xiàn)的國內(nèi)次區(qū)域單元，是一個富有具有中國特色的區(qū)域單元。這也就決定了，共同體成員之間沒有國界一樣的封閉管制措施，沒有關(guān)稅這一顯著的經(jīng)濟壁壘，與國際層面的區(qū)域經(jīng)濟共同體相比，本文所說的跨區(qū)域經(jīng)濟共同體更具開放性。具體而言，本文所指的跨區(qū)域經(jīng)濟共同體具有如下幾個特征：

1.地理空間的相鄰性和跨界性

一般而言，經(jīng)濟共同體的范圍可大可小，大到國際層面，小到一個國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別，籠統(tǒng)地說，全國34個一級政區(qū)也是一個經(jīng)濟共同體，但為了更具指向性和政策方案的可行性，本文所指的跨區(qū)域經(jīng)濟共同體，是一個在地理空間上相鄰的不同地區(qū)組成的功能性單元，大約圍繞中心城市300~500公里的范圍，同處于一個經(jīng)濟輻射區(qū)域內(nèi)。這一區(qū)域有可能是跨多個省級行政區(qū)界限的區(qū)域，如長三角、京津冀、珠三角等跨省都市圈地區(qū)，以及天水—關(guān)中經(jīng)濟區(qū)、淮海經(jīng)濟區(qū)等，也有可能不跨省、而跨市的區(qū)域，如江蘇省的蘇南地區(qū)甚至蘇中與蘇南城市之間、福建的廈漳泉地區(qū)等。總之，地理相鄰，跨越不同級別行政區(qū)劃界限的功能地域，是跨區(qū)域經(jīng)濟共同體的首要特征。

2.經(jīng)濟互補共享與社會融合性

經(jīng)濟相關(guān)程度，是反應跨區(qū)域經(jīng)濟共同體的核心指標和內(nèi)涵所在。一個真正的跨區(qū)域經(jīng)濟共同體，雖然各成員之間在形式上分屬不同政治單元或受不同政府的管轄，有各自的個體利益，但從區(qū)域利益或國家利益的角度看，更重要的從經(jīng)濟外部性和范圍經(jīng)濟來說，這一地區(qū)各成員之間是一個“經(jīng)濟互補、一榮俱榮、一損俱損、利益共享、風險共擔”的緊密整體，誰也離不開誰，誰也無法替代誰，都是“被需要”的要員。同時，基礎設施互聯(lián)互通，社會流動頻繁，在經(jīng)濟、社會、文化、社會組織等方面呈現(xiàn)高度的跨地域社會融合趨勢。

3.城市政府的高地理密度性和共同責任性

地理密度也就是在一定地域范圍內(nèi)的政府數(shù)量。以往的研究告訴我們，像美國的大都市區(qū)，數(shù)量眾多、碎片化的政府單元，在經(jīng)濟融合發(fā)展時期，限制了大都市區(qū)經(jīng)濟的一體化發(fā)展，因此減少數(shù)量、組建新的大都市區(qū)政府，往往成為改革者的選擇之一。但不可否認的是，在一個區(qū)域內(nèi)，政府單元數(shù)量的多少，決定著合作機會可能性的大小。研究表明，一個區(qū)域經(jīng)濟共同體內(nèi)，政府數(shù)量的增加使政府間合作存在更多的機會，大量的地方政府表明有大量的潛在服務供給者。［4］從這個意義上說，一個跨區(qū)域經(jīng)濟共同體，不可能是一個無限制、統(tǒng)一的區(qū)劃合并單元，至少是一個包括各類政府（以城市政府為主）的政府地理密集區(qū)域。這些政府將成為跨行政區(qū)治理的多元主體之一。更重要的是，真正的跨區(qū)域經(jīng)濟共同體，需要每個成員城市政府，除了關(guān)心自己轄區(qū)的經(jīng)濟和社會利益外，更要對整個區(qū)域的

發(fā)展負責。

（二）跨區(qū)域經(jīng)濟共同體建設面臨的體制障礙

根據(jù)上述跨區(qū)域經(jīng)濟共同體的特征來看，國內(nèi)有很多地區(qū)可以稱得上是跨界區(qū)域經(jīng)濟共同體，如范圍較大的東北地區(qū)、中部地區(qū)、珠江三角洲、長江三角洲、京津冀地區(qū)等。近幾年來，在國家和地方政府的共同努力下，也開創(chuàng)了一些富有特色的跨區(qū)域管理體制，如長三角地區(qū)的城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組等，在某種程度上，推動了區(qū)域之間的互動與發(fā)展。但從經(jīng)濟共同體“經(jīng)濟風險共擔、經(jīng)濟利益共享”的要求看，國內(nèi)這些典型的跨省經(jīng)濟區(qū)域，仍存在利益的爭奪和風險轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁的情況，例如在社會聯(lián)系已經(jīng)很發(fā)達的長三角、京津冀等跨省大都市圈范圍內(nèi)，還無法實現(xiàn)城市交通卡的完全互通互用，更無法實現(xiàn)電信通訊的同城化，以及社會保障的跨省無縫隙轉(zhuǎn)接等，尤其是近年頻頻出現(xiàn)的京津冀和長三角地區(qū)的嚴重霧霾天氣，更考量著不同政區(qū)單元之間環(huán)境的跨界治理能力和水平。

盡管國內(nèi)外學術(shù)界對跨區(qū)域經(jīng)濟同共體內(nèi)部各成員之間的集體行動困境已經(jīng)做出過非常完善的理論分析，包括集體行動、囚徒困境、區(qū)域主義等理論［5-7］，這些理論對中國跨界區(qū)域發(fā)展具有重要啟示。從中國國情看，我國跨區(qū)域經(jīng)濟共同體建設中，各方之間“口頭熱、行動冷”實際上已成為一種常態(tài)，這主要是因為存在以下三方面的制度瓶頸：

第一，行政區(qū)劃固有的權(quán)力空間屬性，造成了“想象”的行政邊界，在促進有序性的同時，對跨區(qū)域范圍內(nèi)本身連續(xù)的有機生態(tài)系統(tǒng)形成了阻隔態(tài)勢。行政區(qū)是一個旨在實現(xiàn)國家統(tǒng)治的政治邊界，更是一個權(quán)力邊界和法律邊界，人為劃分的主要目的在于實現(xiàn)管理更加有序。但不可避免的是，只要權(quán)力邊界存在，就無法避免權(quán)力邊界與跨區(qū)域范圍內(nèi)大氣、河流、草原、森林等生態(tài)邊界之間的不耦合現(xiàn)象。在各自為政的行政管理體系下，勢必會造成空氣污染、河流污染、生態(tài)退化等區(qū)域性問題，實際上，這也是一個人類社會面臨的全球治理性問題。 從這個意義上來說，如果想要通過管理創(chuàng)新來解決空氣污染、河流污染、生態(tài)退化等跨區(qū)域問題的話，一定需要從生態(tài)單元出發(fā)，實行一元化的管理，否則在各自為政的管理下，永遠無法從根本上解決這些有機性跨界問題。

第二，在經(jīng)濟型政府和中國地方官員“晉升錦標賽治理模式”下，非合作傾向、地方保護、重復建設成為地方政府的理性選擇，本地化考核和單線撥款方式，更無法實現(xiàn)跨區(qū)域共同體的利益共享和風險共擔。對此，周黎安教授進行過系統(tǒng)而深入的研究，認為地方官員“晉升錦標賽”這一獨特的治理模式，既是創(chuàng)造中國經(jīng)濟增長奇跡的一個內(nèi)在動力，也是造成跨區(qū)域經(jīng)濟諸多問題的原因所在。［8］實際上，更重要的原因在于，在對地方官員的績效考核過程中，所有考核的因素都來自本轄區(qū)范圍的要素，并不參考跨越行政轄區(qū)范圍以外或鄰近轄區(qū)的任何要素，即沒有隸屬關(guān)系的鄰近政區(qū)之間官員考核晉升沒有任何的相互影響或相互制約關(guān)系，因此，作為一個地方政府官員，千方百計促使自己轄區(qū)利益最大化，成為必然選擇。還有一點，在我國現(xiàn)有的財政經(jīng)費劃撥方式，是一對多的關(guān)系，即一個中央政府對多個省市自治區(qū)，然后沿著省—地—縣這一條線上下來往。這種經(jīng)費劃撥機制本身，關(guān)注的是省區(qū)經(jīng)濟利益，缺乏對跨界區(qū)域共同利益的考慮，一些跨區(qū)域的重大公共設施或公共服務，要么缺乏應有的經(jīng)費投入，要么出現(xiàn)重復建設。還比如，在當前司法、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)嵭小耙詨K為主”的管理體制下，當?shù)氐牡胤椒ㄔ涸洪L、環(huán)保局長無法擺脫當?shù)氐胤秸母缮?，自然也就逃不出“地方保護”的怪圈。

第三，中央體制安排本身存在利益部門化抑或相互競爭的態(tài)勢，直接造就了地方層面區(qū)域之

間的利益競爭與分割，或阻礙了跨區(qū)域一體化發(fā)展的進程。舉一個最簡單的例子就可以說明這一點。例如在京津冀地區(qū)的一卡通難以實現(xiàn)互聯(lián)互通，除了技術(shù)上存在一定的難題以外（技術(shù)上問題總是比較好解決），重要的還在于體制瓶頸，這主要是由于中央部委中存在“交通卡多頭管理”的問題，正如有報道所稱：“雖然京津冀一卡通互聯(lián)互通由交通部門主導，但住建部也掌握著一個‘全國城市一卡通互聯(lián)互通’大平臺”。［9］截至目前，交通部和住建部兩家中央部門，還在各自發(fā)布各自的技術(shù)規(guī)范和標準，并制定各自發(fā)展規(guī)劃，如2014年4月交通部宣布，預計2016年底前初步實現(xiàn)全國大中型城市公交一卡通的跨市域、跨交通方式使用；到2020年基本實現(xiàn)全國范圍內(nèi)跨市域的公共交通一卡通互聯(lián)互通，全國聯(lián)網(wǎng)。2014年6月起，由住建部頒布的《城鎮(zhèn)建設智能卡系統(tǒng)工程技術(shù)規(guī)范》工程建設國家標準也已正式實施.截至2014年10月，已有50個城市加入住建部的“全國城市一卡通互聯(lián)互通”大平臺，全國發(fā)行互聯(lián)互通卡達1.2億張。據(jù)悉，全國累計已有460多個城市建立了不同規(guī)模的IC卡應用系統(tǒng)，其中按照住房和城鄉(xiāng)建設部行業(yè)標準統(tǒng)一進行項目建設的城市有180多個。［10］類似這樣，源于中央層面的部門利益交叉和政策打架，自然導致地方層面無法實現(xiàn)一體化，相反會成為一體化的障礙。

三、建構(gòu)打造區(qū)域經(jīng)濟共同體的跨行政區(qū)治理新體系

對處于深度轉(zhuǎn)型進程中的中國跨界區(qū)域經(jīng)濟共同體建設，實際上是一項系統(tǒng)而復雜的政治體制、行政管理體制、區(qū)域政治體制改革創(chuàng)新。在既有行政區(qū)劃、行政體制、財稅體制、人事制度等體制下，由于受到某些制度性瓶頸因素的制約，在缺乏法律強制力約束下的所謂地方間合作，往往并不能有效地解決現(xiàn)實中遇到的跨行政區(qū)難題。甚至有時候，這種主要借助國家領(lǐng)導核心的倡導和關(guān)注，依靠行政手段強行推動跨區(qū)域經(jīng)濟共同體建設的做法，并不一定獲得持續(xù)化、制度化、高效化的發(fā)展。因此。筆者以為，對我國諸多跨區(qū)域經(jīng)濟共同體建設，除了強調(diào)市場的力量外，更需要政府積極有為，借鑒西方發(fā)達國家跨界治理的有益經(jīng)驗［11］，創(chuàng)建具有中國特色、切實能夠解決體制分割困境的一些方法和措施。

（一）跨行政區(qū)治理的方案與思路

根據(jù)我國跨區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實格局和需要，建議積極構(gòu)建多級政府、社會、市場、民眾等多元參與的“跨行政區(qū)多層—多要素—共同治理”體系。其主要方案如下：

1.構(gòu)建多層治理體系

中央層面：設立中央級的跨界治理實體性機構(gòu)或部際聯(lián)席會議制度。根據(jù)上述分析表明，當前在京津冀、長三角等跨區(qū)域經(jīng)濟共同體建設中，一些要素難以實現(xiàn)一體化，背后的原因在于中央層面存在的部門利益分割。這就要求我們在構(gòu)建跨區(qū)域經(jīng)濟共同體的治理框架時，首要步驟應該從中央層面做起。對此，有兩種改革思路：一種是在中央層面設立一個專門處理全國跨區(qū)域協(xié)調(diào)問題的專門獨立性機構(gòu)，作為跨行政區(qū)治理體系的中央政府力量，統(tǒng)一處理各種跨行政區(qū)劃發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)問題。對此，國內(nèi)已經(jīng)有大量學者提出過相同的觀點和主張。另一種改革方案是在現(xiàn)有體制下，率先理順中央各部委之間的職能關(guān)系，建立健全部際聯(lián)席會議制度，及時協(xié)調(diào)不同部門之間的利益爭奪問題，為地方層面真正實現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)濟共同一體化發(fā)展創(chuàng)造條件，而不是因中央部委利益部門化而給地方政府制造一體化發(fā)展的障礙。

跨區(qū)域?qū)用妫簩缡〉目鐓^(qū)域經(jīng)濟共同體，諸如京津冀、長三角、泛珠三角、徐州都市圈等跨省區(qū)域，需要建立高于省級、低于中央的一種跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)或大都市區(qū)規(guī)劃組織。諸如某政府

協(xié)調(diào)會、某聯(lián)合治理委員會等。實際上，對此學者們已經(jīng)有很多討論。但問題的關(guān)鍵是，要想讓這些機構(gòu)真正發(fā)揮橫向的協(xié)調(diào)作用，唯一的途徑就是依法成立并賦予這種跨省機構(gòu)一定的權(quán)力、經(jīng)費（中央和地方政府分比例投入）和職責，讓其真正代表跨區(qū)域經(jīng)濟共同體利益而采取公平的行動，并不是為了維護某一個中心城市或省區(qū)的利益。應該通過法律規(guī)范和制度創(chuàng)新，讓這一跨省機構(gòu)在兩個方面切實發(fā)揮應有的作用。一方面，應該做出規(guī)定：跨區(qū)域經(jīng)濟同共體范圍內(nèi)的每個省、自治區(qū)、直轄市（包括共同體成員城市），在向中央申報重大開發(fā)項目和重大基礎設施建設的時候，必須通過跨省協(xié)調(diào)機構(gòu)才能申報，借此推動跨區(qū)域機構(gòu)的制度化發(fā)展、權(quán)威性生存。另一方面，讓其擁有共同體內(nèi)部區(qū)域性重大基礎設施和重大項目的規(guī)劃權(quán)和資金分配權(quán)，避免重復建設與惡性競爭。

2.構(gòu)建多要素跨界治理體系

關(guān)于多要素跨行政區(qū)治理，主要分兩種情況，一種是針對跨區(qū)域共同體的自然性問題治理，如大氣污染、水資源污染、土壤污染等現(xiàn)象，重點要從體制上進行創(chuàng)新，借鑒美國特別區(qū)的有益經(jīng)驗，我們可以嘗試性地設置中國特色的“特別區(qū)”政府，實行跨區(qū)域單一功能治理。舉例說明，如針對京津冀地區(qū)嚴重的空氣污染，可以從現(xiàn)有的各級地方環(huán)保局中剝離大氣污染防治的相關(guān)職能，以三省市全部行政區(qū)劃為范圍，重新設置跨區(qū)域的“京津冀大氣質(zhì)量控制區(qū)”，設置橫跨于三省市的“京津冀大氣質(zhì)量控制區(qū)政府”，全面負責整個區(qū)域大氣污染防治的調(diào)查、標準、檢測、發(fā)布、執(zhí)法等一體化職能，從根本上克服大氣污染防治中的區(qū)際矛盾和利益阻隔。具體而言，這一特區(qū)政府設在北京，在北京、河北和天津設置派出機構(gòu)，三地派出機構(gòu)工作人員的工資和人事制度，隸屬于中央，與地方政府無關(guān)，實行完全一體化管理。當然也可以選擇三省市緊密相連的中心城市區(qū)域范圍，先試點，然后再推廣。類似“大氣質(zhì)量區(qū)”，等條件成熟的時候，設置“水區(qū)”“港區(qū)”“公園區(qū)”“濕地生態(tài)區(qū)”等特殊功能區(qū)。另一種是，針對跨區(qū)域的人為性問題治理，如社會保障、職業(yè)認定、勞動力市場等公共服務和法規(guī)方面，重在通過縮小相互之間差距的基礎上，各成員相關(guān)職能部門之間應該簽訂有效的合作協(xié)議，實行統(tǒng)一標準、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一服務，從而根除跨行政區(qū)之間的矛盾和不公。

3.構(gòu)建多元參與共同治理體系

所謂多元共同治理，就是指在跨行政區(qū)治理體系的建構(gòu)中，除了全面發(fā)揮并理順中央與地方、地方與地方政府之間關(guān)系的同時，在處理跨區(qū)域公共事務的過程中，要充分發(fā)揮市場、社會組織的作用和力量，為廣大的公眾參與區(qū)域公共事務搭建平臺和渠道，如成立跨區(qū)域行業(yè)協(xié)會、跨界服務的大型社會組織、組建區(qū)域發(fā)展論壇等形式，廣泛聽取民眾的意見或建議，形成政府與社會、政府與市場之間的合作伙伴關(guān)系，整合并發(fā)揮政府、市場、社會的三股力量，創(chuàng)建兼容并蓄、海納百川的智力資源和治理智慧。

（二）相關(guān)配套政策保障

為了有效推動以上跨行政區(qū)治理體系的有效運轉(zhuǎn)，需要采取相關(guān)配套政策，主要包括如下幾個方面：

首先，制訂《國家政府間關(guān)系法》，依法明確中央政府與地方政府、地方政府與地方政府之間的權(quán)責關(guān)系。特別是要對跨區(qū)域公共設施或公共服務的供給中，要明確中央和地方在區(qū)域性和地方性公共服務設施的生產(chǎn)運營中的財權(quán)、事權(quán)與責任，以及地方政府之間相互必須遵守的規(guī)則和跨界合作義務，通過制度化的方式，提高政府之間關(guān)系的常態(tài)性、有序性與和諧化。配合這一法制的出臺，還應該配合出臺《中國行政區(qū)劃法》，對“特區(qū)政府”的嘗試，提供法律上的依據(jù)和支持。

其次，改革創(chuàng)新地方官員以經(jīng)濟增長為中心的政績考核體系，改革競標賽式的官員晉升制度。打破唯GDP的傳統(tǒng)考核方式，更多關(guān)注民生民意、生態(tài)環(huán)境、公共服務、跨界合作等內(nèi)容，讓地方政府官員本著真正“造福一方（共同體）”的理念出發(fā)，打破“一畝三分地”的狹隘意識，按照經(jīng)濟規(guī)律和區(qū)域規(guī)律，實施全方位的互動、合作式工作，實現(xiàn)共同建設、共同治理、共同分享、共同進步的目的。

再次，設立公平、公正的跨行政區(qū)利益司法調(diào)解機制。在行政區(qū)劃尚存、各自為政的行政體制不做根本變革的情況下，盡管采取措施開展經(jīng)濟共同體建設，但跨界區(qū)域內(nèi)部的不同利益主體之間，包括政府之間、企業(yè)之間等，發(fā)生利益沖突和矛盾，是不可避免的，如果出現(xiàn)矛盾，需要司法做出公平的解決。但現(xiàn)行體制下，受地方政府對地方司法的干預，地方法院很難完成跨區(qū)域問題的獨立、客觀、公平地處理。因此，建設跨區(qū)域經(jīng)濟共同體最大的保障應該就是提供跨行政區(qū)司法保障，即設立跨行政區(qū)的法院。這一點已經(jīng)在我國開始了新的嘗試，期盼這種法院在我國跨區(qū)域經(jīng)濟共同體建設中發(fā)揮應有的功能和作用。

［1］陶希東.轉(zhuǎn)型期中國跨省市都市圈區(qū)域治理:以“行政區(qū)經(jīng)濟”為視角［M］.上海：上海社科院出版社，2007.

［2］金柏松.創(chuàng)建東亞區(qū)域經(jīng)濟共同體構(gòu)想［J］.日本研究，2009（4）：14-18.

［3］潘悅.國家、區(qū)域經(jīng)濟共同體與世界經(jīng)濟一體化［J］.學術(shù)研究，1996（9）：30-32.

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［9］劉珜，侯夢茹.京津冀一卡通“堵”在哪兒？［N］.北京青年報，2014-11-29（A06）.

［10］蔣夢惟.京津冀一卡通如何不卡：技術(shù)標準、結(jié)算模式亟待破題［N］.北京商報，2014-12-8.

［11］陶希東.全球城市區(qū)域跨界治理模式與經(jīng)驗［M］.南京：東南大學出版社.2014.

［責任編輯：李君安］

The Construction of Trans-Administrative Area Governance System Based on Regional Economic Community

Tao Xidong

The developm ent m ode of C hina's regional econom y show s the basic processes from com m on separate "adm inistrative econom y" to "m etropolitan econom y" integrated by city and suburb， and then to "trans-boundary regional econom y" w hich breaks through the city or provincial boundary.Trans-regional econom ic com m unity ow ns the follow ing features: spatial adjacency and trans-boundary nature， econom ic com plem entation and share and com m on responsibility of urban governm ent. The construction of trans-regional econom ic com m unity faces w ith m ulti-regim e barriers. It is proposed that the governm ent should actively construct a system of "trans-adm inistrative joint governance" participated by governm ent， society， m arket and m asses of people and should form ulate policies. Specifically， these m easures include: m aking Intergovernm ental R elations A ct， reform ing the econom ic-oriented perform ance system by local officials， reform ing the official's prom otion system and establishing fair and just trans-regional judicial m ediation m echanism .

R egional E conom ic C om m unity； A dm inistrative E conom y； Trans-A dm inistrative G overnance System

F127；D625

A

1673-8616（2016）04-0104-08

2015-11-27

陶希東，上海社會科學院社會學研究所研究員（上海，200020）。