■韋家朝

住宅小區(qū)物業(yè)管理的困境與相關(guān)法規(guī)的完善建議
——基于自身經(jīng)驗(yàn)和法律實(shí)踐的考察

■韋家朝

物業(yè)管理面臨許多困境，有組織成立并運(yùn)作業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)實(shí)踐經(jīng)歷的人對(duì)此有更深認(rèn)識(shí)。在業(yè)主、物業(yè)公司、開(kāi)發(fā)商（建設(shè)單位）及政府部門(mén)的利益和權(quán)能角力中，業(yè)主方最為勢(shì)弱。除了政府相關(guān)部門(mén)、街道辦和居委會(huì)等應(yīng)當(dāng)依法依職能給予業(yè)主更多支持和幫助外，更為重要的是，從法律設(shè)計(jì)上要大幅修正《物業(yè)管理?xiàng)l例》及相關(guān)的一系列法律法規(guī)：允許多種形式的物業(yè)管理模式存在；重新設(shè)計(jì)前期物業(yè)管理制度，要求開(kāi)發(fā)商承擔(dān)更多前期物業(yè)管理責(zé)任；明確業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)法律地位，賦予其明確的民事主體地位；調(diào)整街道辦、居民委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在物業(yè)管理中的職能。法規(guī)的修正要能讓業(yè)主便于召開(kāi)和運(yùn)行業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)，使廣大業(yè)主能夠更高效、便捷地實(shí)現(xiàn)自己物業(yè)管理自治權(quán)利和相關(guān)物權(quán)權(quán)利。

物業(yè)管理；業(yè)主；業(yè)主委員會(huì)；法規(guī)修正

近十幾年來(lái)，住宅小區(qū)的物業(yè)管理①如果以業(yè)主為中心的話(huà)應(yīng)稱(chēng)之為“物業(yè)服務(wù)”，但各類(lèi)法律法規(guī)及法律活動(dòng)中均習(xí)慣稱(chēng)之為“物業(yè)管理”，本文也稱(chēng)之為“物業(yè)管理”。但由于提供服務(wù)的企業(yè)自2007年后，多數(shù)相關(guān)法規(guī)將“物業(yè)管理企業(yè)”修改為“物業(yè)服務(wù)企業(yè)”。由“物業(yè)服務(wù)企業(yè)”行使“物業(yè)管理”之職責(zé)，邏輯上仍有天然阻塞。問(wèn)題日益突出，業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾普遍、沖突頻繁，已經(jīng)逐漸形成一個(gè)影響多數(shù)城市居民生活起居、社會(huì)安定和諧的大問(wèn)題。即便是2003年國(guó)務(wù)院制定頒布了《物業(yè)管理?xiàng)l例》，2007年又對(duì)該條例進(jìn)行了一次大修，物業(yè)管理各方矛盾沖突激烈

的狀況也并沒(méi)有緩解。當(dāng)前，對(duì)該法規(guī)進(jìn)行全面修改、甚至升級(jí)。作為上位法的《物權(quán)法》也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。筆者對(duì)北京（2010）、天津（2008）、廣西（2012）、遼寧（2008）、四川（2012）、深圳（2014）、福州（2013）、大連（2009）、蘇州（2008）、廈門(mén)（2011）、成都（2007）等?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）及較大的市的“物業(yè)管理辦法”或“物業(yè)管理?xiàng)l例”①這些法規(guī)有些屬地方性法規(guī)，有些屬地方政府規(guī)章。對(duì)一些省市（如重慶、上海、江蘇、山東）由于查詢(xún)不到2007年之后制定有新的法規(guī)，則不作考察。進(jìn)行考察，比較有亮點(diǎn)的是北京市的規(guī)定，有一些實(shí)用性較強(qiáng)的創(chuàng)新；深圳市的規(guī)定有突破的不多，但在細(xì)節(jié)方面規(guī)定得最為詳盡；廣西的條例在一定程度也有所突破，但力度不如北京市。總體而言，在物業(yè)管理方面，目前多數(shù)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的多數(shù)條文是對(duì)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的重復(fù)，以及少量的具體操作規(guī)程。這些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，也應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。此外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部還在2009年出臺(tái)了《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》，專(zhuān)門(mén)對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的成立程序、職能進(jìn)行規(guī)范。

筆者曾在幾年前親身參與了所居住小區(qū)的業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的成立與運(yùn)作，擔(dān)任了業(yè)委會(huì)副主任一職。成立業(yè)主委員會(huì)后，參與組織業(yè)主大會(huì)，選聘了新的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，但是選聘的物業(yè)公司卻沒(méi)有成功進(jìn)駐。作為進(jìn)行住宅小區(qū)物業(yè)自主管理嘗試的組織者，本文從業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)成員及一名法律人的角度，對(duì)物業(yè)管理、服務(wù)中存在的諸多問(wèn)題嘗試提出一些建議，不求全面但求切實(shí)，供批評(píng)參考。

一、當(dāng)前住宅小區(qū)物業(yè)管理質(zhì)量概況

在城市購(gòu)買(mǎi)了住宅的普通人，都希望自己的住房和所在小區(qū)環(huán)境舒適、安全，小區(qū)水、電、路、停車(chē)、衛(wèi)生、治安等都優(yōu)質(zhì)可靠、便捷舒心，房子（物業(yè)）能保值甚至升值。然而，從目前可查到的資料看，對(duì)物業(yè)公司服務(wù)滿(mǎn)意率進(jìn)行大范圍的調(diào)查不多，對(duì)全國(guó)情況進(jìn)行抽樣統(tǒng)計(jì)的也沒(méi)有，對(duì)個(gè)別城市的調(diào)查有一些統(tǒng)計(jì)且部分?jǐn)?shù)據(jù)已經(jīng)是10多年前的：有滿(mǎn)意率五成左右的，也有滿(mǎn)意率不足兩成的。［1-2］近期對(duì)物業(yè)服務(wù)滿(mǎn)意度的調(diào)查重在研究方法的探討而不是結(jié)論。［3］楊國(guó)霞與沈山對(duì)徐州市37個(gè)小區(qū)的抽樣研究結(jié)論相對(duì)具體，“……絕大部分指標(biāo)達(dá)到了基本滿(mǎn)意程度以上，但其服務(wù)的滿(mǎn)意程度不高，質(zhì)量上仍有較大提升的空間”。［4］這些數(shù)據(jù)總體也并不令人樂(lè)觀。本文以筆者接觸較多的南寧市20多個(gè)小區(qū)業(yè)委會(huì)成員和積極分子的反映為直觀依據(jù)：這些小區(qū)中對(duì)提供前期物業(yè)管理服務(wù)的企業(yè)強(qiáng)烈不滿(mǎn)的業(yè)主占多數(shù)，進(jìn)而部分業(yè)主出面組織成立業(yè)主委員會(huì)及業(yè)主大會(huì)，重新選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)或與原物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂新合同進(jìn)行約束。另外，一些小區(qū)因物業(yè)管理事務(wù)被新聞媒體或一些自媒體（微信、微博、Q群、博客等）頻繁曝光，物業(yè)公司或開(kāi)發(fā)商與業(yè)主沖突不斷，其物業(yè)公司的服務(wù)質(zhì)量自然也難言滿(mǎn)意。以筆者所在小區(qū)為例，幾年前進(jìn)行小區(qū)物業(yè)選聘時(shí)，愿意繼續(xù)選聘原物業(yè)公司的只有40多戶(hù)，不足全體業(yè)主戶(hù)數(shù)的5%。然而，就算如此低的支持率，該物業(yè)公司目前仍然在經(jīng)營(yíng)筆者所在小區(qū)的物業(yè)管理項(xiàng)目，可見(jiàn)，維持經(jīng)營(yíng)的物業(yè)公司并不意味著小區(qū)業(yè)主對(duì)其滿(mǎn)意。

綜觀國(guó)內(nèi)其他城市的物業(yè)管理狀況，可能有一些相對(duì)較好的地方，但僅從新聞報(bào)道的反映看，多數(shù)地方也與南寧情況相似，存在較多問(wèn)題，業(yè)主不滿(mǎn)意率高，矛盾沖突頻繁。物業(yè)管理特別是住宅小區(qū)的物業(yè)管理事實(shí)上正在演變?yōu)橐粋€(gè)社會(huì)管理的焦點(diǎn)問(wèn)題，需要得到政府執(zhí)法部門(mén)、

立法機(jī)關(guān)及全體物業(yè)從業(yè)人員的重視與認(rèn)真對(duì)待。

二、住宅小區(qū)物業(yè)管理運(yùn)作的難題及成因

（一）業(yè)主面臨的難題：業(yè)主組織成立艱難、運(yùn)作狀況不佳

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2015年，南寧市有物業(yè)管理的小區(qū)共有2000多個(gè)，但成立業(yè)主委員會(huì)的不足20%。［5］就算成立了業(yè)主委員會(huì)，能正常發(fā)揮作用的也不多。

誰(shuí)最迫切需要住宅小區(qū)有完善的物業(yè)管理？當(dāng)然是業(yè)主們，他們最為關(guān)心自己的切身利益。無(wú)疑，住宅小區(qū)（其他商業(yè)物業(yè)或商住混用物業(yè)同理）的物業(yè)管理要得到根本性改善，必須要充分發(fā)揮業(yè)主的自主管理作用，依法成立業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)。

1.某些物業(yè)公司存在刁難、阻撓現(xiàn)象

對(duì)于這一點(diǎn)是絕大多數(shù)有志成立業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的熱心業(yè)主們最有感受。干擾投票選舉、搶奪投票箱、不給開(kāi)“無(wú)欠繳物業(yè)費(fèi)”證明、威脅或毆打相關(guān)熱心業(yè)主、停水停電……種種違法或不正當(dāng)手段層出不窮。很多熱心業(yè)主為此不得不停止相關(guān)工作，滿(mǎn)腹怨恨卻無(wú)能為力。2012年7月，筆者本人也曾經(jīng)在業(yè)主委員會(huì)成立之后、組織選聘物業(yè)公司期間，在小區(qū)門(mén)口橫遭三名陌生年輕男子的毆打及多次電話(huà)、短信威脅。有些物業(yè)公司的心態(tài)就是“我的地盤(pán)我做主”，在小區(qū)不是一個(gè)服務(wù)者的姿態(tài)，而是一個(gè)管理者、控制者的角色，認(rèn)識(shí)完全錯(cuò)位，然而事實(shí)又往往通行有效。

2.政府相關(guān)部門(mén)支持不足

某小區(qū)在啟動(dòng)成立業(yè)主大會(huì)時(shí)，“一些業(yè)主認(rèn)為指導(dǎo)成立業(yè)委會(huì)的職能部門(mén)‘不夠作為’。從2008年開(kāi)始，有關(guān)部門(mén)就認(rèn)為業(yè)主提供的小區(qū)內(nèi)的總面積等資料，與開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司提供的‘不一致’，到今年6月份仍然發(fā)現(xiàn)‘某些數(shù)據(jù)有出入’。多年來(lái)有關(guān)指導(dǎo)部門(mén)也沒(méi)核查出個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)來(lái)?！薄斑@次積極業(yè)委會(huì)的籌建者劉女士說(shuō)，在吸取了歷年的教訓(xùn)后，他們已從城市檔案館調(diào)取了小區(qū)的相關(guān)資料，解決了面積數(shù)據(jù)等問(wèn)題……”［6］然而該小區(qū)業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)仍遲遲無(wú)法成立。我們認(rèn)為，這與政府的支持不力有關(guān)。因?yàn)?，如果開(kāi)發(fā)商沒(méi)有依法提供相關(guān)資料給有關(guān)部門(mén)，那么追索的責(zé)任也是在有關(guān)部門(mén)而不是業(yè)主。如果開(kāi)發(fā)商沒(méi)有提交相關(guān)資料，依法本不應(yīng)當(dāng)給予小區(qū)樓盤(pán)備案、銷(xiāo)售①參見(jiàn)《城市商品房預(yù)管理辦法》第七條，《商品房銷(xiāo)售管理辦法》第八條。。提供物業(yè)小區(qū)相關(guān)建設(shè)資料本不是業(yè)主或業(yè)主大會(huì)籌備組的法定義務(wù)，事實(shí)上業(yè)主個(gè)體也難以掌握該類(lèi)數(shù)據(jù)。業(yè)主提供資料數(shù)據(jù)如果與政府掌握的不一致，為什么作為已經(jīng)掌管該數(shù)據(jù)的有關(guān)部門(mén)不直接提供一致的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)給業(yè)主呢？而且，依行政法基本原則，行政機(jī)關(guān)的行政行為應(yīng)當(dāng)遵循高效便民的原則。

據(jù)某市相關(guān)小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的人員反映，有些城區(qū)的物業(yè)管理指導(dǎo)部門(mén)（城區(qū)的住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局）竟然要求將業(yè)主委員會(huì)的任期刻到公章上，應(yīng)是擔(dān)心業(yè)主委員會(huì)逾期工作。然而，這些城區(qū)相關(guān)部門(mén)卻忽視了業(yè)主委員會(huì)任期屆滿(mǎn)后做出的民事行為是當(dāng)然無(wú)效的，要求一個(gè)依法成立的民間組織任期一屆刻制一個(gè)公章是不太合理的。

2016年6月28日，南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)人民法院審理了一起小區(qū)業(yè)委會(huì)狀告南寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的行政訴訟案件，原告要求南寧市住建局“依法判令南寧市住房保障和房產(chǎn)管理局立即從嚴(yán)查處南寧市某某物業(yè)服務(wù)有限公司非法進(jìn)駐城市春天小區(qū)、超資質(zhì)經(jīng)營(yíng)和違法收費(fèi)行為?！?/p>

筆者旁聽(tīng)了該案的審理并與原告方進(jìn)行了交流。不論法院判決結(jié)果如何，此案開(kāi)庭審理至少表明了一些業(yè)主（業(yè)主委員會(huì)）希望在物業(yè)自主管理方面得到政府相關(guān)部門(mén)更多的支持，以及對(duì)政府一些部門(mén)相關(guān)工作的不滿(mǎn)意（認(rèn)為是行政不作為）。

在行政法規(guī)領(lǐng)域，有一個(gè)原則是“法無(wú)許可不可為”。政府相關(guān)部門(mén)在處理物業(yè)管理事務(wù)時(shí)，面對(duì)小區(qū)業(yè)主，宜遵守這一準(zhǔn)則，不應(yīng)不作為，更不應(yīng)亂作為。下面是筆者親身經(jīng)歷的兩個(gè)事例。

事例1：筆者所處的小區(qū)在組織小區(qū)首屆業(yè)主大會(huì)并選舉業(yè)主委員會(huì)時(shí)，按各級(jí)的《物業(yè)管理?xiàng)l例》及相關(guān)辦法和指導(dǎo)規(guī)程規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)為5~11名，單數(shù)即可。但負(fù)責(zé)指導(dǎo)的城區(qū)房管部門(mén)卻要求，業(yè)委會(huì)候選人必須多出實(shí)際選出人數(shù)的20%，要有差額選舉。這是超越了法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，無(wú)端增加了選舉業(yè)主委員會(huì)的難度，沒(méi)有遵循“法無(wú)許可不可為”的行政原則。

事例2：筆者所處的小區(qū)業(yè)委會(huì)組織召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，依法選聘出新的物業(yè)公司后，與新選聘的物業(yè)公司簽訂了物業(yè)服務(wù)合同。當(dāng)拿合同去城區(qū)房管備案時(shí)，該部門(mén)以業(yè)主委員會(huì)的任期只剩一年多，合同不能簽三年的理由，①2007年修訂的仍然有效的《南寧市物業(yè)管理辦法》第二十二條規(guī)定，首屆業(yè)委會(huì)任期只能是2年。2013年修訂的《廣西壯族自治區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主擔(dān)任，每屆任期不超過(guò)5年。不同意給合同備案。依法理，任何組織及組織領(lǐng)導(dǎo)的任期與其簽訂的合同、文件從無(wú)要求要掛鉤、對(duì)等的。如董事長(zhǎng)的任期只剩下10天，他簽訂的合同有效期只能是10天嗎？雖然這種要求無(wú)任何法律依據(jù)又不符合情理，但為了給合同備案，只能更改合同期限。

3.積極人士和業(yè)主委員會(huì)成員公益奉獻(xiàn)持續(xù)難，團(tuán)結(jié)業(yè)主難

在現(xiàn)行模式下，部分住宅小區(qū)要從沒(méi)有業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的前期物業(yè)管理過(guò)渡到業(yè)主當(dāng)家做主的平等合同下的物業(yè)管理模式，其過(guò)程類(lèi)似一場(chǎng)轟轟烈烈的“革命運(yùn)動(dòng)”。這當(dāng)中要有富含斗爭(zhēng)激情和公益心的發(fā)起人，要有“一不怕苦二不怕死”的積極參與人，還要有一大批想要翻身做主勇于斗爭(zhēng)的業(yè)主，當(dāng)然也一樣存在只想看結(jié)果享受勝利果實(shí)的大量普通業(yè)主。發(fā)起人和積極分子除了自身要做好充分斗爭(zhēng)的心理準(zhǔn)備之外，要有相關(guān)法律知識(shí)儲(chǔ)備、一定的資金奉獻(xiàn)、個(gè)人時(shí)間的大量犧牲、面臨毆打威脅的堅(jiān)強(qiáng)意志、面對(duì)因被設(shè)障礙而導(dǎo)致生活不便的頑強(qiáng)生存能力……一旦斗爭(zhēng)過(guò)程中面對(duì)的壓力超出承受能力，權(quán)衡利弊后，往往會(huì)選擇放棄。

而眾多的普通業(yè)主，平時(shí)忙于各種事務(wù)，或安于現(xiàn)狀、畏懼斗爭(zhēng)，并不愿意投入太多精力來(lái)參與業(yè)主大會(huì)和物業(yè)管理自治的事情。還有城市住宅小區(qū)的生活環(huán)境形成基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的血緣、親緣關(guān)系，是由陌生人組成的社區(qū)，相互之間缺乏信任，短時(shí)間是較難認(rèn)可少數(shù)突然跳出來(lái)的業(yè)主帶領(lǐng)大家去維權(quán)的。

4.法律法規(guī)門(mén)檻設(shè)置過(guò)高致使業(yè)主大會(huì)啟動(dòng)難、召開(kāi)難、決策難、執(zhí)行難

依現(xiàn)行法規(guī)，要求交付專(zhuān)有部分20%以上的業(yè)主聯(lián)名提出，才可啟動(dòng)成立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)。對(duì)于一些上千戶(hù)的小區(qū)而言，并非易事。首次業(yè)主大會(huì)召開(kāi)的難度很大，就算首次業(yè)主大會(huì)成功召開(kāi)，選出了業(yè)主委員后，因?yàn)闃I(yè)主

委員會(huì)只是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，很多重要事項(xiàng)比如選聘物業(yè)公司、決定大筆公共維修基金使用等并無(wú)決定權(quán)，需要召開(kāi)業(yè)主大會(huì)決定。對(duì)于這些事務(wù)的決定，現(xiàn)行《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》都給出一個(gè)很高的門(mén)檻②《物權(quán)法》第七十六條及《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十二條相關(guān)規(guī)定，部分事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)專(zhuān)有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意；所列其他事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)專(zhuān)有部分占建筑物總面積過(guò)半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主同意。，從維護(hù)業(yè)主權(quán)利不被他人侵占、不“被代表”的角度看是對(duì)的，但從執(zhí)行效果看卻不好。因?yàn)闃I(yè)主們平時(shí)自顧不暇，有些小區(qū)甚至近三分之一的房屋用于出租，還有些業(yè)主長(zhǎng)期在外地工作生活極少回到小區(qū)居住，這些業(yè)主要聯(lián)系上他們都是難事，更何況要在短時(shí)間內(nèi)讓他們參與業(yè)主大會(huì)、投票表達(dá)意見(jiàn)。戶(hù)數(shù)越多的小區(qū)，這方面的工作就越難做。

業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)即便成立了，但在現(xiàn)有模式下，如果面對(duì)的是前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)，依然難以行使權(quán)能。物業(yè)企業(yè)如果不理會(huì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督，業(yè)主委員會(huì)將難以開(kāi)展工作。比如要查詢(xún)公共維修基金的支出，物業(yè)公司只答復(fù)“我們定期公示過(guò)了”，業(yè)委會(huì)就沒(méi)有辦法了，沒(méi)有法規(guī)支持業(yè)主委員會(huì)或業(yè)主大會(huì)可以對(duì)前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制審計(jì)。業(yè)委會(huì)只有在組織選聘了新的物業(yè)公司后（或選了原公司），業(yè)委會(huì)的作用、業(yè)主的力量才能展現(xiàn)，才能獲得尊重。

（二）其他主體的問(wèn)題與難題：?jiǎn)畏胶贤沟媒?jīng)營(yíng)不易，惡性循環(huán)難避免

1.開(kāi)發(fā)商留下的問(wèn)題

開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的前期物業(yè)管理模式。依現(xiàn)行的《物業(yè)管理?xiàng)l例》（2007）及《商品房銷(xiāo)售管理辦法》（2001）等，開(kāi)發(fā)商在交付物業(yè)給業(yè)主時(shí)，就要與業(yè)主簽訂物業(yè)服務(wù)協(xié)議（即“前期物業(yè)管理合同”。這一份合同不是業(yè)主自主選擇的，可以說(shuō)是被強(qiáng)加的，沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，這也是當(dāng)前國(guó)內(nèi)大多數(shù)具有商品房性質(zhì)的住宅小區(qū)的物業(yè)管理基本模式。

而提供前期物業(yè)管理的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，是根據(jù)《商品房銷(xiāo)售管理辦法》第十三條①第十三條：商品房銷(xiāo)售時(shí)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)選聘了物業(yè)管理企業(yè)的，買(mǎi)受人應(yīng)當(dāng)在訂立商品房買(mǎi)賣(mài)合同時(shí)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)選聘的物業(yè)管理企業(yè)訂立有關(guān)物業(yè)管理的協(xié)議。的授權(quán)或地方法規(guī)的要求，業(yè)主在買(mǎi)房時(shí)必須要與之簽訂“前期物業(yè)服務(wù)合同”。業(yè)主作為合同之一方一開(kāi)始卻不能參與合同談判與選擇，而物業(yè)公司則自始就以一個(gè)管控者、收費(fèi)者的姿態(tài)出現(xiàn)，容易造成忽視業(yè)主權(quán)益的心態(tài)，其服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)自始便存在欠缺。

這種前期物業(yè)管理公司，要么就是開(kāi)發(fā)商自己辦的子公司，要么就是其一手主導(dǎo)的招標(biāo)而來(lái)的公司（有些甚至不招標(biāo)也不報(bào)政府相關(guān)管理部門(mén)批準(zhǔn)），這類(lèi)公司可以說(shuō)就是開(kāi)發(fā)商的代言人。他們從開(kāi)發(fā)商那里接收相關(guān)資料、公共設(shè)施時(shí)，往往不會(huì)認(rèn)真負(fù)責(zé)檢查驗(yàn)收，而開(kāi)發(fā)商正好可以利用他們掩蓋自己在一些工程設(shè)施設(shè)備質(zhì)量問(wèn)題或規(guī)劃建設(shè)上的瑕疵，混過(guò)三年五年的所謂保修期后，便不再理會(huì)。據(jù)調(diào)查，南寧市某小區(qū)的地下車(chē)庫(kù)自交付即存在地面嚴(yán)重沙化，近三分之一車(chē)庫(kù)存在因設(shè)計(jì)不合理無(wú)法使用等問(wèn)題，業(yè)主個(gè)別反映被推諉，待到該小區(qū)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)成立后，發(fā)函要求開(kāi)發(fā)商解決時(shí)，得到的答復(fù)便是“已經(jīng)過(guò)了保修期限”。電梯、地下水管等存在質(zhì)量等問(wèn)題往往也是如此“解決”，造成后期物業(yè)管理困難。

有的開(kāi)發(fā)商出于利益追求，把一些如綠化率不足、增加容積率多建房屋、停車(chē)場(chǎng)停車(chē)位不足或產(chǎn)權(quán)不清、沒(méi)有對(duì)水電設(shè)施進(jìn)行一戶(hù)一表建設(shè)等不合格小區(qū)移交（居然也能通過(guò)驗(yàn)收），致使后期的物業(yè)管理產(chǎn)生許多問(wèn)題。而開(kāi)發(fā)商利用前期物業(yè)管理制度的不合理性掩蓋遺留問(wèn)題，引發(fā)物業(yè)管理上的系列不良后果。還有的開(kāi)發(fā)商拖延辦

理房屋產(chǎn)權(quán)證，或延遲交付部分公共設(shè)施等，也引起業(yè)主的不滿(mǎn)，而業(yè)主因難以直接與開(kāi)發(fā)商面談協(xié)商，往往把怒火發(fā)在開(kāi)發(fā)商請(qǐng)來(lái)的代理人——物業(yè)公司身上，拒絕合作、拒交物業(yè)費(fèi)。此時(shí)，物業(yè)公司覺(jué)得很冤枉，認(rèn)為不是自己的責(zé)任（其實(shí)物業(yè)公司也有一定責(zé)任，即在接收物業(yè)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)做好檢測(cè)、檢驗(yàn)工作，不合格的不接受或至少標(biāo)明問(wèn)題所在，但物業(yè)公司為了接下項(xiàng)目很少有這么做的）。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，有六七成的物業(yè)管理矛盾是開(kāi)發(fā)商直接遺留問(wèn)題引發(fā)的。［7］如果算上開(kāi)發(fā)商利用前期物業(yè)管理制度性缺陷造成的問(wèn)題來(lái)源，那么大約有90%以上的物業(yè)管理矛盾都來(lái)源于開(kāi)發(fā)商和前期物業(yè)管理制度。

2.物業(yè)公司的難題

如前所述，目前大多數(shù)小區(qū)的物業(yè)管理合同實(shí)質(zhì)是一種沒(méi)有把業(yè)主作為平等相對(duì)方對(duì)待的單方合同，業(yè)主的意思自治并沒(méi)有得到體現(xiàn)，物業(yè)公司的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量也就時(shí)常跟不上。這種情況下物業(yè)服務(wù)過(guò)程中部分業(yè)主就會(huì)使用各種各樣措施來(lái)進(jìn)行“不合作的抵抗”。

（1）收費(fèi)難。收費(fèi)難相信是很多物業(yè)公司普遍面臨的問(wèn)題，在物業(yè)公司看來(lái)，業(yè)主不愿意交費(fèi)的理由五花八門(mén)。有不滿(mǎn)意服務(wù)質(zhì)量的（可能占比例最大，包括對(duì)治安、衛(wèi)生、綠化維護(hù)等不滿(mǎn)），有嫌收費(fèi)高的，有對(duì)公共設(shè)施不滿(mǎn)意的，有認(rèn)為沒(méi)辦好產(chǎn)權(quán)證的，有被偷盜后要求物業(yè)賠償?shù)貌坏綕M(mǎn)足的，有想白占便宜不出錢(qián)的，等等。有從事物業(yè)服務(wù)的行內(nèi)人表示，一般的物業(yè)公司，能有七八成的收費(fèi)率就算不錯(cuò)了，能有五六成收費(fèi)率基本略有盈余。有些小區(qū)，甚至收費(fèi)率只有兩三成。［8］現(xiàn)實(shí)中也不乏一些小區(qū)物業(yè)堅(jiān)持不住，突然卷物撤走之事。

（2）提高服務(wù)質(zhì)量難。因?yàn)槭召M(fèi)難，物業(yè)公司又要維持一定的利潤(rùn)收入，就會(huì)不斷降低成本，如減少人員、降低衛(wèi)生要求等，服務(wù)質(zhì)量一降低，又會(huì)有一批業(yè)主要抵制不交費(fèi)，從而使物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)更困難，又進(jìn)一步降低成本……如此循環(huán)，直至物業(yè)公司自行退出小區(qū)或部分業(yè)主不堪忍受自發(fā)行動(dòng)起來(lái)，試圖組織業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行維權(quán)活動(dòng)。如果沒(méi)有組織起業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的，一些小區(qū)的物業(yè)管理便從此“停擺”，陷入無(wú)人管理服務(wù)的境地，成為“臟、亂、差”的典型。

（3）取得業(yè)主認(rèn)可難。物業(yè)公司一般不愿意接手老舊小區(qū)。①物業(yè)項(xiàng)目依法不能自行總體轉(zhuǎn)讓?zhuān)壳斑@種情況仍不鮮見(jiàn)。因?yàn)槔吓f小區(qū)多數(shù)經(jīng)歷了上述惡性循環(huán)，重新啟動(dòng)、規(guī)范管理不易，業(yè)主也不再信任不請(qǐng)自來(lái)的物業(yè)公司所以不愿意交費(fèi)。這便是惡性循環(huán)走到終點(diǎn)的標(biāo)志。而在現(xiàn)行物業(yè)管理模式下，可以預(yù)見(jiàn)，如果不改變，將會(huì)有更多物業(yè)小區(qū)變成為“臟、亂、差”甚至無(wú)人管理的老舊小區(qū)。

此外，還存在政府相關(guān)部門(mén)的難題：小區(qū)多，物業(yè)公司多，問(wèn)題多，人力有限等。在此不展開(kāi)論述。

三、完善立法，破除物業(yè)管理難題

筆者試圖從一些發(fā)達(dá)國(guó)家尋找物業(yè)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，然而其文章基本都是介紹優(yōu)點(diǎn)。［9-12］對(duì)業(yè)主及業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司之間的矛盾如何解決？開(kāi)發(fā)商遺留問(wèn)題如何解決？政府不作為或亂作為如何解決？并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。所以，我們只能是自己摸索經(jīng)驗(yàn)，找出辦法。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所言：“解決中國(guó)的問(wèn)題只能在中國(guó)大地上探尋適合自己的道路和辦法?！保?3］在中國(guó)知網(wǎng)上搜索篇名中含“物業(yè)管理”的文章，達(dá)2萬(wàn)多篇，搜索“物業(yè)服務(wù)”，相關(guān)文章也有3000多篇，

可見(jiàn)論者之眾，然而解決之道雖多，問(wèn)題依舊堆積。或者對(duì)于多數(shù)文章作者而言（包括筆者），或許是坐而論道易、躬身行事難。筆者看來(lái)，主要原因是我們國(guó)家當(dāng)前的物業(yè)管理法規(guī)存在根本性缺陷，必須給予大手術(shù)進(jìn)行調(diào)整，“工欲善其事，必先利其器”，要使廣大業(yè)主能高效便捷行使法律這一有效武器，真正掌握對(duì)居住小區(qū)的物業(yè)管理自治權(quán)。

我們要直面現(xiàn)行法律法規(guī)不健全甚至矛盾的地方，在修法時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以利其事。政府相關(guān)部門(mén)（主要指各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局及其內(nèi)設(shè)負(fù)責(zé)物業(yè)管理的機(jī)構(gòu)）、社區(qū)管理部門(mén)也應(yīng)認(rèn)清角色，調(diào)整姿態(tài)，協(xié)助、指導(dǎo)業(yè)主做好物業(yè)管理運(yùn)作。

（一）應(yīng)當(dāng)允許多種物業(yè)管理形式存在

《物權(quán)法》（2007年修）已經(jīng)明確了業(yè)主對(duì)自身財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)利和業(yè)主作為物業(yè)區(qū)域內(nèi)法定物業(yè)管理人的身份，其第81條對(duì)物業(yè)管理方式做出了明確規(guī)定，即“業(yè)主可以自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，也可以委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人管理”?？梢?jiàn)，《物權(quán)法》至少規(guī)定了三種物業(yè)管理方式:業(yè)主自我管理方式、業(yè)主委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理的方式和業(yè)主委托其他管理人管理的方式。再看國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《物業(yè)管理?xiàng)l例》（2007年修）第2條：“本條例所稱(chēng)物業(yè)管理，是指業(yè)主通過(guò)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對(duì)房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序的活動(dòng)。”這其實(shí)把物業(yè)管理形式單一化了?！段餀?quán)法》作為比《物業(yè)管理?xiàng)l例》位階更高的重要法律，效力應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)。所以，地方如果制定了與《物業(yè)管理?xiàng)l例》不符但符合物權(quán)法原意的地方條例或文件，應(yīng)當(dāng)可行，但同時(shí)更應(yīng)當(dāng)對(duì)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修正。

事實(shí)上，一些小區(qū)的實(shí)踐已經(jīng)突破了《物業(yè)管理?xiàng)l例》，進(jìn)行了完全的物業(yè)自主管理或聘用職業(yè)經(jīng)理人的管理模式。［8，14］這種不需要聘用物業(yè)管理公司的模式，應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆试S甚至鼓勵(lì)，也許會(huì)成為將來(lái)物業(yè)管理的主流模式。

（二）改革目前的前期物業(yè)管理制度

如前述，目前的前期物業(yè)管理制度違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，在這里只有賣(mài)方，沒(méi)有買(mǎi)方。因?yàn)榍捌谖飿I(yè)企業(yè)完全是開(kāi)發(fā)商選定的，本應(yīng)作為買(mǎi)方的業(yè)主在這當(dāng)中完全是被動(dòng)、被迫接受，沒(méi)有體現(xiàn)民事行為是行為人意思自治的民法基本原則。正是這種模式埋下了物業(yè)公司肆意侵害業(yè)主權(quán)益的隱患。從物權(quán)的角度看，業(yè)主入住后，能夠掌控的只是其專(zhuān)有物權(quán)部分，對(duì)共有物權(quán)部分則是毫無(wú)管控權(quán)利，因?yàn)榭刂茩?quán)在物業(yè)公司手上，這實(shí)際上造成了業(yè)主物權(quán)權(quán)利的不完整。［15］

如果我們修改法規(guī)，可以在法規(guī)中規(guī)定：在業(yè)主大會(huì)成立之前的前期物業(yè)由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)，費(fèi)用亦由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)。入住業(yè)主夠條件成立業(yè)主大會(huì)后，此時(shí)開(kāi)發(fā)商為減少成本會(huì)積極促進(jìn)業(yè)主大會(huì)的召開(kāi)和成立，業(yè)主大會(huì)召開(kāi)、成立并選出業(yè)主委員會(huì)后，直接從開(kāi)發(fā)商的手上驗(yàn)收承接物業(yè)的各種資料、設(shè)備，完成物業(yè)共有部分的移交。此時(shí)業(yè)主也才完全享有物權(quán)。這種做法的好處是能夠從源頭上阻止開(kāi)發(fā)商把有瑕疵的物業(yè)項(xiàng)目交付給前期物業(yè)管理公司從而規(guī)避責(zé)任，也使業(yè)主一開(kāi)始就不受物業(yè)公司的控制而可以在接收物業(yè)項(xiàng)目時(shí)就能行使物業(yè)管理的自由權(quán)，因?yàn)橹灰飿I(yè)一天不移交給業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)，前期物業(yè)費(fèi)用完全由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)。這種做法也不會(huì)造成各方權(quán)利的不平衡，開(kāi)發(fā)商可以在房?jī)r(jià)里打入前期物業(yè)管理成本即可，依然是業(yè)主為前期物業(yè)服務(wù)“買(mǎi)單”，但后續(xù)的物業(yè)權(quán)利卻會(huì)容易得以實(shí)現(xiàn)。

（三）對(duì)業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)重新進(jìn)行法律定位

1.業(yè)主的定位

業(yè)主是小區(qū)的主人，享有相應(yīng)的物權(quán)權(quán)利。

同時(shí)，基于現(xiàn)代物業(yè)（公寓式樓盤(pán)）的特點(diǎn)，根據(jù)《物權(quán)法》第七十條，“業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專(zhuān)有部分享有所有權(quán)，對(duì)專(zhuān)有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利?！痹诤戏ㄎ飿I(yè)企業(yè)進(jìn)駐的情況下，繳納合理的物業(yè)費(fèi)用、適當(dāng)使用共有部分是每個(gè)業(yè)主的法定義務(wù)。而同時(shí)，為了維護(hù)自己及與他人共同利益，適當(dāng)參與物業(yè)管理事務(wù)（如參與業(yè)主大會(huì)）則也是每個(gè)業(yè)主的權(quán)利和義務(wù)。

對(duì)業(yè)主參與業(yè)主大會(huì)的身份認(rèn)定問(wèn)題，有些地方政策執(zhí)行偏窄，只認(rèn)房產(chǎn)證或購(gòu)房合同上的名字。其實(shí)，如無(wú)相反證明，配偶是當(dāng)然的共有人，也應(yīng)當(dāng)是業(yè)主。對(duì)物業(yè)管理而言，“業(yè)主”的定義可以在物權(quán)法范圍內(nèi)有個(gè)突破，不局限于享有所有權(quán)的人才是業(yè)主。因?yàn)橛行I(yè)主長(zhǎng)期把房子出租給他人，無(wú)心或無(wú)暇處理物業(yè)管理事務(wù)，針對(duì)這情況，建議立法規(guī)定租用物業(yè)連續(xù)6個(gè)月（姑且這么定）以上的承租人，可以依授權(quán)代理行使物業(yè)管理權(quán)利，因?yàn)槌凶馊烁鼮殛P(guān)心小區(qū)的治安、衛(wèi)生、水電等問(wèn)題，切身利益也更直接受物業(yè)管理的影響。我們也可以不需要在法理上突破業(yè)主的身份定義，只要物業(yè)法規(guī)授權(quán)業(yè)主可以委托承租人代理行使業(yè)主權(quán)利即可——這種規(guī)制是需要有的，因?yàn)檫@種代理關(guān)系雖然符合民法及合同法規(guī)則，但目前實(shí)踐中相關(guān)政府指導(dǎo)部門(mén)因硬套物業(yè)管理相關(guān)規(guī)則而否定這種代理關(guān)系。

2.業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的功能定位與協(xié)調(diào)

依現(xiàn)在的物業(yè)管理法規(guī)精神，業(yè)主大會(huì)不僅指的是某一次業(yè)主大會(huì)會(huì)議，也應(yīng)當(dāng)是小區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。既如此，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮小區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用。但《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)能否成為適格訴訟主體都采取回避態(tài)度。首先，我們應(yīng)當(dāng)在法律上明確業(yè)主大會(huì)具有獨(dú)立民事主體的資格，［16］最好是通過(guò)修改《物權(quán)法》或最高人民法院出臺(tái)相關(guān)司法解釋。這樣，其才能有自己的辦公場(chǎng)所、資產(chǎn)、賬戶(hù)、印章、經(jīng)營(yíng)權(quán)等。此外，如果認(rèn)為物業(yè)公司、政府部門(mén)或個(gè)別業(yè)主的行為侵害了其權(quán)益，經(jīng)溝通仍不能解決的，可以獨(dú)立向人民法院提起訴訟，通過(guò)司法途徑維護(hù)整個(gè)小區(qū)的正當(dāng)權(quán)益。

目前，一些應(yīng)當(dāng)是業(yè)主大會(huì)的功能被業(yè)主委員會(huì)所代行。如在南寧市，業(yè)主委員會(huì)是可以持有“某某小區(qū)業(yè)主委員會(huì)”印章的，意即可作為獨(dú)立法人。司法實(shí)踐中在有權(quán)機(jī)關(guān)登記備案后的業(yè)主委員會(huì)已經(jīng)得到認(rèn)可，除了最高人民法院的相關(guān)答復(fù)①根據(jù)最高法院（2002）民立他字第46號(hào)函答復(fù)、（2005）民立他字第8號(hào)函答復(fù)，分別認(rèn)可了業(yè)主委員會(huì)的原告資格和被告資格。外，還有一些地方法院明確業(yè)主委員會(huì)能作為民事訴訟的主體——如重慶市。但業(yè)主大會(huì)的民事主體資格卻鮮有得到認(rèn)可?，F(xiàn)行法規(guī)沒(méi)有確定業(yè)主委員會(huì)及其成員能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，就不宜成為獨(dú)立民事主體，至多是作為代理人受業(yè)主大會(huì)委托參與民事訴訟。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)有印章，即享有民事主體資格，2009年住建部頒布2010年實(shí)施的《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十四條規(guī)定：“業(yè)主委員會(huì)辦理備案手續(xù)后，可持備案證明向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)刻制業(yè)主大會(huì)印章和業(yè)主委員會(huì)印章?！钡珜?shí)踐中能給業(yè)主大會(huì)刻章的不多。

我們還可以考慮模擬公司制，業(yè)主相當(dāng)于股東，業(yè)主大會(huì)相當(dāng)于股東大會(huì)，業(yè)主委員會(huì)相當(dāng)于董事會(huì)（其成員可以獲授權(quán)持掌業(yè)主大會(huì)的印章，也可以同時(shí)有業(yè)主委員會(huì)的印章），而業(yè)主委

員會(huì)主任就相當(dāng)于公司里的董事長(zhǎng)。另外，應(yīng)設(shè)立業(yè)主監(jiān)事會(huì)，監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)，以避免業(yè)主委員會(huì)成員濫用職權(quán)導(dǎo)致腐敗。而這些制度，都可以通過(guò)召開(kāi)小區(qū)大會(huì)擬定《管理規(guī)約》來(lái)制定，并不違法。小區(qū)的《管理規(guī)約》即相當(dāng)于小區(qū)的“憲法”，要充分發(fā)揮作用。

當(dāng)業(yè)主大會(huì)享有獨(dú)立民事主體資格，那么它就可以授權(quán)業(yè)主委員會(huì)或其他人對(duì)小區(qū)部分事務(wù)進(jìn)行管理、對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。所以，對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的經(jīng)營(yíng)資格問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)改變目前的法規(guī)限制②《物業(yè)管理?xiàng)l例》并沒(méi)有明確限制，但一些地方規(guī)章進(jìn)行了限制，如《南寧市物業(yè)管理辦法》（2007）第二十九條：業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，不得作出違反法律、法規(guī)的決定。業(yè)主委員會(huì)不得從事直接經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。，只要經(jīng)過(guò)業(yè)主大會(huì)授權(quán)，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)可以經(jīng)營(yíng)物業(yè)小區(qū)的資產(chǎn)，包括自行組織物業(yè)公司進(jìn)行自我管理。因?yàn)楦鶕?jù)物權(quán)法，對(duì)于小區(qū)的公共部分，屬于全體業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的共有部分，達(dá)到法定比例的業(yè)主決定自行經(jīng)營(yíng)自有物業(yè)財(cái)產(chǎn)，合乎法理，不應(yīng)禁止。目前的通常做法是由業(yè)主委員會(huì)通過(guò)合同方式與物業(yè)公司約定，將公共部分經(jīng)營(yíng)收益部分劃歸全體業(yè)主由業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行管理，但業(yè)主委員會(huì)或業(yè)主大會(huì)是不能、不敢直接經(jīng)營(yíng)的。因?yàn)橐滥壳胺ㄒ?guī)，業(yè)主委員會(huì)只能是公益的，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果我們規(guī)定讓業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)登記為盈利性法人，享有經(jīng)營(yíng)權(quán)；這樣既能保證業(yè)主委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)，又能促進(jìn)全體業(yè)主共同資產(chǎn)的保值與增值、增加公共維修基金。最簡(jiǎn)單的經(jīng)營(yíng)就是公共場(chǎng)所租賃、停車(chē)管理、廣告位出租等。

（四）修改、完善法律使業(yè)主大會(huì)的成立、召開(kāi)、運(yùn)行更便利

如上所述，業(yè)主大會(huì)成立與召開(kāi)、業(yè)主委員會(huì)選舉與運(yùn)作等方面都存在著極大困難。應(yīng)當(dāng)在修改法律時(shí)降低一些門(mén)檻，去除一些障礙。如原要求20%的業(yè)主簽名方能啟動(dòng)申請(qǐng)成立首屆業(yè)主大會(huì)，能否改為10%甚至5%？住建部的《業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》（2010年）第二十七條規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主人數(shù)較多的，可以幢、單元、樓層為單位，推選一名業(yè)主代表參加業(yè)主大會(huì)會(huì)議，推選及表決辦法應(yīng)當(dāng)在業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則中規(guī)定。”這規(guī)定有利于解決一些小區(qū)人數(shù)太多的問(wèn)題，但在相關(guān)《物業(yè)管理?xiàng)l例》中應(yīng)當(dāng)明確下來(lái)何為“業(yè)主人數(shù)較多”，操作中相關(guān)政府指導(dǎo)部門(mén)常常偏保守。建議有1000戶(hù)甚至500戶(hù)以上的業(yè)主應(yīng)當(dāng)就可算作人數(shù)較多了（天津市在此問(wèn)題上放開(kāi)尺度最大①《天津市物業(yè)管理?xiàng)l例》（2008年修訂）第十三條：業(yè)主數(shù)不足一百人的，全體業(yè)主組成業(yè)主大會(huì)；業(yè)主人數(shù)在一百人以上的，可以按照業(yè)主總數(shù)的一定比例推選業(yè)主代表，組成業(yè)主代表會(huì)，代表業(yè)主履行業(yè)主大會(huì)職責(zé)。業(yè)主代表會(huì)的代表組成，不得少于三十五人。）。如正在征求意見(jiàn)修訂的《南寧市物業(yè)管理辦法》（2015年草案），擬規(guī)定每名業(yè)主代表可代表20名業(yè)主，這樣的修訂很好。但草案要求要有2000戶(hù)以上的小區(qū)才能這么做，要求有點(diǎn)偏高。從《物權(quán)法》和民法的代理制度出發(fā)，任何業(yè)主都有權(quán)委托他人代理自己的物權(quán)事務(wù)，且并沒(méi)有代理人不能同時(shí)代理多人的要求。這種修改，并不需要改變《物權(quán)法》第七十六條。有了完善的代表制，業(yè)主大會(huì)的召開(kāi)和運(yùn)行（主要是對(duì)重大事項(xiàng)的表決）就會(huì)便利、高效得多。

（五）相關(guān)政府部門(mén)的職能規(guī)劃應(yīng)更合理

這里指的政府部門(mén)，主要是指縣級(jí)及市級(jí)的房地產(chǎn)行政管理部門(mén)，因?yàn)樗鼈冎苯用鎸?duì)每個(gè)小區(qū)的物業(yè)管理事務(wù)，由它們來(lái)監(jiān)督、指導(dǎo)、處罰業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司。如上所述，在業(yè)主積極組織業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)、選聘物業(yè)公司時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)主要起指導(dǎo)和幫助作用。業(yè)主在行使自我管理權(quán)，管理自己有物權(quán)的小區(qū)，對(duì)于沒(méi)有違反法律（主要是指《物權(quán)法》《合同法》等高位階法律，而不是下位的物業(yè)管理?xiàng)l例或辦法）的，就應(yīng)充分支持。

面對(duì)業(yè)主及業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，政府各級(jí)部門(mén)（包含居委會(huì)這類(lèi)行使部分公權(quán)力的非政府組織）行使權(quán)力的性質(zhì)是“指導(dǎo)與監(jiān)督”，那么，相關(guān)人員就應(yīng)在盡力盡責(zé)“指導(dǎo)與監(jiān)督”的基礎(chǔ)上，積極作為而不逾權(quán)亂作為。例如前文提到的對(duì)業(yè)主大會(huì)相關(guān)選舉、選聘結(jié)果的“備案”問(wèn)題，只要業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)沒(méi)有違規(guī)違法行為，相關(guān)部門(mén)就應(yīng)當(dāng)給予相關(guān)業(yè)主自治活動(dòng)結(jié)果予以備案。備案更多應(yīng)當(dāng)是一種形式審查，而不是實(shí)質(zhì)審查，只有材料齊全，就應(yīng)當(dāng)給予備案，由此解除業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)成立難的最后一道障礙。如果相關(guān)部門(mén)拒不備案的，可以考慮從物業(yè)管理法規(guī)上明確規(guī)定業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的相關(guān)選舉、選聘結(jié)果依然有效。從備案的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，備案與否本就不是該法律行為生效與否的判斷依據(jù)。當(dāng)然，在目前，如果沒(méi)有取得有權(quán)部門(mén)的備案證明，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)相關(guān)法律行為的合法性就會(huì)受質(zhì)疑，會(huì)面臨無(wú)法刻印公章等問(wèn)題。

面對(duì)物業(yè)公司，政府當(dāng)前工作重心應(yīng)當(dāng)監(jiān)督其依法、依合同行事，對(duì)違法行為要堅(jiān)決處罰。除了行政處罰外，在物業(yè)領(lǐng)域要引進(jìn)刑事處罰手段。目前鮮見(jiàn)被列為刑事案件的案例。對(duì)一些物業(yè)公司的行為，其實(shí)可以上升到刑事案件來(lái)處罰。例如：本沒(méi)有物業(yè)服務(wù)資質(zhì)或無(wú)合法合同，強(qiáng)行提供服務(wù)，采取停水停電甚至威脅、毆打方式強(qiáng)迫業(yè)主繳費(fèi)，已經(jīng)涉嫌強(qiáng)迫交易罪（參見(jiàn)刑法第226條）。但業(yè)主作為受害者報(bào)了案卻不被受理，被認(rèn)為只是一般民事糾紛，不予立案，導(dǎo)致業(yè)主合法權(quán)益進(jìn)一步受損。其實(shí)，這種行為如長(zhǎng)期存在，變成一種有組織的違法犯罪活動(dòng)，是有可能會(huì)演變?yōu)榉Q(chēng)霸一方、欺凌業(yè)主的黑惡勢(shì)力的黑社會(huì)性質(zhì)犯罪的。目前這些違法活動(dòng)常見(jiàn)報(bào)道，但被依法處置的物業(yè)公司和相關(guān)責(zé)任人的報(bào)道卻不多見(jiàn)。相反，我們不時(shí)看到一些令人心寒的業(yè)主合法權(quán)益被無(wú)端侵犯的報(bào)道。［17］

（六）重新規(guī)劃街道辦、社區(qū)居委會(huì)在物業(yè)管理中的職能

目前看，街道辦、居委會(huì)在住宅小區(qū)物業(yè)管理方面發(fā)揮的作用可小可大，主要看相關(guān)業(yè)主的努力和當(dāng)事職員的態(tài)度。筆者認(rèn)為，可以將街道和居委會(huì)的“指導(dǎo)與監(jiān)督”職能改為“協(xié)助與支持”，“指導(dǎo)與監(jiān)督”職能交給縣（區(qū)）及以上的房產(chǎn)管理部門(mén)為宜。

因?yàn)榻值擂k是派出機(jī)構(gòu)，不屬于一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)化、信息化高度發(fā)達(dá)的今天是否應(yīng)保留本就存有很多爭(zhēng)議；居委會(huì)則是社區(qū)居民的自治組織，其人員嚴(yán)格講不屬于公務(wù)員隊(duì)伍，也不是事業(yè)編制，只是合同工。而住宅小區(qū)的業(yè)主大會(huì)也是業(yè)主的自治組織，為何彼自治組織可以指導(dǎo)和監(jiān)督此自治組織呢？而且居委會(huì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊且人員不穩(wěn)定，很多工作人員的物業(yè)管理法規(guī)知識(shí)還不如熱心相關(guān)事務(wù)的業(yè)主扎實(shí)。遇到問(wèn)題就要請(qǐng)示住建局或是要求業(yè)主直接請(qǐng)示住建局（包括部分街道辦的工作人員），既然如此，為何法規(guī)還要規(guī)定由他們來(lái)“指導(dǎo)”呢？更重要的是他們對(duì)于小區(qū)業(yè)主而言是“無(wú)產(chǎn)”的，從物權(quán)法角度而言就應(yīng)是“無(wú)權(quán)”的。所以授予他們享有對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督的權(quán)力，于法理有悖、于情理不符。有些城區(qū)在操作中還一定要街道辦主任（或街道辦其他領(lǐng)導(dǎo)）擔(dān)任業(yè)主大會(huì)籌備組組長(zhǎng)，這是于法無(wú)據(jù)的，籌備組組長(zhǎng)為什么不能由業(yè)主來(lái)?yè)?dān)任呢？業(yè)主擔(dān)任可以更好避免不作為或亂作為。

然而，在實(shí)踐中街道辦、社區(qū)居委會(huì)雖然不屬于一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，但根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，他們事實(shí)上又發(fā)揮著最基層政府角色的作用，與上級(jí)政府的聯(lián)系也遠(yuǎn)比業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)或物業(yè)公司緊密。特別是一些居委會(huì)，他們既然已經(jīng)無(wú)償進(jìn)入小區(qū)取得了辦公用房，就不能對(duì)小區(qū)的物業(yè)管理事務(wù)不聞不問(wèn)，小區(qū)的治安、衛(wèi)生、交通等，都有義務(wù)出力幫助維護(hù)，幫助業(yè)主和物業(yè)公

司共同管理維護(hù)好小區(qū)的物業(yè)秩序，共創(chuàng)和諧平安小區(qū)。目前，街道辦和居委會(huì)在小區(qū)物業(yè)管理方面熱心還不夠，相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，有待加強(qiáng)，以便更好地發(fā)揮協(xié)助與支持的職能。同時(shí)，對(duì)街道辦和居委會(huì)而言，他們對(duì)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)“指導(dǎo)與監(jiān)督”的職能應(yīng)當(dāng)弱化或去除。

四、結(jié) 語(yǔ)

2012年十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間，許金和、南存輝、任玉奇等91位代表提出3件議案，建議制定物業(yè)管理法。［18］期待這一建議早日被采納實(shí)現(xiàn)。物業(yè)管理法規(guī)是時(shí)候由行政法規(guī)提高至法律的位階。但這一次立法升級(jí)的指導(dǎo)思想應(yīng)首先側(cè)重考慮業(yè)主利益，兼顧平衡多方權(quán)益。

物業(yè)管理問(wèn)題在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)，已經(jīng)成為一個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題。既要維護(hù)業(yè)主物權(quán)利益，又要社會(huì)管理秩序保持和諧安定。涉及相關(guān)法規(guī)要適當(dāng)調(diào)整、政府要依法合理行政、物業(yè)公司要合法經(jīng)營(yíng)等多個(gè)主體的權(quán)能與利益的劃分?！奥仿湫捱h(yuǎn)兮，吾當(dāng)上下而求索”，我們或可樂(lè)觀一些，通過(guò)各方的共同努力，還物業(yè)管理一個(gè)應(yīng)有的和諧狀態(tài)，給廣大業(yè)主一個(gè)應(yīng)得的宜居小區(qū)。

［1］王方杰.物業(yè)管理滿(mǎn)意程度僅五成［N］.市場(chǎng)報(bào)，2002-07-10.

［2］許潤(rùn)潤(rùn).常州一項(xiàng)物業(yè)管理滿(mǎn)意度調(diào)查顯示 近八成市民不滿(mǎn)意小區(qū)物管［N］.新華日?qǐng)?bào)，2006-04-10（B02）.

［3］田鳳姹.中小城市物業(yè)管理顧客滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)模型［J］.科技信息，2011（16）:114-115.

［4］楊國(guó)霞，沈山.城市住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)——以徐州市為例［J］.開(kāi)發(fā)研究，2012 （1）:156-160.

［5］梁如雪，唐柳鳳.南寧市2千多個(gè)有物業(yè)的小區(qū) 成立業(yè)委會(huì)的不足20%［EB/OL］.（2015-01-26）［2016-04-12］.http://www.gx.xinhuanet. com/newscenter/2015-01/26/c_1114125708.htm.

［6］駱南華.天賜良園小區(qū)遭遇“八年之癢”［N］.南國(guó)早報(bào)，2014-06-19.

［7］張農(nóng)科.關(guān)于我國(guó)物業(yè)管理模式的反思與再造［J］.城市問(wèn)題，2012（5）.

［8］霍紅霞.如何構(gòu)建和諧社區(qū)的物業(yè)管理——以包頭市物業(yè)管理現(xiàn)狀為個(gè)案［J］.陰山學(xué)刊，2009（4）.

［9］白小弟.國(guó)外物業(yè)管理模式的幾點(diǎn)啟示［J］.窗口，2008（4）.

［10］胡慧平.國(guó)外物業(yè)管理的成功之道［J］.中國(guó)房地產(chǎn)信息，2005（12）.

［11］田鋒，梅陽(yáng).國(guó)外物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)手探析［J］.城市住宅，2014（7）.

［12］張年.美國(guó)物業(yè)管理概況及其借鑒與啟示［J］.中國(guó)物業(yè)管理，2007（4）.

［13］習(xí)近平.解決中國(guó)的問(wèn)題只能在中國(guó)大地上探尋適合自己的道路和辦法［EB/OL］. （2014-10-13）［2016-04-12］.http://news.xinhuanet. com/politics/2014-10/13/c_1112807354.htm.

［14］孔丹.探索我國(guó)物業(yè)管理的新路子——以中山巷社區(qū)物業(yè)管理公司為例［J］.福建建筑，2007（6）.

［15］潘嘉瑋.論物業(yè)管理的物權(quán)性質(zhì)［J］.暨南大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2006（5）.

［16］孟強(qiáng).論業(yè)主大會(huì)的訴訟主體資格［J］.政治與法律，2009（8）.

［17］駱南華.天賜良園小區(qū)遭遇“八年之癢”［N］.南國(guó)早報(bào).2014-06-19.

［18］陳麗平.住建部將適時(shí)建議物業(yè)管理立法［N］.法制日?qǐng)?bào)，2012-12-17（3）.

［責(zé)任編輯：丁浩芮］

The Predicament of Residential Realty Management and the Suggestions to Related Laws and Regulation——Based on Personal Experience and Legal Practice

Wei Jiachao

R ealty m anagem ent is facing m any difficulties. Those w ho organized and established O w ners' C ongress can better realize this situation. A m ong the interests and pow er of ow ners， realty com panies， developers （construction units） and governm ent， the ow ner is the w eakest. B esides the support and help of the relevant governm ent departm ents， street and neighborhood com m ittees， above all im portant， form legislature， w e should substantially revised the property m anagem ent regulations" and related to a series of law s and regulations. W e suggest that allow ing the existence of various form s of realty m anagem ent m ode； developers should be assum e m ore responsibilities of prelim inary realty m anagem ent； it is necessary to clarify the legal status of O w ners' C ongress and O w ners' C om m ittee and to em pow er O w ners' C ongress and O w ners' C om m ittee legal personality. W hat is m ore， it is essential to adjust street， neighborhood com m ittees and other organizations in the realty m anagem ent functions for the interests of ow ner. The am endm ent of realty m anagem ent regulations should be convenience and efficient for ow ners to convene O w ners' C ongress and achieve their rights of ow n realty m anagem ent and autonom y.

R ealty M anagem ent； O w ners； O w ners C om m ittee； R egulations A m endm ent

DF458

A

1673-8616（2016）04-0092-12

2016-04-12

廣西教育廳立項(xiàng)、廣西大學(xué)贊助“大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃”項(xiàng)目“改善南寧市住宅區(qū)業(yè)委會(huì)成立及運(yùn)行機(jī)制的法律問(wèn)題研究”（201610593310）

韋家朝，廣西大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部副編審、律師（廣西南寧，530004）。