何建宗

政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系：現(xiàn)況與建議*

何建宗

［提要］香港特區(qū)政府在2002年推出政治委任制度，把原來(lái)絕大部分由公務(wù)員出任的司局長(zhǎng)改為政治委任，2008年又?jǐn)U至副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)政治助理?！皢?wèn)責(zé)制”設(shè)立的其中一個(gè)目的是讓政治委任官員代替公務(wù)員從事 “政治工作”，但公務(wù)員尤其是政務(wù)官不參與 “政治工作”恐怕只是一廂情愿。政治官員與公務(wù)員的關(guān)系，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，應(yīng)該提升到促進(jìn) “行政主導(dǎo)”的高度去理解，公務(wù)員支持政治委任官員從而參與 “政治工作”應(yīng)該被視為支持特區(qū)政府依法施政的重要組成部分。有別于其他政治學(xué)者以公務(wù)員為出發(fā)點(diǎn)的研究，本文嘗試更多從政治官員、政治人才培養(yǎng)和制度建設(shè)的角度入手，為改善政治官員和公務(wù)員的關(guān)系提出建議。

政治委任制度問(wèn)責(zé)制一國(guó)兩制基本法公務(wù)員

政治委任官員 （又稱 “政治官員”）與公務(wù)員的關(guān)系不是一個(gè)新鮮的課題。在大多數(shù)西方國(guó)家，由民選產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)多數(shù)黨組成內(nèi)閣，或由民選總統(tǒng)委任的人員擔(dān)任政府內(nèi)的重要職位實(shí)屬常態(tài)。這些任期有限的政治委任官員如何有效領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)及激勵(lì)終身制的公務(wù)員支持他們的施政，是政治及行政學(xué)一個(gè)重要的研究課題。

雖然政治委任制度有西方的先例可循，但香港的情況相當(dāng)特殊，甚至是獨(dú)一無(wú)二的。首先，香港從一百多年的 “殖民地”轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù) “一國(guó)兩制”和基本法設(shè)立的特別行政區(qū)，政治地位發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變。其次，在這個(gè)過(guò)程中社會(huì)急速開(kāi)放，政治制度向民主化邁進(jìn)。香港回歸后，原有已發(fā)展一百多年的公務(wù)員制度被保留，人員基本上完全過(guò)渡到特區(qū)政府。但新的政治委任制度卻是回歸后的2002年才開(kāi)始，它的進(jìn)一步擴(kuò)大 （增設(shè)副局長(zhǎng)和政治助理）在2008年才得以實(shí)施。這兩個(gè)制度如何融合、政治官員和公務(wù)員如何有效分工合作是個(gè)長(zhǎng)期的磨合過(guò)程。

一、基本法的相關(guān)規(guī)定

基本法與主要官員和公務(wù)人員有關(guān)的條款包括第15條、第48條、第61條和第99-104條。第15條規(guī)定：“中央人民政府依照本法第四章的規(guī)定任命香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)的主要官員?！倍?“主要官員”的定義列于第48條關(guān)于行政長(zhǎng)官職權(quán)的第5款：“（行政長(zhǎng)官）提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命下列主要官員：各司司長(zhǎng)、副司長(zhǎng)，各局局長(zhǎng)，廉政專員，審計(jì)署署長(zhǎng)，警務(wù)處處長(zhǎng)，入境事務(wù)處處長(zhǎng)，海關(guān)關(guān)長(zhǎng)；建議中央人民政府免除上述官員職務(wù)”。

主要官員的任職資格于第61條規(guī)定： “香港特別行政區(qū)的主要官員由在香港通常居住連續(xù)滿十五年并在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任?！迸c要求連續(xù)居住二十年和年滿四十周歲的行政長(zhǎng)官任職資格的規(guī)定相比，主要官員居住年限要求較短，并且沒(méi)有最低年齡的要求。

值得注意的是， “主要官員”的定義不只司長(zhǎng)和局長(zhǎng)，還包括廉政專員、審計(jì)署署長(zhǎng)和三個(gè)香港紀(jì)律部隊(duì)的首長(zhǎng)。但在香港有關(guān)問(wèn)責(zé)制的討論，主要官員一般是指司長(zhǎng)和局長(zhǎng)。

基本法關(guān)于 “公務(wù)人員”的資格、回歸后的安排、聘用條件和宣誓規(guī)定等，載于第99-104條，內(nèi)容概要如下：

·特區(qū)政府公務(wù)人員必須是特區(qū)永久性居民，特定外籍人士除外①；

·公務(wù)人員必須盡忠職守，對(duì)香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)；

·政府各部門包括警察部門的公務(wù)人員在回歸后可以留用，年資予以保留，各項(xiàng)薪金福利不低于原來(lái)標(biāo)準(zhǔn)；

·所有主要官員須由在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任；

·離退休公務(wù)人員的安排不低于原有標(biāo)準(zhǔn)；

·原有公務(wù)人員的招聘、雇用、考核等制度除有關(guān)外籍人員特權(quán)待遇的規(guī)定外，予以保留；

·行政長(zhǎng)官、主要官員、行政會(huì)議成員、立法會(huì)議員、各級(jí)法院法官和其他司法人員就職必須宣誓擁護(hù)基本法，效忠中國(guó)香港特區(qū)。

對(duì)于公務(wù)員與主要官員的工作關(guān)系，基本法并沒(méi)有規(guī)定。事實(shí)上，在草擬基本法的時(shí)候，香港所有司局長(zhǎng)的職位均由公務(wù)員擔(dān)任 （主要為英國(guó)籍），而比較成型的政治團(tuán)體還沒(méi)有出現(xiàn)。因此，期望20世紀(jì)80年代的草擬者能夠預(yù)見(jiàn)十多年后香港的政治環(huán)境并在憲制性文件上加以規(guī)范，并不合理。而引進(jìn) “問(wèn)責(zé)制”正是在不違反基本法的前提下，應(yīng)對(duì)回歸后香港政治形勢(shì)轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要舉措。

二、香港政治委任制度的引進(jìn)和擴(kuò)大

1997年香港回歸，行政機(jī)關(guān)除了由英國(guó)委派的港督改為由香港人組成的選舉委員會(huì)推選行政長(zhǎng)官以外，政務(wù)司以下的司、局、署等架構(gòu)基本不變，大部分司局長(zhǎng)留任并繼續(xù)由公務(wù)員擔(dān)任。為了讓行政長(zhǎng)官更有效地實(shí)施其施政理念、并更好地向市民問(wèn)責(zé)，2002年，第二屆特區(qū)政府推出了 “政治委任制度”（又稱 “問(wèn)責(zé)制”），其要點(diǎn)包括：（1）司局長(zhǎng)和其他主要官員脫離公務(wù)員身份，任期與行政長(zhǎng)官相同；（2）有別于公務(wù)員，主要官員要承擔(dān)政治責(zé)任，包括辭職；（3）所有主要官員均向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，而非向各司司長(zhǎng)負(fù)責(zé)； （4）局長(zhǎng)以下設(shè) “常任秘書長(zhǎng)” （常秘）一職，由公務(wù)員擔(dān)任，公務(wù)員不再參與最終決策。

2007年10月，特區(qū)政府發(fā)表 《進(jìn)一步擴(kuò)大政治委任制度報(bào)告書》，決定增加兩層 （副局長(zhǎng)和政治助理）政治委任官員，并于2008年實(shí)施。圖1顯示問(wèn)責(zé)制實(shí)施前后和擴(kuò)大以后政治委任官員與公務(wù)員的從屬關(guān)系。首先，在2002年后，首長(zhǎng)級(jí)第8級(jí)公務(wù)員 （D8）只能擔(dān)任常任秘書長(zhǎng)，政策的最終決定權(quán)由政治委任的局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。其次，在2008年后，政治委任官員增加副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)政治助理兩層，但他們與其他公務(wù)員互不從屬，而在局長(zhǎng)出勤時(shí)署任的副局長(zhǎng)，其職位較常任秘書長(zhǎng)低。

圖1　政治委任制度實(shí)施前后比較

對(duì)于香港實(shí)行的 “主要官員問(wèn)責(zé)制”，本地學(xué)者的研究甚多。資深政治學(xué)者、現(xiàn)任運(yùn)輸及房屋局局長(zhǎng)張炳良認(rèn)為，香港雖然繼承了被殖民時(shí)期的體制，但回歸后的政治環(huán)境卻出現(xiàn)了急劇變化：立法會(huì)逐步民主化但缺乏提案權(quán)只有否決權(quán)、港人治港的承諾讓市民對(duì)政府有更高的要求、經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)市民的不滿等。他指出，2002年引入的 “問(wèn)責(zé)制”是特首為應(yīng)對(duì)公務(wù)員缺乏效率、制度僵化和對(duì)其改革藍(lán)圖不予重視而推出的舉措。②林維峰則認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)制”的引入使司局之間的協(xié)調(diào)比以前更差。過(guò)去司局長(zhǎng)由政務(wù)官擔(dān)任，來(lái)自同一系統(tǒng)和背景，比較容易就沖突協(xié)調(diào)?！皢?wèn)責(zé)制”下的主要官員來(lái)自不同背景，雖然都向特首負(fù)責(zé)，但他們難以抱持共同理念，反而更傾向各自為政。③

劉兆佳則從 “一國(guó)兩制”理論和 “新政權(quán)建設(shè)”角度分析。他認(rèn)為，香港回歸十多年以來(lái)，“新政權(quán)建設(shè)”一直滯后，當(dāng)中的三大要素：政治主張的建構(gòu)、強(qiáng)勢(shì)并團(tuán)結(jié)的領(lǐng)導(dǎo)班子的組成和管治聯(lián)盟的建立并未成功構(gòu)建。本研究有關(guān)政治官員與公務(wù)員的關(guān)系屬于上述第二要素的范疇。有關(guān) “問(wèn)責(zé)制”的評(píng)價(jià)，他認(rèn)為，雖然實(shí)施了有關(guān)制度，但一個(gè)強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)班子還沒(méi)有建立起來(lái)。當(dāng)中原因很多，包括香港沒(méi)有 “執(zhí)政黨”和 “管治聯(lián)盟”、特首在挑選班子成員時(shí)沒(méi)有絕對(duì)權(quán)力、領(lǐng)導(dǎo)班子成員以公務(wù)員和專業(yè)人士為主、缺乏群眾基礎(chǔ)和社會(huì)聯(lián)系等。他也同意，領(lǐng)導(dǎo)班子多數(shù)人只關(guān)顧自己負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的事，少有主動(dòng)提出需要與其他部門合作。④

三、政治委任官員的背景分析

在香港沒(méi)有 “執(zhí)政黨”而且行政長(zhǎng)官不能有政團(tuán)背景的限制下，行政長(zhǎng)官屬下任職各司局的主要官員大多來(lái)自非政團(tuán)人士。以下是根據(jù)過(guò)去三屆局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)政治助理的背景總結(jié)出幾個(gè)問(wèn)責(zé)官員的來(lái)源。

（一）公務(wù)員

主要官員中的司局長(zhǎng)來(lái)自公務(wù)員的比例一直比較高。在2002年董建華時(shí)期的政府中，公務(wù)員出身的占43% （6/14）；2007年曾蔭權(quán)時(shí)期政府中公務(wù)員出身的比例增加到60% （9/15），到了本屆政府，比例為40% （6/15）。因此，雖然建立政治委任制度的原意是要克服原來(lái)公務(wù)員 （政務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)下）體制的一些弊端，但在實(shí)際運(yùn)作上，由于香港政治人才不足而公務(wù)員對(duì)政府運(yùn)作非常熟悉，公務(wù)員始終占政治委任官員最大的比例。

在制度擴(kuò)大到副局長(zhǎng)和政治助理兩層以后，公務(wù)員占的比例就比較低。公務(wù)員是個(gè)終身職業(yè)，作為公務(wù)員頂層的常務(wù)秘書長(zhǎng)要擔(dān)任局長(zhǎng)，他們所考慮的主要是按時(shí)退休和提前退休擔(dān)任局長(zhǎng)的取舍。但作為四十多歲的首長(zhǎng)級(jí)公務(wù)員，要提前十多二十年離職轉(zhuǎn)到風(fēng)險(xiǎn)高得多的副局長(zhǎng)，顧慮就會(huì)比較多。由于香港沒(méi)有建立一個(gè)政治官員的升遷制度，當(dāng)政府換屆以后，副局長(zhǎng) （和其他政治委任官員）就可能面臨失業(yè)的情況。雖然過(guò)去兩屆確實(shí)有原來(lái)中層政務(wù)官加入副局長(zhǎng)的行列并升任局長(zhǎng)，但都屬于少數(shù)。

（二）專業(yè)人士

起用專業(yè)人士出任相關(guān)政策局的局長(zhǎng)，反映以所謂通才管理香港的傳統(tǒng)思維未能適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。專業(yè)人士出任政治官員的優(yōu)點(diǎn)是熟悉政策內(nèi)容、擁有相關(guān)專業(yè)界別的人脈關(guān)系、在公眾心目中擁有較強(qiáng)的權(quán)威。但他們的缺點(diǎn)可能是：不善于應(yīng)對(duì)傳媒和跟政治人物交往、缺乏行政管理經(jīng)驗(yàn)、過(guò)去的商業(yè)關(guān)系容易被人攻擊為 “利益沖突”等。

在香港缺乏政治人才 “旋轉(zhuǎn)門”的環(huán)境下，專業(yè)人士由于是以其多年專業(yè)知識(shí)貢獻(xiàn)政府，在任期結(jié)束后可以重回有關(guān)專業(yè)工作，所以沒(méi)有公務(wù)員出身的政治官員在任滿后何去何從的顧慮。當(dāng)然，離任后的 “過(guò)冷河”限制 （一年內(nèi)工作需要申請(qǐng)報(bào)批）對(duì)于政治人才從政是一個(gè)障礙，但這方面可以通過(guò)簡(jiǎn)化行政手續(xù)來(lái)完善。

（三）學(xué)者

學(xué)者是政治官員的一個(gè)重要的來(lái)源。以本屆為例，張炳良和陳家強(qiáng)教授分別出任運(yùn)輸及房屋局和財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局局長(zhǎng)，而陳肇始教授則擔(dān)任食物及衛(wèi)生局副局長(zhǎng)。學(xué)者擔(dān)任官員的優(yōu)勢(shì)與專業(yè)人士類似：他們擁有豐富的專業(yè)知識(shí)，在社會(huì)上擁有較高的地位，不少學(xué)者經(jīng)常接受傳媒訪問(wèn)，廣為市民認(rèn)識(shí)。值得注意的是，學(xué)者從政不一定與其本身的研究范疇相關(guān)，如張炳良是政治行政學(xué)者，上屆的環(huán)境局副局長(zhǎng)潘潔則是一位政治學(xué)者。

（四）政團(tuán)人士

外國(guó)實(shí)行政黨政治，執(zhí)政黨成員組成內(nèi)閣是正常的做法。香港雖然沒(méi)有 “執(zhí)政黨”，行政長(zhǎng)官規(guī)定不能有政團(tuán)背景，但委任立法會(huì)內(nèi)較大的政團(tuán)進(jìn)入行政機(jī)關(guān)，理論上對(duì)確保政府議案通過(guò)有幫助。然而，政治委任制度實(shí)施多年，有政團(tuán)身份加入的人數(shù)寥寥可數(shù)，包括只有兩名副局長(zhǎng)和三名政治助理⑤，也有原政團(tuán)成員選擇辭任加入政府⑥。

相對(duì)于外國(guó)政黨成員入閣可以根據(jù)該黨的理念影響政府決策，香港的政團(tuán)成員進(jìn)入政府后，與原來(lái)的政團(tuán)關(guān)系幾乎割斷。因此，不少政團(tuán)成員對(duì) “黨友”進(jìn)入政府是 “又愛(ài)又恨”：一方面為政團(tuán)成員能參加政府感到高興，但另一方面，也慨嘆流失政治人才，影響政團(tuán)的發(fā)展和選舉的部署。

對(duì)于政府而言，委任政團(tuán)成員是希望政府政策能夠更容易得到該政團(tuán)的立法會(huì)議員支持，但事實(shí)上，礙于建制派政團(tuán)也需要與反對(duì)派爭(zhēng)取民意和選票支持，委任政團(tuán)成員加入政府似乎未能解決建制派與政府 “鋪鋪清” （即每次都討價(jià)還價(jià)，并非無(wú)條件支持）的合作關(guān)系。所謂特區(qū)政府與建制派政團(tuán)組成 “執(zhí)政聯(lián)盟”的構(gòu)想并沒(méi)有從委任政團(tuán)成員進(jìn)入政府而成為現(xiàn)實(shí)。

（五）傳媒

來(lái)自傳媒或公關(guān)界別的政治委任官員主要出任副局長(zhǎng)和政治助理的職位。新聞發(fā)布是政治工作的一條重要戰(zhàn)線。毫無(wú)疑問(wèn)，他們擁有了解傳媒運(yùn)作和人脈的優(yōu)勢(shì)，在準(zhǔn)確發(fā)放信息、及時(shí)反駁不實(shí)或歪曲的報(bào)道方面，可以發(fā)揮很大的作用。但由于政府民望低落和傳媒普遍以批評(píng)政府為尚，倚靠傳媒出身的官員游說(shuō)甚至淡化或阻止一些不利消息的報(bào)道，事實(shí)上相當(dāng)困難。

網(wǎng)絡(luò)媒體近年蓬勃發(fā)展，甚至推動(dòng)政策議題和反政府的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。它們的出現(xiàn)讓媒體和記者有新的定義 （或者難以定義）。媒體出身的政治官員在處理網(wǎng)絡(luò)言論方面也會(huì)有一定優(yōu)勢(shì)，但更多是視乎個(gè)別官員在社交媒體的活躍度而定。

（六）智庫(kù)

香港的智庫(kù)發(fā)展比較緩慢，政團(tuán)或者商人出資成立智庫(kù)的文化還沒(méi)有成熟。然而，在香港屈指可數(shù)的智庫(kù)當(dāng)中，也有晉身政治官員的例子。例如，創(chuàng)辦思匯政策研究所的前總監(jiān)陸恭蕙出任環(huán)境局副局長(zhǎng)。

從事政策研究的政治官員的優(yōu)勢(shì)包括：了解政策內(nèi)容和政策制定過(guò)程的復(fù)雜性、善于撰寫研究報(bào)告和評(píng)論文章、擁有較好的政圈人脈關(guān)系等。當(dāng)然，政策研究與政治高度相關(guān)，但也需要很不一樣的能力。政策研究講求客觀理性、以社會(huì)最大福祉為依歸，理想成分較大；參與政治更多的是不同利益和政黨之間的博弈、追求短期成效和目標(biāo)，需要高度的溝通技巧和應(yīng)對(duì)公眾的能力。

總體而言，政治委任官員的團(tuán)隊(duì)是以前公務(wù)員、專業(yè)人士和學(xué)者為主，再加上政團(tuán)、傳媒和智庫(kù)人士。前三者較多出任局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)的職位，而后三者則較多出任政治助理。表1列出本屆與上屆副局長(zhǎng)和政治助理的背景資料。由于只有兩屆的實(shí)踐，副局長(zhǎng)和政治助理的任用標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有形成明顯的規(guī)律。

表1　本屆與上屆政府副局長(zhǎng)與政治助理入職年齡、學(xué)歷與工作經(jīng)驗(yàn)分析

四、政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系

有政治學(xué)者把政治官員和公務(wù)員的關(guān)系分為兩類：委托類型 （Trustee）和代理類型（Agency）。⑧委托型是指公務(wù)員根據(jù)一套社會(huì)認(rèn)可的制度、原則、理念和程序辦事，并非單純執(zhí)行政治委任官員的指令；至于代理型的理論則強(qiáng)調(diào)由于政治官員有民意的授權(quán)，公務(wù)員只應(yīng)被界定為技術(shù)官僚，必須忠實(shí)執(zhí)行政治官員的政策。這兩種工作關(guān)系的假設(shè)、出發(fā)點(diǎn)和效果截然不同，值得作為研究香港情況的參考。本地學(xué)者約翰·彭斯 （John Burns）和伊恩·斯科特 （Ian Scott）就副局長(zhǎng)和政治助理的實(shí)施曾經(jīng)做過(guò)深入的研究。⑨他們認(rèn)為， “問(wèn)責(zé)制”標(biāo)志著政治官員和公務(wù)員從 “委托型”（trustee type）過(guò)渡到 “代理型”（agency type）關(guān)系。⑩

香港政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系由政府內(nèi)部?jī)蓚€(gè)文件規(guī)范：《政治委任制度官員守則》?和《公務(wù)員守則》?。首先，政治委任官員包括主要官員中的司局長(zhǎng)、行政長(zhǎng)官辦公室主任、副局長(zhǎng)和政治助理。他們也受到其他規(guī)范公務(wù)員的條例所約束，包括 《防止賄賂條例》和 《官方機(jī)密條例》。

兩份文件反映了原來(lái)主導(dǎo)特區(qū)政府的公務(wù)員，在面對(duì)政治委任官員時(shí)，傾向采取 “防御性”的 （defensive）態(tài)度。以2009年9月頒布的 《公務(wù)員守則》為例，當(dāng)中有一半篇幅談及公務(wù)員的“基本信念”和 “操守準(zhǔn)則”，另一半則詳述公務(wù)員與政治委任官員共事時(shí)的角色、職責(zé)和彼此的關(guān)系，而重點(diǎn)在于必須 “維護(hù)公務(wù)員的基本信念和價(jià)值觀”。例如，政治官員需要積極維護(hù)一支“常任、誠(chéng)實(shí)、用人唯才、專業(yè)和政治中立的公務(wù)員隊(duì)伍”，他們 “不應(yīng)該要求公務(wù)員作出不合法、不恰當(dāng)或有違其基本信念的行為、違反政府規(guī)例的行為、涉及行政失當(dāng)?shù)男袨?、與公務(wù)員角色有沖突的行為、違背政治中立的行為”，等等。?在 《公務(wù)員守則》的最后部分，詳細(xì)列明公務(wù)員遇到政治委任官員 “不恰當(dāng)指示”時(shí)的溝通、投訴和申訴機(jī)制。

此外，在政治委任制度擴(kuò)大后，《公務(wù)員守則》規(guī)定公務(wù)員不從屬于副局長(zhǎng)和政治助理，他們是以 “伙伴合作精神”與后者共事；副局長(zhǎng)和政治助理只能 “代表局長(zhǎng)要求公務(wù)員預(yù)備和提交資料，或傳達(dá)局長(zhǎng)的意見(jiàn)”。?

相反，公務(wù)員對(duì)政治委任官員的責(zé)任占的篇幅少得多，包括必須 “全心全力支持和執(zhí)行后者的決定”“不得試圖妨礙、阻撓或延誤政策和決定的執(zhí)行”“不得公開(kāi)表達(dá)不同意見(jiàn)”等。但對(duì)于違反規(guī)定的懲處、公務(wù)員不服從政治官員的處理機(jī)制卻沒(méi)有任何規(guī)定。

為深入了解問(wèn)責(zé)制實(shí)施以來(lái)的具體情況，并提出改善建議，筆者訪問(wèn)了15名現(xiàn)任及前任政治官員及高級(jí)公務(wù)員。其中對(duì)政治委任官員的訪談內(nèi)容包括，從政經(jīng)歷、工作范圍、工作關(guān)系、資源和培訓(xùn)及對(duì)完善制度和改善與公務(wù)員關(guān)系的建議。對(duì)高級(jí)公務(wù)員的訪談內(nèi)容包括，對(duì) “問(wèn)責(zé)制”的總體評(píng)價(jià)、與政治官員的工作關(guān)系和分工、政務(wù)官士氣、政務(wù)官成為政治委任官員的考慮因素和對(duì)完善制度和改善與公務(wù)員關(guān)系的建議。篇幅所限，本文主要總結(jié)與公務(wù)員關(guān)系相關(guān)的部分。被訪者的背景詳見(jiàn)表2。

就局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)而言，他們一般在45歲或以上，有較強(qiáng)的商界或政界的事業(yè)基礎(chǔ)。他們選擇放棄原有的事業(yè)加入政府，主要來(lái)自一份使命感和好奇心。他們一般在參加政府之前已參與政府咨詢委員會(huì)的工作，對(duì)于公共政策和公共事務(wù)有強(qiáng)烈的興趣和一定經(jīng)驗(yàn)。被問(wèn)及為何加入政府，普遍回答是 “想為香港做點(diǎn)事情”“希望推動(dòng)自己熟悉的政策”和 “希望從評(píng)論者換個(gè)身份，成為參與者”。他們也可能是政務(wù)官出身，放棄終身制的公務(wù)員生涯，希望憑借在政府的豐富經(jīng)驗(yàn)，為政治官員團(tuán)隊(duì)出一份力。

表2　被訪者背景一覽

他們深知這份只有五年時(shí)間的工作屬于 “高?！保毭鎸?duì)眾多的壓力與攻擊，而對(duì)于連任或者下屆由副局長(zhǎng)升任局長(zhǎng)也不抱厚望。他們既然進(jìn)入了 “熱廚房”，大多抱著 “為香港作出貢獻(xiàn)”的心態(tài)，積極認(rèn)真地在任期內(nèi)盡量完成所有工作。

被問(wèn)及從政后最失望的事情，主要有兩點(diǎn)。一是不滿家人受到騷擾和跟蹤，二是政治形勢(shì)的惡劣使理性探討政策、平衡不同利益和聲音的工作變得相當(dāng)困難，甚至接近不可能。據(jù)了解，個(gè)別傳媒經(jīng)常用 “狗仔隊(duì)”跟蹤局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)甚至他們的家人，這為官員和他們無(wú)辜的家人帶來(lái)很大的心理壓力，他們對(duì)自己的一言一行都要分外小心。

至于政治助理，他們多來(lái)自傳媒、公關(guān)、政團(tuán)或政策研究的背景 （見(jiàn)表1）。不少人在加入政府之前都從事與政治或政策議題有關(guān)的工作。他們普遍覺(jué)得，這份工作最具挑戰(zhàn)性也是最有價(jià)值的，是能夠了解政府內(nèi)部的運(yùn)作及政策的制定過(guò)程，并通過(guò)游說(shuō)工作推動(dòng)政策的落實(shí)。大部分政治助理的年齡在30～45歲之間，處于事業(yè)拼搏及成家立室的關(guān)鍵時(shí)期。他們從一個(gè)中層管理職位、一名記者或者一個(gè)區(qū)議員的身份進(jìn)入 “熱廚房”，投身一個(gè)新的而且飽受批評(píng)的政治官員隊(duì)伍之中。但正如副局長(zhǎng)的職位一樣，他們五年后能否留任、能否回到原來(lái)的行業(yè)或?qū)I(yè)，也是未知之?dāng)?shù)。

除了職位本身的不確定性，離職后的限制也是一個(gè)困擾政治官員的問(wèn)題。政治官員在離職一年內(nèi)，從事任何工作都要得到 “前任行政長(zhǎng)官及政治委任官員離職后工作咨詢委員會(huì)”的同意，并公開(kāi)有關(guān)結(jié)果。委員會(huì)主要的考慮是新的工作是否有 “潛在利益沖突”，但何謂 “利益沖突”并沒(méi)有明確的定義。這不利于吸引專業(yè)人士加入政府，也與制度原來(lái)構(gòu)想的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制出現(xiàn)矛盾。政治助理的工作是以聯(lián)系和游說(shuō)為主，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的權(quán)力，但他們?nèi)匀蝗缇珠L(zhǎng)和副局長(zhǎng)一樣，受到同等的離職限制，這個(gè)安排值得商榷。

（一）局長(zhǎng)與常任秘書長(zhǎng)的工作關(guān)系

在政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系當(dāng)中，最受關(guān)注的首推局長(zhǎng)與常任秘書長(zhǎng)的關(guān)系。

根據(jù)政府的 《公務(wù)員守則》和 《政治委任官員制度守則》，主要官員的職責(zé)包括：（1）須為行政長(zhǎng)官所指派的政策范疇承擔(dān)責(zé)任，統(tǒng)領(lǐng)有關(guān)執(zhí)行部門； （2）負(fù)責(zé)制定策略方針、制定政策、作出政策決定，爭(zhēng)取公眾和立法會(huì)對(duì)政策方案的支持；（3）在立法會(huì)會(huì)議上代表政府，并處理與立法會(huì)事務(wù)有關(guān)的工作；（4）有責(zé)任向立法會(huì)、區(qū)議會(huì)、社會(huì)人士、持份者、政團(tuán)及傳媒進(jìn)行游說(shuō)。

常任秘書長(zhǎng)方面，則 “須就轄下決策局的運(yùn)作及其職能所涉及的事務(wù)向其局長(zhǎng)負(fù)責(zé)”，而其他公務(wù)員須經(jīng)由常秘向主要官員請(qǐng)示。根據(jù) 《公共財(cái)政條例》（香港法例第2章），常秘為部門的“管制人員” （Controlling Officer），要對(duì)其所負(fù)責(zé)的決策局及部門的一切開(kāi)支負(fù)責(zé)。根據(jù) 《政治委任制度官員守則》，管制人員需要 “遵守財(cái)政司司長(zhǎng)就公帑及政府財(cái)政的安全、經(jīng)濟(jì)效益及利益所制定的所有規(guī)例和發(fā)出的指示或指令”，并 “有責(zé)任確保政治委任官員在妥善財(cái)政安排和遵循相關(guān)規(guī)定的所有有關(guān)事項(xiàng)，以至較宏觀方面的考慮，包括審慎而合乎經(jīng)濟(jì)原則的管理、效率與效能、衡工量值等，均獲得適當(dāng)?shù)囊庖?jiàn)”。

人事權(quán)方面，常秘負(fù)責(zé)局內(nèi)高級(jí)公務(wù)員的評(píng)核、升遷和日常管理。除了直接為政治官員服務(wù)的公務(wù)員外，政治官員都無(wú)權(quán)參與公務(wù)員的人事評(píng)核?！豆珓?wù)員守則》指出，“公務(wù)員向公務(wù)員隊(duì)伍的上司直接負(fù)責(zé)，其工作表現(xiàn)也由上司評(píng)核”。

綜合被訪的現(xiàn)任和前任局長(zhǎng)，實(shí)際的工作關(guān)系與上述的規(guī)定大同小異，但更重要的，是局長(zhǎng)與其常秘之間是否合拍。被訪者普遍認(rèn)同，常任秘書長(zhǎng)的全力協(xié)助對(duì)局長(zhǎng)的工作至關(guān)重要。常秘是政治官員與公務(wù)員的橋梁，問(wèn)責(zé)局長(zhǎng)下達(dá)的命令、任務(wù)都通過(guò)常秘去組織公務(wù)員同事去執(zhí)行。公務(wù)員就政策、資源和日常事務(wù)要請(qǐng)示局長(zhǎng)也是通過(guò)常秘進(jìn)行。如果局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)也是來(lái)自政府以外的話，對(duì)政府運(yùn)作、程序、人脈、政策都了如指掌的常秘發(fā)揮的作用就更大。

在財(cái)政權(quán)方面，被訪者表示，雖然常秘?fù)碛蟹ǘ?quán)力，但他們都會(huì)請(qǐng)示局長(zhǎng)，而除非局長(zhǎng)的建議嚴(yán)重違反財(cái)政紀(jì)律和規(guī)則，常秘一般都會(huì)支持和配合。至于人事權(quán)，可分為人事評(píng)核、調(diào)動(dòng)和升遷的權(quán)力。人事評(píng)核方面，除常秘的評(píng)核由局長(zhǎng)負(fù)責(zé)外，其他直屬常秘的官員 （署長(zhǎng)和副秘書長(zhǎng)）的評(píng)核則一般由常秘撰寫、局長(zhǎng)確認(rèn)。在公務(wù)員調(diào)動(dòng)方面，政治官員包括局長(zhǎng)只能有限參與。以調(diào)動(dòng)公務(wù)員為例，假如局長(zhǎng)對(duì)其常秘不滿，由于要經(jīng)過(guò)眾多程序，而高級(jí)公務(wù)員本身的編制很少 （以甲一級(jí)D8和甲級(jí)D6為例，各只有十多人），要成功調(diào)動(dòng)所需時(shí)間往往超過(guò)一年。

對(duì)于公務(wù)員的升遷方面，現(xiàn)時(shí)局長(zhǎng)對(duì)公務(wù)員的升遷并沒(méi)有權(quán)力。有被訪者認(rèn)為，公務(wù)員系統(tǒng)的運(yùn)作政治官員不宜插手，外國(guó)也是政治與行政分開(kāi)為慣例。但也有被訪者表示，能夠掌握下屬的升遷是作為領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)很重要的權(quán)力，也是下屬愿意全心全意效力的一個(gè)重要因素。局長(zhǎng)不能決定下屬的升遷，又要在短短的五年任期內(nèi)與公務(wù)員同事磨合并做出政績(jī)，殊不容易。

（二）副局長(zhǎng)與公務(wù)員的關(guān)系

副局長(zhǎng)與公務(wù)員包括常秘的關(guān)系是另一個(gè)外界關(guān)注的重點(diǎn)。首先，在級(jí)別上，副局長(zhǎng)定在D6（較大的署長(zhǎng)）的位置，比常秘D8要低。然而，當(dāng)局長(zhǎng)放假或者外訪時(shí)，副局長(zhǎng)會(huì)署任局長(zhǎng)，履行局長(zhǎng)的職務(wù)。這個(gè)特殊的安排使副局長(zhǎng)和常秘的關(guān)系十分微妙。

副局長(zhǎng)的具體職責(zé)因局而異。對(duì)于個(gè)別沒(méi)有明確分工的副局長(zhǎng)而言，他們的處境可能比較尷尬。一名被訪者表示，由于其局長(zhǎng)沒(méi)有對(duì)副局長(zhǎng)的工作范圍作出明確指示，常秘主持的很多工作會(huì)議也沒(méi)有邀請(qǐng)副局長(zhǎng)參加，副局長(zhǎng)對(duì)很多局內(nèi)的政策并不是完全清楚。

此外，副局長(zhǎng)和政治助理都未能直接領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員，這是妨礙他們有效開(kāi)展工作的一個(gè)很重要的因素。為應(yīng)對(duì)引入副局長(zhǎng)、政治助理而推出的 《公務(wù)員守則》，表明公務(wù)員不隸屬副局長(zhǎng)和政治助理，而只向其公務(wù)員上級(jí) （以常務(wù)秘書長(zhǎng)為首）負(fù)責(zé)。公務(wù)員是以 “伙伴合作精神”的態(tài)度與副局長(zhǎng)和政治助理共事。

這項(xiàng)規(guī)定是參考西方先進(jìn)國(guó)家如英國(guó)的做法，原因是 “保持政治中立”。然而，外國(guó)有非常成熟的政黨政治制度，每換一屆政府都有大量富有經(jīng)驗(yàn)的政策研究、地區(qū)工作或傳媒公關(guān)人士進(jìn)入政府協(xié)助有關(guān)工作。香港并不具備這樣的條件。據(jù)一位了解問(wèn)責(zé)制的被訪者透露，上述規(guī)定主要為 “安撫公務(wù)員對(duì)擴(kuò)大問(wèn)責(zé)制的抗拒”，也與擴(kuò)大后沒(méi)有相應(yīng)的額外資源聘請(qǐng)公務(wù)員有關(guān)。

由于上述種種原因，副局長(zhǎng)要在政策局內(nèi) “立足”，必須具備政策專長(zhǎng)和政治工作兩種能力的至少其中一種。首先是官員對(duì)有關(guān)政策的認(rèn)識(shí)，比如醫(yī)生或醫(yī)學(xué)教授在食物及衛(wèi)生局就有先天的優(yōu)勢(shì)。這種內(nèi)行人出任政治官員的傳統(tǒng)除了食物及衛(wèi)生局還有保安局。后者的副局長(zhǎng)和政治助理都由具備紀(jì)律部隊(duì)工作經(jīng)驗(yàn)的人出任。

第二是有較強(qiáng)的政治手腕和人脈關(guān)系處理政治工作。如果官員過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)有助于把政策議題和相關(guān)的反對(duì)聲音處理好的話，他在公務(wù)員包括政務(wù)官中的威望會(huì)比較強(qiáng)。出身傳媒或者政團(tuán)的人士在這方面會(huì)有優(yōu)勢(shì)。

能兼?zhèn)渖鲜鰞身?xiàng)特長(zhǎng)是理想的政治官員；如果兩者都欠奉的話，無(wú)論是局長(zhǎng)或者副局長(zhǎng)，都很難在政策局內(nèi)建立應(yīng)有的權(quán)威。至于公務(wù)員出身的局長(zhǎng)或副局長(zhǎng)，則先天擁有了解政府運(yùn)作和人脈的優(yōu)勢(shì)，他們雖然不是某個(gè)政策的專家，但也具備豐富的處理政治工作的經(jīng)驗(yàn)。因此他們一般比較容易 “站穩(wěn)陣腳”，就算任內(nèi)沒(méi)有很大的政績(jī)，但多能保持較好的形象和民望。

五、突出問(wèn)題

政治委任制度從2002年實(shí)行至今，逐步浮現(xiàn)了一些問(wèn)題。原來(lái)的制度設(shè)計(jì)是希望司局長(zhǎng)在面對(duì)日益復(fù)雜的政治形勢(shì)時(shí)，可以通過(guò)副局長(zhǎng)和政治助理協(xié)助處理 “政治工作”，以維持公務(wù)員的“政治中立”。然而，實(shí)踐證明，在日趨政治化的香港社會(huì)，公務(wù)員不參與 “政治工作”只是一廂情愿，更成為妨礙公務(wù)員與政治官員兩個(gè)團(tuán)隊(duì)有效協(xié)作的因素。

（一）政治工作與政治中立

設(shè)立問(wèn)責(zé)制的其中一個(gè)目的是讓政治委任官員從事所謂 “政治工作”，而公務(wù)員則從事 “非政治工作”。其實(shí)，縱觀不同被訪者的意見(jiàn)，所謂公務(wù)員 “不從事政治工作”是回歸以后才出現(xiàn)的說(shuō)法。一直以來(lái)，公務(wù)員要嚴(yán)守的是 “政治中立”?！豆珓?wù)員守則》第三章 “操守準(zhǔn)則”一節(jié)中提到公務(wù)員須具備八項(xiàng)操守，其中一項(xiàng)是 “政治中立”。該部分的重點(diǎn)包括：

（1）不論本身政治信念如何，公務(wù)員必須對(duì)在任行政長(zhǎng)官和政府完全忠誠(chéng)；

（2）在履行公職時(shí)，不得受本身 “黨派”的政治聯(lián)系和政治信念所支配或影響；

（3）公務(wù)員不得以公職身份參與 “黨派”的政治活動(dòng)，不得把公共資源用于 “黨派”的政治目的上；

（4）以私人身份參與 “黨派”活動(dòng)時(shí)，須避免引起與公職身份有實(shí)際、觀感上或潛在利益沖突，不會(huì)使政府尷尬；等等。

“政治中立”注重的是公務(wù)員須不偏不倚，不參與政治，這是沒(méi)有爭(zhēng)議的。但這不等于公務(wù)員沒(méi)有義務(wù)協(xié)助政治官員從事政治工作。事實(shí)上，無(wú)論是向立法會(huì)和區(qū)議會(huì)解釋政策，或者聯(lián)系傳媒和社會(huì)各界人士，這些工作從回歸以前都是一直存在的。政府內(nèi)部更配備大量的公務(wù)員，包括民政事務(wù)處 （主要處理地區(qū)工作）、新聞處 （總部和派到各單位的新聞主任、局長(zhǎng)的新聞秘書）、行政署 （統(tǒng)籌立法會(huì)事務(wù)）等。因此，如果說(shuō)公務(wù)員不懂做或不該做政治工作，實(shí)在是個(gè)迷思。這個(gè)迷思讓政治官員和公務(wù)員產(chǎn)生不必要的隔閡，彼此重分工輕合作。香港近年來(lái)政治內(nèi)耗嚴(yán)重，雖然特區(qū)政府比過(guò)去花更多時(shí)間進(jìn)行公眾咨詢，但卻陷入 “越咨詢?cè)經(jīng)]有共識(shí)”的困局。?加強(qiáng)政治官員和公務(wù)員的緊密合作，實(shí)在刻不容緩。

此外， “政治中立”不能脫離香港的具體政治地位去理解。正如上述 “政治中立”原則的第1條：公務(wù)員必須對(duì)在任行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府忠誠(chéng)。因此，雖然公務(wù)員不用宣誓擁護(hù)基本法，但他們必須在支持 “一國(guó)兩制”方針和基本法的前提下去堅(jiān)持 “政治中立”原則；而公務(wù)員支持政治委任官員從而參與 “政治工作”應(yīng)該被視為支持特區(qū)政府依法施政的重要組成部分。

（二）政治官員與公務(wù)員的從屬關(guān)系

如上所述，在擴(kuò)大的政治委任制度中，公務(wù)員并不隸屬于副局長(zhǎng)和政治助理，而只向其公務(wù)員上級(jí) （以常務(wù)秘書長(zhǎng)為首）負(fù)責(zé)。這個(gè)規(guī)定是參照外國(guó)的政治委任制度作出的，問(wèn)題是，在擁有成熟的政黨政治和大量政治人才的國(guó)家，執(zhí)政黨上臺(tái)后，政治官員可以而且有能力帶一批有關(guān)的專家顧問(wèn)進(jìn)入政府工作。但香港是個(gè)地方政府，難以照搬西式政黨政治的經(jīng)驗(yàn)，且政治人才也不足，在可見(jiàn)的未來(lái)都不會(huì)有 “執(zhí)政黨”出現(xiàn)。在公務(wù)員人手和經(jīng)驗(yàn)都充足的情況下，他們不隸屬副局長(zhǎng)和政治助理的規(guī)定并不合理。

再者，現(xiàn)行規(guī)定公務(wù)員不隸屬于副局長(zhǎng)，但后者署任局長(zhǎng)時(shí)卻可以領(lǐng)導(dǎo)局內(nèi)所有同事，制度設(shè)計(jì)并不合理，也無(wú)助于副局長(zhǎng)熟悉局內(nèi)的工作。筆者建議，撤銷 《公務(wù)員守則》內(nèi)公務(wù)員不隸屬于副局長(zhǎng)和政治助理的規(guī)定，讓公務(wù)員與副局長(zhǎng)和政治助理能夠真正在一個(gè)團(tuán)隊(duì)內(nèi)合作無(wú)間，應(yīng)付繁重的政治工作。

（三）資源和培訓(xùn)不足

大多數(shù)被訪者都認(rèn)為政治官員辦公室的資源十分不足。這主要是指沒(méi)有足夠的人手協(xié)助官員應(yīng)付繁重的工作。近年來(lái)政府在推動(dòng)基礎(chǔ)建設(shè)或者民生政策時(shí)，都受到各種反對(duì)力量的阻撓，部分甚至是惡意的癱瘓現(xiàn)行機(jī)制。如立法會(huì)議員的 “拉布”行為、各種導(dǎo)致流會(huì)的行為、針對(duì)個(gè)別規(guī)劃建議而在城市規(guī)劃委員會(huì)進(jìn)行數(shù)以千計(jì)的反對(duì)陳述、立法會(huì)公聽(tīng)會(huì)的大量性質(zhì)相同但惡意反對(duì)政府計(jì)劃的發(fā)言等。這些惡意舉動(dòng)加上網(wǎng)絡(luò)媒體、網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員的力量越來(lái)越大，使政治官員應(yīng)對(duì)政治工作疲于奔命。

在公務(wù)員未能直接協(xié)助副局長(zhǎng)和政治助理的情況下，政治官員唯有嘗試聘請(qǐng)非公務(wù)員職位，但這并非易事。據(jù)了解，非公務(wù)員雖然不占正式編制，工資也低于一般公務(wù)員；但每個(gè)局都有一定限額。因此，擴(kuò)大政治官員辦公室的人手編制，包括針對(duì)年輕人和網(wǎng)絡(luò)輿論的回應(yīng)、對(duì)十八區(qū)民意的掌握和游說(shuō)、強(qiáng)化政策研究等，實(shí)在十分必要。

至于對(duì)政治官員的培訓(xùn)，據(jù)了解現(xiàn)在并沒(méi)有系統(tǒng)的訓(xùn)練，也沒(méi)有專職的部門負(fù)責(zé)。事實(shí)上，政治官員所需的技能是多方面的，包括所屬的政策知識(shí)、應(yīng)對(duì)傳媒和演說(shuō)、立法會(huì)的運(yùn)作、網(wǎng)絡(luò)媒體的運(yùn)用、還有對(duì)基本法和 “一國(guó)兩制”方針的深入認(rèn)識(shí)等。一個(gè)官員要全部精通所有技能是不可能的。因此，系統(tǒng)的、具針對(duì)性的對(duì)政治官員的培訓(xùn)是刻不容緩的工作。

結(jié)論

香港是中央人民政府之下的特別行政區(qū)，實(shí)行 “行政主導(dǎo)”的政治體制。政治官員與公務(wù)員的關(guān)系，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，應(yīng)該提升到促進(jìn) “行政主導(dǎo)”的高度去理解。一般對(duì)于 “行政主導(dǎo)”的討論，都從基本法立法原意和條文去闡述行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系。然而，“行政主導(dǎo)”除了是個(gè)法律問(wèn)題，也是個(gè)實(shí)際的政治問(wèn)題。沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)大的、高效的、有魄力的行政機(jī)關(guān)和管治班子，“行政”是很難 “主導(dǎo)”起來(lái)的。而良好的、合作無(wú)間的政治官員與公務(wù)員的關(guān)系，是構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)的先決條件之一。

筆者以為，“問(wèn)責(zé)制”在港澳研究領(lǐng)域中似乎沒(méi)有得到足夠的重視。事實(shí)上，除了跟 “行政主導(dǎo)”關(guān)系密切以外，這個(gè)范疇跟落實(shí) “一國(guó)兩制”方針、培養(yǎng)治港政治人才息息相關(guān)。在僅有的研究當(dāng)中，大部分從西方觀點(diǎn)和公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定等角度出發(fā)，忽略了香港政治人才不足、政治委任制度尚未發(fā)展成熟的實(shí)際情況。筆者希望有更多的專家學(xué)者能從制度建設(shè)和落實(shí) “一國(guó)兩制”方針的角度出發(fā)，對(duì)完善問(wèn)責(zé)制和促進(jìn)政治官員和公務(wù)員關(guān)系方面，作出深入的研究。

①包括 “回歸前原香港公務(wù)人員中的外籍人士、或者回歸后擔(dān)任政府部門的顧問(wèn)及一些專門和技術(shù)職務(wù)的人員”。

②Cheung，A.，“Hong Kong's Post-1997 Institutional Crisis:Problems of Governance and Institutional Incompatibility”，Journal of East Asian Studies，vol. 5，no.1，2005，pp.138-142.

③Lam，WF，“Coordinating the Government Bureaucracy in Hong Kong:An InstitutionalAnalysis”，Governance： An International Journal of Policy，Administration and Institutions，vol.18，no.4，October 2005，pp.633-654.

④劉兆佳：《回歸十五年以來(lái)香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，香港：商務(wù)印書館，2012年，第72～73頁(yè)。

⑤原商務(wù)及經(jīng)濟(jì)局副局長(zhǎng)蘇錦樑 （民建聯(lián)）、民政事務(wù)局局長(zhǎng)劉江華、民政事務(wù)局政治助理徐英偉 （民建聯(lián)）、教育局政治助理施俊輝 （“新民黨”）、商務(wù)及經(jīng)濟(jì)局政治助理陳百里 （民建聯(lián)）等。

⑥如唐英年于2002年脫離 “自由黨”加入政府任工商及科技局局長(zhǎng)。

⑦個(gè)別官員的工作經(jīng)驗(yàn)包含超過(guò)一個(gè)范疇，這里以上任前的工作分類。

⑧C.HoodandM.Lodge，ThePoliticsofPublic Service Bargains：Reward，Competency，Loyalty-and Blame，Oxford University Press，2006，pp.24-60.

⑨⑩John P.Burns，LiWeiand B.GuyPeters，“Changing Governance Structures and the Evolution of Public Service Bargains in Hong Kong”，International Review ofAdministrative Sciences，vol.79，no.1，2013，pp.131-148，140-145.

?http://www.cmab.gov.hk/gb/issues/PAO_Code_1.7.2012. pdf，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年12月20日。

?http://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/conduct/1751.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年12月20日。

??《公務(wù)員守則》第5、10頁(yè)。

?何建宗：《香港咨詢模式新探索——以 “可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)”模式為例》，北京：《港澳研究》，2014年第3期，第32～42頁(yè)。

［責(zé)任編輯黃樹(shù)卿］

D676.58

A

1000-7687（2016）01-0023-11

*本文為全國(guó)港澳研究會(huì) “對(duì)政治委任官員與公務(wù)員關(guān)系的比較研究及其對(duì)香港的啟示”課題 （HKM1408）的部分成果。

何建宗，全國(guó)港澳研究會(huì)理事、香港政策研究所助理研究總監(jiān)、原香港發(fā)展局局長(zhǎng)政治助理。