王長斌

澳門博彩業(yè)中期檢討的幾個問題

王長斌

［提要］面對周邊地區(qū)與日俱增的競爭，澳門博彩業(yè)管理體制已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展要求。批給制度缺乏靈活性，妨礙澳門的自我創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)代之以不設(shè)批給數(shù)量及經(jīng)營期限限制的執(zhí)照制度。資格審查制度未發(fā)揮出應(yīng)有的作用，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大審查范圍，并對關(guān)鍵人物進(jìn)行實質(zhì)性調(diào)查。第三方貴賓廳的法律基礎(chǔ)薄弱，且其經(jīng)營存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管的方向及措施，甚或考慮禁止第三方貴賓廳的存在。博彩企業(yè)稅負(fù)過高，影響其競爭能力及資本投資，需要考慮減稅。澳門博彩業(yè)管理制度面臨方向性選擇，故應(yīng)當(dāng)成為博彩業(yè)中期檢討的重點內(nèi)容。

博彩企業(yè)的進(jìn)入控制博彩監(jiān)管轉(zhuǎn)批給衛(wèi)星賭場博彩中介人

目前在澳門經(jīng)營幸運(yùn)博彩①的六家公司的批給或轉(zhuǎn)批給期限將分別于2020年、2022年到期。②澳門特別行政區(qū)政府正對幸運(yùn)博彩業(yè)進(jìn)行檢討，為到期之后可能帶來的變化做準(zhǔn)備，這在澳門稱為博彩業(yè)中期檢討。從澳門特區(qū)政府公布的內(nèi)容看，迄今為止，檢討的重點是評估博彩業(yè)的社會經(jīng)濟(jì)影響以及各博彩公司十幾年來在澳門的經(jīng)營是否合法、合規(guī)、合約及合乎社會期望，以決定具體的博彩公司能否獲得續(xù)期。③然而，中期檢討更應(yīng)該關(guān)注的重點或許應(yīng)當(dāng)是澳門的博彩法律制度及公共政策。澳門回歸祖國之前，博彩業(yè)實行專營制度，回歸之后開始引入競爭，但是核心的法律制度與管理模式卻沿襲了過去的做法，沒有發(fā)生大的變化。面對快速變化的環(huán)境，舊的法律制度已經(jīng)捉襟見肘。本文具體討論澳門博彩業(yè)法律制度及公共政策中幾個需要重點研究解決的問題。

一、博彩業(yè)批給制度：舊瓶能否裝新酒

澳門 《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》（第16/2001號法律）規(guī)定，博彩的經(jīng)營權(quán)由政府保有，任何公司在澳門經(jīng)營博彩必須由政府批給，而批給以行政合同的形式進(jìn)行。經(jīng)營娛樂場幸運(yùn)博彩的批給最多為三個，批給期限最多不超過20年。④上述看似簡單的法律制度，卻反映了澳門博彩批給制度的三個突出特點：第一，批給有數(shù)量限制。第二，批給不是永久性的，而是有期限限制的。第三，批給的基本形式是政府與博彩企業(yè)簽訂幸運(yùn)博彩經(jīng)營權(quán)批給合同。按照第16/2001號法律的規(guī)定以及澳門行政法的基本原理，批給合同的性質(zhì)為行政合同，意味著政府必須經(jīng)過競投的程序才能挑選出簽約公司。⑤

在澳門，批給制度廣泛適用于水、電等實行專營的行業(yè)。過去的博彩業(yè)是壟斷專營的，故而也實行此一制度。政府2001年開始在博彩業(yè)引進(jìn)競爭，但除了將批給數(shù)量擴(kuò)大為三個之外，其他方面均沿襲了專營制度下的做法。博彩業(yè)的專營制度一去不復(fù)返，以專營制度為對象的博彩批給制度是否萬古長青？

事實上，在博彩領(lǐng)域引進(jìn)競爭伊始，批給制度就顯示出不適應(yīng)性。2002年2月，澳門特區(qū)政府將幸運(yùn)博彩經(jīng)營權(quán)分別批給 “澳門博彩股份有限公司”（簡稱 “澳博”）、“銀河娛樂場股份有限公司” （簡稱 “銀河”）及 “永利渡假村 （澳門）股份有限公司” （簡稱 “永利”）。其中 “銀河”是由香港呂志和家族與美國內(nèi)華達(dá)州威尼斯人集團(tuán) （簡稱 “威尼斯人”）組合而成。獲得幸運(yùn)博彩經(jīng)營權(quán)后，雙方卻因經(jīng)營理念差異無法繼續(xù)合作下去。澳門政府由此陷入兩難境地。當(dāng)初之所以將博彩經(jīng)營權(quán)批給 “銀河”，在很大程度上是看中了 “威尼斯人”經(jīng)營博彩業(yè)和旅游會展業(yè)的經(jīng)驗與實力，如果 “威尼斯人”退出，政府批給的意義將大打折扣。于是政府不得已批準(zhǔn)“威尼斯人”以 “轉(zhuǎn)批給”的方式獨(dú)立經(jīng)營。其后，“澳博”及 “永利”亦先后于2005年及2006年各自與 “美高梅金殿超濠股份有限公司”（簡稱 “美高梅”）及 “新濠博亞博彩 （澳門）股份有限公司”（簡稱 “新濠博亞”）簽訂了轉(zhuǎn)批給合同。⑥這樣，在澳門經(jīng)營幸運(yùn)博彩的公司實際上達(dá)到六家，直接突破了批給數(shù)量最多不超過三個的法律規(guī)定。

博彩批給數(shù)量三變六，在澳門招致廣泛的批評，認(rèn)為轉(zhuǎn)批給沒有法律基礎(chǔ)，是破壞了法治原則。政府部門的回應(yīng)是，關(guān)于轉(zhuǎn)批給，在政府與 “澳博”“永利”及 “銀河”簽訂的批給合同中作了規(guī)定。該規(guī)定如下：承批公司不得將批給的全部或部分作轉(zhuǎn)批給，又或作出以達(dá)致相同結(jié)果為目的的任何法律行為；但經(jīng)政府許可者除外。⑦政府認(rèn)為，既然轉(zhuǎn)批給是經(jīng)過政府許可的，所以是合法的。

博彩批給從三個變?yōu)榱鶄€，凸顯了澳門博彩批給制度缺乏應(yīng)變能力。政府之所以采用轉(zhuǎn)批給之下策，是因為正常的法律途徑極不方便。假設(shè)政府有意增加批給數(shù)量，必須首先修訂法律，改變批給數(shù)量最多為三個的規(guī)定。其次，必須組成競投委員會，按照程序發(fā)出招標(biāo)通知，并進(jìn)行新一輪的評標(biāo)程序，最后選出簽約公司。這一程序無疑是耗日費(fèi)時的。對于2002年 “銀河”兩大股東出現(xiàn)爭議而不得不增加批給數(shù)量的情況，政府是非常不愿意重新啟動正常程序的，因為2001年啟動的批給程序剛剛完成，在短期內(nèi)修改法律增加批給必然嚴(yán)重?fù)p害政府權(quán)威。

轉(zhuǎn)批給引發(fā)的后遺癥至今仍然是個難題。首當(dāng)其沖的問題是，現(xiàn)有批給到期后，下一輪應(yīng)當(dāng)確定多少批給數(shù)量？還能維持現(xiàn)行法律規(guī)定的 “至多為三個”嗎？從澳門的實際情況看，如今在澳門博彩市場上運(yùn)營的公司就有六個，維持原來法律規(guī)定的可能性似乎不大?？梢源_定為六個嗎？理論上可以，實際上執(zhí)行起來難度也不小。如果一輪公開競投之后，原來的六個公司勝出，新公司一個也進(jìn)不來，必然引起社會對競投真實性的強(qiáng)烈批評。如果通過競投淘汰掉現(xiàn)有的某一個或幾個公司，由此引發(fā)的博彩經(jīng)營市場和就業(yè)市場的震動，也是政府頭疼的問題?；蛘?，七個、八個怎么樣？增加一到兩個公司，也許能減少一些對政府的批評，但仍然不能從根本上免除人們對競投真實性的質(zhì)疑。而且，再下一輪競投的時候，同樣的問題必然冒出來，從而陷入到惡性循環(huán)當(dāng)中。

現(xiàn)有博彩批給制度還引發(fā)了所謂 “衛(wèi)星賭場”問題。衛(wèi)星賭場，是指第三方投資人與擁有幸運(yùn)博彩經(jīng)營權(quán)的博彩公司 （持牌公司）合作而開設(shè)的賭場。在限制批給數(shù)量的情況下，持牌公司之外的有興趣投資澳門博彩的人無法通過法律規(guī)定的途徑進(jìn)入澳門市場，于是通過與持牌公司合作的方式投資。衛(wèi)星賭場向持牌公司提供營銷推廣方面的服務(wù)，包括市場營銷、推廣、宣傳、發(fā)展、引入客源及營業(yè)場地等，持牌公司則負(fù)責(zé)賭場的核心營運(yùn)項目，包括賭枱運(yùn)作、賭具管理、荷官、監(jiān)場、賬房、保安、電視房等，衛(wèi)星賭場依據(jù)協(xié)議與持牌公司分享博彩收入及虧損。到2014年底，澳門共有35間賭場，其中19間屬于衛(wèi)星賭場。⑧衛(wèi)星賭場是第三方投資人借持牌公司的名義曲線進(jìn)入澳門博彩市場的途徑，其與博彩經(jīng)營權(quán)由政府批給的法律規(guī)定相沖突。更嚴(yán)重的是，衛(wèi)星賭場的存在相當(dāng)程度上削弱了政府對博彩市場的監(jiān)管。按照法律規(guī)定，持有持牌公司5%及以上公司資本的股東、董事及主要雇員需要接受資格審查⑨，而第三方投資人則無須接受資格審查，意味著這部分人在政府監(jiān)管的范圍之外，這對于澳門博彩市場的純潔和正直是相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)有博彩批給制度對于應(yīng)對與日俱增的競爭以及實現(xiàn)澳門博彩業(yè)的轉(zhuǎn)型也是不利的。澳門博彩業(yè)曾經(jīng)在相當(dāng)長的一段時期在亞洲占有壟斷地位，但是，這種地位正在被蠶食。如今，東南亞的新加坡、馬來西亞、菲律賓、越南、老撾、柬埔寨等國家，東亞的韓國，處于東北亞地區(qū)的俄羅斯，均已建成賭場，且規(guī)模越來越大，越來越豪華，有些已經(jīng)可以與澳門賭場相媲美。中國臺灣以及日本也在籌劃建設(shè)大型的度假村賭場，預(yù)計在不太久遠(yuǎn)的將來可看到成效。面對激烈的競爭，澳門必須從純粹的賭城轉(zhuǎn)型為旅游休閑娛樂中心，為游客提供除博彩之外的其他休閑娛樂活動，否則難以保持目前的繁榮。

從賭城到旅游休閑娛樂中心的轉(zhuǎn)型，實際上是一個城市自我創(chuàng)新的過程。這種創(chuàng)新，是無法通過簡單的復(fù)制實現(xiàn)的。例如，拉斯維加斯已經(jīng)成功實現(xiàn)了從賭城到旅游休閑娛樂中心的轉(zhuǎn)型，但在拉斯維加斯獲得巨大成功的太陽馬戲團(tuán)的表演節(jié)目，搬到澳門卻門可羅雀，最終不得不關(guān)門大吉。因此，澳門的自我創(chuàng)新，需要投資人或企業(yè)家不斷拿出適合澳門市場的新穎產(chǎn)品。這個過程需要一個開放的市場體系，容許有創(chuàng)意的投資人不斷前來澳門市場進(jìn)行試驗。在眾多的試驗中，創(chuàng)造出適合澳門市場的獨(dú)特的產(chǎn)品或服務(wù)。市場越開放，競爭越激烈，企業(yè)創(chuàng)新的要求就越高，就越可能實現(xiàn)澳門的升級與轉(zhuǎn)型，而市場越封閉，創(chuàng)新的動力就越低，被淘汰的概率就越高。

在變化了的市場環(huán)境下，澳門應(yīng)當(dāng)擯棄封閉、僵硬的批給制度，而代之以較具靈活性的準(zhǔn)照制度 （licensing system，或稱執(zhí)照制度、許可制度）。在準(zhǔn)照制度下，不設(shè)博彩公司數(shù)量限制，其數(shù)量由市場本身決定；也不設(shè)經(jīng)營期限限制，只要博彩公司有意愿，可以永久經(jīng)營，當(dāng)然也可以自由轉(zhuǎn)讓資產(chǎn) （但不能轉(zhuǎn)讓博彩經(jīng)營權(quán)，博彩經(jīng)營權(quán)必須由政府授予）。凡是達(dá)到法律規(guī)定的條件、通過政府資格審查的，都可以獲得博彩經(jīng)營權(quán)。政府盡量少干預(yù)博彩公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營，把監(jiān)管重點集中在博彩業(yè)的純潔性與正直性上，也就是確保博彩業(yè)健康干凈，不讓犯罪或犯罪分子危害博彩業(yè)。

二、博彩業(yè)的資格審查制度應(yīng)當(dāng)如何推行

資格審查制度是世界博彩業(yè)普遍采用的制度，是博彩業(yè)的核心規(guī)管措施之一。博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖通過資格審查，把不適當(dāng)?shù)娜伺懦诓┎蕵I(yè)之外，以塑造、維護(hù)博彩業(yè)純潔、正直的形象。形象、聲譽(yù)是博彩業(yè)的生命線，這是因為博彩業(yè)是一個具有天然道德瑕疵的行業(yè) （如引誘、刺激人們的貪婪心理），也是一個現(xiàn)金交易集中、對犯罪集團(tuán)誘惑力大的行業(yè)，長期以來在人們心中的形象不佳。如果博彩業(yè)不能建立與保持一個良好的形象，難以從資本市場上吸引正當(dāng)?shù)耐顿Y，也難以獲得公眾的支持與參與。從這個角度看，有效的資格審查制度是博彩業(yè)形象的保證，對于博彩業(yè)的健康發(fā)展起著舉足輕重的作用。

博彩業(yè)的資格審查制度起源于美國內(nèi)華達(dá)州。20世紀(jì)50年代以前，內(nèi)華達(dá)的博彩業(yè)為黑幫分子所控制。第二次世界大戰(zhàn)以后，美國聯(lián)邦政府開始在全國范圍內(nèi)整治有組織犯罪。為了避免博彩業(yè)被禁止，內(nèi)華達(dá)州政府于1955年成立了 “內(nèi)華達(dá)博彩控制局”（Nevada Gaming Control Board），其主要任務(wù)就是建立一套嚴(yán)格的背景審查制度，對申請人是否具資格從事博彩業(yè)進(jìn)行甄別。經(jīng)過20多年的努力，內(nèi)華達(dá)州政府終于在20世紀(jì)80年代肅清了黑幫在博彩業(yè)的勢力。內(nèi)華達(dá)控制有組織犯罪的成功極大地促進(jìn)了其他州博彩合法化的進(jìn)程。美國博彩業(yè)在最近三四十年的加速發(fā)展，得益于有組織犯罪問題在博彩業(yè)的成功解決，而博彩資格審查制度顯然對此貢獻(xiàn)良多。自內(nèi)華達(dá)州開資格審查制度之先河，美國后來所有宣布博彩合法化的州都采用了這一規(guī)管模式。資格審查制度同樣被其他國家和地區(qū)所效仿，對于全世界博彩業(yè)的快速發(fā)展起到極為重要的作用。⑩

澳門同樣引進(jìn)了博彩業(yè)資格審查制度。但澳門的資格審查制度尚處于初級發(fā)展階段，與美國相關(guān)制度相比，存在較多的漏洞，需要采取措施進(jìn)一步加強(qiáng)。

首先，澳門博彩業(yè)資格審查制度涵蓋面過窄，需要接受資格審查的人員只涵蓋公司頂層的極少數(shù)人員或職位，即持有一定股份的股東、董事和擔(dān)任要職的主要雇員。具體是：持有博彩公司5%或5%以上公司資本的股東、每一名董事和在娛樂場擔(dān)任要職的主要雇員；博彩中介人及擁有有關(guān)公司5%或5%以上公司資本之持有人、以及其行政管理機(jī)關(guān)成員及主要雇員；?博彩機(jī)制造商的董事及5%或5%以上公司資本的持有人。?而博彩公司中眾多的管理職位，與錢有密切關(guān)系的關(guān)鍵崗位，博彩中介人公司的眾多管理職位、借貸人、合作人，均無須進(jìn)行資格審查。換言之，政府對于什么樣的人在這些職位上工作，基本上缺乏掌握，造成了監(jiān)管的極大漏洞。

在美國內(nèi)華達(dá)州，所有進(jìn)入博彩業(yè)的人員都要接受某種形式的資格審查。按人員職位的不同，審查分為四個層次，其中第一、二層次是注冊，第三、四層次是以實質(zhì)性調(diào)查為主要特征的資格審查。?第一層次針對從事博彩業(yè)的一般雇員，他們必須向博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)注冊。注冊過程比較簡單，申請人只需要填寫較簡單的表格，并提交指紋卡。對這一層次的人員，監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查的重點是其犯罪歷史。第二層次針對從事博彩業(yè)的某些特定雇員以及與博彩業(yè)有聯(lián)系的人員，如為內(nèi)華達(dá)賭場介紹豪賭客的獨(dú)立經(jīng)紀(jì)人。對于這一層次的人員，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求他們注冊并對其進(jìn)行一定程度的實質(zhì)性的調(diào)查。第三層次針對限制性執(zhí)照持有人 （holders of Restricted license，限制性博彩執(zhí)照的持有人被允許在其主營業(yè)地點，如餐館、俱樂部等，安放15臺或以下的博彩機(jī)）。限制性博彩執(zhí)照的申請人需要填寫詳盡的個人歷史背景資料和一定程度的財務(wù)信息資料，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常對其犯罪背景進(jìn)行完全徹底的調(diào)查。第四層次針對非限制性博彩執(zhí)照的持有人及其高級管理人員。如果執(zhí)照申請人是封閉公司 （private company），則基本上每一個股東均需要經(jīng)過資格審查。如果執(zhí)照申請人是公開公司 （public company），則持股10%以上的股東 （機(jī)構(gòu)投資者除外）需要進(jìn)行資格審查。需要進(jìn)行資格審查的高級管理人員包括公司董事、行政總裁、首席運(yùn)營官、首席財務(wù)官或其他財務(wù)主管以及公司秘書。這一層次的人員需要提供極盡詳細(xì)的個人資料，接受嚴(yán)苛的調(diào)查，其程度比之美國聯(lián)邦調(diào)查局的雇員有過之而無不及。?

其次，即便是范圍有限的資格審查，澳門也采取了區(qū)別對待的方式。澳門法律對于股東、董事要求提供的資料非常詳細(xì)，其所填寫的 “公司股東及董事個人資料披露表”的內(nèi)容主要包括：姓名、地址、出生、電話等個人資料，過去15年期間或自18歲起的居住資料，婚姻狀況，子女、父母、兄弟姐妹的姓名、出生日期、住址、職業(yè)等家庭成員數(shù)據(jù)，服兵役的數(shù)據(jù)，學(xué)歷數(shù)據(jù)，職位，個人及配偶的受雇工作及許可的詳細(xì)資料，家庭成員與博彩業(yè)與酒精飲料業(yè)的聯(lián)系，被政府調(diào)查及民事、刑事訴訟程序數(shù)據(jù)以及財務(wù)數(shù)據(jù)。?而 “主要雇員個人資料披露表”則非常簡略，只是要求填報一般的身份信息、電話、住址、家庭成員的姓名、雇傭合同的開始、生效日期以及有無刑事犯罪前科。事實上，主要雇員占據(jù)的職位非常重要，對于公司的經(jīng)營實際負(fù)責(zé)，所以應(yīng)當(dāng)與股東、董事一視同仁。

最后，澳門的資格審查屬于書面審查，基本上不進(jìn)行實質(zhì)性的調(diào)查，致使這一制度流于形式，無法起到應(yīng)有的作用。資格審查制度的力量在于調(diào)查。在美國，博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)對申請人進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查。例如，為了了解申請人是否 “正直誠實”，審查人員可能會與申請人面談，并觀察申請人的表現(xiàn)；還會調(diào)查申請人與什么樣的人交朋友；到申請人學(xué)習(xí)和工作過的地方進(jìn)行調(diào)查；對于申請人曾經(jīng)發(fā)生的治安、訴訟事件，審查人員會對事件的來龍去脈進(jìn)行追蹤，了解申請人在其中實際的角色及表現(xiàn)；等等。為了調(diào)查申請人的財務(wù)狀況，審查員不依賴于申請人的稅表等官方文檔，而是直接檢查、分析其現(xiàn)金流，了解資金的來源及流向是否合法。為了進(jìn)行全面調(diào)查，行政機(jī)關(guān)需要組織一個具有專業(yè)技能的隊伍，如從事財務(wù)審查的官員需要有財務(wù)方面的專長，從事背景調(diào)查的官員需要具有法律及調(diào)查方面的專長。根據(jù)案件的復(fù)雜情況，這個隊伍少則數(shù)人，多則十?dāng)?shù)人。?而澳門博彩監(jiān)察機(jī)關(guān)的資格審查，基本上局限于核對所要求的表格是否填妥，是否已經(jīng)提交相關(guān)的書面材料。未提交或提交不規(guī)范的，要求補(bǔ)繳，僅此而已。這相當(dāng)于內(nèi)華達(dá)州對一般博彩業(yè)雇員所采取的注冊方式，與對股東、董事及高級管理人員的資格審查有天壤之別。用這種方法進(jìn)行的資格審查，其效果顯然難以達(dá)到法律所設(shè)定的目標(biāo)。

博彩資格審查制度對于澳門博彩業(yè)贏得周邊地區(qū)，尤其是內(nèi)地居民與政府的信賴，以及為澳門博彩業(yè)的長期健康發(fā)展創(chuàng)造一個比較寬松的外部環(huán)境，具有極其重要的作用，所以政府應(yīng)當(dāng)對該制度予以足夠的重視，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，把這項制度設(shè)計、執(zhí)行好。誠然，澳門地域狹小，執(zhí)行嚴(yán)格的調(diào)查制度需要取得周邊地區(qū)政府的支持，不是一件容易做到的事情。正因為此，需要進(jìn)行檢討，明確其重點、難點與策略，一步一步推進(jìn)。

三、如何規(guī)管第三方貴賓廳

第三方貴賓廳，在澳門被稱為私人貴賓廳，是與公司貴賓廳相對應(yīng)的概念。公司貴賓廳是指博彩公司自己擁有并營運(yùn)的專為貴賓客提供的博彩場所，而第三方貴賓廳是博彩公司將本屬于自己的貴賓廳外包給第三方投資人承包營運(yùn)。通常，賭廳承包人并不承包賭廳的全部經(jīng)營，而只是承擔(dān)賭廳中的市場營銷部分，賭廳中的賭臺與賭博，仍然由博彩公司主持。其運(yùn)行機(jī)制是，博彩公司與第三方投資人簽訂合約，要求賭廳承包人在一定期間內(nèi) （如一個月）完成一定數(shù)量的泥碼轉(zhuǎn)碼額，?轉(zhuǎn)碼額越大，意味著賭客的投注額越大。完成的轉(zhuǎn)碼額超過合約規(guī)定的數(shù)額，賭廳承包人按合同規(guī)定的數(shù)額得到傭金；完不成定額者，則會被視為違約而喪失承包權(quán)。?這種賭廳的承包模式被稱為 “傭金廳”或 “洗碼廳”。近年來，除了傳統(tǒng)的 “傭金廳”外，澳門的第三方貴賓廳還發(fā)展出所謂 “成數(shù)廳”，即博彩公司與賭廳承包人按比例分享利潤及承擔(dān)風(fēng)險。

第三方貴賓廳為澳門博彩業(yè)的收入立下汗馬功勞，從2002年到2014年上半年，第三方貴賓廳為澳門博彩業(yè)帶來了60%～70%的收入，有的年份甚至超過70%。只是在2014年下半年之后，伴隨著澳門博彩收入總體上大幅度下降，第三方貴賓廳博彩收入的比例才下降到60%以下。?

但是，貴賓廳的運(yùn)作亦有不少不合法律規(guī)范之處，政府對貴賓廳的監(jiān)管也存在一些空白或漏洞。

首先，第三方貴賓廳的法律基礎(chǔ)比較薄弱。由于博彩經(jīng)營權(quán)必須由政府授予，所以不允許博彩公司把部分博彩場所承包給他人經(jīng)營。換言之，以承包經(jīng)營為特點的第三方貴賓廳，實際上缺乏充分的法律支持。但在實踐中，第三方貴賓廳 “經(jīng)營”博彩的特征是明顯的。第一，多數(shù)貴賓廳屬于 “成數(shù)廳”，與博彩公司共享利潤，共擔(dān)風(fēng)險。即使屬于 “傭金廳”，承包人也有經(jīng)營風(fēng)險，如果完不成定額，要支付違約金。而純粹的博彩中介功能沒有經(jīng)營風(fēng)險，如果博彩中介人不能帶來客人，最多是不賺錢。第二，貴賓廳承包人有一個經(jīng)營團(tuán)隊。貴賓廳內(nèi)除了承包人外，還有承包人的合作伙伴、“沓馬仔”（即真正為賭廳帶來客人、并為客人提供交通、餐飲、娛樂服務(wù)的人，澳門法律稱之為 “博彩中介人的合作人”），還有賬房、公關(guān)等輔助人員以及其他服務(wù)人員。第三，法律允許貴賓廳承包人從事博彩信貸?，這讓貴賓廳承包人的經(jīng)營風(fēng)險更加顯著。

澳門目前的法律從博彩中介人角度管理貴賓廳，要求貴賓廳承包人取得博彩中介人執(zhí)照，而對于貴賓廳的經(jīng)營資格，未作特殊要求。貴賓廳承包人只要具備 《商法典》所稱的 “商業(yè)組織”特征，即可開設(shè)貴賓廳，這意味著屬自然人的商業(yè)企業(yè)主、無限公司、兩合公司、有限公司 （包括一人有限公司）、股份有限公司都有資格開設(shè)貴賓廳。澳門對這些商業(yè)組織的資本要求都很低，自然人商業(yè)企業(yè)主、無限公司、兩合公司沒有注冊資本要求，有限公司的最低資本僅為2.5萬澳門幣，股份有限公司的最低資本為100萬澳門幣。這些資本要求不足以使貴賓廳承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，從而不利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及社會安定。

對于貴賓廳的經(jīng)營團(tuán)隊，澳門法律只是對貴賓廳承包人提出了資格要求。如果貴賓廳承包人屬自然人，則該人應(yīng)當(dāng)具備適當(dāng)資格；如果貴賓廳承包人屬公司，則持有5%及5%以上公司資本的股東、公司董事及主要雇員應(yīng)當(dāng)具備適當(dāng)資格。?對于 “沓馬仔”，澳門法律只是要求貴賓廳承包人向政府遞交一個與之合作的沓馬仔的名單，及其無犯罪記錄 （俗稱 “行為紙”）。對于貴賓廳中的其他人，例如承包人的合作伙伴、主管財務(wù)的經(jīng)理人員等，政府則沒有任何資格要求。

其次，第三方貴賓廳的操作存在不少不規(guī)范之處，主要表現(xiàn)在：

1.貴賓廳存在普遍的吸收存款現(xiàn)象。貴賓客到澳門參與博彩活動，通常不帶大量現(xiàn)金，而是向貴賓廳借貸，因此，貴賓廳營運(yùn)需要大量的、充足的資金。有些貴賓廳自有資金不足，于是向賭客、親朋甚至公眾吸收存款。貴賓廳如果像金融機(jī)構(gòu)那樣運(yùn)作，則屬于非經(jīng)許可接受存款，屬于刑事犯罪。?盡管貴賓廳存款的性質(zhì)尚有爭議?，但大規(guī)模地吸收存款無疑容易造成社會不穩(wěn)定。2014年和2015年，澳門發(fā)生了著名的 “黃山事件”與 “多金事件”，兩者都涉及貴賓廳人員卷款潛逃的問題，引起澳門社會不少波動。

2.沓馬仔非法借貸。按照澳門 《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》的規(guī)定，只有承批公司、轉(zhuǎn)承批公司或其管理公司和博彩中介人有資格向顧客提供博彩信貸。但在現(xiàn)實生活中，博彩中介人為了規(guī)避風(fēng)險，許多情況下并不直接借貸給賭客，而是首先借貸給博彩中介人的合作人 （沓馬仔），然后由合作人向賭客提供博彩信貸。而由合作人向賭客提供博彩信貸，并不符合法律的規(guī)定，相應(yīng)地也不會受到司法的保護(hù)。

3.電話投注。電話投注屬于澳門博彩法律規(guī)定的互動博彩之一種。澳門博彩法律明確規(guī)定，賭場不得經(jīng)營任何形式的互動博彩。?但是，因為2003年非典型性肺炎 （SARS）的暴發(fā)，游客大幅度減少，澳門賭場開始接受電話投注，政府予以默許，后來電話投注延續(xù)下來，成為澳門賭場普遍存在的現(xiàn)象。電話投注對于有效監(jiān)管博彩業(yè)造成不小的困難。

4.賭底面。賭底面是指賭客在法律許可的地方賭博的時候，利用賭博的結(jié)果，同時與場外的非法莊家對賭。例如，如果賭客與場外莊家約定 “一拖三”，則意味著賭客在場內(nèi)贏一百萬，場外莊家還要再付給賭客二百萬；賭客在場內(nèi)輸一百萬，還要輸給場外莊家二百萬。由于賭底面屬于非法賭博，所以很難估計其規(guī)模，但澳門業(yè)界認(rèn)為賭底面在貴賓廳是普遍的事情。之所以出現(xiàn)賭底面現(xiàn)象，其中一個重要的原因是沓馬仔可以通過賭底面從場外莊家拿到更多的傭金。?賭底面的直接結(jié)果，是造成正規(guī)賭場的博彩收入減少，從而拖累政府的博彩稅收減少。

最后，第三方貴賓廳的存在是造成過度借貸、澳門博彩虛假繁榮的重要因素之一。眾所周知，貴賓客在澳門博彩通常向貴賓廳借貸之后才上賭桌。如果贏錢，貴賓廳需要即刻將其所贏的錢存到其賬戶上；如果輸錢，則一般是推后一段時間到賭客的原住地結(jié)賬。但是，賭客賭輸之后，貴賓廳先要自己拿出錢來將賭客輸?shù)腻X交到賭場，賭場把其中接近40%作為博彩特別稅繳給政府。所以，貴賓廳交給賭場的以及貸給賭客的，都是真金白銀，而贏的錢至少在一段時間內(nèi)只是一個數(shù)字，因為收賬需要時間。如果賬不能按期收回，則變成壞賬呆賬。這種運(yùn)作模式，吹起了澳門博彩收入的泡沫，當(dāng)資金鏈斷接的時候，造成博彩收入銳減，給博彩市場造成了不穩(wěn)定，給政府決策造成了虛假信息。

第三方貴賓廳是澳門博彩業(yè)的一項獨(dú)特制度，為澳門帶來巨額博彩收入。但是，其造成的問題也不容忽視。怎樣才能把貴賓廳的各色人等納入政府管理的視野？怎樣約束貴賓廳信貸，使其不至于過度以致產(chǎn)生泡沫？如何在發(fā)揮貴賓廳效能的基礎(chǔ)上，把貴賓廳打造成一個透明度較高的、健康的經(jīng)營實體？澳門以管理中介人的手段管理貴賓廳，對于具有相當(dāng)程度的經(jīng)營性質(zhì)的貴賓廳而言，是否足夠？對于這些問題，澳門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深刻地檢討，并采取有效的措施。

對第三方貴賓廳的監(jiān)管，確實是比較大的難題。它們只是租借博彩場所，不必大量投入資本興建賭場，即使因為違法被取消經(jīng)營資格，損失也不大。換言之，它們的違法成本很低。而公司貴賓廳則不然，如果違法，整個公司的經(jīng)營權(quán)將受到影響，違法成本很高。因此，如果將來不再限制博彩公司的數(shù)量，建議澳門特區(qū)政府采取釜底抽薪之策，完全禁止第三方貴賓廳，只允許公司貴賓廳存在，讓目前有實力的第三方貴賓廳去經(jīng)營賭場。否則，如果長期放任目前貴賓廳的不規(guī)范行為，有可能對澳門博彩業(yè)造成毀滅性的打擊。

四、澳門的博彩稅率是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整

澳門博彩企業(yè)現(xiàn)今承受的稅與費(fèi)，包括博彩特別稅，為博彩毛收入的35%；支付給澳門基金會的費(fèi)用，為博彩毛收入的1.6%；支付給城市建設(shè)基金的費(fèi)用，為博彩毛收入的2.4%；以及溢價金，固定部分為每年3000萬澳門幣，浮動部分根據(jù)賭桌和博彩機(jī)數(shù)量的多少計算，在貴賓廳的博彩桌為每年30萬澳門幣，中場博彩桌為每年15萬澳門幣，博彩機(jī)為每年1000澳門幣。四項相加，為博彩毛收入的39%。除了上述稅項外，澳門博彩企業(yè)繳納的其他稅項都非常輕微，可以忽略不計。?

與其他國家和地區(qū)相比，澳門博彩企業(yè)目前承擔(dān)的稅與費(fèi)屬于中等偏上水平。但是，如果與拉斯維加斯、大西洋城等賭城相比，澳門博彩稅率明顯偏高。例如，2009年，拉斯維加斯博彩企業(yè)的“實效稅率”（effective tax rates）?為6.8%，大西洋城博彩企業(yè)的實效稅率為8.8%。?澳門周邊已經(jīng)建成營業(yè)的現(xiàn)代化賭場，均比澳門的博彩稅率低。例如，韓國的賭場不必繳納博彩特別稅，只需繳納企業(yè)所得稅，年所得在2億韓元以下的部分，征收10%的所得稅，年所得在2億韓元以上、200億韓元以下的部分，征收20%的所得稅，年所得超過200億韓元的部分，征收22%的所得稅。在新加坡，對于貴賓客 （在賭場存款超過一定數(shù)量的，被視為貴賓客），博彩特別稅是每月博彩毛收入的5%，對于中場客，則是15%。?在中國臺灣，至少就目前的設(shè)想來看，將來的博彩稅率大概保持在與新加坡相若或略高的水平。

與澳門存在競爭的賭城以及澳門周邊地區(qū)采用低稅率，對澳門至少產(chǎn)生兩方面的重要影響，即在吸引博彩資本投資以及吸引貴賓賭客方面，比澳門更有吸引力。以往的經(jīng)驗表明，貴賓賭客市場是一個國際性的市場。當(dāng)一個地方稅率過高的時候，博彩公司或博彩中介人有可能把貴賓賭客送到稅率較低的地方，以規(guī)避高稅率，獲得更高的利潤。

博彩業(yè)是一個資本密集的行業(yè)，不僅賭場的興建需要大量的投資，而且賭場的維修、翻新等均需要持續(xù)的、大量的投資。在博彩行業(yè)，賭客有喜新厭舊的特點，博彩經(jīng)營者必須采取措施保持賭場的新鮮狀態(tài)，這就是20世紀(jì)90年代以來全世界的賭場越來越豪華的原因所在。?近年來，澳門博彩業(yè)正面臨周邊地區(qū)開賭的挑戰(zhàn)，逼迫澳門發(fā)展更多的酒店、會展、餐飲、娛樂等設(shè)施。澳門周邊地區(qū)博彩設(shè)施的興起為當(dāng)?shù)匾约爸苓叺貐^(qū)的賭客提供了方便，賭客不必千里迢迢來到澳門，就可享受現(xiàn)代化的博彩服務(wù)。澳門將來如欲立于不敗之地，必須能夠為訪客提供除博彩以外的其他體驗，這就凸顯了酒店、會展、餐飲與娛樂的重要性。因此，澳門必須努力實現(xiàn)從賭城到休閑娛樂城市的轉(zhuǎn)型，為此必須鼓勵博彩企業(yè)增加資本投資。

多個研究證明，博彩稅率的高低與資本投資、就業(yè)人數(shù)以及酒店設(shè)施等成反比例關(guān)系。例如，尤金·克里斯琴森 （Eugene Christiansen）發(fā)現(xiàn)，從1989年到2005年，美國賭場的投資超過530億美元，其中267億美元投資于實效博彩稅率最低的內(nèi)華達(dá)，87億美元投資于實效博彩稅率次低的新澤西。兩地相加，兩個博彩稅率最低的州吸引了美國所有博彩資本投資的67%。?盡管資本投資受多方面因素影響，但稅率低毋庸置疑是吸引資本流入的決定性因素之一。稅率越低，留給博彩企業(yè)的自有資金越多，它們就越有可能進(jìn)行更多的投資，這些資金不僅投在賭場，而且投在酒店、餐廳、會展以及娛樂設(shè)施上。

威廉·湯普森 （William Thompson）將美國的11個州分為博彩高稅率州與低稅率州，他發(fā)現(xiàn)：（1）在低稅率州，每39萬美元的博彩收入可以產(chǎn)生一個酒店房間，而在高稅率州，47萬美元的博彩收入才產(chǎn)生一個酒店房間；（2）在低稅率州，每1.4萬美元博彩收入產(chǎn)生一平方英尺的會展空間，而在高稅率州，每9.5萬美元博彩收入才產(chǎn)生一平方英尺的會展空間；（3）在低稅率州，每1800萬美元的博彩收入可以產(chǎn)生一個賭場餐館，而在高稅率州，每4100萬美元的博彩收入才產(chǎn)生一個賭場餐館；（4）在低稅率州，每5100萬美元的博彩收入可以產(chǎn)生一個賭場娛樂設(shè)施，而在高稅率州，每1.2億美元才產(chǎn)生一個賭場娛樂設(shè)施。?

近年來在澳門甚囂塵上的 “賭底面”現(xiàn)象，足以讓我們產(chǎn)生澳門博彩稅率是否已經(jīng)過高的疑問。之所以產(chǎn)生 “賭底面”現(xiàn)象，重要誘因之一是地下莊家不用繳博彩稅，能夠為沓馬仔提供更優(yōu)惠的條件。消滅 “賭底面”現(xiàn)象，除了嚴(yán)格監(jiān)管及采取有效措施查處違法犯罪外，降低博彩稅率，從而降低沓馬仔與地下莊家 “賭底面”的誘因，也是值得考慮的措施。

綜上所述，從國際競爭以及與地下市場競爭的角度看，澳門有調(diào)降博彩稅率的需要。至少，就貴賓博彩市場而言，或者可以考慮采取新加坡的做法，對中場賭客與貴賓客實行 “雙軌制”，維持中場博彩收入的稅率，降低貴賓廳的博彩稅率。

結(jié)語

迄今為止，澳門博彩業(yè)中期檢討更側(cè)重于對博彩公司的評估。而對博彩法律制度及公共政策的檢討未能引起足夠重視。事實上，澳門博彩業(yè)管理制度目前正面臨著方向性選擇。與本世紀(jì)初相比，澳門的博彩業(yè)發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，面對周邊地區(qū)與日俱增的競爭，澳門的博彩業(yè)管理體制已經(jīng)難以適應(yīng)發(fā)展要求。缺乏靈活性的批給制度，妨礙了澳門的自我創(chuàng)新；資格審查制度亦未發(fā)揮出應(yīng)有的作用；第三方貴賓廳的法律基礎(chǔ)薄弱，且經(jīng)營存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象；博彩企業(yè)稅負(fù)過高，影響其競爭能力及資本投資。博彩業(yè)批給制度、資格審查制度、第三方貴賓廳制度以及稅收制度，均屬澳門博彩業(yè)的核心制度，理應(yīng)成為澳門博彩中期檢討的核心目標(biāo)，值得澳門政府及社會認(rèn)真討論，以期為澳門的長期穩(wěn)定發(fā)展打下一個堅實的制度基礎(chǔ)。如果此時不充分重視，仍沉溺于舊日的輝煌，不敢從過去的舊框框中跳脫出來，等到周邊地區(qū)博彩業(yè)羽翼豐滿，可能悔之晚矣。澳門實現(xiàn)從賭城到世界旅游休閑娛樂中心的轉(zhuǎn)型，需要有新思維和創(chuàng)新精神，不宜故步自封。

①澳門的博彩形式有幸運(yùn)博彩、賽馬、賽狗、體育博彩及中式彩票，幸運(yùn)博彩即娛樂場或稱賭場博彩。目前，在澳門有6家公司經(jīng)營幸運(yùn)博彩，而其他博彩形式由其他獨(dú)立的公司專營。

②按照澳門 《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》（第16/2001號法律）第13條的規(guī)定，幸運(yùn)博彩的批給期限不超過20年，但行政長官可以根據(jù)需要將批給期限一次或多次延長，但總數(shù)不超過5年。按照各公司批給合同或轉(zhuǎn)批給合同的規(guī)定，“澳博”與 “美高梅”的幸運(yùn)博彩經(jīng)營期限于2020年到期，其他公司的幸運(yùn)博彩經(jīng)營期限于2022年到期。關(guān)于批給合同的內(nèi)容，見澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局網(wǎng)站：http://www.dicj.gov.mo/web/cn/ history/index.html，最后訪問時間：2015年12月3日。

③博彩業(yè)中期檢討的重點，包括八個方面的內(nèi)容，即博彩業(yè)發(fā)展對本地經(jīng)濟(jì)的影響、對中小企業(yè)的影響、對本地社會民生的影響、博彩與非博彩元素的聯(lián)動效應(yīng)、博彩承批公司和轉(zhuǎn)批公司履行承諾和合約的狀況、經(jīng)營狀況、遵守法律法規(guī)的情況以及履行社會責(zé)任的情況。參見 《崔：賭牌檢討年底出臺》，澳門：《澳門日報》，2015年8月13日，第A01版。

④?《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》（第16/2001號法律）第7條、13條、14條、23條。

⑤參見王長斌：《澳門博彩法律制度》，北京：人民出版社，2013年，第38～67頁。

⑥參見澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局：“澳門博彩業(yè)歷史”：http://www.dicj.gov.mo/web/cn/history/index.html，最后訪問時間：2015年12月3日；張樹安：《揭秘賭牌三變六內(nèi)幕》，澳門：《九鼎》，2010年第12期。

⑦澳門特區(qū)政府與 “澳博”“永利”“銀河”簽訂的《博彩批給合同》第75條。

⑧陳志亮：《澳門衛(wèi)星賭場現(xiàn)況及發(fā)展》，澳門：《澳門月刊》，2013年8月。

⑨ 《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》（第16/2001號法律）第14條。

⑩?王長斌：《澳門博彩法律制度》，北京：人民出版社，2013年，第68～70、102～104頁。

?《博彩機(jī)、博彩設(shè)備及博彩系統(tǒng)的供應(yīng)制度及要件》（第26/2012號行政法規(guī)）第5條。

??Anthony Cabot，Obtaining a Non-Restricted Gaming License in Nevada，http://www.lrrlaw.com/nonrestrictedguide/，最后訪問時間：2015年12月3日。

?Anthony N.Cabot& Richard J.Schuetz，An Economic View ofThe Nevada Gaming Licensing Process，Gambling And Public Policy：International Perspective，Edited by William R.Eadington&Judy A.Cornelius.

?《規(guī)范娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營批給的公開競投、批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當(dāng)資格及財力要件》 （第26/2001號行政法規(guī)）附件Ⅱ。

?泥碼，又稱死碼，是指貴賓廳使用的一種獨(dú)特的籌碼，該籌碼只能用來下注，不能兌換現(xiàn)金。賭客用泥碼下注，贏回來的是現(xiàn)金碼，這種把泥碼輸?shù)舻倪^程，稱為轉(zhuǎn)碼或洗碼。

?王五一： 《賭權(quán)開放的制度反思》，澳門：澳門理工學(xué)院，2005年，第41頁。

?澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局統(tǒng)計資料，見澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào) 局 網(wǎng) 站 ： http://www.dicj.gov.mo/web/cn/information/ index.html，最后訪問時間：2015年12月5日。

?參見 《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》 （第5/ 2004號法律）。

?《訂定從事娛樂場幸運(yùn)博彩中介業(yè)務(wù)的資格及規(guī)則》（第6/2002號行政法規(guī)）第8條、第9條。

?《金融體系法律制度》（法令第32/93/M號）第121條。

?王長斌： 《貴賓廳存款引發(fā)的法律與監(jiān)管問題》，澳門： 《澳門日報》，2015年9月30日，第D08版。

?《娛樂場幸運(yùn)博彩法律制度》第2條、第4條。

?鮑勃： 《解析沓馬仔的灰色收入——沓馬仔的述說（4）》，澳門： 《九鼎》，2010年第11期。

?由于各州稅制不同，例如有的地方采用均一稅制，有的地方采用累進(jìn)稅制，有的地方對博彩毛收入征稅，有的地方對博彩凈收入征稅，所以很難通過簡單的數(shù)字比較判斷稅率的高低。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家引入 “實效稅率” （effective tax rates）概念，使得博彩企業(yè)的稅率大致可以進(jìn)行比較。實效稅率的計算方法是：一個地區(qū)征收的博彩特別稅的總和 （包括澳門所稱的博彩特別稅、溢價金、所承擔(dān)的市政建設(shè)費(fèi)用等由博彩企業(yè)專門承擔(dān)的費(fèi)用），除以博彩毛收入的總和，所得出的百分比。

?Michael Pollock，Casino tax policy：identifying the Issues that will determine the optimal rate，Presented to：National Tax Association，103rd Annual Conference on Taxation，November 18-20，2010.

?Julian Harris&Harris Hagan，Gaming Law：Jurisdictional Comparisons （second edition），Thomson Reuters，2014，p.498.

?參見王五一： 《為什么賭場越建越豪華》，澳門：《澳門博彩》，2007年第5期。

?Eugene Christiansen，The impacts of gaming taxation in the United States，AGA 10th anniversary white paper series，2005.

?William N.Thompson， “Gambling taxes:the philosophy，the constitution and horizontal equity” ，Villanova Sports&Ent.Law Journal，vol.17，2010.

［責(zé)任編輯孟書強(qiáng)］

F719

A

1000-7687（2016）01-0052-10

王長斌，澳門理工學(xué)院博彩教學(xué)暨研究中心研究員。